Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

Резюме

Врезка 1.1 (продолжение)

6. Мониторинг: создание системы, ориентированной на результат

Разработка систем мониторинга, ориентированных на результаты, жиз

ненно важна для обеспечения возможности правительства корректиро

вать подходы к реализации реформы по мере ее продвижения. Хотя это

сравнительно новый аспект управления реформами, а значит, примеров

международного опыта здесь меньше, все же существует ряд инструмен

тов, которые можно взять за основу. Отметим в этой связи опросы госу

дарственных и муниципальных служащих о ходе реформирования госу

дарственной службы, недавно проведенный Минэкономразвития России

опрос о ходе административной реформы, методики мониторинга, раз

работанные в рамках бюджетной реформы.

ВВЕДЕНИЕ И КОНТЕКСТ

Институциональная реформа представляет собой один из краеуголь

ных камней стратегической программы нынешнего российского

правительства. За последние пять лет сменявшие друг друга составы

правительства последовательно прилагали усилия к тому, чтобы мо

дернизировать структуры и механизмы государственного управления

в России. До сих пор это происходило с переменным успехом. Рефор

мы в бюджетной сфере привели к укреплению бюджетной дисципли

ны и на федеральном, и на региональном уровне, а также к трансфор

мации системы межбюджетных отношений между федеральным

центром и регионами. Также внесена ясность в функциональное раз

граничение полномочий между федеральными органами власти и

органами власти субъектов федерации. С другой стороны, эффект от

административной реформы и реформы государственной службы на

сегодняшний день представляется менее значительным. Реформы в

сфере предоставления государственных услуг, в частности, предпри

нятая в начале 2005 г. попытка монетизации льгот, привели к широ

ким общественным протестам и отмене части введенных мер. Пере

нос сроков завершения реформы местного самоуправления, которое

ранее планировалось на конец 2005 г., но теперь произойдет не рань

ше конца 2008 г., — это еще один пример трудностей, присущих про

цессу осуществления преобразований в сложной многоуровневой си

стеме государственного управления со значительной нерав

номерностью и экономического, и институционального потенциала

в сфере реализации реформ.

Вместе с тем принятие в октябре 2005 г. Концепции администра

тивной реформы в Российской Федерации в 20062008 гг. и Плана ме

роприятий по ее проведению, а также начало реализации инициати

вы по внедрению методов бюджетного планирования, ориен

тированных на результаты, свидетельствуют о новых шагах и направ

лениях реформирования системы государственного управления в

Российской Федерации. Продление сроков реализации Программы

реформирования государственной службы, завершить которую ранее

планировалось в 2005 г., с выделением финансирования на эти цели

стало дополнительным свидетельством того, что, несмотря на все

трудности в ее реализации, институциональная реформа попрежне

му представляет собой важную часть программы российского прави

тельства. Акцент на мерах по противодействию коррупции и связан

ных с этим мероприятиях по реформированию государственного

сектора, сделанный в послании Президента Владимира Путина Феде

ральному собранию Российской Федерации, служит еще одним под

тверждением обозначенной тенденции. Главной задачей следующего

этапа реформ является обеспечение видимых результатов для граж

дан, и этот принцип положен в основу как направлений, предусмот

ренных Концепцией административной реформы, так и инициативы

по внедрению бюджетного планирования, ориентированного на ре

зультаты. Однако обеспечение результативности административной

реформы и реформы государственной службы во всех 88 регионах

потребует от реформаторов немало сил. В то же время ощутимые ре

зультаты крайне важны для обеспечения поддержки дальнейших уси

лий по осуществлению программы реформ после президентских вы

боров 2008 г.

В центре внимания настоящего исследования  четыре главных ас

пекта процесса реализации реформ в контексте многоуровневой си

стемы государственного управления в России, которые, по мнению

авторов, отражают основные факторы, препятствующие успешному

проведению реформ в жизнь. Вопервых, это неравенство в уровне

потенциала различных регионов; вовторых, сложность управления

реализацией спланированных в центре реформ в очень большом

числе субъектов, расположенных на обширной территории, при глу

боких различиях в их экономических и географических характерис

тиках; втретьих, проблема формирования политического консенсу

са в масштабах всей страны в отношении направлений и темпов

реформирования; и, наконец, фрагментарность планирования ре

форм, особенно на федеральном уровне, где различные реформатор

ские инициативы находятся в компетенции различных организаций,

а в некоторых случаях даже различных частей исполнительной влас

ти.

Главной гипотезой, лежащей в основе настоящей работы, является

то, что попытки осуществления фундаментальных преобразований в

институциональной системе до сих пор не давали желаемого резуль

тата — в основном изза того, что перечисленные выше четыре осо

бенности российской системы государственного управления не по

лучили должного внимания со стороны политиков. До сегодняшнего

дня попытки реформирования опирались на три типа механизмов:

Введение и контекст

а) конкурсы на право получения дополнительных ресурсов (либо

на общие цели, либо целенаправленно) в качестве стимула к

проведению реформ; особенно активно применяются в сфере

бюджетной реформы, а также предусматриваются Концепцией

административной реформы;

б) предписывающее федеральное законодательство в качестве

ключевого инструмента реформ, которое должно воспроизво

диться в регионах; применяется преимущественно в области ре

формы государственной службы, но также и в сфере реформи

рования органов местного самоуправления;

в) разрабатываемые на федеральном уровне методические реко

мендации и направления реформ в сочетании с директивной

реализацией (в тех областях, где полномочия федерального

центра особенно сильны, например, в здравоохранении и об

разовании) и стимулами для проведения реформ путем оказа

ния методической помощи, как, например, на первом этапе

организационных преобразований в государственных орга

нах власти.

Реформы, основанные на указанных выше механизмах, дали оп

ределенные результаты. Например, обеспечена стабилизация меж

бюджетных отношений между федеральным центром и региона

ми, во многих регионах приняты новые законы о государственной

службе, в отдельных регионах прошла успешная апробация ре

формы органов местного самоуправления, в некоторой степени

осуществлена рационализация административной структуры на

федеральном уровне и в отдельных регионах. Вместе с тем приме

нявшиеся методы реформирования продемонстрировали ряд се

рьезных недостатков.

Первый недостаток заключается в акценте на принятии законо

дательства, а не на его реализации. Принятие законов, особенно в

области реформы государственной службы, во многих случаях не

сопровождалось их полной реализацией. Даже на уровне федера

ции многие подзаконные акты еще не приняты, а те регионы, кото

рые пытались формировать инструментов реализации до приня

тия соответствующих документов на федеральном уровне,

зачастую сталкивались с ситуацией, когда процедуры и механизмы

управления, предусмотренные законодательством, были настоль

ко сложны и громоздки, что их полная реализация оказалась чрез

вычайно затруднительной. Это связано не только с тем, как по

строен федеральный закон «О государственной гражданской

Институциональная реформа в России

службе Российской Федерации», но и с ограниченными возможно

стями отдельных регионов, а эти ограничения не были должным

образом учтены в процессе подготовки законодательства.

Второй основной недостаток состоит в следующем. Тогда как

ориентация на проведение конкурсов позволила некоторым реги

онам добиться успеха в реализации реформ, а также продемон

стрировала несколько примеров успешного реформирования

(особенно там, где имелись дополнительные федеральные сред

ства), акцент на формировании флагманских проектов одновре

менно увеличил разрыв между небольшой группой регионов, пре

успевших в реализации реформ

и растущей группой отстающих

регионов, многие из которых не располагают минимальным уров

нем потенциала, требующимся для участия в конкурсах

. Таким

образом, в то время как регионы, достигшие хороших результатов,

были вознаграждены (что немаловажно для формирования базы

поддержки реформ среди широкой общественности и среди поли

тиков), регионы с ограниченными возможностями, которым зача

стую больше всего требуется помощь, стали отставать еще больше.

Несмотря на то, что стимулирование реформ с помощью конкур

сов имеет явные преимущества, риск для национальной стабиль

ности, сопряженный с увеличением числа отстающих регионов,

очевиден. Таким образом, наряду с продолжением практики тради

ционных конкурсных подходов необходимо рассмотреть вопрос

о разработке специального механизма для стимулирования

реформ в отстающих регионах

Введение и контекст

Важно отметить, что в эту группу входят не только исключительно регио

ны сильные в экономическом отношении. Например, Чувашия — это пример

сравнительно слабого в экономическом плане региона, но преуспевшего в ре

формировании государственного сектора. Однако в конкурсах практически

не участвовали субъекты из числа беднейших российских регионов.

В недавно опубликованном рейтинге регионов по уровню потенциала в

области проведения административной реформы более 80% субъектов Феде

рации отнесены к слабым с точки зрения их возможностей по реализации ос

новных направлений реформы (ГУ — ВШЭ, 2006 г.).

В этой связи наглядный пример представляет собой ЕС. Осознание того,

что конкуренция на внутреннем рынке (включая конкуренцию между страна

мичленами за инвестиции) может носить потенциально разрушительный ха

рактер для прочности и стабильности Европейского Союза, стало одной из

главных предпосылок для создания Фонда регионального развития, социаль

ного фонда, а впоследствии Фонда сплочения. Хотя структура данных меха

низмов, безусловно, не является идеальной, они основывались на понимании

того, что при создании взаимосвязанной системы управления экономикой

крайне важно уделять особое внимание отстающим регионам.

Третьим основным недостатком используемых инструментов

является то, что разработка методик без необходимого сопровож

дения и обучения их применению, скорее всего, приведет к меха

ническому воспроизведению федеральных реформ без учета реги

ональной специфики. Недавние попытки аппарата полномочного

представителя Президента в Южном федеральном округе сформи

ровать систему оценки эффективности органов государственного

управления в регионах округа, учитывающую региональную спе

цифику, представляет собой интересную попытку поиска путей

«локализации» подходов к управлению процессом реформирова

ния. Однако упомянутую систему еще предстоит испытать.

И, наконец, фрагментарность проектирования реформ на феде

ральном уровне создает дополнительные трудности для регионов,

которые получают разные установки от различных федеральных

партнеров и вынуждены учитывать эти установки на региональ

ном уровне. Хотя логически на региональном уровне, где органы

управления имеют меньшие размеры, координация обеспечивает

ся лучше, необходимость иметь дело с множественными элемента

ми программы институциональных реформ, частично дублирую

щими друг друга, становится серьезной проблемой для

региональных властей. Один из примеров проблем, возникающих

в связи с фрагментарностью управления программой реформ, от

носится к недавнему спору между Минэкономразвития России,

Минфином России и Минрегионразвития России по вопросам ру

ководства реформами, относящимися к стратегическому планиро

ванию, показателям результативности деятельности и внедрению

методов бюджетирования, ориентированного на результаты.

Главная задача авторов исследования состоит в том, чтобы по

делиться своими соображениями и предложить рекомендации от

носительно мер, которые российские политики могли бы пред

принять для устранения существующих недостатков в управлении

процессом реформ. В частности, в отношении новых программ,

например, Плана мероприятий по проведению административной

реформы, речь идет о мерах, которые могли бы помочь избежать

ряда уроков негативного опыта, извлеченных из прошлых и сегод

няшних попыток реформирования. В этой связи главное внимание

в исследовании уделяется двум вопросам:

а) подробному анализу опыта реализации различных аспектов

институциональных реформ, внедренных на настоящий

момент, с акцентом на взаимосвязанных элементах

реформы государственной службы, бюджетного процесса и

Институциональная реформа в России

административной реформы. Анализ включает в себя рас

смотрение практических примеров, основанных на опыте

отдельных регионов или групп регионов, которые наиболее

активно участвовали в реализации реформ, и которые, сле

довательно, способны предложить свои «за» и «против» в от

ношении применявшихся инструментов реформирования.

Кроме того, в анализе будут использованы результаты недав

них опросов о ходе реализации административной рефор

мы и реформы государственной службы в России. Это станет

основной темой второй главы настоящей работы;

б) анализу международного опыта реализации реформ в других

многоуровневых системах государственного управления. При

этом признается, что многоуровневым системам присущ ряд

особенностей, которые делают процесс последовательной реа

лизации реформ в них гораздо более сложным, чем в унитар

ных государствах. Исходя из результатов предварительного

анализа опыта проведения реформ, рассматриваются примеры

Австралии, Австрии, Бразилии, Канады, Германии и Испании —

на основе исследований, проведенных экспертами этих стран.

При всех очевидных различиях между этими странами и по

уровню развития (от развитых стран ОЭСР до стран с переход

ной экономикой, как Бразилия), и по характеру процессов ре

форм (от комплексных реформ до частичных преобразова

ний) из их опыта можно извлечь важные уроки применительно

к разработке и реализации реформ в России. Анализу междуна

родного опыта посвящена третья глава исследования.

В исследовании не затрагиваются вопросы политической эко

номии, связанные с разработкой и реализацией реформ. При всей

своей безусловной важности эта тема выходит за рамки настоящей

работы. Она подробно анализируется в предыдущих публикациях

Банка по проблемам проектирования реформ в России, в частнос

ти, в докладе «Формирование эффективного правительства»

(2005).

Выводы исследования адресованы как менеджерам уже осу

ществляемых в России программ реформ, которые будут искать

пути наиболее эффективного выполнения отдельных возложен

ных на них задач, так и российскому экспертному сообществу, ока

зывающему содействие в процессе разработки содержания ре

форм. Более всего авторы стремятся, чтобы этот доклад стал

полезным для российских политиков регионального уровня, кото

Введение и контекст

рые стоят перед сложнейшей задачей обеспечения эффективной

реализации реформ, а значит, несут основную ответственность за

то, чтобы реформы принесли ощутимые плоды для российских

граждан, которые возлагают на них большие надежды.

Институциональная реформа в России

ГЛАВА 1. ПРОГРАММА ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ

РЕФОРМЫ В РОССИИ: КОМПЛЕКСНОСТЬ

ПРИ СОХРАНЯЮЩЕЙСЯ

ФРАГМЕНТАРНОСТИ

ВВЕДЕНИЕ

Институциональная реформа в Российской Федерации остается чрез

вычайно острой темой. Содержание и масштабы программы реформ,

которыми в значительной мере пренебрегали в 1990х гг., предъявля

ют серьезные вызовы и политикам, и ответственным исполнителям

решений. Реформы 1990х гг., в результате которых была создана де

централизованная федеративная система государственного управле

ния, вместе с тем привели к значительной неравномерности в уровнях

институционального и экономического развития регионов России.

Реформы, которые осуществлялись в течение последних пяти лет, час

тично устранили эту тенденцию. Вместе с тем они продемонстрирова

ли опасности, присущие подходу, в котором делается чрезмерный ак

цент на режиме «проектирование на центральном уровне –

реализация на местном (по вертикали) уровне». Теперь, когда Россия

вступает в новый этап институциональной реформы с акцентом на

системах предоставления государственных услуг и результативных

принципах управления, предусмотренных Концепцией администра

тивной реформы и инициативой внедрения бюджетирования, ориен

тированного на результаты, важно поразмышлять над тем, как можно

избежать неудач, связанных с недостатками применявшихся ранее ме

тодов реализации реформ. Автоматическое продолжение прошлой

практики реформирования вряд ли приведет к тем результатам, на ко

торые рассчитывает правительство, включая ощутимое повышение ка

чества государственных услуг на всей территории России

, а также

улучшение делового и инвестиционного климата в целях создания

альтернативных источников экономического роста, не основанных

на добыче нефти.

ХАРАКТЕР РЕФОРМ: СЛОЖНОСТЬ СОДЕРЖАНИЯ И СЖАТОСТЬ СРОКОВ

История институциональных преобразований в России изложена до

кументально в двух публикациях на тему истории административной

В Концепции административной реформы и плане мероприятий по ее

проведению предполагается, что через два года реализации программы степень

удовлетворенности граждан качеством государственных услуг повысится на 40 %.

реформы, изданных в 2004 и 2005 гг. Хотя повторение материала,

опубликованного в этих работах, не является целью настоящего ис

следования, важно иметь в виду две особенности, присущие програм

ме реформ в России: вопервых, комплексный характер и сложность

преобразований и, вовторых, сравнительно сжатые сроки, отведен

ные на их разработку и реализацию.

Как и во многих других странах Центральной и Восточной Европы

и республиках бывшего Советского Союза, в повестке дня российско

го правительства институциональные реформы стали фигурировать

сравнительно поздно. В начале 90х гг. главное внимание было сосре

доточено на проектировании устройства российского государства с

акцентом на отношениях между федеральным центром и регионами, а

также на совершенствовании систем управления бюджетом. Вместе с

тем под влиянием неолиберальных советников по экономическим во

просам во многих странах Центральной и Восточной Европы и стра

нах СНГ другими аспектами программы институциональной рефор

мы практически пренебрегали. Ряд неудачных попыток провести

организационную реформу и реформу государственной службы был

предпринят в 90х гг. (Kotchegura in Verheijen, 1999), но в целом адми

нистративная структура федерального правительства оставалась в

значительной степени неизменной, а преобразования в регионах так

же не привели к существенным переменам в институциональных сис

темах. В 90х гг. инициативы по реформированию государственной

службы были преимущественно ориентированы на создание (на феде

ральном и региональном уровнях) законодательной базы функциони

рования государственной службы. К концу 90х гг. образовался право

вой вакуум с точки зрения разработки единого подхода к правовому

регулированию государственной службы, и стала очевидной необхо

димость принятия рамочного законодательства и комплексной стра

тегии реформирования.

Недостаточное внимание к вопросам институциональной реформы

в конце 90х гг. имело серьезные последствия для усилий по реформи

рованию, предпринятых в последние пять лет. После смены в 2000 г. по

литического руководства страны институциональные преобразования

были включены в число приоритетных задач, и это привело, с одной

стороны, к смене подхода к управлению федеральной институциональ

ной системой (от децентрализации к все возрастающему централизму в

отношениях между центром и регионами), а с другой – к приданию пре

образованиям в институциональной сфере нового импульса.

Приоритетность институциональной реформы нашла свое отраже

ние в целом ряде реформаторских инициатив, запущенных федераль

Институциональная реформа в России