Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

Работа по развитию потенциала осуществлялась в рамках междуна

родных проектов технического содействия за счет оказания эксперт

ной помощи и проведения обучения по различным аспектам рефор

мирования (например, реформированию бюджетной классификации

и бюджетного учета, проведения эксперимента по внедрению методов

БОР). Обучение также проводилось в рамках проектов технического

содействия.

Тогда как необходимые рекомендации и методики разрабатывались,

инструмент распространения лучшей практики широкого применения

не получил, особенно в сравнении с процессом реформирования меж

бюджетных отношений (разработка Кодекса лучшей практики, общедо

ступные Интернетсайты с библиотекой примеров передового опыта).

В комментариях к проекту Методических рекомендаций по подготовке

докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъек

тов бюджетного планирования на 2006–2008 гг. отмечается сложность

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.6. Структура заявок на участие в конкурсе субъектов

бюджетного планирования при проведении эксперимента

по внедрению методов бюджетного планирования,

ориентированных на результаты, при формировании

проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 г.

Источник: табл. 4.1, Порядок проведения при формировании проектов федераль

ного бюджета на 2005 и 2006 г. эксперимента по внедрению методов бюджетного

планирования, ориентированных на результаты; часть 4

«Методики оценки заявок

на участие в эксперименте

», с. 11.

Структура заявки Балл

Удельный

вес

Общий

балл

1. Доклад о результатах и основных направле

ниях деятельности

0,5

2. Описание бюджетного процесса и органи

зации бюджетного учета

0,2

3. Распределение ресурсов, требующихся на

реализацию целевых программ, на основе

функциональной и экономической классифи

кации бюджетов Российской Федерации

0,1

4. Оценка ресурсов, требующихся на реализа

цию целевых программ в среднесрочной пер

спективе

0,1

5. Формы мониторинга бюджетной сферы 0,1

Общий балл

Институциональная реформа в России

Врезка 2.7. Некоторые результаты эксперимента по внедрению

методов бюджетного планирования, ориентированного

на результаты, при формировании проектов федерального

бюджета на 2005 и 2006 г. Независимый экспертный анализ

докладов о результатах деятельности, представленных

участвовавшими в эксперименте СБП

Стратегические цели и тактические задачи

Программы

Выводы: «…увязка программ и тактических задач с показателями, харак

теризующими результаты деятельности, остается самым слабым местом

в реализации процедур бюджетирования, ориентированного на резуль

таты. Кроме того, слабой остается не только эта увязка, но и определе

ние программ и их интеграция в общую структуру, как политическую,

так и финансовую. Некоторые участники работы по планированию

2005 г. на основе БОР смогли разработать свои программы в соответст

вии с большинством требований. Это доказывает, что это отнюдь не

«невыполнимое задание», просто нужно приложить усилия и можно до

биться успеха…».

Прогресс по сравнению

с предыдущим годом

• Достигнуто более высокое каче

ство (по всем критериям) фор

мулирования целей и задач.

• Цели и задачи, входящие в ком

петенцию конкретного СБП,

соответствовали националь

ным стратегическим целям и

подцелям.

• Улучшена увязка целей и задач

с ожидаемыми результатами

деятельности (в плане как по

казателей, характеризующих

результаты деятельности, так и

их целевых значений).

• Улучшилось качество подачи ма

териала и структуры докладов.

Типичные

недостатки

• Нечеткие и излишне усложнен

ные формулировки задач.

• Смешение целей и задач с ме

ханизмами их достижения/ вы

полнения.

• Недостаточный анализ взаи

мосвязи между целями и зада

чами и обоснование этих взаи

мосвязей.

• Участники испытывали труд

ности в разграничении основ

ной деятельности, входящей

в компетенцию СБП, и деятель

ности, входящей в компетен

цию соответствующих подве

домственных органов.

формата и предложенной структуры и подчеркивается, что на началь

ном этапе реформирования простые рекомендации с большим количе

ством примеров имели бы больший эффект с точки зрения обеспечения

доверия государственных служащих

В плане информирования широкой общественности реформа бюд

жетного процесса стала первым элементом институциональной рефор

мы, который был внятно разъяснен обществу в публичном документе

под названием «Бюджетная политика 2006–2008 гг.», размещенном

на открытом Интернетсайте Минфина России (www.minfin.ru)

Управление реализацией реформы

Механизмы управления реформой бюджетного процесса в Концеп

ции четко не определены. Ответственность за реализацию реформы

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.7 (продолжение)

Результативность бюджетных расходов

Выводы: «Предполагается, что эта часть доклада должна давать самую важ

ную информацию для управления результатами деятельности. Однако,

анализируя соответствующую информацию, представленную в докладах,

можно прийти к выводу, что СБП не совсем понимают значение этой ин

формации. Единственная информация, которая в лучшем случае пред

ставлена, — это анализ динамики показателей, характеризующих резуль

таты деятельности, и расходов, но увязка между ними в анализ уже не

включена. Поэтому общая тенденция составителей доклада в этом отно

шении – просто перечислить ряд мер, которые предположительно повы

сят эффективность и результативность бюджетных ресурсов. В большин

стве случаев затраты на такие меры даже не подсчитываются…».

Источник: Корина Чертан, Алистер Пири, Ольга Ястребова. Достижения второго

года работы над подготовкой бюджетных заявок, основанных на принципах бюд

жетирования, ориентированного на результаты (на основе оценки докладов и ре

зультатов эксперимента), проект Европейской комиссии «Реформа государствен

ного бюджета» (2004).

Карл Третнер. Комментарии к Концепции и Методическим рекоменда

циям по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях дея

тельности субъектов бюджетного планирования, проект ММР Великобрита

нии «Содействие в проведении реформы государственного управления в

России», март 2005 г.

была возложена совместно на Минфин России, Минэкономразвития

России и правительственную комиссию по повышению результатив

ности бюджетных расходов. На практике, поскольку упомянутые пра

вительственные структуры были преимущественно вовлечены в раз

работку нормативноправовых актов и методик, каждый орган

просто концентрировался на выполнении мероприятий, входивших

в его компетенцию, без представления специальных отчетов о выпол

нении задач, поставленных в Концепции.

Подготовка докладов о результатах и основных направлениях дея

тельности субъектов бюджетного планирования была возложена на

специально созданную структуру – Комиссию по повышению резуль

тативности бюджетных расходов. Однако и в этом случае возникают

вопросы, связанные с распылением ответственности между Минфи

ном России и этой правительственной комиссией, которые еще более

усугубились, когда Минэкономразвития России и Минрегионразви

тия России приступили к подготовке региональных докладов на

2006–2008 гг. В Постановлении правительства № 239 (апрель 2005 г.)

«Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализа

ции ведомственных целевых программ» ответственность за монито

ринг хода реализации целевых программ возложена совместно на

Минэкономразвития России и Минфин России, результатом чего ста

ла неясность в отношении распределения ответственности и фраг

ментарность процесса реализации.

Мониторинг и оценка результатов остаются слабым местом реали

зации реформы на федеральном уровне. Это может объясняться тем,

что реформа разрабатывалась не на основе программы, а на базе кон

цепции, в которой ответственность за ведение мониторинга не была

определена. Мониторинг отдельных элементов реформы, например

хода подготовки докладов о результатах и основных направлениях

деятельности, проводился как извне – с помощью экспертов в рамках

проектов технического содействия, так и изнутри – в рамках Комис

сии по повышению результативности бюджетных расходов.

Бюджетная реформа осуществлялась в основном путем внесения

изменений в законодательство, методического сопровождения и ап

робации элементов реформы с помощью конкурсных механизмов.

Эта комбинация инструментов оказалась довольно эффективной,

особенно там, где она была уравновешена инструментами по разви

тию потенциала, такими, как обучение кадров и экспертное сопро

вождение пилотных проектов. Говоря о недостатках, отметим, что

можно было бы добиться лучших результатов, если бы была проведе

на работа среди субъектов бюджетного планирования, которые не

Институциональная реформа в России

участвовали в эксперименте, путем реализации грамотной стратегии

«тиражирования» и расширения мероприятий по развитию потен

циала. Больше внимания следует уделять разработке эффективных

механизмов мониторинга реформы, особенно в условиях текущей

административной реформы. Ряд интересных уроков в этой связи

можно почерпнуть из опыта реформирования казначейской систе

мы (врезка 2.8).

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.8. Реформирование казначейской системы России

Становление федерального казначейства в России началось в 1992 г.

с принятием Указа Президента Российской Федерации № 1556. Новый

Бюджетный кодекс Российской Федерации заложил правовые основы

для казначейского обслуживания исполнения федерального бюджета.

К 2002 г. было завершено формирование структуры территориальных

органов федерального казначейства в составе 89 управлений и 2254 от

делений. С 2002 г. большинство федеральных органов государственной

власти перешли на казначейское исполнение бюджета.

Механизмы реализации

А) Аутсорсинг: экспертное сопровождение в следующих сферах:

• анализ законодательной базы функционирования федерального

казначейства,

• функциональный анализ,

• оценка потребностей в кадровых ресурсах и информационнотех

ническом оборудовании,

• подготовка детального плана развития органов федерального казна

чейства,

• закупка оборудования,

• обучение и подготовка персонала.

Б) Системный подход – поддержка процесса модернизации в террито

риальных органах федерального казначейства.

В) Устойчивость реформы обеспечивается через специально созданную

Дирекцию федеральной целевой программы развития органов феде

рального казначейства, а также за счет разработки внутренних пра

вил, обеспечивающих новые процессы.

Инструменты развития потенциала:

• методический кабинет на Интернетсайте казначейства,

• обучение работников казначейства.

Реализация административной реформы на федеральном

уровне: от построения структурных элементов

к комплексному подходу

Административная реформа в России осуществляется в два этапа.

Первый этап стартовал с изданием Указа Президента Российской Фе

дерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению админис

Институциональная реформа в России

Врезка 2.8 (продолжение)

Управление реформой и контроль за выполнением

мероприятий

Функции организации проведения реформы и контроля за ее ходом опре

делены в соответствии с пунктом 6 Федеральной целевой программы раз

вития органов федерального казначейства на 2000–2004 гг. Минфин Рос

сии отвечает за управление программой, а общий контроль возложен на

правительство Российской Федерации и осуществляется комиссией по мо

ниторингу в составе представителей Минэкономразвития России, Минфи

на России и других относящихся к программе отраслевых органов власти.

Кроме того, в рамках проекта «Модернизация органов федерального

казначейства» (финансируется из средств займа Всемирного банка) ис

пользуется проектный подход к реализации реформы, который включает

в себя тщательно проработанный механизм управления и контроля, име

ющий следующую структуру:

• координация – Межведомственная группа в составе представителей ап

парата правительства и федеральных органов исполнительной власти;

• управление – руководитель проекта модернизации со стороны фе

дерального казначейства;

• реализация – дирекция ведомственных программ федерального

казначейства, экспертноаналитическая группа казначейства, ком

панииподрядчики, ответственные за конкретные операции.

Коммуникационная стратегия

Интернетсайт федерального казначейства (www.roskazna.ru) содержит

информационные ресурсы о проведении реформы, осуществлении кон

троля за исполнением бюджетов, методические рекомендации, а также

функцию общения в режиме форума.

Источник: http://www.roskazna.ru/news.html.

тративной реформы в 2003–2004 гг.», который был нацелен на повы

шение эффективности государственной администрации. Второй

этап стартовал в 2006 г. в рамках Концепции административной ре

формы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. и соответствующего

плана мероприятий

, в которых поставлены более широкие задачи

повышения открытости государственной власти и улучшения качест

ва государственных услуг. В настоящем разделе анализируется подход

к организации реализации первого этапа административной рефор

мы на федеральном уровне.

Разработка реформы: от отдельных мер к стратегическому

подходу

В Указе Президента России от 23 июля 2003 г. № 824 определен пере

чень мер, направленных на повышение эффективности системы фе

деральных органов исполнительной власти, а главной целью заявлено

создание более благоприятного климата для предпринимательской

деятельности (врезка 2.9).

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.

№ 1789р.

Врезка 2.9. Меры по проведению административной реформы

в 2003–2004 гг.:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятель

ность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение

избыточного государственного регулирования;

• исключение дублирования функций и полномочий федеральных

органов исполнительной власти;

• организационное разделение функций регулирования экономичес

кой деятельности, надзора и контроля, управления государствен

ным имуществом и предоставления государственными организаци

ями услуг гражданам и юридическим лицам;

• завершение процесса разграничения полномочий между феде

ральными органами исполнительной власти и органами исполни

тельной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация

деятельности территориальных органов федеральных органов ис

полнительной власти.

Источник: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824.

Для решения задач реформы была сформирована институцио#

нальная структура в виде правительственной комиссии по прове

дению административной реформы, которую возглавил замести

тель председателя правительства России

. Эта комиссия была

наделена полномочиями осуществлять координацию и проводить

рабочие совещания, заслушивать доклады ответственных предста

вителей органов власти о результатах выполнения связанных с ре

формой мероприятий, а также запрашивать необходимые докумен

ты у федеральных органов власти.

Важной особенностью реформы было то, что указ Президента

предусматривал участие внешних сторон в процессе реформирова

ния. В состав рабочих групп комиссии были включены представите

ли бизнесструктур, неправительственных организаций, научных уч

реждений, саморегулируемых организаций, профсоюзов. Подобный

механизм является важнейшим элементом преобразований, относя

щихся к государственному регулированию экономики, так как он

обеспечивает учет мнений всех основных заинтересованных сто

рон. Первый этап реформы преимущественно включал в себя пря

мые меры по реформированию структуры и функций органов госу

дарственной власти.

В конце октября 2004 г. началась подготовка более обширной про

граммы административной реформы с более грандиозными задача

ми. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 ок

тября 2005 г. № 1789р была одобрена Концепция административной

реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., а также План ме

роприятий по ее проведению (врезка 2.10). Несмотря на то что стра

тегия реформы была принята в виде концепции, в отличие от других

концепций в сфере реформирования государственного управления

(реформы бюджетного процесса и государственной службы) она

предусматривает меры программного характера и в том числе содер

жит подробный план мероприятий с определением ответственных

исполнителей. Концепция административной реформы включает в

себя такие аспекты, как противодействие коррупции, повышение от

крытости власти, внедрение принципов управления по результатам и

стандартов государственных услуг и охватывает как федеральные, так

и региональные органы государственной власти. Институциональ

ную структуру осуществления реформы на федеральном уровне

предполагается усилить за счет назначения должностных лиц, ответ

Институциональная реформа в России

Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г.

№ 451.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.10. Направления реализации административной

реформы в России

(Концепция и план мероприятий по проведению административной ре#

формы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренные распоряже#

нием Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.

№ 1789#р)

Управление по результатам: внедрение механизмов ведомственного

и межведомственного планирования, внедрение результативных прин

ципов управления подведомственными организациями органов испол

нительной власти.

Стандартизация и регламентация: внедрение стандартов государ

ственных услуг, внедрение административных регламентов, совершенст

вование механизмов досудебного обжалования решений и действий ор

ганов исполнительной власти и должностных лиц.

Оптимизация функций органов исполнительной власти и противо#

действие коррупции: реализация решений, принятых по результатам

функционального анализа, прекращение неэффективного вмешательст

ва государства в экономику, реформирование контрольных и надзорных

функций, внедрение системы аутсорсинга административноуправлен

ческих процессов, повышение эффективности закупок для государствен

ных нужд, противодействие коррупции.

Повышение эффективности взаимодействия органов исполнитель#

ной власти и общества: разработка и внедрение нормативноправовой

и методической базы по обеспечению информационной открытости го

сударственных органов; внедрение рейтингов прозрачности деятельно

сти органов исполнительной власти (на федеральном и региональном

уровнях).

Модернизация системы информационного обеспечения органов ис#

полнительной власти и мониторинг хода административной рефор#

мы: модернизация системы информационного обеспечения органов ис

полнительной власти, мониторинг результативности реформы.

Обеспечение административной реформы: разработка типовых

программ административной реформы (для органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации), развитие потенциала госу

дарственных гражданских служащих по направлениям административ

ной реформы.

Информирование общественности по вопросам административ#

ной реформы и распространение успешного опыта государственного

управления.

Поддержка в проведении административной реформы на региональ#

ном уровне: организационноправовое обеспечение реформы.

ственных за реализацию реформы в каждом правительственном ор

гане; тем самым будет создан оперативный механизм управления

процессом реформы. В Концепции сформулирован ряд показателей

для оценки достижения целей административной реформы, и преду

смотрено выделение целевых средств из федерального бюджета

Реструктуризация федерального правительства:

подход и результаты

Основные меры, реализованные в рамках административной ре

формы в 2003–2004 гг., охватывали проведение горизонтального

функционального анализа и трансформацию общей архитектуры

центрального правительства. В рамках работы правительственной

Комиссии по проведению административной реформы под предсе

дательством вицепремьера Бориса Алешина было проанализирова

но свыше 5000 функций федеральных органов исполнительной вла

сти, из которых около 800 функций были признаны избыточными,

350 функций – дублирующими, а в отношении еще 500 функций бы

ла определена возможность существенного повышения эффектив

ности.

По итогам работы Комиссии была разработана и Указом Прези

дента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 («О системе и

структуре федеральных органов исполнительной власти») введена

новая структура федеральных органов исполнительной власти

В соответствии с нею федеральные органы власти были реорганизо

ваны в трехуровневую структуру, в которой функции по выработке го

сударственной политики и нормативноправовому регулированию

возложены на федеральные министерства, функции контроля и над

зора – на федеральные службы, функции по оказанию государствен

ных услуг – на федеральные агентства. На заседании Правительства

России 11 марта 2004 г. был одобрен ряд мер во исполнение указа

Президента. В основном эти меры включали в себя поручения мини

страм в отношении определения функций министерств и подведом

ственных им служб и агентств, а также территориальных органов фе

деральных органов исполнительной власти (врезка 2.11).

Институциональная реформа в России

В проекте федерального бюджета на 2006 г. на финансирование меро

приятий административной реформы предусмотрено около 17 млн долл. США.

С изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации

от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполни

тельной власти».