Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

бюджетных аспектах взаимоотношений центральных и субнацио

нальных органов власти, превратив механизм, предназначенный

для координации, в инструмент обмена упреками и перекладыва

ния вины на чужие плечи. Благодаря разделению механизма кон

сультирования на Специальные конференции премьерминистров,

призванные заниматься исключительно бюджетными аспектами

межправительственных отношений, и Совет правительств Австра

лии (Council of Australian Governments), призванный заниматься

всеми аспектами государственной политики, произошло его воз

рождение; механизм консультаций превратился в эффективный

инструмент управления процессом реформ на всех уровнях власти

как по вопросам государственного управления, так и по содержа

нию государственной политики.

Формальные механизмы консультаций играют важную роль как

при планировании реформ, так и в ходе их осуществления. При

ходится часто сталкиваться с тем неправильным представлением,

согласно которому механизмы консультаций, хорошо работающие

в процессе планирования реформ, сами по себе являются залогом

успешного осуществления таких реформ. Это неверно, особенно

в отношении многоуровневых систем управления. Так, из тех стран,

которые рассматриваются во врезке 3.4, механизмы консультаций

активно использовались в процессе осуществления реформ в Авст

ралии и Бразилии. Рабочие группы Совета правительств Австралии

функционируют как постоянно действующий форум для оценки и

регулирования процесса реформ, что подтверждает пример госу

дарственной политики стимулирования конкурентоспособности,

приведенный во врезке 3.5. В рамках этой общегосударственной

политики, осуществлявшейся через систему Совета правительств

Австралии, были решены многие вопросы реформирования систе

мы государственного управления. Аналогично, Совет секретарей

государственных органов власти (CONFAZ) в Бразилии продолжил

решать задачи реформы государственного управления и после то

го, как работы по планированию этих реформ были закончены, что

стало одним из важных факторов, обеспечивших взаимное стиму

лирование инициатив по государственному управлению в Брази

лии. В Испании механизмы формального консультирования оказа

лись не столь эффективны и при планировании, и при проведении

реформ. Это считается одной из причин, в результате которых Ис

пания добилась менее значительных результатов в области реформ

государственного управления.

151

Глава 3. Реформирование государственного сектора

152

Институциональная реформа в России

Врезка 3.4 Механизмы формальных консультаций и создания

коалиций

В трех из шести случаев, представленных здесь, были использованы фор

мальные механизмы обсуждения важных инициатив, касающихся прове

дения реформ. Их важность обусловлена тем, что все они предусматрива

ли меры, обеспечивающие проведение в жизнь правительствами

субнационального уровня реформ, сформулированных на уровне нацио

нального правительства.

В Австралии существует тщательно разработанная система формали

зованных консультаций между различными уровнями администрации,

пересмотренная в 1992 г. после периода, когда ею стали пренебрегать. Ра

бочим органом реформированной системы является Совет правительств

Австралии (COAG), в котором участвуют федеральное правительство,

правительства восьми штатов Федерации и представитель Ассоциации

местных правительств. Задачей системы является интенсификация со

трудничества между правительствами разных уровней и облегчение вне

дрения структурных реформ. Деятельность Совета поддерживают 40 ми

нистерских советов, занимающихся различными аспектами

сотрудничества между правительствами разных уровней, включая муни

ципальную администрацию. Систему поддерживают рабочие комиссии и

рабочие группы, используемые федеральным правительством для взаи

модействия с государственными органами управления экономикой и му

ниципальными органами управления.

В Испании существует аналогичный, хотя и менее детально разра

ботанный, механизм межправительственных консультаций, осуществ

ляемых через «Конференцию президентов» с поддержкой сектораль

ных конференций, в которых участвуют представители федерального

правительства и автономных образований. По сравнению с Австрали

ей, испанская система менее эффективна. Секторальные конференции

проводятся недостаточно регулярно, обмен полезным опытом и ини

циативами в области административных реформ часто носит двусто

ронний характер.

Последним примером может служить Бразилия, где учрежден Совет

секретарей органов государственного и местного управления штатов

(CONFAZ), активно действовавший в поддержку реформ БрессерПе

рейры (BresserPereira), запланированных в 1985 г. Комитет немало спо

собствовал принятию и реализации реформ, регулярно организовывая

интенсивные формальные консультации наряду с использованием не

формальных групп научного сообщества.

Источник: по материалам статей: Ballart (2006), Costin (2006) и Halligan (2006).

153

Глава 3. Реформирование государственного сектора

Врезка 3.5. Совет австралийских правительств (COAG)

как форум для дискуссий по вопросам содержания

государственной политики: национальная политика

стимулирования конкурентоспособности

Один из лучших примеров эффективного функционирования механиз

мов формальных межправительственных консультаций при проведении

национальной политики стимулирования конкурентоспособности в Ав

стралии. После двухлетнего обсуждения описываемые ниже механизмы

в 1995 г. были согласованы между всеми правительственными партнера

ми и успешно функционировали в течение десяти лет. По оценкам, ВВП

Австралии в результате реформ возрос за этот период не менее чем на

2,5%. Существуют следующие механизмы.

• Формально установленные механизмы открыли возможность за

ключения долгосрочных межправительственных соглашений. Ор

ганизация COAG – постоянно действующий форум для совместного

принятия решений – предоставил возможность тем, кто стремится

к переменам, действовать методом убеждения и переговоров. Пери

од переговоров, предшествовавший соглашению, был полон кон

фликтов и потребовал от всех сторон многих компромиссов. Конеч

ные сроки достижения соглашений определялись частотой встреч

глав правительств, которые приковывали внимание общественнос

ти, не допускавшей отсрочек в решении назревших вопросов.

• Структура форума, в котором главы правительств участвовали как

члены, тогда как их должностные лица в рабочих группах и подко

митетах занимались конкретными проблемами законодательства и

графика работы, обеспечивала постепенное продвижение в реше

нии вопросов на каждом уровне.

• Четкая повестка дня, согласованная между всеми правительствами,

очерчивала круг практических и конкретных задач реформы. Струк

тура соглашений допускала гибкость их применения при соблюде

нии ряда согласованных основных принципов. Правительства мог

ли адаптировать свои действия к меняющимся обстоятельствам. Как

штат имел право определять способы реализации согласованных

реформ в соответствии с собственными потребностями.

• Соглашения устанавливали ряд предельных сроков поэтапного вы

полнения в течение шести лет, затем в течение последующих трех

лет, возлагая таким образом ответственность за выполнение согла

шений о реформах не только на подписавшихся участников, но и на

их преемников.

• Применение стимулирующих мер, включая финансовые поощре

ния и штрафы за невыполнение.

Специальные и неформальные механизмы

Помимо описанных выше институционально закрепленных и фор

мальных механизмов проведения консультаций и формирования

коалиций при осуществлении административных реформ, органы

государственной власти также используют при этом различные спе

циальные и неформальные методы. Вопервых, часто используются

специальные смешанные комиссии по реформе, представляющие

различные уровни государственной власти. Так, в Германии в 2003 г.

с целью была создана Федеральная комиссия (Bundesstaatskomission),

перед которой была поставлена задача выработать единую точку зре

ния на реформы. В Австрии для подготовки предложений по государ

ственной службе и реформам управления бюджетом проводились

обсуждения в рамках Австрийской конституционной конвенции

(2002–2004 гг.). В Германии соглашение между федеральным прави

тельством и правительствами федеральных земель так и не было до

стигнуто, и попытки реформирования в конечном итоге ни к чему не

привели, а в Австрии предложенные Конвенцией реформы еще не на

чинались. Вовторых, в Канаде, где отсутствуют формальные органи

зации, решающие вопросы реформы государственного управления,

154

Институциональная реформа в России

Врезка 3.5 (продолжение)

• Привлечение независимых консультантов и организаций на началь

ной стадии исследования проблем, создание рабочих групп, анализ

возможных последствий и преимуществ для каждого штата позволи

ли убедить штаты в том, что реформы будут выгодны каждому штату,

а не только Содружеству в целом.

• Соглашение относительно долгосрочных промежуточных целей и

финансирования на протяжении шести лет и дальнейших четырех

лет дало некоторую уверенность штатам в отношении долговремен

ного финансирования реформ.

• Учреждение двух независимых полномочных органов, обеспечива

ющих соответствие законодательству и ответственных за перего

ворный процесс, контроль и представление данных о ходе реформ,

покончило с прежней ролью Содружества, уподоблявшегося одно

временно игроку и судье.

• Каждый штат в своем ежегодном отчете о реализации Националь

ной программы действий информировал о ходе реформ, что помо

гало высвечивать проблемы и сохранять динамику реформ.

для свободного обсуждения нововведений в области управления госу

дарственным сектором часто используются неформальные структу

ры экспертов, такие, как Ассоциация профессиональных руководите

лей и Канадская ассоциация государственного управления. Обе эти

ассоциации являются важным инструментом для обмена опытом.

И, наконец, еще одним важным механизмом создания сетевых струк

тур общения является Федеральная школа государственной службы,

обслуживающая интересы всех уровней государственной власти.

Анализ опыта осуществления реформ в рассматриваемых нами

странах, наличие формальных механизмов консультирования осо

бенно важно в тех случаях, когда требуется проводить достаточно ра

дикальные реформы. Примеры Австралии и Бразилии подтверждают:

чтобы хотя бы в некоторой степени объединить усилия тех, кто про

водит реформы в жизнь, необходимо, в частности, обеспечить широ

кую поддержку предложений по реформе на всех уровнях государст

венной власти. Это особенно важно в такой ситуации, которая имела

место в Австралии, где субнациональные правительства обладают

значительной автономией в определении и принятии решений по ос

новным вопросам управления государственным сектором. Несмотря

на то что низкая эффективность таких механизмов в случае Испании

может и не быть главной причиной провала реформ государственно

го управления, исследование ситуации в каждой из стран показывает,

что в Австралии и Бразилии успеху реформ в значительной степени

содействовало наличие работающего механизма консультаций.

Использование положительного примера и передового опыта

Наименее формальным инструментом общения и создания объеди

нений является использование положительного примера, при кото

ром успешные реформы могут применяться как действенное под

тверждение верности избранного курса. Этот инструмент не является

эффективным с точки зрения ускорения процесса реформ, однако у

него есть то преимущество, что все участники процесса чувствуют

свою причастность к происходящему, что часто приводит к более ус

пешным результатам при проведении реформ. Недостаток этого под

хода состоит в очевидном отсутствии единого подхода к реформам;

впрочем, в многоуровневых системах это не всегда является недостат

ком, а формальные и неформальные консультационные системы час

то позволяют уменьшить силу отрицательного воздействия благодаря

механизму самокоррекции, который зачастую является частью сис

тем, использующих передовой опыт.

155

Глава 3. Реформирование государственного сектора

Австрия являет собой пример того, что эффективные реформы на

федеральном уровне могут вызывать эффект «цепной реакции». Как

мы уже отмечали во введении, федеральные земли Австрии автоном

ны в вопросах государственного управления. Исключение составляют

некоторые аспекты управления бюджетом, хотя в этом случае ограни

чения в большей степени связаны с государственной политикой.

Именно на федеральном уровне были впервые начаты реформы авст

рийской системы государственной службы, благодаря которым она

из негибкой системы с традиционным карьерным ростом преврати

лась в более открытую систему, организованную на принципах фак

торнобалльной классификации, более последовательной ориента

ции на результаты деятельности при оплате труда и аттестации,

а также сокращения разрыва между условиями труда работников в го

сударственном и частном секторах. Сложные, длительные перегово

ры с профсоюзами привели к тому, что процесс реформ затянулся.

Однако после того как реформы завершились и была проведена оцен

ка результатов, три федеральные земли

немедленно последовали

примеру центрального правительства и провели аналогичные ре

формы. Все остальные земли начали готовиться к реформированию

на тех же принципах, которые применялись на федеральном уровне,

при этом планирование и осуществление реформ продвигается в раз

ных федеральных землях с разной скоростью. Власти Форарльберга

пошли даже дальше федеральных властей: они устранили большинст

во различий между условиями работы в частном и государственном

секторах и перешли от системы найма новых госслужащих, основан

ной на публичном праве, к заключению трудовых контрактов.

Использование передового опыта помогло эффективно прово

дить реформы также в Канаде, Испании и Бразилии. В Канаде опи

санные выше неформальные сетевые структуры являются основным

инструментом распространения передового опыта, и, хотя процесс

реформирования описывается главным образом как «независимое

экспериментирование», отдельные реформы в значительной степе

ни дополняют друг друга. То же самое относится и к Бразилии, где

особенно в течение последних нескольких лет, после избрания

Президента Лула, роль федерального правительства существенно

уменьшилась по сравнению с той, которую оно ранее играло в ходе

реформ. В результате темп реформ все больше и больше начали за

давать субнациональные органы власти; при этом инициатива ре

формирования все чаще и чаще идет снизу вверх. Так, например, ор

156

Институциональная реформа в России

Штирия, Верхняя Австрия и Форарльберг.

ганы власти штатов СанПаулу, Сеара и Минаш Герайш возглавили

усилия по реформам по таким ключевым направлениям, как созда

ние самостоятельных агентств по оказанию услуг, управление взаи

моотношениями между агентствами и органами власти на основа

нии принципов учета результатов и т.д. Федеральное правительство

проанализировало успех работы «системы одного окна» для граж

дан в штате Бахия, при которой разные виды государственных услуг

оказывались в одном месте (выдача удостоверений личности, свиде

тельств о рождении, свидетельств о социальном страховании, сви

детельств налогоплательщика, различных справок и водительских

прав), и предложило другим штатам перенять опыт. Штаты СанПау

лу, Пернамбуко, Минаш Герайш и Мараньяо адаптировали данную

модель к собственным условиям и добились хороших результатов.

При этом важно отметить, что создание таких служб одного окна ча

сто не приводит к снижению затрат, т.к. повышается спрос на те ус

луги, которые ранее были недоступны.

Примеры практики этих регионов попрежнему задают стандарт

высококачественного государственного управления даже в тех случа

ях, когда темпы инициированных на федеральном уровне реформ за

медлились. И, наконец, здесь уже упоминалось о той ведущей роли,

которую сыграли Страна басков и Каталония в Испании при внедре

нии новых принципов государственного управления. Проведенные

в этих двух провинциях реформы дали остальным провинциям до

полнительный стимул к подражанию. Таким образом, в Испании ис

пользование положительного примера также стало одним из важных

движущих механизмов реформ.

Бюджетные механизмы стимулирования

Как отмечалось во второй главе, российское правительство неодно

кратно использовало механизм бюджетных трансфертов как инст

румент стимулирования реформ. Так, он с большим успехом приме

нялся и принес значительные плоды при реформировании систем

управления бюджетом, хотя при этом и возникли некоторые побоч

ные эффекты в виде возросшего экономического неравенства меж

ду более богатыми и более бедными регионами, т.к. более мощные

(и в большинстве случаев обладающие более значительными ресур

сами) регионы сумели воспользоваться теми возможностями, кото

рые предоставлял механизм бюджетного стимулирования.

Приведенный в данной главе сравнительный анализ почти не дает

примеров подобных подходов с точки зрения технических деталей

157

Глава 3. Реформирование государственного сектора

управления государственным сектором. Тем не менее далее описан

ряд случаев (врезки 3.6 и 3.7), когда федеральные власти использова

ли бюджетные рычаги влияния для стимулирования и продвижения

реформ в конкретных отраслях.

Наиболее ярким примером использования бюджетных механиз

мов для стимулирования институциональных реформ несомненно

является бразильский «Закон о бюджетной ответственности», кото

рый мы уже рассматривали в разделе, посвященном нормативнопра

вовым актам. Эффект от применения закона и созданных на его осно

вании механизмов был значительным: органы власти на федеральном

и субнациональном уровнях начали соблюдать бюджетную дисцип

лину, благодаря закону по всей стране были изменены принципы уп

равления бюджетными средствами.

Однако, в отличие от России, где бюджетные механизмы использу

ются в качестве дополнительных или временных инструментов для

повышения качества управления бюджетом в регионах, «Закон о бюд

жетной ответственности» стал постоянно действующим фактором

бразильской системы управления бюджетом. Еще одно важное разли

чие между ситуацией в России и Бразилии состоит в том, что бразиль

ский закон применяет в первую очередь отрицательные стимулы для

поощрения результативности, в то время как в российском законе

применяются позитивные механизмы (принцип накопления). К ин

струментам отрицательного стимулирования, предусмотренным

в «Законе о бюджетной ответственности», относятся: 1) право феде

рального правительства отменять трансферты

, а также 2) наказания

для нарушающих закон государственных деятелей (запрет на участие

в будущих выборах).

Федеральные политики осознают риски, которые таит в себе «За

кон о бюджетной ответственности» для слабых регионов, особенно

в отношении затрат на социальный сектор. Экономически уязвимые

регионы, находящиеся в процессе реформирования системы государ

ственных финансов, получили дополнительные добровольные транс

ферты. Это было сделано для того, чтобы гарантировать поддержание

качество услуг в сфере образования, здравоохранения и социального

развития на максимально высоком уровне при условии, что эти регио

ны соблюдают положения «Закона о бюджетной ответственности».

Как уже отмечалось, механизм бюджетного стимулирования в Бра

зилии не только сыграл большую роль в реформировании принципов

158

Институциональная реформа в России

Впрочем, это распространяется только на необязательные (предписан

ные в Конституции) трансферты.

управления бюджетом, но и дал мощный толчок к проведению ре

форм в других секторах государственного управления.

Бюджетная дисциплина, введенная «Законом о бюджетной от

ветственности», явилась стимулом к решению других проблем госу

дарственного управления, непосредственно связанных с реформа

ми. В частности, были проведены сокращения штатов, что стало

значительно проще делать благодаря поправкам к Конституции

страны, принятым в 1998 г. Результатом такого сокращения штатов

стала бюджетная экономия, а также – благодаря ориентации на

профессионализм – возможность повысить качество системы госу

дарственной службы. Кроме того, принятие Закона имело и другие,

менее явные последствия, например, в виде повышения качества

работы механизмов оказания услуг. Налоговая дисциплина застав

ляет субнациональные правительства искать более эффективные

способы оказания услуг и контроля над доступом к государствен

ным услугам. Этого удавалось достичь главным образом с помощью

инструментов электронного правительства, которые помогли по

высить доступность услуг и снизить масштабы фаворитизма при

оказании услуг

Представляется очевидным, что успешное осуществление ре

форм по бразильскому сценарию отчасти зависит от субъективного

отношения к необходимости проведения таких реформ. Бюджетная

ситуация, в которой они проводятся, кардинально отличается от

нынешней ситуации в Российской Федерации. При этом внедрение

этого закона и сопутствующие этому реформы все равно представ

ляют собой очень полезный сравнительный пример для российских

политиков.

Несмотря на то что все рассматриваемые в нашем исследовании

многоуровневые системы государственного управления сталкиваются

со сложностями в межбюджетных отношениях изза присущего им

напряжения, порождаемого солидарной ответственностью за основ

ные результаты проведения государственной политики, единствен

ным государством, в котором такая система была использована как ин

струмент прямого управления реформами в секторе государственного

управления, является Бразилия. Впрочем, уроки других стран, извле

159

Глава 3. Реформирование государственного сектора

Одной из проблем, ранее препятствовавших развитию эффективной

и недорогой системы государственных услуг, является «привилегированный

доступ» к услугам, предоставляемый в зависимости от личных связей с госу

дарственными служащими и политическими деятелями. С помощью примене

ния инструментов электронного правительства удалось значительно снизить

масштабы распространения этого явления (взято из: Costin (1996 г.)).

160

Институциональная реформа в России

Врезка 3.6. Применение налогово3бюджетных механизмов

реализации отраслевых реформ в Австралии.

Целевые субсидии (SPP), предоставляемые при соблюдении

определенных условий, и школьные стандарты

Дискуссии по условиям предоставления субсидий школам все более со

средоточивались на школьных стандартах и ограничениях, налагаемых

Содружеством на право штатов определять границы своей ответствен

ности. Правительство Содружества считает, что оно играет ведущую

роль в формулировании и внедрении национальных стандартов и при

оритетов в области образования, в обеспечении общенациональной со

поставимости данных, регистрируемых в зачетных книжках учащихся, и

в повышении достоверности информации о результатах обучения, дово

димой до сведения родителей и общественности. Правительство Содру

жества решило также в обязательном порядке ввести преподавание авст

ралийских ценностей и вменить в обязанность школам вывешивать

национальный флаг. Содружество предоставляет дотации как государст

венным, так и негосударственным школам. Хотя на долю государствен

ных школ приходится менее 10% денежных выплат, Содружество требу

ет, чтобы все школы удовлетворяли национальным стандартам.

Национальные приоритеты и стратегии в области школьного обуче

ния разрабатывают Министерства образования Содружества и штатов;

их согласование осуществляется через соответствующий Министер

ский совет COAG. Министерский совет по образованию постановил

расширить объем представляемых данных об уровне грамотности уча

щихся и их успехах в развитии количественного мышления с подразде

лением по годам обучения; решил поддержать меры поощрения и уста

новил ответственность за информирование родителей о ходе обучения,

а также пришел к принципиальному согласию о работе в направлении

унификации требований к обучению в начальных школах и школах вто

рой ступени.

ченные в ходе реформ сектора государственного управления, также

могут быть вполне уместны. Из всех рассмотренных сравнительных

примеров в Канаде и Австралии бюджетный механизм использовался

с целью стимулирования реформ госсектора чаще всего. Два главных

примера такого использования — это реформы сферы образования в

Австралии и сферы здравоохранения в Канаде, описанные далее в тек

стовых врезках 3.6 и 3.7.