Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

и поэтому регионам нужно дать дополнительные стимулы к осуще

ствлению реформы в полном объеме. Такие системы стимулирова

ния должны включать в себя финансовые элементы, которые могут

поддержать отстающие регионы и поощрить «продвинутые» регио

ны. Следует отметить, что в России уже есть определенный опыт при

менения таких систем стимулирования, и его можно использовать

в процессе осуществления административной реформы в субъектах

Федерации.

Системы стимулирования реформ государственного управле

ния, которые использовались в течение нескольких последних лет,

включают и поддержку пилотных проектов с яркими демонстра

ционными эффектами (в рамках федеральной программы «Рефор

мирование государственной службы Российской Федерации»), и

оказание содействия более широкому кругу субъектов Федерации

в рамках их собственных программ реформирования финансов

(Фонд реформирования региональных, (а позднее и муниципаль

ных) финансов). Эти программы подробно анализировались в пре

дыдущем разделе доклада. Вместе с тем необходимо обратить вни

мание на некоторые уроки прошлого опыта, чтобы определить

принципы построения возможной системы стимулирования, необ

ходимой для реализации административной реформы на регио

нальном уровне.

Вопервых, такая система стимулирования должна быть гибкой,

чтобы обеспечить возможность оказания содействия и тем субъектам

Федерации, которые уже приступили к осуществлению реформы,

и тем, которые обладают низким потенциалом и нуждаются в допол

нительном развитии своих возможностей и методической помощи.

Введение жестких дисквалификационных критериев (как при прове

дении реформы региональных финансов) или отбор регионов с боль

шими шансами на успех (как при реализации программы «Реформи

рование государственной службы Российской Федерации») не будет

способствовать ни устранению недостатков в системе государствен

ного управления ни повышению качества государственных услуг в уяз

вимых регионах. Следовательно, необходимо рассмотреть возмож

ность создания специальных механизмов для поддержки уязвимых

субъектов Федерации.

Вовторых, с учетом большого значения политического руковод

ства этой реформой и заинтересованности в процессе осуществле

ния намеченной программы приоритет следует отдавать тем регио

нам, которые твердо намерены принимать меры по реализации

реформы. Однако для того, чтобы решимость регионов не ослабевала

121

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

с течением времени, необходимо обеспечить прозрачность и воз

можность проверки критериев отбора (а также критериев оценки

прогресса). С учетом содержания реформы эта задача представляется

особенно сложной; тем не менее, если распределение средств не бу

дет абсолютно прозрачным, это может подорвать доверие к системе.

То же правило применимо к проверке результатов мероприятий.

В этом случае одним из возможных подходов может быть привлече

ние независимой компании, которая проведет оценку полученных

результатов на местах вместо того, чтобы полагаться исключительно

на представленные отчеты (такая практика успешно применялась

в процессе реформирования региональных финансов).

Втретьих, система стимулирования должна предусматривать пре

доставление финансовой помощи из федерального бюджета, которая

должна совпадать с финансовым годом. Пилотные проекты, осуще

ствлявшиеся в рамках реформы государственной службы, испытыва

ли большие трудности изза задержек с выделением средств и необхо

димости быстро израсходовать эти средства до конца финансового

года

. В идеале необходимо создать «окно», позволяющее перено

сить средства с одного финансового года на другой (как это было сде

лано в рамках реформирования региональных финансов).

Кроме того, такая система стимулирования, а также осуществление

реформы в целом могут потребовать создания жесткой системы мо

ниторинга и оценки. В этой связи полезным мероприятием, которое

необходимо проводить в течение всего периода проведения рефор

мы, является инициатива Министерства экономического развития и

торговли, которое организовало сбор данных о состоянии админист

ративной реформы на федеральном и региональном уровнях еще до

начала процесса реформирования.

В целом внешняя система стимулирования позволит поддержи

вать действия регионов в среднесрочной перспективе. Однако такая

внешняя система не должна пытаться унифицировать подходы к осу

ществлению реформы во всех регионах. В такой большой и неодно

родной стране, как Россия, не может быть единого подхода, который

будет работать везде, а экспорт (и навязывание) централизованно

разработанных решений не всегда дает удовлетворительные резуль

таты. Соотношение привнесенных извне и собственных подходов

рассматривается в следующем подразделе.

122

Институциональная реформа в России

На самом деле, аналогичные проблемы возникали также в процессе реа

лизации некоторых других федеральных целевых программ, включая про

грамму поддержки малых и средних предприятий.

Уроки прошлого опыта: соотношение принципов

реформирования «сверху вниз» и «снизу вверх»

Как показывает международный опыт, решения, касающиеся рефор

мы государственного управления, нельзя просто импортировать: они

требуют тщательной корректировки с учетом местных условий. То же

относится к осуществлению административной реформы в регионах,

о чем свидетельствует прошлый опыт реформирования государст

венного управления в России. Сильным аргументом, доказывающим

необходимость корректировки централизованных методик, являют

ся функциональные анализы, разработанные и проведенные на феде

ральном и региональном уровнях. Применительно к административ

ной реформе в субъектах Федерации этот аргумент необходимо

рассмотреть с учетом двух моментов – результатов пилотных функ

циональных анализов, проведенных на региональном уровне в рам

ках программы «Реформирование государственной службы Россий

ской Федерации», и последствий реструктуризации федерального

правительства, состоявшейся в марте 2004 г.

Первые пилотные проекты, которые были реализованы в 2003 г.

в пяти регионах, отобранных в рамках программы «Реформирование

государственной службы Российской Федерации», предусматривали

проведение функционального анализа. Предполагалось, что результа

ты этих функциональных анализов позволят оптимизировать струк

туру соответствующих региональных органов, упразднить избыточ

ные функции и повысить общую эффективность государственного

аппарата. И хотя комплексная оценка итогов этой работы до сих пор

не проведена, доклады, подготовленные регионамиучастниками,

и некоторые данные с мест свидетельствуют о неоднозначности по

лученных результатов, а также о том, что сама организация проведе

ния этих анализов способствовала получению такой неоднозначной

картины (врезка 2.19). В целом есть подтверждения того, что подходы,

разработанные на региональном уровне, представляют больший ин

терес для дальнейшего применения, чем методики, разработанные на

федеральном уровне.

После реструктуризации федерального правительства в марте

2004 г. многие субъекты Федерации стали воспроизводить федераль

ную модель, не проводя при этом никакого анализа эффективности и

результативности этой модели на региональном уровне. В результате,

несмотря на стремление некоторых губернаторов сократить аппарат

государственной службы, общая численность сотрудников регио

нальных администраций к январю 2005 г. увеличилась на 5% по срав

123

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

нению с сентябрем 2003 г. В некоторых случаях попытки точного вос

произведения федеральной модели привели к принятию неправиль

ных функциональных решений (врезка 2.20).

Как показывают представленные выше примеры, подходы и сигна

лы к проведению реформ «сверху вниз» должны уравновешиваться

инициативами и исследованиями в направлении снизу вверх. Про

стое воспроизведение федеральных решений может ухудшить, а не

улучшить работу региональных администраций; следовательно, не

124

Институциональная реформа в России

Врезка 2.19. Функциональный анализ на региональном

уровне: опыт осуществления программы «Реформирование

государственной службы Российской Федерации»

В 2003 г. в рамках программы «Реформирование государственной службы

Российской Федерации» в пяти пилотных регионах – Республике Чува

шия, Самарской и Саратовской областях, Красноярском крае и Таймыр

ском (ДолганоНенецком) автономном округе – были проведены функ

циональные анализы. Во всех перечисленных субъектах Федерации, за

исключением Красноярского края, функциональные анализы проводи

лись в соответствии с централизованной методикой, уделявшей основное

внимание прозрачной формулировке функций, что, как ожидалось, само

по себе должно было изменить порядок работы органов власти. По итогам

проведенных анализов были пересмотрены Положения об участвовавших

в этом эксперименте органах власти, а в их структуру были внесены неко

торые изменения в соответствии с новым перечнем предложенных функ

ций. Однако при внесении изменений в структуру не учитывались ресур

сы, необходимые для выполнения соответствующих функций. В целом

изменения, которые были действительно внесены, нередко оказывались

неполными. Единственным случаем, когда функциональные анализы бы

ли впоследствии проведены в других органах власти (не являвшихся уча

стниками эксперимента), была Республика Чувашия, которая проявила се

бя как твердый и последовательный сторонник реформы.

В то же время экспертные оценки применявшихся методик показали,

что самым лучшим является подход, разработанный в Красноярском крае,

где централизованная методика была в значительной степени перерабо

тана с учетом предполагаемых результатов анализа. Эта «доморощенная»

методика позволила провести оценку ресурсов, полученных по итогам

функционального анализа, а также ресурсов, необходимых для выполне

ния функций каждого конкретного органа власти. В целом методика была

адаптирована к нуждам данного региона и оказалась весьма успешной.

В настоящее время она используется при проведении текущих функцио

нальных анализов и на федеральном, и на региональном уровнях.

обходим механизм оценки результатов применения различных экс

периментальных подходов и распространения информации как о по

ложительном, так и об отрицательном опыте в целях обеспечения об

щего успеха административной реформы в субъектах Федерации.

ВЫВОДЫ

Представленный выше анализ различных инструментов, применяв

шихся в процессе реформирования управления государственным

сектором в Российской Федерации, свидетельствует о наличии неко

торых общих моментов. Управление процессом реализации реформ

имеет несколько важных особенностей.

Первой отличительной чертой является лидирующая роль феде

рального правительства в процессе разработки реформ и относи

тельная однобокость этого процесса. Разработкой реформ занимает

ся главным образом федеральное правительство, и при этом лишь

иногда проводятся консультации на высоком политическом уровне

в рамках Государственного Совета и при поддержке московских экс

пертов и (или) проектов, финансируемых международными донора

125

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Врезка 2.20. Применение многоуровневой структуры

органов исполнительной власти в Республике Коми

После реструктуризации федерального правительства Республика Коми

также провела аналогичную реструктуризацию. Так, в сфере здравоохра

нения и социальной защиты населения было создано единое Министер

ство здравоохранения и социального развития, а также два агентства:

Агентство по здравоохранению и Агентство по социальному развитию.

Однако в отличие от федерального правительства в Республике Коми оба

агентства напрямую подотчетны республиканскому правительству и на

прямую направляют бюджетные заявки в республиканское Министерство

финансов.

Как показал функциональный обзор Министерства здравоохранения

и социального развития Республики Коми, проведенный в 2005 г., Мини

стерство не может оказывать никакого административного влияния на

работу агентств и, следовательно, имеет ограниченные возможности в ча

сти управления работой всего сектора.

Источник: Доклад о результатах функционального анализа в Республике Коми (не

опубликован).

ми. Тот факт, что регионы не принимают активного участия в разра

ботке стратегии, вызывает большое удивление, поскольку в вопросах

реализации реформ федеральное правительство зависит от регио

нальных властей. Как отмечалось в первом разделе настоящей главы,

большинство элементов реформы управления госсектором были реа

лизованы в рамках программ или концепций необязательного харак

тера, которые являлись рекомендациями для регионов, и только ре

форма государственной службы была реализована на основании

обязательного для исполнения федерального закона. Это тем более

удивительно, что осуществление действенного мониторинга процес

са реформирования в 88 субъектах Федерации представляет собой

сложнейшую задачу даже при наличии аппаратов полномочных

представителей Президента в федеральных округах.

Вторая отличительная черта состоит в том, что процесс разработ

ки реформ зачастую носит закрытый характер. За исключением феде

ральной административной реформы, когда на первом этапе институ

циональной реструктуризации запрашивалось и в настоящее время

(в контексте разработки стандартов государственных услуг) запраши

вается мнение предпринимательского сообщества и гражданского об

щества, многие реформаторские инициативы из тех, которые состав

ляют предмет настоящей главы, разрабатывались вне всякой связи

с теми, кого они больше всего затрагивали, будь то государственные

служащие или группы потребителей услуг. Это создавало очевидные

трудности на стадии реализации реформ. Частью стратегии реформи

рования должны стать механизмы обеспечения прозрачности и рас

пространения информации, затрагивающие и содержание реформ,

и характер управления реформами. Было бы весьма полезно регуляр

но публиковать результаты осуществления программы реформ и отче

ты о ходе ее реализации и проводить внешние и внутренние информа

ционные кампании, чтобы государственные служащие и население

знали об успехах реформ и планах на будущее.

Третьей отличительной чертой являются проблемы, присущие

процессу разработки пилотных проектов и методического сопро

вождения. В большинстве случаев решение о выделении ресурсов на

проведение пилотных проектов увязывалось с использованием экс

пертов, назначенных федеральными властями, т.к. объективные кри

терии принятия решений относительно пилотных проектов опреде

лить трудно. Там, где такие критерии применялись (в частности, при

осуществлении реформы региональных финансов), они были хоро

шо продуманы, но при этом не учитывали одного важного момента –

ресурсов и потенциала самих регионов, – что автоматически исклю

126

Институциональная реформа в России

чало большинство регионов со слабым потенциалом. Методическая

помощь, как правило, предоставлялась не всем, а только в связи с реа

лизацией пилотных реформ.

При использовании законодательного инструмента возникала се

рьезная проблема, связанная с последовательностью действий при

осуществлении реформ. Регионы, которые хотели идти вперед быст

рее, были вынуждены останавливаться изза задержек в реализации

реформ на федеральном уровне, в то время как у отстающих регионов

практически не было стимулов к осуществлению реформ (отсутствие

«пряников» и трудности с применением «кнута»). Задержки на феде

ральном уровне лишь усугубляли эту проблему, поскольку федераль

ные власти практически ничего не делали, чтобы подтолкнуть отста

ющие регионы. В случае реформирования государственной службы

нужно создать центральную координационную структуру государст

венной службы, чтобы она оказывала содействие в осуществлении на

рабочем уровне всех предусмотренных законодательством преобра

зований.

В сфере реформирования региональных финансов для стимули

рования реформ успешно применялись конкурсные механизмы, од

нако этот подход имеет потенциальное побочное действие с точки

зрения увеличения и без того глубокого разрыва между регионами

с большим потенциалом и слабыми регионами.

В качестве шестого момента следует отметить, что до сих пор при

разработке мероприятий практически не учитывались ограничения,

связанные с потенциалом и ресурсами субъектов Федерации, особен

но отдаленных и малонаселенных регионов со слабым потенциалом.

Ни в одной инициативе или программе реформирования, осуществ

ленной на сегодняшний день, не было никаких механизмов для реше

ния этого важного вопроса реализации реформ.

До сих пор работа по развитию возможностей структур, отвечаю

щих за реализацию реформ, носила ограниченный характер. Это,

в частности, обусловило проблемы, возникшие в процессе рефор

мирования государственной службы, где не были учтены очевидные

потребности в укреплении потенциала кадровых служб, а также

в процессе бюджетной реформы, где потребности отраслевых мини

стерств в укреплении потенциала с целью выполнения новых задач

и применения новых подходов во многом остались неудовлетворен

ными. Необходимо переходить от принятия правовых актов общего

характера к принятию конкретных методик, отработанных в экспе

риментальном порядке и скорректированных с учетом проверяемых

результатов этих экспериментов. Общие курсы повышения квалифи

127

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

кации нужно заменить специализированными курсами, направлен

ными на внедрение новой практики. Обучение и экспертная под

держка до сих пор были связаны с международными проектами тех

нического содействия, и для того, чтобы обеспечить долгосрочную

устойчивость этих результатов и осуществление реформ во всех фе

деральных органах исполнительной власти, необходимо институци

онально закрепить механизмы развития потенциала.

Наконец, попрежнему отсутствуют надежные механизмы мони

торинга. Существующие механизмы предусматривают либо представ

ление регионами формальных отчетов, которые трудно проверить,

либо заключение контрактов на проведение мониторинга с москов

скими организациями, которые сталкиваются с очевидными трудно

стями, пытаясь полностью охватить всю территорию страны. В до

полнение к существующей статистике необходимо разработать

новую систему мониторинга государственной службы, которая отра

жала бы ее фактическое состояние и на федеральном, и на региональ

ном уровнях.

128

Институциональная реформа в России

ГЛАВА 3. РЕФОРМИРОВАНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА

В МНОГОУРОВНЕВЫХ СИСТЕМАХ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

ВВЕДЕНИЕ

Как отмечалось в первой главе настоящего исследования, реформа

управления государственным сектором в многоуровневых системах

сопряжена с рядом специфических проблем. Анализ практики ре

формирования в России, приведенный в предыдущей главе, служит

еще одним свидетельством сложнейших проблем, возникающих при

реализации реформы в таких системах, особенно там, где число субъ

ектов Федерации велико. В этом контексте в настоящей главе анали

зируется опыт шести других многоуровневых систем государствен

ного управления. В их числе устоявшиеся европейские федеральные

системы, такие, как Германия, Австрия и Испания, системы Канады и

Австралии, построенные в большей мере по англосаксонскому образ

цу, а также Бразилия, которая по масштабам и характеру проблем го

сударственного управления, возможно, наиболее близка к российско

му контексту.

В настоящей главе также приводятся примеры, касающиеся неко

торых аспектов реформирования предметных областей государст

венной политики, так как это может дать полезный дополнительный

материал для иллюстрации непростых задач управления реформой.

ВОПРОСЫ СТРУКТУРЫ РЕФОРМЫ: РАЗЛИчНЫЕ УРОВНИ ОХВАТА

И ГЛУБИНЫ

Что касается использованных подходов и содержания реформ, то

приведенный здесь сравнительный анализ опыта разных стран выяв

ляет существенные различия. Если в Германии мы видим поэтапную

реформу в контексте широкомасштабных изменений, связанных

с объединением страны, то в случае Австрии мы имеем дело с гораздо

более радикальными по характеру реформами с различной степенью

их проникновения на региональном уровне. Что касается европей

ских примеров, то Испания находится гдето посредине и характери

зуется более сильным контролем центрального правительства за про

цессом реформ. И канадская, и австралийская системы демонстриру

ют разнообразный опыт в плане характера реформ, с большей диф

ференциацией между штатами или провинциями. В то же время ре

формы в обеих странах были комплексными по характеру, охватывая

государственную службу, управленческие аспекты и вопросы финан

сового менеджмента. В Бразилии программа реализации всесторон

ней реформы продвигалась в разные моменты времени разными тем

пами преимущественно в зависимости от позиций политического

руководства на региональном и федеральном уровнях.

Отобранные примеры в различных аспектах актуальны для Рос

сии. Что касается управления комплексными программами реформ,

наиболее подходящий сравнительный опыт могут дать Бразилия, Ав

стралия и Канада, поскольку каждая из этих стран прошла через слож

ные реформы в течение продолжительного периода времени. Это от

носится в определенной мере и к Австрии, но гораздо в меньшей

степени к Германии. Примеры Германии и Испании более интересны

с конституционной точки зрения, поскольку в этих странах феде

ральные власти имеют прямое сильное влияние (с помощью фор

мальных методов) на способы управления государственным секто

ром на субфедеральном уровне. В меньшей степени это применимо

и к Бразилии, так как в Бразилии конституционные положения, осо

бенно по вопросам государственной службы являются обязательны

ми как для федерального правительства, так и для субфедеральных

органов власти.

Основания для проведения реформ в каждом конкретном случае

также существенно различались. Если реформы в Бразилии в значи

тельной мере были связаны с переходным периодом

, во всех ос

тальных случаях они были связаны либо с бюджетными соображени

ями

или имели под собой идеологическую основу, отражающую

неолиберальные подходы к управлению экономикой

. В этой связи

интересно отметить, что в некоторых странах реформы лишь отчас

ти проникали на субфедеральный уровень, например, в Австрии и Ка

наде, в то время как в остальных случаях субнациональные органы

власти почти полностью на добровольной основе следовали за феде

ральным правительством (например, в Австралии).

130

Институциональная реформа в России

«Двойной переход» от авторитарного правления к демократии и эконо

мической либерализации.

В Германии – в целях охвата более бедных регионов Восточной Герма

нии, в Австрии – в целях обеспечения соблюдения требований Европейского

валютного союза.

Главным образом в Австралии и Канаде и отчасти в Австрии.