Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
уровне стали серьезным препятствием для успешной реализации ре
формы в субъектах Федерации:
• Несмотря на то, что подзаконные акты по некоторым ключевым
вопросам на федеральном уровне еще не приняты, некоторые
регионы, чтобы иметь возможность двигаться вперед, приняли
свои нормативные акты по ряду аспектов управления государст
венной службой, избрав тем самым более трудный путь реализа
ции реформы
54
.
• В большинстве регионов приняты нормативные акты по ряду во
просов, относящихся к предметам ведения субъектов Федера
ции, а также по тем, которые зависят от выделения средств из ре
гионального бюджета (в том числе по размеру должностных
окладов и предоставлению дополнительного ежегодного опла
чиваемого отпуска).
Региональные пилотные проекты и эксперименты
продемонстрировали неплохие результаты, но применение их
было ограниченным
Программа реформирования государственной службы предусматри
вает осуществление пилотных проектов по применению новых под
ходов к организации государственной службы, а также распростране
ние успешного опыта реформирования. В 2003–2004 гг. в рамках
федеральной программы реформирования государственной службы
эксперименты по применению новых подходов к управлению и орга
низации государственной службы были проведены в семи пилотных
регионах (Саратовская область, Самарская область, СанктПетербург,
Красноярский край, Республика Чувашия, Таймырский (ДолганоНе
нецкий) автономный округ, Пермская область). Пилотные регионы
для проведения экспериментов отбирались по принципу проявления
политической заинтересованности в реформировании государствен
ной службы.
101
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
54
Существует вариант принятия временной правовой базы, но он не поз
воляет регионам фактически двигаться вперед. Например, если подзаконный
акт по реестру должностей государственной гражданской службы принимает
ся на временной основе, впоследствии весь пакет законодательства, относяще
гося к должностям государственной службы, нужно будет пересматривать по
сле принятия федеральных подзаконных актов в случае возникновения
какихлибо противоречий с федеральными актами.
В течение первого и второго года реализации программы на реги
ональном уровне был проведен ряд пилотных мероприятий по внед
рению новых подходов к организации государственной гражданской
службы (см. врезку 2.13).
Региональные пилотные проекты, осуществленные в рамках феде
ральной программы реформирования государственной службы, де
монстрируют ряд особенностей. Отметим основные:
• управление региональными пилотными проектами осуществля
лось региональными аналогами Минэкономразвития России,
обеспечившими необходимое экспертное сопровождение и ко
ординационную поддержку, что позволило привлечь региональ
102
Институциональная реформа в России
Врезка 2.13. Региональные пилотные проекты и эксперименты
в рамках федеральной программы «Реформирование
государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)»
• Функциональный анализ на основе предложенного стандарта опи#
сания функций. Разработка предложений по упразднению дублиру
ющих, избыточных и фиктивных функций, по включению обяза
тельных, но формально неурегулированных функций в Положения
о пилотных органах власти, а также по внесению изменений в Поло
жения о пилотных органах исполнительной власти.
• Анализ (с учетом специфики региона) действующей институци#
ональной структуры различных органов власти в сочетании
с функциональным анализом. Подготовка предложений по совер
шенствованию институциональной структуры органов государст
венной власти (в частности, обособление агентств в автономные
структуры).
• Разработка показателей результативности деятельности от#
дельных государственных служащих, пилотных органов власти
и их структурных подразделений. Увязка показателей результатив
ности с системами планирования и бюджетирования без модифика
ции системы оплаты труда государственных гражданских служащих
в соответствии с действующим законодательством. Разработка и ап
робация оперативных механизмов оценки деятельности государст
венных служащих как одного из путей регулярной корректировки
оплаты труда служащих в зависимости от результатов их работы.
• Разработка и адаптация типовых служебных контрактов с уче
том региональной нормативной правовой базы. Составление плана
введения служебных контрактов.
ных экспертов и способствовало развитию потенциала на реги
ональном уровне;
• средства на осуществление региональных пилотных проектов
выделялись несвоевременно, и поэтому не было возможности
привлечь региональных экспертов на этапе разработки методик;
• распространение лучшей практики и результатов пилотных ме
роприятий на федеральном и региональном уровнях, хотя и бы
ло предусмотрено федеральной программой, применялось не
эффективно.
В заключение отметим, что тогда как эксперименты и пилотные
мероприятия были одними из ключевых элементов реализации ре
формы, принцип проведения апробации с целью последующего
распространения результатов в широком масштабе сработал неэф
фективно. В положительном ключе отметим, что пилотные проек
ты и эксперименты были единственными мероприятиями про
граммы, в рамках которых в процесс реализации реформы были
непосредственно вовлечены субъекты Федерации. Для пилотных
регионов это стало положительным стимулом – и политическим,
и финансовым.
Мероприятия по укреплению потенциала. Инициативы
аппаратов полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах
Важную роль в реализации реформы на региональном уровне играли
аппараты полномочных представителей Президента в федеральных
округах. На первом этапе они отвечали за мониторинг принятия реги
ональных программ реформирования, а впоследствии – регионально
го законодательства о государственной гражданской службе. В ряде
федеральных округов был проведен анализ этих программ, результаты
которого подтвердили, что регионы ждут поддержки от федеральных
властей в разработке и реализации региональных программ
55
.
Один из примеров разработки комплексного подхода к реализа
ции реформы отмечен в Сибирском федеральном округе, где создан
Координационный совет по вопросам кадровой политики, который
взял на себя ряд функций, относящихся к развитию потенциала и
103
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
55
См. статью о программах реформирования в регионах Уральского феде
рального округа: http://law.edu.ru/magazine/municipal/article.asp?magNum=
1&magYear=2004&articleID=1150257.
104
Институциональная реформа в России
Врезка 2.14. Координационный совет по вопросам кадровой
политики в Сибирском федеральном округе
Цель: Обеспечение деятельности полномочного представителя Президен
та Российской Федерации в Сибирском федеральном округе по вопросам,
относящимся к кадровой политике Президента Российской Федерации
Задачи
• Обеспечение единого подхода к реализации кадровой политики
Президента РФ территориальными органами федеральных органов
исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Фе
дерации, органами местного самоуправления, Сибирской академи
ей государственной службы и другими научными и образовательны
ми учреждениями.
• Подготовка предложений по совершенствованию правового регу
лирования вопросов, относящихся к государственной гражданской
службе, а также к методическому обеспечению реализации кадро
вой политики в федеральном округе.
• Подготовка для полномочного представителя Президента в Сибир
ском федеральном округе предложений по реализации кадровой
политики Президента РФ в федеральном округе.
• Участие в исполнении решений Совета по кадровой политике в Си
бирском федеральном округе.
Функции
• Анализ ситуации с кадровой обеспеченностью в территориальных
органах федеральных органов исполнительной власти, органах вла
сти субъектов Федерации и органах местного самоуправления; под
готовка предложений по стратегии формирования кадровых ресур
сов в федеральном округе.
• Рассмотрение вопросов, относящихся к реформированию государ
ственной и муниципальной службы; подготовка предложений по
формированию единого подхода к реализации решений, относя
щихся к кадровой политике в системе государственной службы.
• Подготовка рекомендаций и предложений по совершенствованию сис
темы переподготовки и повышения квалификации кадров, предостав
лению методической поддержки кадровым службам территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти, органам власти
субъектов Федерации и органам местного самоуправления.
• Организация мероприятий по изучению, анализу и обмену опытом по
кадровой политике, разработанных органами государственной власти
и местного самоуправления; организация конференций и семинаров
по вопросам кадровой политики в системе государственной службы.
Источник: Положение о Координационном совете по вопросам кадровой политики
при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском
федеральном округе: http://www.sfo.nsk.su/kskp/index_blank.php?action=art&nart=1574
управлению реализацией реформы в регионах округа в течение
2003–2005 гг. (врезка 2.14). Работу Совета организует аппарат пол
номочного представителя Президента России, но мероприятия осу
ществляются участвующими в работе Совета региональными пред
ставителями. Этот механизм представляется вполне экономически
эффективным и ориентированным на нужды регионов.
В заключение отметим, что с начала проектирования реформы и
на всем протяжении ее реализации использовались преимуществен
но законодательные и административные механизмы. Методическая
поддержка предоставлялась в ограниченном объеме по инициативе
аппаратов полномочных представителей Президента России в феде
ральных округах. Возложенная на координатора программы и аппа
раты полномочных представителей президента основная функция по
организации реализации программы не выходила за рамки осуществ
ления координации и мониторинга законодательства. В качестве по
ложительных примеров можно отметить инструменты ограничен
ной поддержки в некоторых федеральных округах со стороны
региональных аналогов Минэкономразвития России, но, к сожале
нию, они не стали ощутимой частью стратегии реформирования.
Кроме того, одна из основных проблем, препятствовавших эффек
тивной реализации реформы на региональном уровне, состояла
в том, что поддержка в рамках федеральной программы предостав
лялась в весьма ограниченном объеме, тогда как реализовывать ее ре
гионы должны были в соответствии с федеральными приоритетами.
Даже традиционные механизмы издания рекомендаций и коммента
риев к федеральному законодательству не применялись своевремен
но. К положительным примерам механизмов поддержки относятся
пилотные проекты и эксперименты по применению новых подходов
к организации государственной службы, осуществленные в регионах
в 2003–2004 гг., а также механизмы поддержки, применявшиеся аппа
ратами полномочных представителей Президента в некоторых феде
ральных округах, в том числе в Сибирском федеральном округе.
Бюджетная реформа на региональном уровне
Обсуждая вопросы бюджетной реформы в российских регионах,
мы рассмотрим региональные аспекты реформирования бюджет#
ного процесса, а также некоторые из актуальных механизмов ре#
формы межбюджетных отношений, которая началась в конце
1990х годов.
105
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Разработка стратегии: межбюджетные отношения
и управление бюджетом
Реформа межбюджетных отношений осуществлялась на основе пакета
концептуальных документов, включая Концепцию реформирования
межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг.
и Программу развития бюджетного федерализма в Российской Феде
рации на период до 2005 г. Есть планы продолжить эту реформу
в 2006–2008 гг. в рамках проекта Концепции повышения эффективно
сти межбюджетных отношений и качества управления государствен
ными и муниципальными финансами в Российской Федерации.
Первый из указанных стратегических документов был призван за
ложить основу для новой системы межбюджетных отношений в Рос
сии за счет укрепления правовой базы разграничения функций и пол
номочий федеральных, региональных и муниципальных органов
власти и управления в отношении расходования средств и источни
ков бюджетных доходов. Кроме того, он был направлен на то, чтобы
обеспечить объективное и прозрачное перераспределение бюджет
ных ресурсов, а также укрепить единство бюджетной системы.
Второй документ был направлен на уточнение прав и обязаннос
тей региональных органов власти и органов местного самоуправле
ния в бюджетной сфере. Согласно этой Программе, к 2005 г. большин
ство субъектов Федерации должны были перейти на казначейскую
систему исполнения бюджета
56
.
После завершения реформирования основ межбюджетных отно
шений на федеральном уровне стартовала реформа бюджетного про
цесса. Она основана на Концепции реформирования бюджетного
процесса в 2004–2006 гг. и ставит своей целью повышение результа
тивности государственных расходов. В Постановлении Правительст
ва РФ № 249 от 22 мая 2004 г. органам исполнительной власти субъек
тов Федерации и органам местного самоуправления рекомендовалось
проводить реформу бюджетного процесса на своем уровне в соответ
ствии с положениями этой Концепции, а также осуществлять управле
ние бюджетами на основе результативных принципов
57
.
Наконец, в ноябре 2005 г. был принят проект Концепции повыше
ния эффективности межбюджетных отношений и качества управле
ния государственными и муниципальными финансами в Российской
106
Институциональная реформа в России
56
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации
на период до 2005 г. Часть 2. Стратегия программы.
57
Постановление Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г., пункт 1.
Федерации на 2006–2008 гг., в котором интегрируются результаты
бюджетных реформ на региональном уровне. Цели этого документа
изложены во врезке 2.16.
107
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Врезка 2.15. Основные задачи Программы развития бюджетного
федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
1) Упорядочение бюджетного устройства страны – Программа преду
сматривала законодательное закрепление права субъектов
Федерации самим определять свое бюджетное устройство с учетом
региональной системы местного самоуправления.
2) Разграничение расходных полномочий и сокращение числа ман
датов, не обеспеченных финансированием – мероприятия в этой
области были направлены на решение проблемы «совместного фи
нансирования», которое было попрежнему широко распростране
но и привело к отсутствию ясности в распределении ответственно
сти за предоставление ряда государственных услуг.
3) Разграничение налоговых полномочий между всеми уровнями бю
джетной системы и закрепление доходных источников за регио
нальными и местными бюджетами: законодательное расширение
региональных и местных доходных источников и отказ от практи
ки централизации поступлений по региональным и местным нало
гам в федеральный бюджет.
4) Разработка объективных и прозрачных механизмов поддержки ре
гиональных и местных бюджетов: переход к предоставлению помо
щи субъектам Федерации через пять разных фондов в зависимости
от предназначения этой помощи (Фонд финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софи
нансирования социальных расходов, Фонд регионального развития
и Фонд развития региональных финансов).
5) Совершенствование управления финансами на региональном и ме
стном уровне: введение регуляторов трех уровней (обязательных
для исполнения минимальных требований к региональным и мест
ным финансовым системам, установленных в федеральном законо
дательстве; рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение
которых будет учитываться при предоставлении финансовой по
мощи (субсидий) из федерального бюджета; дополнительных, бо
лее высоких стандартов управления общественными финансами
(«Кодекс лучшей практики»).
Источник: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федера
ции на период до 2005 г. Часть 2.
Инициатором всех программ, связанных с реформированием
бюджетного процесса, было федеральное правительство, т.е. здесь
наблюдается общая стратегия проведения реформ «сверху вниз».
Предложенная логика реформирования предполагает разработку
правовой базы с последующим укреплением финансовой обеспечен
ности и управленческого потенциала субъектов Федерации и муни
ципалитетов.
Проведение стратегии в жизнь: разнообразие инструментов
В отличие от отношений с федеральными органами исполнительной
власти, в своих отношениях с субъектами Федерации федеральное
правительство не может полагаться только на административные ме
ханизмы, стремясь ускорить реформы на региональном уровне.
Именно поэтому, как показывает общая тенденция, основные измене
ния проводятся через федеральные законы с последующим создани
ем стимулов для регионов, которые могут подвигнуть их к запуску ре
форм.
В 1999–2001 гг. основным направлением реформ была разра#
ботка законодательства. Если проанализировать предусмотрен
ные Концепцией планы действий на 1999–2001 гг., то можно найти
108
Институциональная реформа в России
Врезка 2.16 Основные цели проекта Концепции повышения
эффективности межбюджетных отношений и качества
управления государственными и муниципальными финансами
в Российской Федерации на 2006–2008 гг.
1) Повышение финансовой устойчивости субъектов Федерации.
2) Создание стимулов к увеличению доходов региональных бюджетов.
3) Создание стимулов к повышению качества управления государст
венными и муниципальными финансами.
4) Оказание содействия субъектам Российской Федерации в осуще
ствлении реформы местного самоуправления.
5) Предоставление методической и консультационной помощи субъ
ектам Российской Федерации.
6) Повышение прозрачности финансовой системы на региональном
и местном уровне.
Источник: проект Концепции повышения эффективности межбюджетных отно
шений и качества управления государственными и муниципальными финансами
в Российской Федерации на 2006–2008 гг. Часть 3.
несколько законодательных механизмов осуществления реформ.
Вопервых, большинство изменений было проведено через феде
ральные законы о федеральном бюджете на следующий год или
через федеральные законы, посвященные конкретным вопросам.
Кроме того, Программа предусматривает разработку федеральных
методических рекомендаций. Наконец, в том, что касается подхода
федерального правительства к предоставлению поддержки субъек
там Федерации, в качестве одного из инструментов внедрения но
вых элементов предлагаются постановления Правительства России.
Поскольку одной из главных целей Концепции было укрепление
правовой базы, определяющей межбюджетные отношения между
органами власти и управления разных уровней, концентрация уси
лий реформаторов на законодательстве как на главном механизме
была вполне логичной.
Реализация Программы развития бюджетного федерализма в Рос
сийской Федерации на период до 2005 г. свидетельствует о смещении
акцента в сторону издания методических рекомендаций. С учетом то
го, что главной целью Программы было развитие потенциала регио
нов в части принятия решений на местах, а административные меха
низмы стимулирования региональных преобразований, имевшиеся
в распоряжении федеральных властей, были ограничены, средства
методического сопровождения были хорошим инструментом для
внедрения инноваций. Однако для реального повышения качества
(особенно в сфере управления государственными финансами) требо
вались иные механизмы поддержки.
Ввиду ограниченности административных рычагов, которые
федеральные власти могут использовать для ускорения реформы
на субфедеральном уровне, особое значение в региональном кон
тексте приобретает создание стимулов. Конкурсные механизмы
были впервые апробированы именно в этой сфере реформы в рам
ках Фонда развития региональных финансов. В 1999 г. Минис
терство финансов РФ предложило субъектам Федерации подать
заявки на получение помощи из средств этого Фонда. Рейтинго
вая служба «EARatings» и Экономическая экспертная группа при
Министерстве финансов РФ разработали специальную методику
оценки кредитоспособности субъектов Федерации и качества си
стем управления региональными финансами. Каждый конкурс
проводился в два этапа. После первоначального выражения за
интересованности на первом этапе каждый регион должен был
подготовить заявку на участие во втором этапе с учетом методиче
ских рекомендаций Межведомственной рабочей группы и с описа
109
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
нием предлагаемой Программы реформирования региональных
финансов, подписанной главой администрации региона
58
. Начи
ная с 2001 г. Министерство финансов провело пять конкурсов, и
в общей сложности 31 субъект Федерации получил содействие из
средств Фонда.
Инструменты содействия в осуществлении реформы межбюджет
ных отношений предлагались в рамках проекта Всемирного банка
«Техническое содействие реформе бюджетной системы на регио
нальном уровне», благодаря которому бюджет реформы увеличился
на 30 млн долл. США. В основу проекта были положены экспертная
консультационная помощь региональным властям в сфере оптими
зации бюджетных расходов и повышения качества финансового ме
неджмента, а также мониторинг развития региональных и муници
пальных финансов.
Мониторинг региональных и муниципальных финансов прово
дился в трех режимах – стандартном, расширенном и углублен
ном. Стандартный мониторинг охватывал все субъекты Россий
ской Федерации; расширенный мониторинг охватывал субъекты
Федерации, которые согласились предоставлять дополнительную
информацию и проходить через процедуры верификации отчет
ных данных; углубленный мониторинг осуществлялся в субъектах
Федерации, отобранных по результатам диагностики и анализа
бюджетных расходов (главным образом, в тех регионах, которые
участвовали в конкурсах на получение субсидий из Фонда регио
нального развития)
59
. Мониторинг, начатый под эгидой проекта
Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджетной
системы на региональном уровне», заложил основы регулярного
мониторинга, который Минфин России теперь проводит в рабо
чем порядке.
Экспертная консультационная помощь предоставлялась в рамках
работы по проведению анализа бюджетных расходов в пилотных ре
гионах и предусматривала анализ расходов по таким секторам, как
социальное обеспечение и социальная защита населения; жилищно
коммунальное хозяйство; здравоохранение; образование; общест
венный транспорт и дорожное хозяйство; производство (промыш
110
Институциональная реформа в России
58
Программы реформирования региональных финансов: первые резуль
таты. /Под ред. А. Лаврова. Составитель В. Климанов. //Региональные финансы.
Вып. 2. Фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых учреж
дений, 2001, с. 6.
59
Бюллетень «Региональные финансы». Вып. 5. Эффективность бюджет
ных расходов на региональном уровне. /Под ред. А. Лаврова. Москва, 2005 г., с.
7.