Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

федеральных властей сводится к обеспечению правильного примене

ния федерального законодательства.

Бразилия пошла еще дальше, включив в свою Конституцию ряд

принципов управления государственной службой, в том числе откры

тый конкурс в качестве обязательного принципа отбора государствен

ных служащих, должностной рост на основе четких норм писаного

права, возможность прибегать к ограничению гарантий занятости

в случаях чрезмерного роста государственных расходов. Данные

принципы являются обязательными как для федеральных властей, так

и для властей субнациональных и таким образом находятся над всеми

субъектами Федерации. В то же время, как и в других странах, система

организации и управления субнациональных органов власти опреде

ляется соответствующим органом власти, а не предопределяется феде

ральным правительством.

В других рассмотренных случаях использовались совершенно

иные модели. В Австралии, Австрии и Канаде субнациональные орга

ны власти имеют право определять собственный режим занятости

для своих государственных гражданских служащих

, а также опреде

лять организационную структуру своей администрации. Таким обра

зом, в каждой из этих стран могут иметь место существенные разли

чия как в режиме занятости государственных гражданских служащих,

так и в организации и управлении оказанием услуг. Это, в частности,

хорошо заметно в Канаде, а также становится все более заметным

в Австрии, где реформы управления государственной службой, ини

циированные центральным правительством, очень медленно про

двигались в некоторых штатах, тогда как другие штаты даже вышли за

рамки реформ, определенные центральным правительством, и про

вели полную либерализацию занятости в сфере государственной

гражданской службы. Таким образом, хотя в каждой из указанных

стран в соответствии с Конституцией органы власти субнациональ

ного уровня имеют четко определенные полномочия, отвечая за оп

ределенные сферы политики, и разделяя ответственность с федераль

ным правительством за другие сферы политики, то, каким именно

образом соответствующие услуги предоставляются гражданам, отно

сится к компетенции субнациональных органов власти, а не к компе

тенции центрального правительства.

Таким образом, многоуровневые системы государственного уп

равления демонстрируют крайне разнообразные модели разделе

141

Глава 3. Реформирование государственного сектора

За исключением некоторых групп государственных служащих, напри

мер, учителей в Австрии.

ния труда между центральным правительством и субнациональны

ми органами власти в такой области, как управление государствен

ным сектором, начиная с закрепления в Конституции принципов,

обязательных для исполнения всеми (например, в Бразилии), с уста

новления обязательных для исполнения принципов, основанных на

конституции и прописанных в основополагающем законодательст

ве (как в Германии и Испании), с различной степенью свободы в ин

терпретации и применении этих принципов, и заканчивая полной

автономией в определении правового режима управления государ

ственной службой, так и других принципов государственного уп

равления.

Конституционные нормы, касающиеся управления государствен

ным сектором, имеют очевидные последствия для реального управле

ния реализацией реформ. В странах, где центральное правительство

наделено прямыми полномочиями по определению законодательст

ва о государственной гражданской службе или более широких вопро

сов управления государственным сектором, через рамочные законо

дательные акты или через федеральные законы прямого действия,

центральные власти имеют больше возможностей для продвижения

всей программы реформ. В тех странах, где субнациональные органы

власти имеют собственные полномочия по определению систем

государственного управления, большее распространение вполне ло

гично получат другие инструменты с основным упором на создании

политических и экспертных сетевых структур, а также на формирова

нии коалиций. Следует отметить, однако, что во всех обсуждавшихся

здесь случаях системы организации и управления на субнациональ

ном уровне являются предметом компетенции субнациональных ор

ганов власти, что в любом случае требует создания коалиций, сетевых

структур и инструментов управления изменениями.

Управление бюджетом

Что касается управления бюджетом, то здесь классификация систем

не столь однозначна. Одной из причин этому является тот факт, что

принципы управления бюджетом тесно связаны с вопросами межбю

джетных отношений, являющихся потенциально мощным инстру

ментом влияния в распоряжении федерального правительства. По

скольку полномочия субнациональных органов власти в сфере

налогообложения либо ограничены, либо имеют пределы, установ

ленные федеральным законодательством, практика управления бюд

жетом на федеральном уровне и на уровне субнациональных органов

142

Институциональная реформа в России

власти, как правило, не сильно расходится. Кроме того, практически

все рассматриваемые здесь системы в течение последних десятиле

тий ввели механизмы, ограничивающие возможности субнациональ

ных органов власти в вопросах бюджетного дефицита или накапли

вания долга. Это в первую очередь относится к рассматривавшимся

здесь европейским странам, поскольку каждая из них имела мощные

стимулы к снижению общего размера задолженности в контексте за

вершения создания экономического и валютного союза (ЭВС) и вве

дения евро. В Бразилии в свете оптимизации государственных рас

ходов, инициированной в конце 1980х годов, в качестве средства

ограничения и контроля над расходами субнациональных органов

власти был принят «Закон о бюджетной ответственности». Однако

следует подчеркнуть, что упомянутые инициативы по проведению ре

форм в своем большинстве относились к ограничению риска бюд

жетного дефицита и накопления задолженности и в гораздо меньшей

степени — к тому, каким образом субнациональные органы власти

формировали и исполняли свои бюджеты.

Что касается формы управления бюджетом, то, хотя ни в одной из

рассматриваемых здесь стран не существует прямых правил, диктую

щих принципы управления бюджетом на субнациональном уровне,

наблюдается тенденция, выражающаяся в том, что субнациональные

органы власти начинают следовать примеру лучшей практики, уста

новленной на федеральном уровне. Например, когда федеральное

правительство Испании в средине 1980–х годов инициировало введе

ние программноцелевого бюджетного планирования, большая часть

регионов страны последовала его примеру, причем с формальной

точки зрения они не были обязаны дублировать федеральные рефор

мы

. Подобное тиражирование лучшей практики является обычно

добровольным процессом, и ни в одной из рассматриваемых здесь

стран не используется явных механизмов стимулирования процессов

бюджетной реформы. Тем не менее для стимулирования реформ от

раслевой политики зачастую применяются бюджетные и финансо

вые стимулы, особенно в Канаде и Австралии. Практические примеры

использования стимулов в указанных целях будут представлены ниже

по тексту настоящей главы.

143

Глава 3. Реформирование государственного сектора

В Испании отмечен также ряд случаев «тиражирования» реформ между

различными регионами страны; обычно в качестве примера приводят Ката

лонию и Страну басков, в которых наиболее развиты региональные админис

трации.

Инструменты реформирования: рамочное законодательство

и нормы прямого действия

Применение рамочного законодательства, которое либо имеет пря

мое действие, либо дает очень ограниченные возможности свобод

ной интерпретации, уже несколько раз упоминалось выше. Из шести

рассматриваемых здесь примеров в Испании и Германии данный ме

тод применяется в сфере управления государственной гражданской

службой, в то время как в Бразилии в области управления государст

венной гражданской службой используют Конституцию и рамочное

законодательство. В Бразилии конституционные нормы наряду с ра

мочным законодательством используют также для формулирования и

реализации реформ управления бюджетом, хотя в последнем случае

скорее устанавливаются ограничения для бюджетного планирования

и практики расходования средств, а не предписываются конкретные

формы управления бюджетом.

Практика принятия рамочного законодательства в качестве инст

румента управления государственной гражданской службой в рам

ках всей системы в обеих странах встретила сравнительно немного

проблем. Если в Испании имели место определенные трудности из

за обращений в Конституционный суд в связи с широкой интерпре

тацией конституционных положений о полномочиях центрального

правительства по регулированию государственной гражданской

службы как единой системы, то последовательное толкование этим

судом таких вопросов в пользу федерального правительства посте

пенно установило первенство федерального правительства в данном

вопросе. В Германии, несмотря на значительные отличия в социаль

ноэкономической политике, проводимой разными землями, при

оритет федерального рамочного законодательства в сфере органи

зации государственной гражданской службы также не ставится под

вопрос. Реформы в обеих странах были постепенными. В Испании

изменение классификации должностей и упрощение организацион

ной структуры были произведены в 1984 г. вместе с рядом дополни

тельных мер, таких, как ликвидация дублирующих мандатов. В Герма

нии попытки реформирования принципов, положенных в основу

системы, в частности принципа главенства рамочного законодатель

ства в управлении государственной гражданской службой не принес

ли ожидаемых результатов. Предложение о внесении в существую

щие правила поправок, согласно которым федеральные земли имели

бы возможность определять размеры вознаграждения, пенсий и дру

гих пособий, не были согласованы, в результате чего система оста

144

Институциональная реформа в России

145

Глава 3. Реформирование государственного сектора

Врезка 3.2. Управление гражданской службой в пределах

жестких рамок: Испания и Германия

В системах гражданской службы Испании и Германии используется до

вольно жесткое и предписанное из центра законодательство в целях со

хранения единства системы гражданской службы. В Германии использует

ся рамочное законодательство, которое воспроизведено на региональном

уровне, в то время как в Испании используется единая законодательная ос

нова при децентрализованном управлении гражданской службы. В резуль

тате в Испании в рамках всей системы продолжают преимущественно

применяться следующие принципы.

1. Условия труда гражданского служащего продолжают резко отличать

ся от условий труда в большинстве должностей в частном секторе.

2. Уровень защищенности должностей не претерпел существенного

сокращения. Только руководители высшего звена в ряде государст

венных ведомств нанимаются в соответствие с контрактами, осно

ванными на критериях результатов деятельности. Находясь на граж

данской службе, они сохраняют за собой право вернуться к своему

прежнему статусу.

3. Старшинство и основные квалификационные характеристики про

должают оставаться основными элементами, принимаемыми во

внимание при рассмотрении вопроса о должностном росте. Прием

на работу лиц, приходящих со стороны на управленческие должно

сти высокого уровня, рассматривается как угроза для возможностей

карьерного роста уже работающих гражданских служащих.

В случае Германии в рамках все системы должны применяться следую

щие принципы.

В соответствии со статьей 75 основного закона Федерация может вво

дить рамочное федеральное законодательство по вопросам правовых от

ношений гражданских служащих, находящихся на государственной

службе в муниципалитетах либо в иных корпоративных органах, регули

руемых государственным законодательством. Указанное рамочное зако

нодательство дает очень подробное руководство для земель Германии,

каждая из которых имеет свое собственное положение о гражданских

служащих. Данным законодательством среди прочих вопросов определя

ются обязанности гражданских служащих, их заработная плата и пенсии,

а также другие социальные льготы.

Источник: по материалам статей К. Балларта (Ballart, X.), Centre vs Regions, Public

Management Reform in Spain (Центр по отношению к регионам, Реформа государст

венного управления в Испании) и Г. Унгерсбек (Ungersboeck G.), Federalism and the

Areas of Civil Service and Budgetary Matters in Germany (Федерализм и области граж

данской службы и бюджетные вопросы в Германии).

лась в значительной мере неизменной. Однако новое коалиционное

правительство, пришедшее к власти в 2005 г., вновь включило рефор

му системы государственной гражданской службы в политическую

повестку дня.

Таким образом, хотя в принципе иерархический характер этих

двух систем, казалось бы, дает большие возможности для проведения

реформ, фактически реформы в сфере управления государственной

гражданской службой в Германии и Испании были неглубокими и ча

стичными. Это отчасти объясняется сложностями изменения систе

мы, которая основана на рамочном законодательстве. В Германии из

менение в федеральном законодательстве потребует эквивалентного

изменения на субнациональном уровне, поскольку значительное

внимание уделяется сохранению интегрированной и единой систе

мы государственной гражданской службы

. В Испании еще более

централизованная система управления должна в принципе легче

поддаваться реформированию, но, как и в случае Германии, наличие

устоявшейся правовой базы, применяемой ко всем уровням системы,

по всей видимосСлучай Бразилии, как уже было отмечено ранее, не

много отличается от примеров Испании и Германии, так как на этот

раз принципы, которые должны включаться в законодательство о го

сударственной гражданской службе на всех уровнях, взяты напрямую

из конституции. Таким образом, конституция дает законодательную

базу как для федерального правительства, так и для субнациональ

ных органов власти. Проблемы с реформированием данной системы

высветились в ходе прошедших в 1998 г. дебатов по конституцион

ной поправке, которая в частности делала акцент на реформирова

нии систем занятости в государственной гражданской службе, а так

же практики управления бюджетом. Потребовалось два года от

момента разработки предложений по реформе до принятия консти

туционных поправок, так как планировавшиеся реформы серьезно

затрагивали интересы влиятельных политических групп. Вслед за

принятием конституционных поправок потребовалось еще два года

для принятия мер по их реализации на федеральном и субнацио

нальном уровнях. Таким образом, включение таких аспектов, как го

сударственная гражданская служба и управление бюджетом, в Кон

ституцию создает еще большую опасность затягивания реформ, хотя

следует отметить, что в таком подходе есть и свои преимущества. Бу

дучи принятым в виде конституционной поправки, для государст

146

Институциональная реформа в России

Хотя следует отметить, что на практике мобильность между различными

уровнями государственной власти вовсе не так велика, как могла бы быть.

венных структур на всех уровнях обязательство по реализации ре

формы приобретает большую силу, и риск провала в реализации ре

формы здесь гораздо меньше по сравнению со случаями примене

ния других инструментов.

Помимо трех описанных случаев, относящихся к сфере управления

государственной службой, единственным другим примером управле

ния реформой через законодательство, обязательное для исполнения,

или через положения конституции, является реформа управления бю

джетом в Бразилии. «Закон о бюджетной ответственности», принятый

2000 г.

, определяет жесткие рамки для практики управления бюдже

том на субнациональном уровне и дополняется «Законом о бюджет

ных преступлениях», дающим возможность преследования чиновни

ков и политиков, нарушивших данный закон.

Один из наиболее интересных аспектов упомянутого закона со

стоит в том, что, устанавливая жесткие рамки для управления расхода

ми, он одновременно предусматривает стимулы для введения совре

менной практики управления бюджетом, такой как многолетнее

бюджетное планирование, укрепление управления бюджетом с помо

щью информационных технологий и т.д., которые использовались

для продвижения других инноваций, способствующих повышению

прозрачности, таких, например, как электронная налоговая деклара

ция (используется в Бразилии 98 % налогоплательщиков).

Опыт использования правовых инструментов и норм прямого

действия в Конституции в качестве инструментов реформы, в том ви

де, в каком он здесь представлен, не позволяет сделать прямого выво

да относительно их эффективности. С другой стороны, рамочные фе

деральные законы, а также правовые инструменты более высокого

уровня, такие, например, как положения Конституции, обладают бес

спорным преимуществом в обеспечении четкой и последовательной

основы для систем, которыми они управляют. Таким образом, они хо

рошо подходят для применения в контексте стабильности политиче

ской и административной систем. Вместе с тем сами по себе они не

147

Глава 3. Реформирование государственного сектора

Политический консенсус по введению этого закона был достигнут бла

годаря уникальным условиям, включавшим увеличение бюджетного дефицита

на федеральном уровне в сочетании с растущим размером долга на уровне ре

гиональных правительств, которые представляли собой настолько серьезный

риск, что политики из всех областей политического спектра согласились с не

обходимостью срочных действий. Закон о бюджетной ответственности являл

ся частью пакета действий для наведения порядка в государственных финан

сах, включавшего списание долгов и прочие меры, и должен рассматриваться

в этом специфическом контексте.

148

Институциональная реформа в России

Врезка 3.3. Бразилия: Закон о бюджетной ответственности

как ключевой элемент реформы управления бюджетом

Закон о бюджетной ответственности, принятый в 2000 г., устанавливает

следующие стандарты для всех уровней правительства.

• Установление лимитов на предельные суммы расходов на персонал

по конкретным ветвям власти (например, персонал исполнитель

ной власти, законодательной власти и судебной власти).

• Требование о том, чтобы Закон о бюджетных директивах (издается

каждый год с целью перевода долгосрочного бюджетного плана

в годовой бюджет) представлял бы целевые показатели бюджета на

следующие три года на основе общих экономических и бюджетных

сценариев, включая ожидаемые доходы.

• Центральный банк не может осуществлять кредитование правитель

ства (то же относится и к банкам, принадлежащим штатам

Федерации).

• Ни один правительственный орган не может производить добро

вольных перечислений другим субъектам Федерации (в Бразилии

муниципальные органы власти также являются субъектами

Федерации), если они должным образом не производят налогообло

жение и сбор собственных налогов.

• Любые расходы, создающие бюджетные обязательства на срок бо

лее двух лет, должны приниматься только если можно изыскать и

предоставить средства для их финансирования в течение, по мень

шей мере, трех лет.

• Расходы на служащих по аутсорсингу должны рассматриваться как

расходы на персонал для целей расчета отношения расходов на пер

сонал к чистым текущим доходам; величина этого отношения огра

ничивается законом.

В дополнение к вышеизложенным положениям включены также про

чие стимулы, такие, как положение, запрещающее политикам, которые

не соблюдают требований данного закона, участвовать в выборах на оче

редной срок. Закон о бюджетных преступлениях, дополняющий Закон

о бюджетной ответственности, дал возможность преследования чинов

ников за грубые нарушения данного Закона.

Законом введен также ряд важных новаций, таких, как автоматизация

систем управления бюджетом как на федеральном, так и на субнацио

нальном уровне.

Источник: по материалам статьи К. Костин (Costin). State Reform in Brazil (Государ

ственная реформа в Бразилии)

обязательно являются хорошими инструментами осуществления

преобразований. Продолжительное время, которое необходимо для

реализации осуществимых и непротиворечивых законов, а также

трудности изменения систем после того, как они были установлены,

хорошо иллюстрируются всеми тремя рассматриваемыми здесь слу

чаями. Таким образом, наиболее существенным моментом для оп

ределения эффективности указанных инструментов является то,

хорошо или плохо подготовлена их реализация и проведена ли соот

ветствующая работа по консультированию и созданию коалиций

между политическими игроками на разных уровнях государственной

власти. Это может быть реализовано только в течение более продол

жительного периода времени, например, в случае Бразилии этот срок

до получения результатов составил более пяти лет.

И, наконец, хотя рамочное законодательство и (или) конституци

онные положения прямого действия имеют очевидное преимущество

в обеспечении единой основы для (элементов) управления государст

венным сектором, недостатком данного инструмента является мед

ленная реализация и риск провала реформы, если не будет проведена

соответствующая работа по подготовке и созданию коалиций и до

стижению консенсуса или если не будет предоставлена необходимая

поддержка со стороны центра в форме обучения и других инструмен

тов укрепления потенциала.

Создание коалиций, сетевые структуры общения,

использование передового опыта

В тех странах, где центральная власть не может с помощью имеющих

ся правовых инструментов диктовать содержание и методы осуществ

ления реформ – а именно так и обстоит дело в трех из шести рассмат

риваемых в нашем исследовании примеров – для стимулирования

эффективных реформ на субнациональном уровне следует изыски

вать альтернативные механизмы. В настоящем разделе приводится

анализ трех таких механизмов, которые в различных видах применя

ются во всех шести анализируемых странах: механизмов формальных

консультаций, специальных и неформальных консультативных сис

тем, а также распространения лучшей практики.

Формальные консультации и формирование коалиций

В большинстве стран, чей опыт анализируется в данной главе, при

планировании и осуществлении реформ на всех уровнях государ

149

Глава 3. Реформирование государственного сектора

ственного управления активно применяется метод создания коали

ций и сетевых структур общения. Для этого применяется несколько

различных способов. С одной стороны, на формальных консульта

ционных форумах проходят межправительственные дискуссии по

различным аспектам реформ, с другой – используются такие менее

формализованные инструменты, как сетевые структуры общения

и формирование коалиций, особенно используется имеющаяся

в распоряжении политических партий сеть низовых партийных

организаций. В нижеприведенной текстовой врезке 3.4 представ

лены некоторые формальные механизмы формирования коали

ций, использованные при проведении реформ в рассматриваемых

странах.

Для формирования консультационной и координационной ин

фраструктуры, соединяющей различные уровни государственного

управления, необходимы значительные первоначальные затраты по

литических и финансовых ресурсов, причем вся структура становит

ся тем сложнее, чем больше количество элементов многоуровневой

системы управления. Однако, как видно из примера в нижеприведен

ной врезке, такая инфраструктура является очень мощным инстру

ментом проведения реформ. Кроме того, в дополнение к механизмам

формальных консультаций могут использоваться разветвленные

структуры политических партий; это поможет стимулировать прове

дение реформ в тех государствах, где функции федеральных и регио

нальных представительств политических партий в значительной сте

пени дублируются.

Для того чтобы механизм формальных консультаций и создания

коалиций мог функционировать, необходимо, как это видно на

примере Австралии, разделять дискуссии о реформах по существу

и дискуссии о межбюджетных отношениях и бюджетных транс

фертах или, по крайней мере, о структурных аспектах таких транс

фертов

. До 1992 г. главным форумом для межправительственных

дискуссий по вопросам совместной политики и другим вопросам,

представляющим общий интерес, являлись конференции премьер

министров, на которых, среди прочего, рассматривались бюджет

ные аспекты взаимоотношений между федеральным правитель

ством и субнациональными правительствами, а также вопросы

государственной политики. В итоге участники сосредоточились на

150

Институциональная реформа в России

Это не исключает применения временных мер бюджетного стимулиро

вания процесса реформ; такие меры рассматриваются в одном из следующих

разделов данной главы.