Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

турами осуществляют полномочные представители Президента Рос

сийской Федерации в федеральных округах. Администрации феде

ральных округов стали для федерального правительства дополнитель

ным каналом обеспечения координации, но, вместе с тем, усложнили

и без того сложную структуру государственного управления.

Относительно хода самих реформ, то по разным направлениям

они осуществляются с помощью различных правовых и программных

инструментов: реформа государственной службы проводится в рам

ках федеральной программы, предполагающей более централизован

ную форму реализации, а реформа бюджетного процесса и админист

ративная реформа осуществляются на основе концепций и планов

мероприятий, подразумевающих определенную степень децентрали

зации и добровольность участия. Наконец, различные ветви институ

циональной реформы находятся в компетенции различных ведомств,

что создает дополнительные трудности.

Институциональная реформа: переломный, но

многообещающий поворот

Институциональные реформы в государственном секторе достигли

критической точки. Хотя немало уже сделано в плане формирования

структурных элементов реформы, особенно в бюджетной сфере,

ощутимых результатов с точки зрения улучшения качества государ

ственных услуг и повышения общей результативности администра

тивных органов наблюдается немного. В определенной степени это

объясняется характером самих реформ, которые требуют длительно

го времени для внедрения базовых структур и процедур, но частично

изъянами в процессе реализации преобразований. На следующем

этапе институциональной реформы, который преимущественно

включает в себя преобразования второго поколения, основанные на

принципах управления по результатам, необходимо будет добиться

видимых результатов. Если текущий процесс не даст удовлетвори

тельных результатов, следующий шанс для реформирования институ

циональных основ государственного сектора может наступить неско

ро, особенно, с учетом рамок политического цикла и предстоящих

выборов в Государственную думу и президентских выборов в 2007

2008 гг.

Существует несколько благоприятных факторов для успешной ре

ализации реформ второго поколения в государственном секторе Рос

сии. Вопервых, все три программы в 2006 г. перешли на новый этап.

Стартовал процесс реализации Концепции административной

Резюме

реформы в 20062008 гг.; на новую стадию выходит реформа бюджет

ного процесса; федеральная программа реформирования государ

ственной службы продлена еще на два года. Кроме того, по сравнению

с предыдущим этапом наблюдается более четкая согла сованность в

содержании преобразований с очевидным акцентом на результатив

ности в качестве организующего принципа. Это нашло отражение в

инициативе по внедрению методов бюджетного планирования, ори

ентированного на результаты, акценте на результативных принципах

управления и качестве предоставления государственных услуг в Кон

цепции административной реформы. Другие элементы реформы (на

пример, реформа межбюджетных отношений), хотя и не рассматри

ваются детально в настоящей работе, также основываются на логике

повышения результативности деятельности. Вместе с тем программа

реформирования государственной службы попрежнему стоит не

сколько особняком от других направлений реформы, в том числе по

своему содержанию (с сильным акцентом на законодательстве), и в

целом в этой сфере скольконибудь значительных подвижек по срав

нению с предыдущим положением дел на настоящий момент не про

изошло.

Разработчики административной реформы и реформы бюджет

ной системы задали высокую планку, сосредоточившись на комплек

сных подходах, которые в конечном итоге потребуют радикальной

трансформации способов функционирования государственной ад

министрации. Вместе с тем тот факт, что содержание, по крайней ме

ре, двух направлений реформ теперь прочно базируется на схожих

принципах, означает, что условия для успешной реализации реформ

сейчас более благоприятные, чем на предыдущем этапе.

Основное внимание — управлению процессом реализации

реформы

Несмотря на улучшение условий для успешной реализации реформ,

благодаря повышению степени согласованности их содержания, уп

равление этим процессом попрежнему предъявляет реформаторам

серьезные вызовы. С одной стороны, это обусловлено сложностью си

стемы государственного управления в России и новизной содержания

запланированных преобразований в российском контексте, а с дру

гой — сложной динамикой российской политики. В этой связи крайне

важно задуматься об инструментах реализации реформ. Поэтому глав

ная цель авторов настоящей работы состоит в том, чтобы своими ре

комендациями внести вклад в усилия российских властей по форми

Институциональная реформа в России

рованию эффективных подходов к проведению реформы в жизнь.

При этом авторы отмечают, что контекст российской политической

системы и политикоэкономические основания реформ — хотя они и

чрезвычайно важны для понимания процесса реформирования — не

будут основной темой настоящей работы. Центральное место в иссле

довании занимают вопросы формирования эффективных процедур

управления реформами на всех уровнях государственной власти.

Чтобы предложить приемлемые и учитывающие российские усло

вия рекомендации, необходимо остановиться на трех основных во

просах. Вопервых, рассмотреть возможные инструменты реализации

реформ и наилучшие пути применения таких инструментов. Вовто

рых, проанализировать механизмы, уже опробованные в России за по

следние пять лет, и определить те, которые оказались наиболее эффек

тивными. И, наконец, остановиться на подходах, которые ис

пользуются и дают хорошие результаты в странах с аналогичными

многоуровневыми системами государственного управления. Что ка

сается последнего, в работе рассматривается инструменты реформи

рования, нашедшие применение в шести различных странах: Австра

лии, Австрии, Бразилии, Канаде, Германии и Испании. Из опыта

каждой из этих стран — несмотря на многообразие содержания ре

форм и подходов к их реализации — российские политики смогут по

черпнуть для себя актуальный сравнительный материал.

Возможные механизмы реализации реформы:

законодательные и программные инструменты, инструменты

развития и управления изменениями, инструменты

бюджетного стимулирования

Законодательство широко используется в качестве инструмента реа

лизации институциональных реформ в многоуровневых системах

государственного управления. При условии, если центральные орга

ны власти имеют полномочия законодательствовать по институцио

нальным вопросам путем принятия законодательных актов предпи

сывающего или рамочного характера (например, директивных актов,

носящих обязательный характер в отношении результатов, которые

должны быть достигнуты), законодательство потенциально может

стать мощным инструментом проведения институциональных пре

образований. Законодательство может быть особенно эффективным

при осуществлении преобразований в системах государственной

службы, а также в сфере управления бюджетом в качестве косвенного

инструмента стимулирования реформы посредством укрепления

Резюме

бюджетной дисциплины. Вместе с тем, даже в отношении реформы

государственной службы, для которой внесение изменений в законо

дательство, как правило, является обязательным, формирование вы

сококачественных систем управления кадрами и создание стимулов к

повышению результативности в такой же мере важны, как и наличие

хорошего закона. Например, опыт стран Центральной Европы демон

стрирует ограниченность законов о государственной службе в качес

тве инструментов реформирования при отсутствии сопровождаю

щих эти законы инициатив по обучению государственных служащих

и развитию потенциала, а также без трансформации систем стимули

рования (см. Verheijen, 2001; Verheijen and Rabrenovic, 2005). Еще мень

ше вероятность того, что законодательство само по себе будет эффек

тивным инструментом реформирования в таких областях, как

стандарты государственных услуг, управление по результатам, повы

шение открытости власти, которые требуют очень точного толкова

ния и применения надежных методов управления изменениями для

обеспечения успешной реализации. Наконец, в условиях проведения

комплексной реформы, как в России, использование преимуществен

но законодательного инструмента несет в себе дополнительный риск

нарушения согласованности с другими направлениями реформ, таки

ми как бюджетная и административная реформы, характер которых

требует более интерактивных и инновационных инструментов уп

равления процессом реформирования.

Методическая поддержка может стать превосходным дополнени

ем к законодательному инструменту, особенно там, где законодатель

ство имеет сложный характер и нацелено на внедрение новых кон

цепций государственного управления. Она может также стать

дополнением к другим инструментам реформирования, например,

конкурсам и бюджетной поддержке, при условии предоставления та

кой поддержки субфедеральным властям при подготовке ими заявок

на участие в конкурсах или планов реформирования. Совершенно

очевидно, что в российских условиях реализация законодательства

без методического сопровождения, особенно в регионах со слабым

потенциалом, вряд ли может дать ожидаемые результаты.

Методическое сопровождение может быть организовано как сила

ми самого правительства, так и путем привлечения для этой цели на

контрактной основе научных учреждений или других организаций,

располагающих соответствующим экспертным потенциалом. Одна

ко, даже если для оказания методической поддержки будут привлече

ны внешние ресурсы, центральные органы власти тем не менее долж

ны будут осуществлять тщательный мониторинг практики такой

Институциональная реформа в России

помощи, чтобы обеспечить ее предоставление с учетом специфики

регионов и в достаточном объеме.

Существует множество различных подходов к управлению изме

нениями. Они особенно эффективны в тех сферах реформирования,

которые сравнительно сложны в концептуальном плане, таких как,

например, управление по результатам и стандарты деятельности,

стандарты государственных услуг, использование механизмов обрат

ной связи с гражданами и т.п. Как и при методическом сопровожде

нии, использование инструментов управления изменениями требует

чрезвычайно активного подхода со стороны центральных властей.

Важными элементами методов управления изменениями являются

создание сетевых структур общения и формирование коалиций (вы

явление и воспитание проводников перемен), интерактивное обуче

ние и совещания по обмену опытом, схемы ротации и размещения го

сударственных служащих, процессы функционального анализа и т.п.

Логически методы управления изменениями должны стать частью

процесса реформирования с самого начала проектирования реформ,

так как выявлять на региональном уровне тех должностных лиц и экс

пертов, которые смогут овладеть проблемой и передать знания дру

гим, став сторонниками перемен, желательно как можно раньше. В та

ком случае сетевые структуры агентов перемен смогут начать

функционировать сразу после утверждения правительством про

граммы реформ.

Российская система федеральных округов, в принципе, хорошо

подходит для содействия развитию сетевых структур по управлению

изменениями, при условии, что в состав этих структур войдут долж

ностные лица, участвовавшие в разработке программы реформ. В си

стеме с большим количеством субъектов Федерации создание подоб

ных органов федеральной власти представляется даже необходимым.

Если аппараты Полномочных представителей Президента Россий

ской Федерации в федеральных округах будут обеспечены ресурсами

для поддержки инициатив по реформированию, они смогут стать

идеальными посредниками правительства в выявлении на субфеде

ральном уровне лиц, которые потенциально смогут стать эффектив

ными партнерами в реформировании. Объединение таких лиц на ре

гулярной основе в рабочие группы позволит обеспечить обмен

опытом и сформировать базу сторонников реформ в помощь тем, кто

участвует в продвижении программы реформирования. Сетевые

группы экспертов и — в меньшей степени — структуры политических

партий могут служить дополнением системам управления изменени

ями, став дополнительными форумами для обсуждения содержатель

Резюме

ных аспектов программ реформирования государственного управле

ния.

Последний инструмент управления изменениями, а именно, обу

чение кадров и развитие потенциала, частично связан с финансиро

ванием пилотных инициатив по реформированию, которые нередко

включают в себя предоставление консультационных услуг и органи

зацию обучения. Обучение также может быть одним из элементов

стратегии управления изменениями. Однако, этот инструмент в недо

статочной степени используется при проведении реформ в странах

СНГ и странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). С одной сто

роны, это обусловлено довольно консервативным подходом, кото

рый нередко доминирует в сфере обучения кадров в данном регионе,

а с другой — восприятием обучения скоре как «привилегии» или «обя

занности», а не неотъемлемой части управления развитием карьеры

(на государственной службе). Программы обучения, если они пра

вильно разработаны и выстроены в соответствии с содержанием про

грамм реформирования, могут, с одной стороны, помочь преодолеть

сопротивление, которое, как правило, возникает при столкновении

государственных служащих с новыми подходами и управленческими

инструментами в своем ведомстве, а с другой стороны, смягчить про

цесс преобразований, так как служащие будут чувствовать себя более

уверенно при применении этих мер. Это особенно важно для таких

инновационных аспектов институциональной реформы как внедре

ние систем управления по результатам, методов управления кадрами

на государственной службе, основанных на учете способностей слу

жащих, а также внедрение стандартов государственных услуг.

Тогда как законодательство, методическое сопровождение и фор

мирование сетевых групп для облегчения внедрения изменений мо

гут использоваться в качестве инструментов реформирования как в

многоуровневых, так и в унитарных системах государственного уп

равления, использование финансовых стимулов во многих случаях

является более приемлемым механизмом для многоуровневых сис

тем. Сложность межбюджетных отношений, характерная практичес

ки для всех многоуровневых систем (зачастую с множеством предме

тов совместного ведения), делает систему федеральных трансфертов

важным потенциальным инструментом в руках федеральных властей.

Бюджетные инструменты могут использоваться двумя путями, кото

рые нередко сочетаются. Первый — это продвижение реформ за счет

укрепления финансовой дисциплины, что вынуждает субфедераль

ные власти сокращать расходы и часто выражается в сокращениях в

системе государственной службы. Второй подход предусматривает

Институциональная реформа в России

создание бюджетных стимулов либо путем формирования механиз

мов финансирования для разработки и реализации реформ, либо по

средством предоставления бюджетной поддержки в обмен на прове

дение реформ.

Традиционно лучше всего известно использование финансовых

инструментов первого типа. Однако, стремление добиться принятия

мер по сокращению расходов на субфедеральном уровне за счет со

кращения федеральных трансфертов вряд ли обеспечит постоянный

эффект, так как это часто ведет к автоматической реакции в виде по

всеместных сокращений

. Создание федеральных механизмов фи

нансирования пилотных проектов реформирования субфедераль

ных органов власти также нередко практикуется, в том числе и в

России. В этой связи основной вопрос состоит в том, выделяются ли

ресурсы на конкурсной основе или путем предварительного отбора

федеральными властями «перспективных» регионов. Первый способ,

безусловно, заслуживает большего доверия, но его трудно спроекти

ровать, так как за исключением сферы бюджетной реформы трудно

определить объективные показатели для оценки предлагаемых ини

циатив по реформированию. Однако, эти трудности можно компен

сировать приданием прозрачности процессу отбора регионов, а так

же работой с регионами по определению взаимно приемлемых

показателей. Вместе с тем, механизмы, обеспечивающие разработку

примеров реформирования, которые могут иметь демонстрацион

ный эффект, чрезвычайно важны, когда речь идет о таких сложных

реформах, как внедрение бюджетирования по результатам или адми

нистративная реформа.

Наконец, еще одним возможным бюджетным инструментом сти

мулирования реформ является увязка повышенных (разовых или ре

гулярных) трансфертов с достижением определенных результатов по

конкретным направлениям реформирования. Это превосходный ин

струмент для стимулирования конкуренции между регионами в запу

ске и реализации институциональных реформ, но вместе с тем он

страдает двумя потенциальными недостатками. Вопервых, как и в

случае финансирования пилотных проектов трудно разработать по

казатели для оценки предложений по проведению реформы. Эту

проблему можно сгладить за счет обеспечения прозрачности при

распределении ресурсов и установления прозрачных критериев от

Резюме

Аналогично требованиям в отношении сокращения персонала, выдвига

емым международными финансовыми организациями в обмен на бюджетную

поддержку. Подобные сокращения редко бывают постоянными и еще реже ве

дут к изменениям в функционировании систем государственного управления.

бора. Вовторых, при применении этого метода возникает опасность

использования двойных подходов к реализации реформы, так как ре

гионы с низким потенциалом, как правило, исключаются из числа

участников конкурсов, что уменьшает для них стимулы к участию в

разработке реформ

. Это, в свою очередь, повышает риск углубления

и без того большого разрыва между регионами по показателям их де

ятельности. Несмотря на то что, но с нашей точки зрения, важность

накопления примеров лучшей практики перевешивает упомянутый

риск, необходимо рассмотреть возможность создания специальных

механизмов поддержки регионов с низким потенциалом, которые де

монстрируют приверженность реформе, но не располагают возмож

ностями или ресурсами для участия в конкурсах.

Российский опыт: особенности реализации реформ на

сегодняшний день

Анализ первого этапа российских реформ, представленный во вто

рой главе, позволяет сделать следующие выводы относительно при

менявшегося до сих пор подхода к реализации реформы.

Первая основная особенность — это доминирующая роль феде

ральных властей в процессах проектирования реформ и относитель

ная однобокость этих процессов. Как представляется, разработка ре

форм преимущественно осуществлялась федеральными властями с

проведением в некоторых случаях консультаций на высоком полити

ческом уровне через Государственный Совет Российской Федерации

и при поддержке со стороны московских экспертов и (или) проектов,

финансируемых международными донорами. Тот факт, что регионы

были вовлечены в формулирование стратегии лишь в ограниченной

степени, вызывает большое удивление с учетом того, насколько феде

ральные власти зависят от региональных в том, что касается проведе

ния реформ в жизнь. Как упоминается в первой части второй главы,

внедрение большинства элементов реформы управления государ

ственным сектором осуществлялось в рамках программ или концеп

ций, которые для регионов носили необязательный или реко

мендательный характер, и только реформа государственной службы

Институциональная реформа в России

Дискуссии с представителями российских регионов по вопросам адми

нистративной реформы, состоявшиеся в рамках серии семинаров в 2006 г.,

подтвердили широко распространенный скептицизм среди сравнительно

бедных субъектов Федерации с низким потенциалом относительно своей воз

можности получить доступ к федеральным ресурсам в поддержку реализации

реформы.

проводилась через принятие обязательного федерального законода

тельства. Это тем более удивительно, принимая во внимание тот факт,

что осуществлять эффективный контроль за ходом реализации ре

формы в 88 регионах — это чрезвычайно трудная задача, даже при на

личии аппаратов Полномочных представителей Президента Россий

ской Федерации в федеральных округах.

Вторая особенность — это зачастую закрытый характер работы по

разработке реформы. За исключением федеральной административ

ной реформы, в ходе которой на первом этапе реструктуризации пра

вительства проводились консультации с деловыми кругами и органи

зациями гражданского общества (и сейчас такие консультации

ведутся в контексте разработки стандартов государственных услуг),

большинство реформаторских инициатив, составляющих предмет

второй главы, разрабатывались практически без участия тех, кого они

больше всего затрагивали, будьто государственные служащие или

группы потребителей услуг. Это привело к очевидным проблемам на

этапе реализации реформ. Механизмы обеспечения открытости дея

тельности и коммуникативные механизмы должны быть частью стра

тегии реформирования, влияющими как на содержание проводимых

преобразований, так и на характер управления реформами. Было бы

весьма полезно регулярно публиковать результаты осуществления

программы реформ и отчеты о ходе ее реализации, а также проводить

внешние и внутренние информационные кампании, чтобы государ

ственные служащие и население знали об успехах реформ и планах

на будущее.

Третья особенность связана с разработкой пилотных проектов и

предоставлением методической поддержки. В большинстве случаев

решение о выделении ресурсов на пилотные проекты увязывалось с

использованием экспертов, назначенных федеральными властями,

так как объективные критерии для принятия решений по пилотным

проектам определить трудно. Там, где такие критерии применялись, в

частности, в отношении бюджетной реформы на региональном уров

не, они были выстроены правильно, но при этом они не учитывали

одного важного момента — возможностей самих регионов, что авто

матически исключало большинство субъектов Федерации со слабым

потенциалом

. Методическая помощь, как правило, предоставлялась

не всем, а только в связи с реализацией пилотных проектов.

Резюме

Несмотря на отсутствие прямой корреляции между низким потенциалом

и уровнем бедности большинство регионов с низким потенциалом одновре

менно относятся к бедным регионам, за исключением Республики Калмыкии и

нескольких других субъектов Федерации.

При применении законодательного инструмента возникли серь

езные проблемы, связанные с последовательностью действий. Про

движение регионов, стремившихся быстрее идти вперед, тормози

лось задержками в принятии соответствующих мер на федеральном

уровне. В то же время практически не было создано стимулирующих

механизмов для вовлечения в процесс регионов, не изъявлявших же

лания реформироваться («пряников» не было, да и с применением

«кнута» были проблемы). Ситуация усугублялась задержками на феде

ральном уровне; при этом центр почти ничего не предпринимал для

стимулирования пассивных регионов к действию. Что касается ре

формы государственной службы, на центральном уровне необходи

мо создать координационную структуру по реформированию госу

дарственной службы, чтобы она оказывала содействие в прак

тическом внедрении всех нововведений, предусмотренных законода

тельством.

Конкурсные механизмы успешно применялись для стимулирова

ния реформы бюджетной сферы на региональном уровне, но этот

подход имеет и побочное действие в плане исключения субъектов фе

дерации с низким потенциалом, создавая риск развития процесса, в

котором реформы будут идти разными темпами в различных частях

страны. Такой процесс может усугубить и без того глубокое неравен

ство между продвинутыми регионами и регионами со слабым потен

циалом.

Пятым пунктом отметим то обстоятельство, что до сих пор при

разработке реформ лишь в незначительной степени учитывались ог

раничения субъектов Федерации с точки зрения их ресурсной обес

печенности и потенциала, особенно удаленных и малонаселенных

регионов с низким потенциалом. Ни в одной из запущенных на сегод

няшний день инициатив и программ не были предусмотрены соот

ветствующие механизмы для учета этого важнейшего аспекта процес

са реформирования.

Меры по развитию потенциала структур реализации реформы до

настоящего времени были ограниченными. Это, в частности, обусло

вило проблемы, возникшие в процессе реформирования государ

ственной службы, где не было предпринято необходимых действий

для удовлетворения очевидных потребностей в развитии потенциала

кадровых служб органов власти. Аналогичным образом в рамках бюд

жетной реформы потребности линейных министерств в развитии

возможностей, необходимых для выполнения новых задач и внедре

ния новых подходов, остались во многом неудовлетворенными. Не

обходимо переходить от принятия правовых актов общего плана к

Институциональная реформа в России