Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
приносить непосредственные и ощутимые плоды для граждан в плане
повышения доступности и качества государственных услуг. Россия в этом
отношении находится в особенно сложной ситуации, учитывая высокую
степень неравенства между регионами (и по экономическому развитию,
и по наличию потенциала в сферах реформ), большое число субъектов
Федерации, а также существование ряда регионов, переживших кон
фликты. Построение программы реализации лишь вокруг конкурсов
с участием лучших регионов в данном случае не приведет к желаемому
результату в масштабах всей страны. В международной практике мало ак
туальных примеров, но опыт Бразилии показывает, в частности, что про
грамма реализации реформ должна предусматривать те или иные ком
пенсирующие меры в отношении слабых регионов.
В этой связи рекомендуется создать специальный фонд для отста
ющих регионов, доступ к средствам которого будет определяться эко
номическими показателями (уровень экономического развития ниже
определенного порогового значения), фактами возникновения серь
езных конфликтов за последние пять лет, а также готовностью прово
дить реформы, которая будет оцениваться по первоначальному про
граммному заявлению властей субъекта Федерации. Процесс отбора
регионов может проводиться в три этапа:
• первый этап: проверка соответствия основным критериям, ука
занным выше;
• второй этап: оценка потенциала
83
(в соответствии с согласован
ной методикой) с определением ряда первоначальных мер, ко
торые должны быть выполнены региональным правительством
для получения права на доступ к средствам фонда;
• третий этап: оценка заявок, поданных на основе специального
набора показателей для отстающих регионов и (или) регионов,
переживших конфликты.
Целевые средства должны быть предусмотрены в федеральном
бюджете на 2007 г., а регионам нужно будет подготовить свои заявки
во второй половине 2006 г. По мнению авторов, разработка подобно
го механизма является непременным условием для успешного завер
шения процесса реформ.
191
Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации
83
Оценки систем государственного управления, проведенные в Южном
федеральном округе в течение прошлого года в соответствии с согласованной
методикой, могут служить моделью для данной работы. Также можно исполь
зовать результаты недавно опубликованного Высшей школой экономики ана
лиза регионального потенциала для проведения административной реформы,
основанного на самооценке регионов (ГУВШЭ,
2006 г.).
Активизация распространения успешного опыта
в целях усиления методической поддержки
Распространение передового опыта представляет собой мощный ин
струмент стимулирования реформ. Уже упоминался канадский опыт
создания сетевых групп научного и экспертного сообщества. Более
«близким» примером является конкуренция между странамиканди
датами на членство в ЕС из Центральной и Восточной Европы в ходе
недавнего процесса присоединения, включавшая в себя как соревно
вание, так и обмен успешным опытом, в частности, в рамках програм
мы СИГМА под эгидой ОЭСР.
В России успех двух межрегиональных семинаров по обмену опы
том, которые были профинансированы донорами (один на тему ре
формы государственной службы, другой по вопросам административ
ной и бюджетной реформы), свидетельствует как о востребованности
подобных подходов, так и об очевидной отдаче от этих мероприятий.
Федеральное правительство могло бы играть намного более активную
роль в стимулировании создания подобных групп, например, путем
организации специальных конкурсов для групп регионов, которые
представят свои предложения. Такие подходы также помогут обеспе
чить мультипликативный эффект от использования тех ограничен
ных ресурсов, которыми располагает правительство.
И, наконец, ограниченные объемы инвестиций в развитие структур
по распространению лучшей практики также частично удовлетворят
потребность в методическом сопровождении со стороны центральных
органов власти, поскольку в рамках таких мероприятий регионы смо
гут оказывать методическую помощь друг другу и тем самым смогут са
мостоятельно двигаться вперед по пути осуществления реформ.
Комплексность и интеграция программ развития потенциала
Представленный анализ опыта других стран содержит ряд достойных
примеров, которые можно легко повторить в России. Бразильская
программа PNAGE, финансируемая совместно правительством и ор
ганизациямидонорами, представляет собой неплохой образец ком
плексной программы по развитию потенциала, позволяющей регио
нам преодолевать критические барьеры в ходе реализации свих
программ реформирования. Еще один интересный пример – про
грамма обучения государственных служащих без отрыва от работы,
проводимая в австрийских правительственных органах и предназна
ченная для обеспечения эффективной реализации реформ; но такую
192
Институциональная реформа в России
программу воспроизвести в России будет труднее изза большого
числа субъектов Федерации.
Формирование единой программы развития потенциала, финан
сируемой преимущественно из средств государственного бюджета,
но при возможном участии доноров, и смоделированной по образцу
бразильской программы, представляется наиболее приемлемым пу
тем движения вперед в этой сфере. Разработка такой инициативы ста
нет все более насущной по мере усложнения содержания реформ.
Мониторинг: построение системы, ориентированной
на конечный результат
Разработка системы мониторинга, ориентированной на конечный
результат, крайне важна для того, чтобы у правительства была воз
можность корректировать подходы по мере реализации реформ. Хо
тя это сравнительно новый аспект управления реформами, а значит,
примеров международного опыта здесь меньше, все же существует
ряд инструментов, которые можно взять за основу. Отметим в этой
связи опросы государственных и муниципальных служащих о ходе
реформирования государственной службы, опрос о ходе админист
ративной реформы, недавно проведенный Минэкономразвития Рос
сии, методики мониторинга, разработанные в рамках бюджетной ре
формы. Однако данные, собранные в ходе этих опросов, до сих пор
не применяются для мониторинга результативности реформ. И здесь
необходимо подчеркнуть, что построение таких систем будет при
обретать все большую значимость по мере продвижения в реализа
ции более сложных по своему характеру реформ, от которых рос
сийские граждане ждут ощутимых результатов.
ЗАКЛЮ
ч
ЕНИЕ:
СТАКАН НАПОЛОВИНУ ПОЛОН ИЛИ НАПОЛОВИНУ ПУСТ –
ОДНОЗНА
чНОГО ОТВЕТА НА ЭТОТ ВОПРОС ПОКА НЕТ
Россия находится в критической точке пути реализации институцио
нальной реформы. Чтобы преодолеть усталость от реформ, которая раз
вилась в течение 2005 г., и сменить ее активной поддержкой, крайне важ
но обеспечить успех следующего этапа реформы. При том что с учетом
международного опыта на реализацию этого этапа потребуется от пяти
до восьми лет, критически важными станут первые два года. Недовольст
во проводимыми в государственном секторе реформами, возникшее
в первой половине 2005 г., не оставляет места для ошибок. В этих услови
193
Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации
ях вопрос механизмов реализации приобретает особую остроту.
Сложная многоуровневая система государственного управления
России в сочетании с высокой степенью неоднородности регионов
(по уровню экономического и политического развития, а также по
наличию потенциала) создает серьезный риск неудачи реформ, и ис
тория реформ государственного управления и преобразований в дру
гих сферах служит тому подтверждением.
В настоящем исследовании проводится сопоставление механизмов
управления реализацией реформы, использовавшихся в России в тече
ние первых трех лет реформирования, с механизмами, нашедшими при
менение в других многоуровневых системах государственного управле
ния. Опыт взятых для сравнения стран демонстрирует необходимость
диверсификации инструментов реформирования, важность принятия
компенсирующих мер в отношении отстающих регионов, насущность
создания устойчивых консультативных механизмов для формирования
базы поддержки реформ, а также необходимость вложения времени и
средств в развитие потенциала и распространение передового опыта.
По всем обозначенным аспектам в России есть значительное поле
для совершенствования. До настоящего времени наблюдался перекос
в сторону формальных правовых инструментов при недостатке меха
низмов для ведения постоянного диалога между различными уровня
ми государственной власти и на каждом отдельном уровне, отсутст
вии механизмов вовлечения в процесс реформ регионов с низким
потенциалом, а также при недостаточном финансировании меро
приятий по развитию потенциала.
Вместе с тем развиваются инициативы, которые можно взять за ос
нову, например, создаваемые сетевые структуры по распространению
успешного опыта, использование конкурсных подходов, апробиро
ванных в рамках реформы межбюджетных отношений, ряд нововве
дений, запланированных в рамках инициативы по внедрению бюд
жетного планирования, ориентированного на результаты, а также
в рамках концепции административной реформы.
Для успеха реформы жизненно важно, чтобы политики восполь
зовались возможностью, которая открывается в связи с началом реа
лизации двух новых программ реформы и вторым этапом реформи
рования государственной службы, для переосмысления методов
реформирования, использовавшихся в России до настоящего време
ни. По нашему мнению, их способность перестроить системы реали
зации с учетом предложений, содержащихся в настоящем исследова
нии, станет ключевым фактором, который определит шансы этих
важнейших реформ на успех.
194
Институциональная реформа в России
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Книги и статьи
Научнопрактический комментарий к Конституции Российской Фе
дерации/ Отв. редактор B.B. Лазарев. М., 2004, с. 387.
CHRISTENSEN, T. AND B.G. PETERS. Structure, culture and governance:
A comparative analysis of Norway and the United States. Lanham,
Maryland: Rowman & Littlefield, 1999.
CHRISTENSEN T., P. LAEGREID AND L. WISE. ‘Transforming administrative
policy’, Public Administration, Vol. 80, No. 1, 2002, 153178.
Корина Чертан, Алистер Пири, Ольга Ястребова. Результаты второго
года работы по подготовке бюджетных заявок на основе принци
пов бюджетирования, ориентированного на результаты (по ито
гам оценки докладов и результатов эксперимента. Проект Евро
пейской комиссии «Реформа государственного бюджета», 2004.
Макурин А. В. Реформа государственной службы в субъектах
Федерации Уральского федерального округа: проблемы и пути их
решения. //Чиновник. 2004. № 1 (29).
MARCH, J.G. and J.P. OLSEN. 1983. ‘Organizing political life. What adminis
trative reorganization tells us about government’, American Political
Science Review, 77, 28197.
MELLO, LUIZ DE (2005). Fiscal Responsibility and Fiscal Adjustment: The
Case of Brazilian Local Governments. OECD, Paris.
ОЭСР (2005). Экономические обзоры: Австрия, ОЭСР, Париж.
ОЭСР (2005). Модернизация правительства: путь вперед. ОЭСР, Па
риж.
PETERS B.G. 1999. ‘Institutional theory and administrative reform’ in M.
Egeberg and P. Laegreid (eds), Organizing political institutions. Oslo:
Scandinavian University Press.
Бюллетень «Региональные финансы». Выпуск 5. Эффективность бюд
жетных расходов на региональном уровне/ Под ред. А. Лаврова,
Москва, 2005.
Региональные финансы. Выпуск 2. Программы реформирования ре
гиональных финансов: первые результаты/ Под ред. А. Лаврова. Со
ставитель В. Климанов. Фонд реструктуризации предприятий и
развития финансовых институтов, Москва, 2001.
SELZNICK P. 1957. Leadership and administration New York: Harper &
Row.
Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы//
Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри:
Сб. М., 2004. с. 4.
THELEN K. AND S. STEINMO. 1992. ‘Historical institutionalism in compar
ative politics’, in
S. Steinmo K. Thelen and F. Longstreth (eds), Structuring politics: histori#
cal institutionalism in comparative analysis. Cambridge: Cambridge
University Press.
VERHEIJEN T. 1999. Civil Service Systems in Central and Eastern Europe.
Cheltenham: Edward Elgar Publisher.
VERHEIJEN T. 2001. Who Rules? Bratislava: NISPAcee
VERHEIJEN T. AND A RABRENOVIC. 2005. Civil Service Systems in Central
and Eastern Europe and the CIS, Swimming with the Tide? Paper present
ed at the Conference ‘Civil Service Systems in a Comparative Perspective,
Virginia Tech, Blacksburg.
UNDESA. 2006. Innovations in Governance and Public Administration:
Replicating What Works. United Nations: New York.
Вспомогательные материалы
BALLART X. (2006); Centre vs. Regions: Public Management Reform in
Spain.
COSTIN C (2006). State Reform in Brazil 1995–2005.
HALLIGAN J. AND J. ADAMS (2006); Australia, Methods and Techniques of
Managing Public Administration Reforms in Multilevel Governance
systems.
SWAIN H. (2006). Topdown reform of Policy and Administration in
Canada.
UNGERSBOECK G. (2006). Federalism in the Areas of Civil Service and
Budget Management in Austria.
UNGERSBOECK G. (2006). Federalism in the Areas of Civil Service and
Budget.
Management in Germany.
196
Институциональная реформа в России
Интернет3ресурсы
http://law.edu.ru/magazine/municipal/article.asp?magNum=1&magYear=
2004&articleID=1150257
www.minfin.ru
www.gmf.ru
http://www.expert.ru
www.fer.ru
Нормативно3правовые акты и концептуальные документы
Правительства Российской Федерации
Концептуальные документы
Проект Концепции повышения эффективности межбюджетных
отношений в Российской Федерации на 2006–2008 гг. и проект плана
реализации мероприятий по обеспечению прозрачности бюджетов
субъектов Российской Федерации с учетом разграничения полномо
чий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федера
ции и органами местного самоуправления.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской
Федерации в 2004–2006 гг., одобренная Постановлением Правитель
ства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249.
Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос
сийской Федерации (1999–2001 гг.), утвержденная Постановлением
Правительства Российской Федерации № 862 от 30 июля 1998 г.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Фе
дерации на период до 2005 г., утвержденная Постановлением Прави
тельства Российской Федерации № 584 от 15 августа 2001 г.
Бюджетная классификация
Федеральный закон № 45ФЗ от 26 мая 2004 г. «О внесении измене
ний в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской
Федерации».
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27 ав
густа 2004 г. № 72н «Об утверждении Указаний о порядке примене
ния бюджетной классификации Российской Федерации при состав
лении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с 2005 г.»
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 14 сен
тября 2005 г. № 119н «О применении бюджетной классификации Рос
197
Список литературы
сийской Федерации для составления бюджетов всех уровней, начиная
с бюджетов на 2006 г.»
Бюджетный учет
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 26 ав
густа 2004 г. № 70н «Об утверждении Инструкции по бюджетному
учету».
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 фев
раля 2005 г. № 26н «Об утверждении Методических указаний по внед
рению Инструкции по бюджетному учету».
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 23 сен
тября 2005 г. № 123н «Об утверждении форм регистров бюджетного
учета».
Реестр бюджетных расходов
Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля
2005 г. № 440 «О порядке ведения реестра расходных обязательств
Российской Федерации».
Среднесрочное планирование, бюджетирование,
ориентированное на результаты, бюджетный процесс
Постановление Правительства Российской Федерации № 249 от
22 мая 2004 г., утвердившее Положение о докладах о результатах
и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного пла
нирования.
Постановление Правительства Российской Федерации № 118 от
6 марта 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке перспек
тивного финансового плана Российской Федерации и проекта фе
дерального закона о федеральном бюджете на очередной финансо
вый год».
Постановление Правительства Российской Федерации от 23 де
кабря 2004 г. № 838 «О внесении изменений в Положение о докладах
о результатах и основных направлениях деятельности субъектов
бюджетного планирования».
Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апре
ля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утвержде
нии и реализации ведомственных целевых программ».
Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апре
ля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения о разработке Сводного
доклада о результатах и основных направлениях деятельности Прави
тельства Российской Федерации на 2006–2008 гг.»
198
Институциональная реформа в России
Порядок проведения при формировании проектов федерального
бюджета на 2005 и 2006 гг. эксперимента по внедрению методов бюд
жетного планирования, ориентированных на результаты.
Реформирование государственной службы
Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября
2002 г. «О федеральной программе «Реформирование государствен
ной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)»
Концепция реформирования государственной службы Россий
ской Федерации, одобренная августа 2001 г. № Пр1496.
Административная реформа
Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824
«О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.»
Концепция административной реформы в Российской Федерации
и План мероприятий по ее проведению в 2006–2008 гг., одобренные
распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября
2005 г. № 1789p.
Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649
«Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»
Типовой регламент взаимодействия федеральных органов испол
нительной власти, утвержденный Постановлением Правительства
Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30.
Типовой регламент внутренней организации федеральных орга
нов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Прави
тельства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452.
199
Список литературы
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПРОЦЕДУРА ОТБОРА СБП ДЛЯ УЧАСТИЯ
В ЭКСПЕРИМЕНТЕ ПО ВНЕДРЕНИЮ
МЕТОДОВ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ,
ОРИЕНТИРОВАННЫХ НА РЕЗУЛЬТАТЫ