Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

нальные государственные органы следовали программам или целям

реформ, которые сформулированы в центре, то вмешательство, как

правило, должно выходить за пределы принятия законодательства.

Первый возможный вариант предусматривает применение зако

нодательных или программных подходов, которые могут работать

в тех системах, где институциональные вопросы в основном находят

ся в ведении центральных властей, либо там, где существует традиция

осуществления реформ, возглавляемых из центра, как, например,

в Германии. Такой подход также использовался в Бразилии примени

тельно к реформе системы управления бюджетом (законодательство

о бюджетной реформе), хотя он сопровождался инструментами уп

равления изменениями, в частности организацией программ обуче

ния для обеспечения единообразной реализации законодательства.

Однако этот подход предполагает сравнительно одинаковый уровень

потенциала по всей системе, строгое соблюдение дисциплины внут

ри многоуровневой системы государственного управления, а также

осознание единства цели. В случае отсутствия какоголибо из этих ус

ловий использование только законодательства в сочетании с методи

ческим сопровождением, скорее всего, приведет в лучшем случае

к неравномерной реализации реформ, а в худшем – к их провалу.

Вторым важным инструментом для продвижения процесса реформ

является использование структур политических партий, особенно

там, где руководство центральных властей может рассчитывать на ли

деров субнациональных органов власти, которые представляют одну с

ними политическую партию, преимущественно в целях проведения на

субнациональном уровне реформ, задуманных в центре. В данном слу

чае реализация может осуществляться по линии политических пар

тий. Однако случаи, когда административная реформа и реформа го

сударственной службы приобретают такую значимость, что выносятся

на высший уровень политических дебатов, все же редки, хотя есть

и исключения

. Использование инструмента политических партий

требует наличия дисциплинированных партийных структур, и поэто

му он не может применяться повсеместно. Как представляется, в двух

европейских системах, которые рассматриваются в настоящей работе,

этот метод использовался достаточно часто.

Третий (связанный с предыдущими) вариант предусматривает ис

пользование институциональных консультативных структур для веде

Глава 1. Программа институциональной реформы в России

Пример Великобритании – это тот случай, когда административная ре

форма несколько раз являлась вопросом высокой приоритетности для прави

тельства, хотя в связи с децентрализацией страны начали появляться иные схе

мы реформирования, в частности в Англии и Шотландии.

ния политического диалога между центром и субъектами Федерации.

Он полезен в основном для многоуровневых систем управления со

сравнительно небольшим количеством субъектов, позволяющим до

стичь консенсуса по содержанию реформ и подходов к их реализации.

В таких системах создание институциональных форумов для ведения

дискуссий между центральным правительством и субнациональными

властями представляется весьма эффективным инструментом, что

подтверждается опытом Австралии и Бразилии. В обеих странах со

зданы прочные институциональные механизмы для ведения консуль

таций. Однако, чем больше число субъектов федеративной системы

и чем глубже различия между ними, тем меньше вероятность того, что

этот инструмент окажется применимым.

Четвертый вариант, выявленный по результатам сравнительного

анализа, предусматривает использование различных методов управ

ления изменениями (или формирования коалиций сторонников ре

форм) и форм общения (как политиков, так и экспертов) в рамках се

тевых структур. Для этого в первом случае требуется регулярное

проведение дискуссионных форумов, а во втором – наличие хорошо

развитой сетевой инфраструктуры соответствующих специалистов.

В большинстве стран, рассмотренных в настоящей работе, подобные

инструменты применялись, но особенно успешно – в Канаде.

Пятый вариант – использование систем стимулирования. Он пред

полагает, что центральное правительство имеет достаточно сильные

финансовые или бюджетные рычаги влияния на региональные власти,

что позволяет использовать в отношении регионов положительные

или отрицательные стимулы в целях выполнения задач, сформулиро

ванных на центральном уровне. Данный метод часто упоминается

в связи с инициативами по реформированию отраслевой политики и

гораздо реже – в связи с институциональными реформами. Кроме того,

особенно в случае институциональных реформ, предусматривающих

в качестве одной из главных задач обеспечение единства стандартов

государственных услуг, использование механизмов стимулирования

может оказаться контрпродуктивным в том смысле, что оно может от

бросить сравнительно слабые регионы еще дальше назад. Тем самым

можно добиться улучшений в ряде регионов страны, но одновременно

увеличить разрыв в качестве предоставления услуг. Основной пример,

рассмотренный в данной работе, относится к Бразилии, которая ис

пользовала систему трансфертов для повышения бюджетной дисцип

лины на субнациональном уровне, не создавая при этом бюджетных

стимулов для более успешных регионов.

Опыт других многоуровневых систем управления будет подробно

Институциональная реформа в России

рассмотрен в третьей главе и будет изложен в контексте опыта прове

дения институциональных реформ в России, который детально осве

щается в следующей главе доклада. Инструменты реализации институ

циональных реформ ни в коем случае не годятся для автоматического

переноса даже между системами, имеющими схожие характеристики,

например, многоуровневыми системами государственного управле

ния. Размеры, однородность развития, число субъектов и различия

между ними – все эти факторы необходимо учитывать при определе

нии применимости соответствующего опыта. В равной мере необхо

димо учитывать сходство и различия программ реформирования, как

это подчеркивается в предыдущем разделе, посвященном характерис

тике процессов реформирования. Вместе с тем для того, чтобы следу

ющие шаги в области институциональной реформы в России дали

ожидаемые результаты в виде повышения качества и доступности госу

дарственных услуг, а также более равномерных темпов экономическо

го развития и повышения конкурентоспособности российской эконо

мики, крайне важно открыто и творчески подходить к поиску новых

путей проведения реформ в жизнь на обширной и разнообразной тер

ритории страны.

Глава 1. Программа институциональной реформы в России

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ

РЕФОРМЫ В РОССИИ: КОМБИНАЦИЯ

ПОДХОДОВ

ВВЕДЕНИЕ

В настоящей главе рассматриваются подходы к реализации инсти

туциональной реформы, использовавшиеся в России до настоящего

времени. При этом анализируются различные элементы процесса

реформирования с акцентом на осуществлении реформы на раз

личных уровнях (федеральном и региональном) многоуровневой

системы государственного управления. Аналитическая работа по

оценке текущих российских реформ в последние годы проводилась,

но она, как правило, включала в себя либо исследования, посвящен

ные какомуто одному направлению (а именно бюджетной рефор

ме, реформе государственной службы или другим аспектам), либо

анализ преобразований на одном уровне (преимущественно феде

ральном), либо исследования вопросов политической экономики.

Российское правительство регулярно проводит собственные внут

ренние оценки реализации федеральных целевых программ, но

в этом анализе не содержится оценки процесса институциональной

реформы в целом, так как различные направления реформы нахо

дятся в компетенции различных ведомств. Кроме того, в проводи

мом анализе по большей части оценивается проделанная работа,

а не достигнутые результаты.

С переходом практически по всем направлениям от проектирова

ния реформ к их реализации крайне важно понять, какие методы ре

ализации оказались успешными, а какие – нет, а также определить,

какие «внешние эффекты», возможно, были обусловлены применяв

шимися методами. Кроме того, как отмечалось во введении к докладу,

следующий этап реализации институциональной реформы – с ак

центом на качестве предоставления государственных услуг и внедре

нии бюджетного планирования, ориентированного на результаты, –

по всей вероятности, покажет, продолжит ли Россия двигаться впе

ред в реализации своей программы реформ или же кардинально из

менит направление, свернув с проложенного в последние годы курса

модернизации.

ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ

Как отмечалось в предыдущей главе, в многоуровневых системах го

сударственного управления при реализации институциональных

реформ существуют специфические трудности, так как предметы

ведения, как правило, разграничиваются между различными уровня

ми власти, но не всегда детально прописываются. Кроме того, инте

ресы и подходы правительств субнационального уровня, равно как

и их возможности, обычно существенно варьируют. Перед тем как

перейти к рассмотрению опыта реализации различных программ

реформирования на федеральном и субфедеральном уровнях, необ

ходимо вкратце проанализировать различные виды инструментов,

которые обычно применяются при осуществлении институцио

нальных реформ в многоуровневых системах государственного уп

равления.

Федеративное устройство России и его значение

для разработки структур и механизмов реализации

реформы

В российской федеративной системе принят специфический подход

к разграничению предметов ведения по институциональной структу

ре и управлению, что налагает существенные ограничения на регио

ны в отношении разработки ими своих собственных мер реформи

рования, а также ограничивает степень, в которой правительство

России может реалистично использовать комплексный и многогран

ный набор инструментов для реализации реформы. Основные огра

ничения обусловлены характером самой многоуровневой системы

управления, а также серьезными ограничениями возможностей и ре

сурсов во многих регионах.

Одним из основных принципов российского федеративного уст

ройства является единство системы государственной власти, что

предполагает «тесные организационноправовые связи, соподчинен

ность органов, взаимное делегирование полномочий… единую систе

му информации, единое «правовое поле», обязательность предписа

ний по всей властной вертикали»

. Эта норма допускает влияние

федеральных органов власти на органы власти субъектов Российской

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Конституция Российской Федерации, ст. 5, ст. 77 (часть 2); Научнопрак

тический комментарий к Конституции Российской Федерации, отв. редактор

B.B. Лазарев, М., 2004, с. 387.

Федерации в том, что касается пределов ведения Российской Феде

рации и полномочий Российской Федерации по предметам совмест

ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде

рации.

В этом контексте существует ряд программных и законодатель

ных механизмов, с помощью которых организуется реализация

реформ в России, в том числе федеральные законы, принятие стра

тегий и концепций реформирования, разработка и принятие пре

зидентских и федеральных целевых программ. В то время как феде

ральные законы имеют прямое действие на региональном уровне

или устанавливают определенную рамочную основу, в пределах

которой регионы должны проводить свои преобразования, про

граммные механизмы являются обязательными для федеральных

органов власти, а для регионов они, как правило, носят рекоменда

тельный характер.

Стратегии реформирования разрабатываются на федеральном

уровне. Они отражают точки зрения регионов с помощью различных

консультативных механизмов формального характера, таких как Госу

дарственный Совет Российской Федерации – консультативный орган,

предназначенный для обеспечения координации функционирования

и взаимодействия между федеральными органами власти и органами

власти субъектов Российской Федерации. В ходе формулирования

стратегии реформы государственного управления в 2000–2002 гг.

Рабочая группа президиума Государственного совета по подготовке

предложений о реформировании государственного управления

провела анализ состояния государственного управления в России и

подготовила доклад для Президента России под названием «Путь к эф

фективному государству. План преобразования системы государствен

ной власти и управления»

Региональные власти отвечают за разработку и реализацию реги

ональных программ реформирования, финансирующихся из средств

бюджета субъекта Федерации. На принятие региональными властями

решений, касающихся проведения той или иной реформы, влияет ряд

факторов, в том числе понимание ими приоритетности предложен

ных реформ для региона, наличие бюджетных возможностей, а также

Институциональная реформа в России

По поручению Президента России от 29 сентября 2000 г. о разработке

предложений о системе органов государственной власти и управления в Рос

сийской Федерации.

Информацию о работе этой группы см. на Интернетсайте: http://

www.niiss.ru/gs01.shtml, некоторые предложения по реформированию, вклю

ченные в доклад, можно найти здесь: http://www.niiss.ru/adminref.shtml.

технического и административного потенциала для проведения ре

формы.

Контроль за ходом реформы и содействие в ее реализации на ре

гиональном уровне возлагаются на аппараты полномочных пред

ставителей Президента Российской Федерации в федеральных ок

ругах. Они имеют в своем распоряжении целый ряд инструментов

и механизмов для этих целей, в том числе создание консультативно

совещательных советов по ключевым аспектам институциональной

реформы

. Последняя функция недавно была усилена за счет фор

мирования постоянных консультативных советов при аппаратах

полномочных представителей Президента. В задачи этих советов

входит обсуждение проблем, относящихся к взаимодействию между

федеральными и региональными властями, государственному стро

ительству и различным аспектам федерализма, кадровой политике

в регионах и (или) федеральном округе, а также реализации соот

ветствующих федеральных законов

В следующем разделе в общих чертах рассматриваются возмож

ные инструменты для обеспечения эффективной реализации инсти

туциональной реформы в России с учетом описанных выше условий.

Традиционные / иерархические инструменты:

законодательство и методическое сопровождение

Законодательство и обязательные программы

Законодательство широко используется в качестве инструмента реа

лизации институциональных реформ в многоуровневых системах

государственного управления. При условии если центральные орга

ны власти имеют полномочия законодательствовать по институцио

нальным вопросам путем принятия законодательных актов предпи

сывающего или рамочного характера (например, директивных

актов, носящих обязательный характер в отношении результатов, ко

торые должны быть достигнуты), законодательство потенциально

может стать мощным инструментом проведения институциональ

ных преобразований. Законодательство может быть особенно эф

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Включая «организацию контроля за реализацией федеральных законов,

указов и решений Президента Российской Федерации, постановлений и реше

ний Правительства Российской Федерации, а также за реализаций федераль

ных программ в федеральном округе», Указ Президента России № 849 от 13

мая 2000 г. (в редакции от 21.03.2005 № 316), п. 6.

Указ Президента Российской Федерации № 337 от 24 марта 2005 г.

фективным при осуществлении преобразований в системах государ

ственной службы, а также в сфере управления бюджетом в качестве

косвенного инструмента стимулирования реформы посредством ук

репления бюджетной дисциплины. Вместе с тем в таких областях, как

стандарты государственных услуг, управление по результатам, по

вышение открытости власти, которые требуют очень точного толко

вания и применения надежных методов управления изменениями

для обеспечения успешной реализации, этот инструмент менее эф

фективен.

Важно подчеркнуть, что несмотря на то что принятие законода

тельства в России, равно как и в странах континентальной Европы,

зачастую является условием для проведения любой реформы, тем

не менее, когда речь заходит об обеспечении ее эффективной реа

лизации, законодательство имеет лишь потенциальную ценность.

В частности, опыт стран Центральной Европы демонстрирует огра

ниченность законов о государственной службе в качестве инстру

ментов реформирования при отсутствии сопровождающих эти за

коны инициатив по обучению и развитию потенциала, а также без

реформирования систем стимулирования государственных служа

щих (см.: Verheijen, 2001; Verheijen and Rabrenovic, 2005). В условиях

проведения комплексной реформы, как в России, использование

преимущественно законодательного инструмента несет в себе до

полнительный риск рассогласования с другими направлениями ре

форм, такими как бюджетная и административная реформы, харак

тер которых требует более интерактивных и инновационных

инструментов управления процессом реформирования. Принимая

во внимание результаты анализа, содержащегося в предыдущей гла

ве, чрезвычайно важно обеспечить определенную степень согласо

ванности в применении инструментов реформирования по раз

личным направлениям реформы, чтобы избежать ситуации, когда

проблемы в одной сфере могут блокировать продвижение по дру

гому направлению.

Методическое сопровождение

Методическая поддержка может стать превосходным дополне

нием к законодательному инструменту, особенно там, где законо

дательство является сложным и нацелено на внедрение новых кон

цепций государственного управления. Она может также стать

дополнением к другим инструментам реформирования, например,

конкурсам и бюджетной поддержке, при условии предоставления

Институциональная реформа в России

такой поддержки субфедеральным властям при подготовке ими

заявок на участие в конкурсах или планов реформирования. Со

вершенно очевидно, что в российских условиях реализация зако

нодательства без методического сопровождения, особенно в ре

гионах со слабым потенциалом, вряд ли может дать ожидаемые

результаты.

Методическое сопровождение может быть организовано как сила

ми самого правительства, так и путем привлечения для этой цели на

контрактной основе научных учреждений или других организаций,

располагающих соответствующим экспертным потенциалом. Одна

ко, даже если для оказания методологической поддержки будут при

влечены внешние ресурсы, центральным органам власти тем не ме

нее нужно будет осуществлять тщательный мониторинг практики

такой поддержки, чтобы обеспечить ее предоставление с учетом спе

цифики регионов и в достаточном объеме.

Подходы к обеспечению развития и управлению изменениями

Сетевые структуры общения и формирование коалиций

Существует множество различных подходов к управлению изменени

ями. Они особенно эффективны в тех сферах реформирования, кото

рые более сложны в концептуальном плане, таких, как, например, уп

равление по результатам и стандарты деятельности, стандарты

государственных услуг, использование механизмов обратной связи

с гражданами и т.п. Как и при методическом сопровождении, исполь

зование инструментов управления изменениями требует чрезвычай

но активного подхода со стороны центральных властей. Важными

элементами методов управления изменениями являются сетевые

структуры общения и формирование коалиций (выявление и воспи

тание проводников перемен), интерактивное обучение и совещания

по обмену опытом, схемы ротации и размещения государственных

служащих и т.п. Логически методы управления изменениями должны

стать частью процесса реформирования с самого начала проектиро

вания, так как выявлять на региональном уровне тех должностных

лиц и экспертов, которые смогут овладеть проблемой и передать зна

ния другим, став сторонниками перемен, желательно как можно рань

ше. В таком случае сетевые структуры агентов перемен смогут начать

функционировать сразу после утверждения правительством про

граммы реформ.

Глава 2. Реализация институциональной реформы в России

Российская система федеральных округов в принципе хорошо

подходит для содействия развитию сетевых структур по управ

лению изменениями, при условии что в этих структурах будут участ

вовать должностные лица, которые были вовлечены в разработку

программы реформ. В системе с большим количеством субъектов

Федерации использование таких представительных структур мож

но считать необходимостью. Если аппараты полномочных предста

вителей Президента России в федеральных округах будут обеспече

ны ресурсами для поддержки инициатив по реформированию, они

смогут стать идеальными посредниками правительства в выявлении

на субфедеральном уровне лиц, которые потенциально смогут стать

его эффективными партнерами в отстаивании идей реформ. Объе

динение таких лиц на регулярной основе в рабочие группы позво

лит обеспечить обмен опытом и сформировать базу сторонников

реформ в помощь тем, кто участвует в продвижении программы ре

формирования. Структуры политических партий и сетевые группы

экспертов могут служить дополнением системам управления изме

нениями, став дополнительными форумами для обсуждения содер

жательных аспектов программ реформирования государственного

управления.

Обучение кадров и развитие потенциала

Последний инструмент, а именно обучение кадров и развитие потен

циала, частично связан с ранее обсуждавшимся финансированием

пилотных инициатив по реформированию, которые зачастую вклю

чают в себя предоставление консультационных услуг и организацию

обучения. Обучение может также быть одним из элементов стра

тегии управления изменениями. Однако этот инструмент в недоста

точной степени используется при проведении реформ в странах

СНГ и странах Центральной и Восточной Европы. С одной стороны,

это обусловлено довольно консервативным подходом, который не

редко доминирует в сфере обучения кадров в данном регионе,

а с другой – восприятием обучения скоре как «привилегии» или «обя

занности», а не неотъемлемой части управления карьерой (на госу

дарственной службе). Программы обучения, если они правильно

разработаны и выстроены в соответствии с содержанием программ

реформирования, могут, с одной стороны, помочь преодолеть со

противление, которое, как правило, возникает, когда государствен

ные служащие сталкиваются с новыми подходами и управленчески

ми инструментами в своем ведомстве, а с другой — смягчить процесс

Институциональная реформа в России