Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
лата труда в системе государственной службы характеризовалась низ
ким коэффициентом дифференциации (ниже 1:4
28
), и это снижало
для работников стимулы к тому, чтобы стремиться к карьере на госу
дарственной службе. И последнее, но не менее важное: структура оп
латы труда служащих была слишком сложной с низкой долей в ней ба
зового оклада и множеством дополнительных выплат. В этой связи
вопросы оплаты труда заняли центральное место в программе рефор
мирования государственной службы.
Хотя эта проблема считалась приоритетной, правительство сдела
ло выбор в пользу частичного (и в конечном итоге оказавшегося не
адекватным) решения главным образом в связи с бюджетным риском
и опасностью «цепной реакции», которую повсеместное повышение
базовых должностных окладов могло повлечь за собой в других сфе
рах государственного сектора (см. врезку 2.3). В мае 2004 г. Президент
России издал указ, который предусматривал асимметричное повыше
ние базовых должностных окладов федеральных государственных
служащих центральных аппаратов федеральных органов власти. При
этом должностные оклады служащих федеральных министерств были
увеличены более существенно по сравнению со служащими федераль
ных служб и агентств
29
. Повышение в основном коснулось государст
венных гражданских служащих, замещающих должности заместите
лей руководителей структурных подразделений и выше, и лишь
незначительно затронуло другие группы служащих. Таким образом,
тогда как вопрос удержания ключевых управленческих работников
был частично решен, проблема привлечения на государственную
службу молодых квалифицированных кадров удовлетворительного
решения не нашла, а условия оплаты труда в территориальных ор#
ганах федеральных органов исполнительной власти остались по су#
ществу без изменения, что создает повышенный риск коррупции в
сфере предоставления государственных услуг.
71
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
28
Коэффициент дифференциации 1:6 между самыми низкооплачиваемы
ми и самыми высокооплачиваемыми должностями обычно считается мини
мально необходимым для стимулирования государственных служащих к тому,
чтобы они стремились занимать должности с более высоким уровнем ответст
венности.
29
Вопросы оплаты труда государственных служащих, работающих в де
централизованных территориальных органах федеральных министерств, не
были решены, что привело к разрыву в уровнях оплаты труда служащих терри
ториальных органов и служащих органов власти субъектов Федерации. Это
вызывает особое беспокойство в отношении должностных лиц децентрализо
ванных органов бюджетоформирующих ведомств в связи с повышением рис
ка коррупции.
Кроме того, не были должным образом решены основные про
блемы, связанные со сложной структурой оплаты труда и привязкой
оплаты труда к результатам работы служащих. Новый Федеральный
закон «О государственной гражданской службе Российской Федера
ции» воспроизвел ранее существовавшую структуру, состоящую из
должностного оклада и шести дополнительных выплат. В качестве
альтернативы закон предусматривает основания для установления
72
Институциональная реформа в России
Врезка 2.3. Стоимость реформы государственной службы
для российского бюджета
По просьбе российского правительства Всемирный банк выполнил расчет
потенциальных расходов из государственного бюджета на реформирова
ние государственной службы в России. По результатам анализа свыше 40
различных сценариев группа специалистов пришла к выводу, что в средне
срочной и долгосрочной перспективе возможно лишь частично ликвиди
ровать разрыв в оплате труда между государственным и частным сектором,
обеспечив средний размер оплаты труда на государственной службе в два
раза ниже уровня оплаты в частном секторе по соотносимым должностям.
Выбранные сценарии предполагали значительное усиление диффе
ренциации (с повышением коэффициента дифференциации от 3,7 в фе
деральных органах исполнительной власти в 2002 г. (включая децентра
лизованные ведомства) до 9,9–13,2 к 2010 г.), значительное сокращение
численности персонала в органах исполнительной власти (13% по феде
ральным органам и 17% по органам власти субъектов Федерации), а так
же довольно высокий процент оттока работников в сфере государствен
ной гражданской службы в целом (10–25%), обусловленный
демографическими тенденциями. Исходя из этих предположений, стои
мость реформы в годовом исчислении составила примерно 1,2–2,3 про
центных пункта ВВП в зависимости от динамики роста удельного веса
оплаты труда в ВВП.
Проведенное имитационное моделирование также показало, что
полномасштабная реализация реформы оплаты труда без корректиров
ки численности персонала может повлечь за собой дополнительные го
довые затраты в размере 3,5 процентных пункта ВВП по сравнению с ба
зовым уровнем 2002 г., что не может считаться приемлемым с учетом
бюджетных ограничений. Отказ от корректировки численности персо
нала на государственной гражданской службе обойдется еще дороже: до
4,2 процентных пункта ВВП по сравнению с базовым уровнем 2002 г.
Источник: Стоимость структурных реформ в России для государственного бюдже
та, Всемирный банк (2005).
оплаты труда в соответствии со специальной процедурой, предусмат
ривающей заключение со служащими результативных контрактов.
На федеральном уровне оплата труда по результатам еще не применя
ется, однако предварительные результаты частичного применения
аналогичной системы на уровне субъектов Федерации (например,
в Чувашии) свидетельствуют о высоком риске дискредитации такой
системы ввиду отсутствия объективной основы для выплаты вознаг
раждений по результатам деятельности.
В целом команде реформаторов не удалось на ранних этапах ре
формы найти адекватные решения главной проблемы, связанной
с оплатой труда государственных служащих. Таким образом, внутрен
няя структура стимулирования на государственной гражданской
службе не изменилась, и, следовательно, не было создано дополни
тельной мотивации для поддержки программы реформ.
Внедрение изменений: повышение прозрачности
и информированности о процессе реформирования
В России реформа государственной службы разрабатывалась за за
крытыми дверями небольшой группой экспертов, состоявшей в ос
новном из представителей научных учреждений, близких к прави
тельству или Администрации Президента. Подготовленная ранее
Концепция реформирования государственной службы Российской
Федерации, которая была одобрена Президентом России в 2001 г.,
стала достоянием широкой общественности только в 2004 г.
30
Даже
после принятия и опубликования федеральной программы реформи
рования государственной службы уровень информированности
о проведении реформы оставался низким даже среди государствен
ных служащих (врезка 2.4). Результаты проведенного в 2003 г. опроса
государственных и муниципальных служащих показали, что боль
шинство государственных служащих не смогли уверенно ответить
на вопрос, поддерживают ли они программу реформ или нет
31
.
73
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
30
При этом Концепция была разослана во все федеральные органы испол
нительной власти в качестве документа с грифом секретности.
31
По результатам опроса, 46% государственных служащих центральных
аппаратов федеральных органов не смогли уверенно ответить на вопрос о
своем отношении к реформе: они либо дали противоречивые ответы, либо за
труднились ответить на соответствующие вопросы анкеты. Источник: Рефор
мирование государственной службы в России. Опрос государственных и му
ниципальных служащих, 2003 г. (не опубликовано).
Постоянных мер для обеспечения информированности о ходе ре
формы не принималось. На протяжении трех лет реформы только од
но министерство (из пяти, ответственных за реализацию федеральной
74
Институциональная реформа в России
Врезка 2.4. Информированность о проведении реформы
государственной службы
Результаты опроса государственных и муниципальных служащих, а также
опроса общественного мнения, проведенных в 2003 г. (т.е. после приня
тия и опубликования федеральной программы реформирования государ
ственной службы), убедительно продемонстрировали недостаточный
уровень информированности о целях и содержании реформы государст
венной службы.
Опрос государственных служащих проводился на федеральном уров
не и в четырех регионах, которые участвовали в пилотных мероприятиях
в рамках программы реформирования государственной службы в 2003 г.
По данным этого опроса, только 20% государственных служащих были
«довольно хорошо осведомлены о реформе», тогда как 68% считали, что
они коечто знали о реформе, а 11% не знали о ней вообще. Распределе
ние было схожим по всем уровням государственного управления; самая
низкая осведомленность была зафиксирована в территориальных орга
нах федеральных органов исполнительной власти. Выборка охватывала
государственных служащих всех звеньев. При этом данные опроса пока
зывают, что государственные служащие более высокого уровня были ос
ведомлены о реформе лучше своих младших коллег.
Аналогичные результаты были получены в ходе опроса, проведенного
Российской академией государственной службы в октябре 2003 г. в 20 рос
сийских регионах. Только 76% «экспертов» (т.е. государственных служащих,
занимающих руководящие должности в региональных органах исполни
тельной власти) признали, что они понимают идею и цели реформы госу
дарственной службы, тогда как среди населения доля респондентов, выска
завших такое понимание, составила всего лишь 11,7%. Примечательно, что
доля граждан, понимающих, что означает реформа государственной служ
бы, оказалась меньше тех, которые высказали понимание реформы ЖКХ
(22,2%), пенсионной реформы (22,1%), реформы образования (20,3%), во
енной реформы (17,5%), а также других реформ. Это может объясняться,
с одной стороны, характером реформы государственной службы, а с дру
гой – тем, что компонент информирования общественности был не очень
успешно реализован.
Источники: Реформа государственной службы в России. Опрос государственных
и муниципальных служащих. 2003 г. (не опубликовано); В.Е. Бойков, Реформа госу
дарственной службы: предпосылки и проблемы (2003).
программы реформирования государственной службы) опубликовало
промежуточный отчет о ходе реализации программы
32
, а также зака
зало ряд публикаций о результатах проводимых этим министерством
мероприятий. Ежегодные отчеты, которые готовились Администраци
ей Президента (официальным координатором программы), не публи
ковались для широкой общественности.
Ход выполнения запланированных мер по повышению открытос
ти государственной службы в равной мере неутешителен. Например,
до сих пор не приняты нормативноправовые акты о создании комис
сий по профессиональной этике, призванных разрешать ситуации,
связанные с конфликтом интересов на государственной службе. В це
лом недостаточная прозрачность процесса реформы привела к недо
статочной «видимости» реформы, отсутствию заинтересованности
в проводимых в рамках реформы мероприятиях – как со стороны го
сударственных служащих, так и общества в целом.
Мониторинг и оценка процесса реформирования: акцент
на проделанной работе вместо достигнутых результатов
Хотя для управления процессом реформы была создана довольно
сложная структура
33
, мониторингу, оценке и корректировке подхо
дов внимания уделялось недостаточно. В конце 2003 г. Высшая школа
экономики и Всемирный банк предложили российскому правитель
ству возможные показатели для мониторинга хода реформы, однако
до сих пор нет подтверждений тому, применялись ли какиелибо из
этих показателей на практике. В положительном ключе отметим, что
в 2005 г. ГУВШЭ провел мониторинг материалов, подготовленных
в рамках программы.
Ситуация усугублялась тем, что официальная статистика о госу
дарственной службе крайне скудна и не позволяет проводить углуб
ленный анализ состояния дел в этой сфере. Таким образом, требова
лись отдельные и немалые усилия для оценки степени реализации
реформы государственной службы на местах. На практике такие уси
75
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
32
Министерство экономического развития и торговли опубликовало От
чет о выполнении Минэкономразвития России мероприятий, предусмотрен
ных федеральной программой «Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003–2005 гг.)» за 2003 г.
33
Эта структура включала в себя специальную комиссию при Президенте
Российской Федерации, межведомственную рабочую группу, Управление Пре
зидента по вопросам государственной службы, Департамент трудовых отно
шений и государственной гражданской службы Минздравсоцразвития России.
лия сводились к направлению запросов в федеральные и региональ
ные органы исполнительной власти и привлечению работников ап
паратов полномочных представителей Президента в федеральных
округах, которые собирали информацию о принятии региональных
законов о государственной службе и утверждении соответствующих
региональных программ. Нет подтверждений тому, что собиравшие
ся качественные данные обрабатывались; методических инструкций
или рекомендаций на основании собранных данных не издава
лось
34
. Проект плана работы по мониторингу реализации правовых
актов на региональном уровне был подготовлен лишь осенью 2005 г.,
т. е. год спустя после принятия законодательства о государственной
службе.
Отсутствие грамотно выстроенного подхода к мониторингу эф
фективности реформы частично объясняет формалистский подход
к ее реализации. Отсутствие объективных данных о тенденциях ре
формы не позволило реформаторам своевременно решать оператив
ные вопросы. Таким образом, реформа осталась в основном на бумаге,
не оказав скольконибудь значительного воздействия на институцио
нальную культуру и внутреннюю структуру стимулирования на госу
дарственной службе.
Федеральная программа «Реформирование государственной
службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» стала первой по
пыткой комплексно подойти к решению вопросов реформирова
ния государственной службы в России. Однако тогда как разработ
ка реформы была комплексной, процесс ее реализации таким не
стал, обеспечив на сегодняшний день лишь ограниченный эффект
от реформы. Отметим четыре главных недостатка, не позволивших
достичь ожидаемых результатов: 1) чрезмерный упор на правовые
инструменты при недостаточном внимании к инструментам мето
дического и экспертного сопровождения и механизмам развития
потенциала; 2) нехватка стимулов для успешного осуществления
реформы; 3) недостаточная прозрачность процесса реформы и
низкий уровень информирования об этом процессе; а также 4)
акцент на контроле проведенной работы вместо мониторинга
достигнутых результатов, что не позволяет вносить коррективы
в процесс проведения реформы в том случае, если этот процесс
идет неудовлетворительным образом.
76
Институциональная реформа в России
34
Примечательное исключение составляет заказанная Минэкономразвития
России серия публикаций по результатам пилотных проектов, проведенных на
федеральном уровне (в Минэкономразвития) и на региональном уровне.
Бюджетная реформа на федеральном уровне
В 2004 г. Россия приступила к проведению реформ бюджетного про
цесса второго поколения, нацеленных на переход от финансовой
стабильности к внедрению системы управления бюджетом, ориенти
рованной на результаты. Этот шаг стал отражением существенного
прогресса, достигнутого в области управления бюджетом после бюд
жетного кризиса 1997 г. благодаря принятию в 1998 г. Бюджетного ко
декса, реформированию системы межбюджетных отношений между
федеральным центром и регионами
35
, а также переходу к казначей
скому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Эти ре
формы стали предпосылкой для дальнейшего совершенствования си
стемы управления бюджетным процессом. Этой теме и посвящен
настоящий раздел исследования.
Формулирование стратегии: разработка «дорожной карты»
Реформа бюджетного процесса, которая тесно связана с програм
мой административной реформы, стартовала на федеральном уров
не с принятием в 2003 г. Плана мероприятий по обеспечению ре
структуризации бюджетного сектора. Этот план включал в себя
задачу повышения результативности бюджетных расходов, которая
впоследствии была детализирована в Концепции реформирования
бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.
и соответствующем плане мероприятий. Концепция предусматри
вает внедрение многолетнего бюджетного планирования, переход
от сметного планирования к бюджетному планированию, ориенти
рованному на результаты, расширение полномочий администрато
ров бюджетных средств. Принятие концептуально новой модели уп
равления бюджетом потребовало реформирования бюджетного
процесса, основные направления которого были сформулированы
в Концепции (см. врезку 2.5).
77
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
35
Главными документами, заложившими основу реформирования на том
этапе, были «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Рос
сийской Федерации (1999–2001 гг.)», утвержденная Постановлением Прави
тельства Российской Федерации № 862 от 30 июля 1998 г., и «Программа разви
тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.»,
утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации № 584
от 15 августа 2001 г. Поскольку эти реформы преимущественно затрагивали
межбюджетные отношения, они рассматриваются в разделе, посвященном ре
ализации бюджетной реформы на региональном уровне.
На цели внедрения в бюджетный процесс элементов бюджетного
планирования, ориентированного на результаты, из средств феде
рального бюджета было выделено около 300 млн руб. Эти финансо
вые средства предполагалось распределять на конкурсной основе
между участвующими в эксперименте федеральными органами ис
полнительной власти.
Основные механизмы реализации стратегии: использование
иных инструментов в дополнение к законодательным
Как и в других сферах институциональной реформы, федеральное за#
конодательство стало важным инструментом реализации бюджет
ной реформы
36
. Кроме того, Минфин России и Минэкономразвития
России обеспечивали методическое руководство, а также стимулиро
78
Институциональная реформа в России
Врезка 2.5. Основные направления реформирования
бюджетного процесса (2004–2006 гг.):
• реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета:
модернизация бюджетной классификации и введение плана счетов
бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечи
вающего учет затрат по функциям и программам;
• выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств:
повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема
ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств;
• совершенствование среднесрочного финансового планирования:
введение в бюджетный процесс бюджетных проектировок на трех
летний период;
• совершенствование и расширение сферы применения программ
ноцелевых методов бюджетного планирования: включение в бюд
жетный процесс новых элементов и инструментов, позволяющих
осуществлять надежное среднесрочное бюджетное планирование;
• упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета: со
вершенствование бюджетного процесса с учетом новых инструмен
тов и процедур бюджетирования, ориентированного на результаты.
Источник: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Феде
рации в 20042006 гг., часть 2.
36
Полный перечень принятых нормативноправовых актов приводится
в конце доклада в списке использованной литературы.
вали проведение обучения и привлечение экспертной консультаци#
онной помощи для поддержки процесса реформы в федеральных ор
ганах исполнительной власти. Кроме того, применялась такие мето
ды, как экспериментальная отработка различных элементов и
распределение ресурсов на конкурсной основе, а также инструменты
информирования населения.
В Концепции реформирования бюджетного процесса в Россий
ской Федерации в 2004–2006 гг. и соответствующем плане мероприя
тий делается акцент на подготовке законодательства и методических
документов. Основной позицией плана мероприятий является разра
ботка проекта Федерального закона о внесении изменений в Бюджет
ный кодекс Российской Федерации
37
, работа над которым ведется
в настоящее время. Этим законом в бюджетном законодательстве бу
дут закреплены принципы управления по результатам и среднесроч
ного бюджетного планирования.
Кроме того, в существенном объеме предоставлялась методичес#
кая помощь. Хороший пример такой помощи – введение докладов
о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бю
джетного планирования. Эти доклады стали основным инструмен
том внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты,
в каждом субъекте бюджетного планирования
38
, а также основой для
подготовки Сводного доклада о результатах и основных направлени
ях деятельности Правительства Российской Федерации. В Положе
нии о докладах о результатах и основных направлениях деятельнос
ти субъектов бюджетного планирования, которое было одобрено
вместе с Концепцией, определяются основные принципы подготов
ки докладов, приводятся определения новых понятий, описывается
структура и содержание докладов. Методические рекомендации по
подготовке Докладов о результатах и основных направлениях дея
тельности, утвержденные в июне 2004 г., содержат дополнительные
разъяснения по подготовке докладов, в частности в отношении фор
мата каждой их части.
Основным механизмом управления изменениями в ходе реформи
рования бюджетного процесса на федеральном уровне стала пилот#
ная апробация. Концепция предусматривает экспериментальное вне
дрение элементов бюджетирования по результатам в 2005 и 2006 г. на
основе развития «центров бюджетных инноваций», которые будут со
79
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
37
Концепция (20042006 годы), стр. 7.
38
К субъектам бюджетного планирования относятся все министерства,
службы и агентства, находящиеся в непосредственном подчинении президен
та Российской Федерации или правительства Российской Федерации.
здаваться на открытой и добровольной основе и получать финансо
вую, административную и техническую поддержку
39
. Участники экс
перимента выбирались на конкурсной основе. Всего было отобрано
девять субъектов бюджетного планирования (СБП)
40
. Доклады о ре
зультатах и основных направлениях деятельности на 2005–2007 гг.,
подготовленные отобранными СБП, были проанализированы и скор
ректированы с помощью независимых экспертов и стали источником
ценной информации для разработки законодательства и методичес
ких документов в 2005 г. и подготовки следующего комплекта докладов
субъектов бюджетного планирования (на 2006–2008 гг.).
В ходе бюджетной реформы (включая межбюджетные отноше
ния) был впервые апробирован конкурсный подход к распределению
средств федерального бюджета на проведение мероприятий в рамках
реформы. В порядке проведения при формировании проектов феде
рального бюджета на 2005 и 2006 гг. эксперимента по внедрению ме
тодов бюджетного планирования, ориентированных на результаты,
который был издан в начале июня 2004 г., содержалась детальная ин
формация о структуре каждой части заявки, а также о критериях
оценки заявок. Общая предложенная структура заявок и оценки пред
ложений приводится во врезке 2.6.
В рамках конкурса 17 СБП подали свои заявки, на основании кото
рых был подготовлен проект Сводного доклада о результатах и основ
ных направлениях деятельности Правительства Российской Федера
ции. Девять СБП приняли участие во втором раунде эксперимента,
представив дополнительные сведения о бюджетном процессе и рас
пределении ресурсов. Результаты экспертного анализа заявок показа
ли, что субъекты бюджетного планирования продемонстрировали
определенный прогресс в формулировании целей, задач и показате
лей результативности деятельности. Вместе с тем качество средне
срочного планирования было в целом низким, а анализ основной ча
сти («Результативность бюджетных расходов») выявил непонимание
роли этой информации (см. врезку 2.7)
41
.
80
Институциональная реформа в России
39
Алексей Лавров, Директор департамента бюджетной политики Минфина
России, доклад «Реализация Концепции реформирования бюджетного про
цесса», семинар в рамках проекта Европейской комиссии «Реформа государст
венного бюджета», 1617 декабря 2004 г.
40
Использованная процедура схематически представлена в приложении 1.
41
Корина Чертан, Алистер Пири, Ольга Ястребова, Результаты второго года
работы по подготовке бюджетных заявок на основе принципов бюджетирова
ния, ориентированного на результаты (на основе оценки докладов и результа
тов эксперимента), проект Европейской комиссии «Реформа государственного
бюджета».