Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

Сравнительный анализ: краткое введение

Как отмечалось выше, все шесть стран, проанализированных в насто

ящей главе, значительно отличаются друг от друга как по масштабам,

так и по характеру проведенных реформ. Однако они дают хорошую

возможность провести сравнительный анализ применения различ

ных инструментов реформирования и таким образом сформулиро

вать соответствующие рекомендации, которые представлены в чет

вертой главе.

Бразилия и Австралия: комплексный и радикальный характер

реформ

Бразилия и Австралия во многих отношениях наиболее близки к кон

тексту российских реформ, поскольку в обеих странах в ходе недав

них реформ решались вопросы, связанные и с масштабом, и со спосо

бом функционирования органов государственного управления – как

на центральном, так и на субнациональном уровнях.

Толчком для реформ в Бразилии стала потребность в превраще

нии государства из поставщика занятости и источника добывания

средств в создателя условий для экономического развития и распро

странителя передового опыта. Кроме того, предпринятые реформы

не только решали проблемы архитектуры и способа функционирова

ния государственного аппарата, но и уточняли взаимоотношения

между федеральным и субфедеральным уровнями, поставив эти отно

шения на новую основу как в институциональном, так и в финансо

вом плане. Таким образом, опыт Бразилии имеет много общего с рос

сийским опытом. Реформы, начатые в 1995 г., охватывали те же три

главных элемента, что и российские реформы, рассмотренные в пре

дыдущей главе, а именно: 1) реформу государственной службы, вклю

чая сокращение численности государственных служащих, трансфор

мацию режима занятости и повышение квалификации, 2)

административную реформу, включая четкое определение и разгра

ничение функций органов государственного управления различных

типов, создание системы агентств

, а также введение инновацион

ных процессов, основанных на применении информационных тех

131

Глава 3. Реформирование государственного сектора

В Бразилии была создана правовая база как для регулирующих, так и для

исполнительных агентств. Однако если первые были созданы в большинстве

штатов, то прогресс, достигнутый в практическом создании последних, был зна

чительно меньшим в связи с проблемами в определении правовой основы для

управления отношениями между основными министерствами и агентствами.

нологий, а также (iii) реформу управления бюджетом, включающую

переход к среднесрочному бюджетному планированию и реформу

межбюджетных отношений.

Реформа проводилась специально созданным Министерством фе

дерального администрирования и государственной реформы, которое

возглавил авторитетный деятель – бывший министр финансов, на ко

торого были возложены полномочия по реформированию всех трех

направлений. С ним работала межведомственная рабочая группа.

Несмотря на то что во многих аспектах реформа институцио

нальной системы в Бразилии привела к существенным изменениям,

длительный процесс выработки консенсуса и затянувшаяся реализа

ция реформы привели к ситуации, когда в последние годы менее ре

форматорски настроенный президент страны замедлил и повернул

вспять некоторые из начатых реформ на федеральном уровне. Тем не

менее на уровне штатов реализация реформ продолжается, и, в част

ности, «Закон о бюджетной ответственности» поставил государст

венные финансы и управление бюджетом на гораздо более устойчи

вую основу

Австралийские реформы по своему характеру были не менее ра

дикальными, чем в Бразилии, и охватывали государственную службу

и государственную систему занятости, реформу предоставления ус

луг и государственного управления, а также реформу управления

бюджетом. Основным двигателем австралийской реформы была не

обходимость повышения конкурентоспособности страны с учетом

того факта, что в период между 1950 и 1990 г. Австралия отодвину

лась с пятого места среди наиболее богатых развитых стран на пят

надцатое место. Изменение роли и способа функционирования го

сударственных структур рассматривалось в качестве ключевого

элемента найденного решения для повышения конкурентоспособ

ности Австралии.

Основные аспекты реформ можно обобщить следующим обра

зом

• Реформирование и упрощение структур классификации с упо

ром на многопрофильную подготовку и совершенствование воз

можностей профессионального и карьерного роста.

132

Институциональная реформа в России

Более подробный анализ проблемы см. в статье о Бразилии, подготов

ленной Клаудией Костин (Claudia Costin) и послужившей источником исход

ных данных.

Подробнее см. в статье об Австралии, подготовленной Джоном Хэллига

ном и Джилл Адамс (John Halligan and Jill Adams), послужившей источником

исходных данных.

• Законодательные и кадровые меры, касающиеся перераспреде

ления и сокращений служащих.

• Упор на гибкость и способность к быстрому реагированию при

передаче полномочий отдельным агентствам и линейным руко

водителям.

• Пересмотр определения главной роли государственной службы

и передача ряда функций в другие сектора экономики.

• Служба руководителей высшего звена как средство развития ли

дерства в рамках всей службы, которая была бы внутренне мо

бильной, усиленной за счет набора кадров со стороны, сфокуси

рованной на управленческих навыках и результатах деятельности

и предлагающая гибкие подходы в распределении ресурсов.

• Использование принципов и механизмов управления, ориенти

рованного на результаты, интеграция рабочего места в более ши

рокую схему взаимодействия рабочих мест, включая разработку

соглашения о рабочих местах в качестве инструмента для опре

деления размеров заработной платы и условий труда.

Наряду с указанными аспектами, охватывающими в основном ад

министративную реформу и государственную службу, были также

внедрены значительные изменения в систему межбюджетных отно

шений, которые поставили распределение средств между бюджетами

разных уровней на более стабильную и предсказуемую основу.

Задачи обеспечения конкурентоспособности вошли в число по

стоянных приоритетов австралийской политики и национальной

политики повышения конкурентоспособности, в рамках которых

в основном осуществляются институциональные реформы. Они пе

ресматриваются каждые пять лет с тем, чтобы принять во внимание

изменения в условиях и приоритетах. Несмотря на высокую степень

автономии, которой обладают отдельные субнациональные органы

власти в Австралии в вопросах внутреннего управления и организа

ции, систем занятости, а также в управлении бюджетом, в большей

части направлений реформы, описанных выше, имел место доста

точно устойчивый прогресс по всей стране.

Канадские реформы: разные темпы в различных частях страны

Программа канадских реформ всегда представляла собой значитель

ный интерес для России, поскольку она в большой степени основыва

лась на введении методов управления по результатам. При этом во

многих аспектах не существует такого понятия, как «канадская ре

133

Глава 3. Реформирование государственного сектора

форма государственного управления», так как содержание реформ и

их реализация в различных субъектах канадской федеративной сис

темы в значительной мере отличаются друг от друга. Изо всех анали

зируемых здесь стран именно субнациональные власти Канады име

ют de facto наивысший уровень автономии в вопросах управления

государственным сектором вообще, хотя автономность в практике

управления бюджетом остается – как и в других странах – более огра

ниченной. В основном это обусловлено тем, что Конституция не на

деляет федеральные органы власти полномочиями для реализации

реформ в большинстве сфер с помощью законодательства (а консти

туционные поправки практически невозможно провести через пар

ламенты), в том числе и в области управления государственным сек

тором

. Ситуация совершенно иная на уровне взаимоотношений

провинции с муниципалитетами, где правительства провинций за

счет бюджетных трансфертов, увязанных с результатами деятельнос

ти, оказывают гораздо более сильное влияние на то, как функциони

руют местные органы власти. В результате специфичности характера

системы государственного управления Канады, невозможно говорить

об одном направлении реформы, скорее можно говорить о «незави

симом экспериментировании» в рамках общепринятых принципов,

положенных в основу канадской системы государственного управле

ния, которые определяются следующим образом:

• наличие профессиональной, политически нейтральной государ

ственной службы, сотрудники которой не меняются с каждыми

выборами;

• понимание того, что выборные политики несут ответственность

за проведение политики, в то время как роль государственной

службы заключается в обеспечении консультирования и затем

в исполнении решений выборных политиков;

• иерархическая соподчиненность;

• осторожность, эффективность, экономность и честность при ра

боте с государственными ресурсами;

• процессуальная справедливость и равное отношение ко всем

гражданам;

134

Институциональная реформа в России

В этом отношении существует ряд исключений, в том числе в сфере здра

воохранения, где вследствие специфичности условий соглашений между феде

ральными и региональными органами власти обязанности по предоставлению

услуг здравоохранения остаются за провинциями, в то время как обязанность

федерального правительства по предоставлению финансирования de facto

снизилась (см. статью по Канаде Суэна (Swain)).

• как отмечалось, назначения на должности и продвижение по

службе на основе заслуг, измеренных с разумной эффективно

стью – в основном на конкурсной основе;

• логика, анализ, рациональность и главенство закона в качестве

руководящих принципов принятия решений и действий.

В частности, именно процессуальная справедливость является

тем принципом, который ограничивает возможности реформи

рования, особенно при введении практики бизнес — управления в

государственном секторе. С другой стороны, такие принципы, как

осторожность, эффективность, экономность и честность при рабо

те с государственными ресурсами, создали в Канаде общую инсти

туциональную культуру, которая в значительной мере направлена

на измерение и оценку результатов выполнения государственных

программ. Таким образом, хотя методы и содержание реформ на

федеральном и региональном уровнях власти могут различаться,

как они могут различаться и у органов власти различных регионов,

существует общая озабоченность результатами деятельности в ка

честве ключевого элемента управления государственным сектором,

что и подтолкнуло к введению усовершенствованных принципов

управления с ориентацией на результаты деятельности на всех

уровнях государственного управления. Наиболее хорошо извест

ным примером таких реформ остается провинция Онтарио, в кото

рой созданы системы высокой степени сложности для управления

результатами деятельности в государственном секторе, с каскадной

иерархией задач, которая находит отражение в общей сумме возна

граждения, выплачиваемого каждому государственному служаще

му

. Канада в этом отношении также представляет собой один из

лучших примеров того, каким образом практика оплаты труда по

результатам деятельности может сосуществовать с принципом не

предвзятой и профессиональной государственной службы с очень

низким уровнем политизации.

Вместе с обсуждавшимся выше примером Австралии, реформы

в Канаде представляют собой один из лучших примеров того, как

можно добиться успехов в повышении эффективности деятельности

государственного сектора не за счет применения иерархических ин

135

Глава 3. Реформирование государственного сектора

См, например, World Bank, Building Effective Government (2005) (Всемир

ный банк: Построение эффективного правительства) и Казахстан: Реформа

системы оплаты труда в государственном секторе; и в том и другом докладе со

держится более развернутое обсуждение системы, принятой в Онтарио.

струментов и насаждения реформ, а скорее за счет применения обще

признанных принципов, положенных в основу системы государст

венного управления.

Австрийские и испанские реформы: частичные,

но существенные

Случаи Австрии и Испании нечасто включают в анализ реформы го

сударственного сектора. Тем не менее обе страны провели существен

ные преобразования в тех сферах, которые считались «замороженны

ми системами»

Пример Австрии является одним из немногих примеров того, как

принципы государственного управления, построенные на основе

философии «нового государственного управления» (New Public

Management), могут успешно применяться в глубоко укоренившихся

системах государственного управления континентальной Европы.

Движущими силами упомянутых реформ в Австрии стали в основ

ном членство в ЕС и конкурентоспособность. Озабоченность резуль

татами деятельности государственной службы стала отправной точ

кой для полного пересмотра системы управления государственной

службой, результатом которого стала замена негибкой карьерной си

стемы системой, основанной на оценке работы в конкретной долж

ности, нашедшей отражение в радикальной реформе системы опла

ты труда в государственном секторе. Обновление законодательства о

занятости, процесс переклассификации должностей и назначение

новых уровней заработной платы по должностям заняли продолжи

тельный период времени в основном изза необходимости достиже

ния консенсуса с сильными профсоюзами государственного секто

ра. Более того, поэтапное введение новой системы осуществлялось

медленно, вследствие руководства принципом, что при введении но

вой системы не должно быть «жертв»

. Тем не менее австрийская си

стема продолжает оставаться одним из наиболее радикальных при

меров отказа от устоявшейся практики управления государственным

сектором в Центральной Европе.

136

Институциональная реформа в России

Подробнее об Австрии см. в статье Унгерсбека (Ungersboeck), об Испа

нии – в статье Балларта (Ballart).

В случаях когда служащие, занимающие определенные должности, при

новой системе могут пострадать, для них сохраняется существующий уровень

заработной платы, и новый уровень заработной платы будет установлен толь

ко после того, как данная должность станет вакантной.

Модернизация системы управления государственной службой

осуществлялась в сочетании с реформой существовавшей на тот мо

мент разветвленной системы государственных агентств и широко

масштабными усилиями по приватизации. Реформы системы управ

ления бюджетом носили менее радикальный характер, но тем не

менее предусматривали ослабление существовавшего прежде жестко

го режима годовых бюджетных ассигнований путем введения в бюд

жет так называемых «Flexiklausel», предоставляющих бюджетным уч

реждениям большую свободу в расходовании средств в пределах

установленных лимитов. Процесс реформ в Австрии пользовался

мощной поддержкой федерального правительства при отсутствии

тем не менее прямого навязывания реформ федеральным землям

страны (Laender).

Испания являет собой хороший пример модернизации после

смены режима. Тем не менее вследствие негибкости Конституции и

федерального законодательства, а также затянувшегося процесса

определения границ полномочий федерального правительства и

автономных образований в рамках новой федеративной модели,

проводимые реформы не дали ожидаемых результатов в полном

объеме. Тем не менее федеральное законодательство о государ

ственной службе (которое имеет прямое действие на уровне ав

тономных образований) было пересмотрено с тем, чтобы обеспе

чить бо´льшую гибкость и открыть высшие уровни государственной

службы для специалистов извне. Были реализованы некоторые но

вовведения в практике государственного управления, в частности,

в ряде наиболее развитых регионов, практика управления бюдже

том была реформирована и на федеральном уровне, и на уровне

ряда регионов, через введение среднесрочного бюджетного пла

нирования, а также результативных принципов при распределении

бюджетных ассигнований. Последние были введены, в частности,

в области услуг здравоохранения, высшего образования и в телера

диовещании.

В контексте анализа ситуации в России важно отметить такое на

правление реформы, как увязка (особенно на региональном уровне)

между среднесрочным бюджетным планированием и годовым бюд

жетным планированием.

Если в случае Австрии мы имеем дело с реформами государствен

ного сектора, в значительной мере опирающимися на реформы го

сударственной службы в целях повышения эффективности функци

онирования государственного сектора, то на примере Испании мы

видим процесс, который базируется в основном на внедрении инно

137

Глава 3. Реформирование государственного сектора

вационных процедур (контракты с ориентацией на результат, инно

вации в механизмах предоставления услуг) и на реформе управления

бюджетом.

Германия: поэтапные и частичные преобразования

И, наконец, Германия являет собой пример поэтапных преобразова

ний в контексте жесткой многоуровневой системы государственного

управления. Относительное отсутствие прогресса в реформировании

государственного сектора Германии, по крайней мере на федеральном

уровне и на уровне земель, можно объяснить как политическими фак

торами, так и тем, что структура этой многоуровневой системы отли

чается значительным числом точек применения права вето. Интерес

но отметить, однако, что Германия в этом отношении похожа по ряду

параметров на системы Испании и Бразилии, но в последних странах

наблюдался прогресс реформ на обоих уровнях государственного уп

равления. Более того, в базовой статье по Германии говорится о том,

что на уровне местных органов власти были реализованы более значи

тельные инновации в большинстве аспектов управления государст

венным сектором. Таким образом, хотя, как нам представляется, суще

ствует явное осознание необходимости преобразования системы

государственного управления, отсутствие широкого согласия относи

тельно целей реформ (между политическими силами, а также и между

землями) сделало невозможным продвижение к этой цели. В этом от

ношении Германия ярко демонстрирует невыгодность жестко иерар

хической и строго опирающейся на законодательство системы госу

дарственного управления, особенно в том случае, если система

включает в себя большое число субъектов и не обеспечивает достаточ

ных альтернативных механизмов реализации реформ.

Выводы

Представленный выше опыт реформ демонстрирует сложность осу

ществления реформ в многоуровневых системах государственного

управления, а также риски, присущие системам с негибкими правовы

ми и конституционными основами. Последнее можно преодолеть

только в том случае, если имеется широкое понимание необходимос

ти реформы, а также сильная коалиция прореформаторских сил. Там,

где эти условия существуют, жесткость правовой системы может быть

обращена в преимущество, поскольку как только будет достигнуто со

гласие относительно необходимости реформы и принципов рефор

138

Институциональная реформа в России

мирования, последовательная и успешная реализация реформы стано

вится более вероятной. С другой стороны, рассмотренные примеры

показывают, что в системе, в которой федеральные власти не распола

гают инструментами для подталкивания и навязывания реформ, на са

мом деле реализация их может оказаться весьма успешной, если име

ется согласие относительно целей и принципов реформ. В следующем

разделе анализируются различные инструменты и механизмы, кото

рые могут быть использованы для решения данной задачи.

ПОДХОДЫ И ИНСТРУМЕНТЫ

В данном разделе проводится сравнение примеров международной

практики с двух точек зрения. Первый аспект – это контекст реформы

и те ограничения, с которыми сталкивались федеральные правительст

ва при формулировании реформ и руководстве процессом их реализа

ции. Второй аспект касается использования инструментов реформиро

вания, что отчасти определяется контекстом реформы, но в остальном

является элементом, выбираемым самими реформаторами.

Контекстуальные вопросы

Государственная служба: организация и управление

Контекст реформы и ее системные аспекты крайне важны при приня

тии решения о том, какие именно инструменты будут работать наи

лучшим образом. Контекст реформы включает в себя два ключевых

элемента: официальное конституционное разделение труда, которое

налагает ограничения на возможности федеральных властей по раз

работке и реализации реформ, и методы управления, используемые

в контексте многоуровневых систем государственного управления,

с разграничением между инструментами иерархического управле

ния, с одной стороны, и более кооперированными и органичными

процессами управления — с другой.

Что касается формального конституционного разделения труда,

то представленные случаи демонстрируют две крайние противопо

ложности. В системах Германии и Испании предусматривается, что

федеральное правительство уполномочено определять правовой ре

жим и правила, определяющие работу государственных служащих.

В этих странах субнациональные органы власти имеют прямые пол

номочия в отношении определения организационной структуры ад

министрации и ее систем управления; при этом контроль со стороны

139

Глава 3. Реформирование государственного сектора

140

Институциональная реформа в России

Врезка 3.1. Бразилия: использование конституционных

поправок для продвижения реформ

Поправки, внесенные в Конституцию в 1998 г., обеспечили наличие мощ

ных инструментов прямого действия для реформы управления государ

ственным сектором, поскольку они предусматривали следующие прин

ципы, применимые и к федеральным, и к субнациональным органам

власти.

• Введение эффективности в качестве одного из главных принципов,

которому должны следовать любые органы и уровни власти Союза

в дополнение к таким принципам, как высокие этические нормы,

непредвзятость, законопослушность и публичность власти, которые

уже были предписаны ранее.

• Возможность увольнения государственных служащих при чрезмер

ной величине расходов на оплату труда или недостаточной резуль

тативности их работы при обеспечении определенного уровня за

щиты карьеры государственных служащих законодательными

актами более низкого уровня.

• Создание других режимов занятости в дополнение к замещаемым

бессрочно должностям на государственной службе, таких как заня

тость в государственном секторе, подпадающая под действие обще

го трудового законодательства и общей системы социального обес

печения.

• Возможность выплаты премий за производительность или за изме

римое повышение качества оказываемых услуг.

• Обеспечение введения в действие Закона о бюджетной ответствен

ности – для того чтобы повысить бюджетную дисциплину.

• Ограничение возможностей федерального правительства и прави

тельств штатов или их финансовых учреждений добровольно пере

числять средства или предоставлять займы на выплату заработной

платы.

• Лимит расходования средств на персонал, который должен быть по

дробно прописан в законе (в 2000 г. такой лимит был установлен),

чтобы в случае превышения данного лимита происходило увольне

ние служащих в установленной очередности, предусматривающей

сначала увольнение соответствующего процента от числа свободно

назначаемых полномочных должностей или ответственных постов,

увольнение государственных служащих, рабтающих по срочным

контрактам, увольнение государственных служащих, замещающих

должности бессрочно.

Источник: по материалам статьи К. Костин (Costin, C.). State Reform in Brazil

(1995–2005) (Государственная реформа в Бразилии (1995–2005)),