Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
осуществления преобразований, так как служащие будут чувствовать
себя более уверенно при применении этих мер. Это особенно важно
для таких инновационных аспектов институциональной реформы
как внедрение систем управления по результатам, методов управле
ния кадрами на государственной службе, основанных на учете спо
собностей служащих, а также внедрение стандартов государствен
ных услуг.
Бюджетные стимулы и иные финансовые инструменты
В то время как законодательство, методическая помощь и фор
мирование сетевых структур для облегчения внедрения изме
нений могут использоваться в качестве инструментов рефор
мирования как в многоуровневых, так и в унитарных системах
государственного управления, использование финансовых стиму
лов во многих случаях является более подходящим механизмом
для многоуровневых систем. Сложность межбюджетных отноше
ний, характерная практически для всех многоуровневых систем
(нередко с множеством предметов совместного ведения), делает
систему федеральных трансфертов важным потенциальным инст
рументом в руках федеральных властей. Бюджетные инструменты
могут использоваться двумя путями, которые нередко сочетаются.
Первый – это продвижение реформ за счет укрепления финансо
вой дисциплины, что вынуждает субфедеральные власти сокра
щать расходы и часто выражается в сокращениях в системе госу
дарственной службы. Второй подход предусматривает создание
бюджетных стимулов либо путем формирования механизмов фи
нансирования для разработки и проведения реформ, либо посред
ством предоставления финансовой поддержки из бюджета в обмен
на реализацию реформ.
Традиционно лучше всего известно использование финансовых
инструментов первого типа. Однако стремление добиться приня
тия мер по сокращению расходов на субфедеральном уровне за
счет сокращения федеральных трансфертов вряд ли обеспечит по
стоянный эффект, так как это часто ведет к автоматической реак
ции в виде повсеместных сокращений, которые редко бывают по
стоянными. Создание федеральных механизмов финансирования
пилотных проектов реформирования субфедеральных органов
власти также нередко практикуется, в том числе и в России. В связи
с этим примером основной вопрос состоит в том, выделяются ли
ресурсы на конкурсной основе или путем предварительного отбо
61
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
ра федеральными властями «перспективных» регионов. Первый
способ, безусловно, заслуживает большего доверия, но его трудно
спроектировать, так как за исключением сферы бюджетной рефор
мы трудно определить объективные показатели для оценки предла
гаемых инициатив по реформированию. Однако эти трудности
можно компенсировать приданием прозрачности процессу отбора
регионов, а также работой с регионами по определению взаимно
приемлемых показателей.
Наконец, еще одним возможным бюджетным инструментом сти
мулирования реформ является увязка повышенных (разовых или по
стоянных) трансфертов с достижением определенных результатов по
конкретным направлениям реформирования. Это превосходный ин
струмент для стимулирования конкуренции между регионами в запу
ске и реализации институциональных реформ, но вместе с тем он
страдает двумя потенциальными недостатками. Вопервых, как и при
финансировании пилотных проектов, трудно разработать показате
ли для оценки предложений по проведению реформы. Эту проблему
можно сгладить за счет обеспечения прозрачности при распределе
нии ресурсов и установления прозрачных критериев отбора. Второй
недостаток этого метода состоит в том, что при этом существует риск
противоречия другим целям государственной политики, например,
цели стимулирования равномерного экономического развития на
всей территории страны, если наряду с конкурсами, основанными на
учете качества и способностей участников, не будут разработаны ме
ры поддержки отстающих регионов.
Подходы к осуществлению реформ в России:
обобщение
Далее в настоящей главе проводится анализ используемых в России
подходов к реализации реформ на основе вышеприведенной клас
сификации инструментов реформирования. Этот анализ выявляет
следующую картину, которая в обобщенном виде представлена
в таблице 2.1.
62
Институциональная реформа в России
Направление
реформ
Инструменты
управления
63
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Таблица 2.1
Краткая сводка применявшихся инструментов управления и результаты, достигнутые
по основным направлениям реформ
Реформа государственной
службы (200332005 гг.)
Административная реформа
(2003–2005 гг., запланированная
на 2006–2008 гг.)
Реформа бюджетного процесса
(2005–2005 гг.)
Применявшиеся
(запланированные)
инструменты
Результаты Инструменты
Достигнутые
(ожидаемые)
результаты
Инструменты Результаты
Законодательные
основы реализа3
ции реформ
Рамочные законы и
подзаконные акты на
федеральном и регио
нальном уровнях; обя
зательны для всех ре
гионов
Федеральные
власти отстают
с принятием нор
мативноправо
вых актов, что
мешает регионам
идти вперед
в осуществлении
реформы
В 2003–2004 гг.
не применялись.
Предусмотрены
для основных
компонентов
реформы
в 2006–2008 гг.
В регионах ре
форма проводи
лась лишь час
тично.
Это должно обес
печить единый
подход к осуще
ствлению основ
ных компонен
тов реформы
Постановления
Правительства
РФ – носят реко
мендательный
характер для ре
гионов; поправки
к Бюджетному
кодексу РФ –
являются обяза
тельными
Преобразова
ния были про
ведены и на фе
деральном, и на
региональном
уровне
Программы
и концепции ре3
формирования
Федеральная програм
ма: обязательна для
исполнения феде
ральным правительст
вом и носит рекомен
дательный характер
для регионов
Реализована час
тично; в регио
нах со слабым
потенциалом не
осуществлялась
Концепция на
2006–2008 гг. –
в регионах ре
комендована
для исполнения
Определены
направления ре
формы и меха
низмы управле
ния программой
Концепция –
в регионах реко
мендована для
исполнения; кон
курсный меха
низм подразуме
вает наличие
программ
Регионыпобе
дители конкур
сов получили
помощь в осу
ществлении
преобразова
ний; эффект
в других регио
нах зависит от
местного по
тенциала
64
Институциональная реформа в России
Таблица 2.1 (продолжение)
Направление
реформ
Инструменты
управления
Реформа государственной
службы (200332005 гг.)
Административная реформа
(2003–2005 гг., запланированная
на 2006–2008 гг.)
Реформа бюджетного процесса
(2005–2005 гг.)
Применявшиеся
(запланированные)
инструменты
Результаты Инструменты
Достигнутые
(ожидаемые)
результаты
Инструменты Результаты
Участие в разра3
ботке стратегии;
коммуникаци3
онная стратегия
Участие в разработке
стратегии на высоком
политическом уровне
в рамках Государст
венного совета;
Консультативные
советы при аппаратах
представителей
Президента РФ в фе
деральных округах
Оценка и разра
ботка предложе
ний для Прези
дента РФ;
Консультативные
советы созданы в
2005 г., и резуль
таты их работы
еще предстоит
оценить
Рабочие группы
Комиссии при
Правительстве
РФ по админист
ративной рефор
ме; федеральные
совещания экс
пертов; семина
ры по вопросам
осуществления
реформы с учас
тием представи
телей регионов и
органов феде
рального прави
тельства
Разработка про
екта комплекс
ной стратегии
реформирования
с учетом мнения
экспертов.
Большой интерес
и активное учас
тие со стороны
регионов
Консультации
с регионами
по проектам кон
цептуальных до
кументов
Результаты по
явятся позднее,
но нужно оце
нить ускоряю
щее воздействие
Экспертная
и методическая
поддержка
Ограниченные мас
штабы применения.
Предоставлялась от
дельным пилотным
организациям и реги
онам
Создан эксперт
ный потенциал
на федеральном
уровне и в пилот
ных регионах;
другие регионы
не были задейст
вованы
Идет разработка
программ обу
чения, которые
должны быть
реализованы
в первом квар
тале 2006 г.
на федеральном
уровне и в реги
онах
Должен быть со
здан потенциал
на федеральном
и региональном
уровнях и оказа
но содействие
в применении
единого подхода
к используемым
методикам
Федеральные ме
тодики / эксперт
ная поддержка,
предоставляемая
на конкурсной
основе
Помощь в осу
ществлении
преобразова
ний получили
только регио
ныпобедители
конкурсов
65
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Таблица 2.1 (продолжение)
Направление
реформ
Инструменты
управления
Реформа государственной
службы (200332005 гг.)
Административная реформа
(2003–2005 гг., запланированная
на 2006–2008 гг.)
Реформа бюджетного процесса
(2005–2005 гг.)
Применявшиеся
(запланированные)
инструменты
Результаты Инструменты
Достигнутые
(ожидаемые)
результаты
Инструменты Результаты
Стимулы Ограниченные мас
штабы применения:
в 2003–2004 гг. только
в 6 пилотных регионах
6 пилотных реги
онов получили
мощную мотива
цию
Запланировано
ежегодное про
ведение конкур
сов на получение
федеральной
помощи среди
федеральных
органов испол
нительной влас
ти и регионов
Большой интерес
со стороны реги
ональных и феде
ральных органов
исполнительной
власти; эффект
предстоит опре
делить
Широкомасштаб
ное применение
принципа кон
курсного распре
деления средств
Фонда развития
региональных
финансов
Помощь в осу
ществлении
преобразова
ний получили
только регио
ныпобедители
конкурсов
Распростране3
ние лучшей
практики
Публикация информа
ции о результатах пи
лотных проектов в из
даниях, имеющих
ограниченное распро
странение.
Отсутствие какойлибо
информации о вос
произведении резуль
татов пилотных проек
тов и экспериментах,
проведенных в других
регионах или на феде
ральном уровне
Предусмотрено
в концепции;
стратегии и ин
струменты еще
предстоит опре
делить
Эффект предсто
ит определить
Кодекс лучшей
практики для ре
гионов и муни
ципалитетов
(в рамках донор
ских проектов
содействия); на
ходится в откры
том доступе (на
сайте), имеет ши
рокое примене
ние
Полезный инст
румент для всех
регионов
66
Институциональная реформа в России
Таблица 2.1 (продолжение)
Направление
реформ
Инструменты
управления
Реформа государственной
службы (200332005 гг.)
Административная реформа
(2003–2005 гг., запланированная
на 2006–2008 гг.)
Реформа бюджетного процесса
(2005–2005 гг.)
Применявшиеся
(запланированные)
инструменты
Результаты Инструменты
Достигнутые
(ожидаемые)
результаты
Инструменты
Результаты
Мониторинг и
оценка
Официальная отчет
ность и внешние кон
тракты на проведение
анализа.
Мониторинг общест
венного мнения.
Законодательный мо
ниторинг через аппа
раты полномочных
представителей пре
зидента
Процедуры в зна
чительной степе
ни формализова
ны. Более
жесткие требова
ния отчетности к
исполнителям.
Проведение ра
бочих семинаров
осенью 2005 г.
Изменения в об
щую стратегию
реформирования
на следующем
этапе внесены не
были
Предусмотрено
в концепции.
Базовое обсле
дование прове
дено Минэконо
мразвития
России в ноябре
2005 г.
Активное участие
регионов; резуль
таты предстоит
определить
Мониторинг фи
нансовых инди
каторов (начат в
рамках донор
ских проектов
содействия, но в
дальнейшем рас
ширен и осуще
ствляется Мин
фином России)
Эффективен
как мониторинг
преобразова
ний
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ РЕФОРМА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫМ СЕКТОРОМ В РОССИИ
: ПРОЕКТИРОВАНИЕ,
РЕАЛИЗАЦИЯ, ИНСТРУМЕНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ
УРОВНЕ
В следующих разделах более подробно рассматриваются механизмы
проектирования и реализации, уже нашедшие применение в трех
ключевых сферах реформирования государственного сектора: ре
форме государственной службы, бюджетной реформе и администра
тивной реформе.
Реформа государственной службы на федеральном уровне:
пример реформирования с помощью законодательства
В период с 1992 по 2003 г. Россия несколько раз предпринимала по
пытки начать реформу системы государственной службы, но безус
пешно. Как следствие этого контраст между внутренним миром госу
дарственной машины и внешними условиями рыночной экономики
продолжал углубляться. В анализе попыток реформирования россий
ской государственной службы в 1992–2000 гг.
23
одной из главных
причин неудачи реформ называется отсутствие практических ме#
ханизмов и инструментов для проведения задуманных реформ. В на
стоящем разделе анализируется подход к организации и реализации
реформы государственной службы в 2003–2005 гг., а также то, как ме
ханизмы и инструменты, использовавшиеся при проведении этой ре
формы, повлияли на процесс ее реализации на федеральном уровне.
Стратегия реформирования государственной службы
Реформа государственной службы осуществляется на основе фе
деральной программы «Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003–2005 гг.)»
24
. Предусмотренные этой
программой мероприятия преимущественно ориентированы на фе
деральные органы исполнительной власти (врезка 2.1). Организация
реализации программы и контроль за выполнением предусмотрен
ных ею мероприятий, включая координацию утвержденных феде
ральных и региональных программ, возложены на Администрацию
67
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
23
См.: «Реформа государственной службы в России: история попыток ре
формирования в 1992–2000 гг.». «Весь Мир» (2004).
24
Утверждена Указом Президента Российской Федерации № 1336 от 19 но
ября 2002 г.
Президента Российской Федерации. Некоторые функции по управ
лению реализацией реформ недавно были переданы Министерству
здравоохранения и социального развития.
Упор на правовые инструменты при недостаточном внимании
к развитию потенциала
Федеральная программа реформирования государственной служ
бы предусматривает ряд инструментов для реализации реформы на
федеральном уровне, в том числе разработку нормативноправо
вых актов, обучение и экспериментальную апробацию отдельных
элементов. Однако результаты, достигнутые в рамках реформы на
сегодняшний день, по большей части измеряются количеством
принятых законов и подзаконных актов. Принятые на сегодняш
ний день базовые законы (Федеральный закон «О системе государ
ственной службы Российской Федерации» 2003 г. и Федеральный
закон «О государственной гражданской службе Российской Феде
рации» 2004 г.) отражают ряд компромиссов между сторонниками
континентальной модели и теми, кто поддерживает идею внедре
ния англосаксонской модели государственной службы, и, как след
ствие этого, предусматривают постепенное изменение существу
ющего положения дел. Таким образом, несмотря на то что оба
68
Институциональная реформа в России
Врезка 2.1. Основные мероприятия Федеральной программы
реформирования государственной службы:
• совершенствование законодательной и нормативноправовой базы
по вопросам реформирования государственной службы;
• проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по
применению новых подходов к организации федеральной государ
ственной службы и обеспечению деятельности федеральных госу
дарственных служащих;
• совершенствование подготовки, переподготовки и повышения ква
лификации государственных служащих;
• создание материальнотехнических условий для эффективного
функционирования федеральной государственной службы;
• формирование системы управления государственной службой.
Источник: Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 г.
«О федеральной программе “Реформирование государственной службы Россий
ской Федерации (2003–2005 гг.)”»
правовых акта представляют собой шаг вперед с точки зрения ук
репления единства системы государственной службы в России
(будь то военная, гражданская или правоохранительная), они не
представляют собой достаточного отхода от предыдущей системы
в том, что касается подбора кадров с учетом способностей и заслуг
соискателей, методов обеспечения должностного роста, а также си
стемы стимулирования результативности.
Основные проблемы, возникшие при применении законодательст
ва, заключались в следующем: 1) медленные темпы принятия и реали
зации подзаконных актов, что снизило эффективность новых законов;
2) проблемы, связанные с недостаточным потенциалом министерств
по реализации законодательства (см. врезку 2.2), которые до настоя
щего времени не устранены и ограничивают эффективность иннова
ционных методов подбора кадров и обеспечения должностного роста
государственных служащих; а также 3) задержки в формировании цен
тральной системы управления государственной службой, приведшие к
непоследовательной реализации базовых законов. В последнее время
вопросам реализации уделяется больше внимания, особенно после пе
редачи части функций по реализации закона «О государственной
гражданской службе» Министерству здравоохранения и социального
69
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Врезка 2.2. Управление кадрами в федеральных
государственных органах России
Результаты диагностической оценки системы управления кадрами, прове
денной в начале 2004 года (до реструктуризации правительства) в 12 орга
нах исполнительной власти России, продемонстрировали, что качество
управления кадрами в российских федеральных органах исполнительной
власти (средняя балльная оценка — 0,52 из 5 по Единой модели оценки —
Common Assessment Framework) было гораздо ниже, чем качество управ
ления кадрами в странах ЕС (средняя балльная оценка 2,5 из 5). Кроме то
го, степень варьирования оценок качества управления кадрами в России
(от 0,1 дo 1,1) позволила предположить отсутствие централизованной ко
ординации управления кадрами, методической помощи и контроля, что
приводит к «различным правилам игры» в различных ведомствах. Прове
денная оценка также частично отражает готовность кадровых служб вос
принять передовые методы управления кадрами, характерные для продви
нутых систем государственной гражданской службы.
Источник: Диагностическая оценка кадровых служб федеральных органов испол
нительной власти Российской Федерации, 2004 г. (не опубликовано).
развития
25
. Однако, медленные темпы реализации закона в последние
два года высвечивают риск, состоящий в том, что без принятия допол
нительных мер получение от законодательства желаемого эффекта в
плане модернизации системы государственной службы является мало
вероятным.
Один из примеров последствий, вызванных медленной реали
зацией закона, относится к Указу Президента Российской Федера
ции от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного
контракта о прохождении государственной гражданской службы
Российской Федерации и замещении должности государственной
гражданской службы Российской Федерации». Указ предусматривал
принятие в течение трех месяцев должностных регламентов для го
сударственных гражданских служащих, замещающих должности го
сударственной гражданской службы, в соответствующих органах
власти. Однако поскольку никаких методических рекомендаций для
помощи министерствам в разработке этих новых регламентов изда
но не было, федеральные органы власти фактически трансформи
ровали существующие должностные инструкции в должностные
регламенты без внесения какихлибо существенных изменений. Ме
тодические рекомендации по разработке должностных регламен
тов для государственных гражданских служащих федерального
уровня
26
были изданы Министерством здравоохранения и социаль
ного развития только в августе 2005 г., когда отведенный для приня
тия регламентов трехмесячный срок уже истек.
Нехватка стимулов к реформированию: кнут без пряника?
Низкий уровень оплаты труда государственных гражданских служа
щих
27
считался основным препятствием для привлечения квалифи
цированных кадров и удержания их на государственной службе. Оп
70
Институциональная реформа в России
25
При Министерстве также создан экспертный консультативный совет.
26
Письмо Министерства здравоохранения и социального развития от
10 августа 2005 г., № 3855BC.
27
Согласно федеральной программе «Реформирование государственной
службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» в негосударственном секторе
экономики «оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций
и их заместителей) в 10–15 раз, старших менеджеров (руководителей струк
турных подразделений организаций) в 7–10 раз, менеджеров (специалистов,
руководителей отдельных проектов) в 3–7 раз, администраторов (исполните
лей проектов) в 1,5–3 раза превышает оплату труда государственных служа
щих, замещающих соотносимые должности».