Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
лом для участия в конкурсах, а второй – создание специального меха
низма для поддержки отстающих регионов, которые будут относить
ся к этой группе на основе оценки ограничений потенциала в сочета
нии с экономическими критериями. Подобную оценку можно
проводить с помощью существующих инструментов сравнительного
анализа, таких, как исходные показатели и Единая модель оценки
(CAF), которые применяются в ЕС, а также иных разрабатываемых ин
струментов. Потенциально можно предусмотреть и специальный ме
ханизм для регионов, переживших конфликты, поскольку их нужды
весьма специфичны.
Недостаточное разнообразие инструментов
реформирования: формирование эффективного подхода
к управлению изменениями
Как уже отмечалось, до настоящего времени при проведении реформ
в России использовался сравнительно ограниченный набор инстру
ментов:
• рамочное законодательство в качестве основного инструмента
реформы государственной службы;
• консультативные механизмы, но только на начальном этапе про
ектирования реформ государственного управления, а не во вре
мя их реализации, и при этом с участием ограниченного круга
заинтересованных лиц;
• в ограниченном объеме методическое сопровождение и под
держка в развитии потенциала, в основном в рамках программ,
финансируемых международными донорами;
• бюджетные стимулы в рамках реформы межбюджетных отноше
ний и бюджетной реформы;
• адресная финансовая поддержка, предусмотренная в рамках ад
министративной реформы, но ее масштабы и характер еще не
определены.
По поводу использования рамочного законодательства и его эф
фективности сказано уже много. Важно подчеркнуть, что основная
мысль настоящей работы заключается не в том, что законодательство
как таковое является неэффективным инструментом проведения ре
форм. Российская конституционная система предусматривает ис
пользование рамочного законодательства во многих ключевых обла
стях институциональных реформ, и обеспечение его качества и
реализуемости крайне важно. Если и поднимались вопросы (в том
181
Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации
числе в настоящем исследовании) по поводу возможности эффектив
ной реализации некоторых законодательных актов, относящихся
к реформе, это было не единственной и даже не основной причиной,
по которой осуществление реформ с помощью законодательного ин
струмента не дало желаемых результатов.
Международный опыт с очевидностью показывает, что одно лишь
законодательство (или преимущественно законодательство) само по
себе не обеспечивает изменения практики работы или даже измене
ния способов фактического функционирования административных
систем. В этой связи авторы в своих выводах делают акцент на том, ка
ким образом Россия могла бы применить необходимые сопутствую
щие меры для того, чтобы реформы были не только закреплены зако
ном, но и стали видимыми в ходе повседневной работы системы
государственного управления.
Консультативные механизмы, сетевые структуры общения,
распространение передового опыта
Подходы, ориентированные на управление изменениями как в рам
ках институционально закрепленных механизмов (структуры сов
местных рабочих групп, в которых задействованы регионы и цент
ральные органы власти и т.п.), так и посредством распространения
лучшей практики и создания неформальных групп научного сооб
щества и экспертов, практически не используются в России. Вместе
с тем подобные механизмы, несомненно, стали решающими факто
рами успеха в странах, включенных в сравнительный анализ, осо
бенно в Бразилии, Австралии и Канаде и в меньшей степени в Испа
нии и Австрии.
Создание институциональных консультативных структур в госу
дарстве с 88 субъектами Федерации подразумевает очевидные расхо
ды, и управление такими структурами будет непростой задачей. Вмес
те с тем неясно, как будет осуществляться реализация программы
реформ при отсутствии постоянно действующей структуры для кон
сультаций и дискуссий. Очевидно, что в российских условиях единст
венным жизнеспособным решением может стать создание единой
институциональной структуры для ведения консультаций, несмотря
на трудности реализации этого варианта изза фрагментации сущест
вующей структуры управления процессом реформ. Рабочие группы
по проведению административной реформы и реформы управления
бюджетом, созданные в рамках недавно стартовавших на региональ
ном уровне экспериментов, можно использовать в качестве базы для
182
Институциональная реформа в России
формирования общей консультативной структуры. Кроме того, Аппа
раты полномочных представителей Президента в федеральных окру
гах могли бы играть гораздо более активную каталитическую роль
в этой связи, и это помогло бы решить некоторые проблемы фраг
ментации, присущие российской многоуровневой системе управле
ния. Далее, в текстовой врезке 4.1, обобщается практика, использовав
шаяся в Сибирском федеральном округе, и иллюстрируется, каким
образом можно выстроить подобный подход. Пример администра
ции Южного федерального округа, которая взяла на себя руководя
щую роль в попытках решения проблем, связанных со слабостью си
стем государственного управления на Северном Кавказе, служит еще
одной иллюстрацией потенциальной роли этих структур.
183
Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации
Врезка 4.1. Аппараты полномочных представителей Президента
в федеральных округах: институциональное закрепление
консультативных и коммуникационных механизмов
на примере Сибирского федерального округа
В числе основных проблем, присущих системе управления реформой го
сударственной службы на региональном уровне, которые выявлены в хо
де исследования, приводится отсутствие механизмов оперативного уп
равления, а также коммуникационной и информационной стратегии.
Опыт работы Аппаратов полномочных представителей Президента
в ряде федеральных округов показывает, что существует возможность
в рамках существующих полномочий предоставлять регионам информа
ционную поддержку и содействие в развитии их потенциала, а также пе
редавать отзывы и советы из регионов в адрес Президента Российской
Федерации.
Положительный пример работы Аппарата полномочного представи
теля Президента в Сибирском федеральном округе показывает, что со
здание Координационного совета по вопросам кадровой политики ста
ло важным механизмом управления реализацией реформ в округе и
предоставления поддержки в развитии потенциала (врезка 2.14). Отзывы
регионов, участвующих в работе этой структуры, а также результаты ре
ализации реформ в округе подтверждают приемлемость данного меха
низма для совершенствования процесса реформирования.
Недавнее нововведение, предусматривающее формирование при
Аппаратах полномочных представителей Президента в федеральных
округах консультативных советов, также позволяет предположить, что
оно будет способствовать совершенствованию консультационных ме
ханизмов между федеральным и региональным уровнями в процессе
реализации реформ.
184
Институциональная реформа в России
Врезка 4.2. Межрегиональный проект по разработке и внедрению
методик конкурсного отбора и оценки результатов деятельности
государственных служащих (с участием восьми регионов),
Секретариат доноров в рамках Траст3фонда ММР Великобрита3
нии на базе Всемирного банка
Подход к реализации
• Оценка текущей ситуации в области управления кадрами и оценки
результатов деятельности государственных служащих в пилотных
регионах (проводится региональными экспертами).
• Разработка рамочной основы системы оценки на государственной
службе (включая конкурсный отбор, квалификационные экзамены,
текущую оценку деятельности и аттестацию) для дальнейшего при
менения во всех 8 регионах.
• Разработка методик оценки деятельности с учетом региональной
специфики силами региональных экспертов.
• Рассмотрение предложенных методик с участием региональных
властей, проведение тренингов и семинаров для членов аттестаци
онных комиссий.
• Апробация предложенных методик.
• Оценка результатов, уточнение методик.
• Тиражирование результатов пилотных проектов во всех органах го
сударственной власти региона.
• Распространение опыта в других регионах.
Проведены три межрегиональных семинара, на которых обсуждались
результаты предыдущего этапа и подходы к реализации следующего эта
па проекта.
Структура проекта позволяла одновременно решать несколь3
ко вопросов управления реформами, в том числе:
• обеспечение единого подхода за счет разработки рамочной методи
ки, проведения экспертиз проектов методик федеральными и меж
дународными специалистами;
• сбалансированность предоставления поддержки «продвинутым» и
начинающим регионам: в их число входили три пилотных региона и
три непилотных региона с созданными основами реформирования
государственной службы; регионы имели возможность учиться друг
у друга, а подходы учитывали специфику ситуации в каждом регионе;
• развитие потенциала через межрегиональные семинары, предо
ставление методических рекомендаций, вовлечение региональных
экспертов в процесс разработки и апробации методик, проведение
тренингов для членов аттестационных комиссий по применению
предложенных методик;
• законодательная поддержка путем разработки проекта типового
нормативного акта, предусматривающего единый подход к исполь
зованию результатов множественных процедур оценки.
Еще одним немаловажным, но отсутствующим в России звеном
являются сетевые структуры научного и экспертного сообщества, ко
торые стали основным двигателем реформ в Канаде. В России имеет
ся хорошо развитое экспертное сообщество, однако, в настоящее
время отсутствует формальное объединение практических работни
ков и экспертов в области государственного управления, которое
могло бы служить платформой для обмена передовым опытом и в ко
нечном итоге стать механизмом формирования базы поддержки но
вовведений. Создание такого механизма должно быть сравнительно
простым делом.
И, наконец, в продолжение темы формирования сетевых структур
и управления изменениями следует активизировать и расширять ис
пользование формальных мероприятий по распространению успеш
ного опыта, аналогичных тем, которые были проведены в рамках ра
боты по разработке и внедрению методик конкурсного отбора и
оценки результатов деятельности государственных служащих (см.
врезку 4.2), а также внедрения методов управления по результатам и
стратегического планирования.
Более активное использование консультативных инструментов и
инструментов управления изменениями значительно повысит шансы
на успех реформ на региональном уровне. В ближайшем будущем
важно определить приоритетные задачи по разработке и введению
в действие подобных механизмов.
Инвестиции в развитие потенциала: выход за пределы
обучения, финансируемого донорами
До сих пор не существовало единого подхода к развитию потенциала
в области проведения реформ ни по одному из направлений, за ис
ключением (в определенной степени) реформы бюджетного процес
са. В последнем случае мероприятия по развитию потенциала финан
сировались в рамках проекта «Техническое содействие реформе
бюджетной системы на региональном уровне», который хотя и фи
нансировался при участии Всемирного банка, был инициативой рос
сийского правительства. В этой связи обучение и развитие потен
циала представляют собой сферы, которые требуют существенных
изменений в концепции и подходах. Существующий подход, который
в значительной степени опирается на поддержку со стороны органи
зацийдоноров, не является ни устойчивым, ни желательным, а систе
ма Российской академии государственной службы на сегодняшний
день не способна удовлетворить поистине огромные потребности
185
Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации
в области укрепления потенциала, существующие в системе государ
ственного управления.
Акцент на стратегии развития потенциала будет становиться все бо
лее насущным по мере продвижения российского правительства к вне
дрению новых, гораздо более сложных аспектов институциональных
реформ, а именно управления по результатам и бюджетного планиро
вания, ориентированного на результаты. Хотя определенные возмож
ности и существуют в научных и исследовательских институтах, мало
вероятно, что их будет достаточно для удовлетворения потребностей,
которые возникнут в связи с реализацией Плана мероприятий по про
ведению административной реформы и следующего этапа реформы
бюджетного процесса. В условиях быстрого сокращения средств
донорской поддержки крайне важно на федеральном уровне сформи
ровать общий подход к работе по формированию и финансированию
мероприятий по развитию потенциала, который может либо базиро
ваться на существующей системе Российской академии государствен
ной службы, либо (что предпочтительнее) опираться на более широ
кую сеть научных и учебных учреждений. В этой связи особенно
поучителен пример Канады, рассмотренный в предыдущей главе, где
для формирования необходимого потенциала для реализации реформ
использовалась Академия государственного администрирования и аф
филированные с ней академические программы. Интересно посмот
реть в этой связи и на роль сети организацией государственного управ
ления в 16 автономных образованиях Испании.
Диверсификация инструментов бюджетного стимулирования:
необходимость внимания к отстающим регионам
Как отмечалось в предыдущих главах, бюджетные механизмы могут
быть весьма эффективным инструментом реформирования в много
уровневых системах управления, и во многом они подходят только для
таких систем. Среди рассмотренных примеров наиболее сложные бю
джетные механизмы использовались в Бразилии. Однако косвенные
механизмы бюджетного стимулирования преимущественно в целях
продвижения реформ государственной политики (главным образом,
отраслевой) использовались также в Австралии и Канаде. В большин
стве случаев, за исключением в определенной степени Бразилии, бюд
жетные механизмы были в основном отрицательными по своей фор
ме, и только в Бразилии используются и положительные стимулы,
в частности, для смягчения негативных последствий реформ на расхо
дование в социальной сфере в неблагополучных регионах.
186
Институциональная реформа в России
В России использование положительных бюджетных стимулов
в рамках реформы бюджетной системы было по большей части ус
пешным в стимулировании регионов к формированию и реализации
своих программ бюджетной реформы. Аналогичные механизмы (хо
тя и в форме выделения целевых средств для финансирования затрат
на осуществление программ реформ) запланированы для реализации
Концепции административной реформы. Однако использовавшиеся
до настоящего времени методики и подходы создают риск исключе
ния из процесса реформирования субъектов Федерации с низким по
тенциалом. Таким образом, стимулируя использование конкурсных
принципов в реализации реформ, следует уделять гораздо больше
внимания проблемам слабых регионов, особенно регионов, пережив
ших конфликты.
Теперь, когда Россия переходит к реализации все более сложных
реформ в сфере государственного управления и финансового ме
неджмента, крайне важно принять меры к тому, чтобы слабые регио
ны не остались позади и не поставили тем самым под угрозу как реа
лизацию институциональных реформ в целом (риск частичной
реализации), так и эффект от проведенных преобразований, которые
могут не принести пользы тем, кто больше других нуждается в повы
шении доступности государственных услуг, в частности малообеспе
ченным гражданам в неблагополучных регионах.
В Бразилии были приняты специальные компенсирующие меры
в целях смягчения негативного эффекта от реформ для неблагополуч
ных регионов. Они включали в себя предоставление дополнительных
компенсаций регионам, которые осуществляли программы админист
ративной и бюджетной реформы, в результате чего сталкивались с де
фицитом средств в таких важнейших сферах, как здравоохранение, об
разование и социальная защита. К сожалению, такой подход не очень
актуален для дискуссии об отстающих регионах в России, поскольку
здесь речь идет в основном о путях обеспечения доступа более слабых
регионов к части ресурсов, выделенных на разработку и реализацию
программ, в частности по сложным аспектам административной ре
формы, а также по внедрению методов бюджетирования по результатам.
В этой связи представляется крайне важным для российских влас
тей помимо проведения общих конкурсов на право получения средств
в поддержку реформ создать дополнительный механизм, специально
предназначенный для удовлетворения нужд в области развития потен
циала, испытываемых слабыми регионами, и особенно регионами, пе
режившими конфликты, чтобы они также могли участвовать в прове
дении реформ.
187
Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации
В число субъектов Федерации, имеющих право воспользоваться та
кими средствами, могут включаться регионы с величиной среднедуше
вых доходов населения ниже определенного порогового значения,
а также регионы, пережившие конфликты (для последних может по
требоваться отдельная схема поддержки). Средства можно выделять по
двум общим критериям: 1) заявленные намерения региональных влас
тей осуществить отдельные элементы программы реформ в установ
ленные сроки; 2) готовность регионального правительства на проведе
ние независимой организацией базовой оценки потенциала региона с
помощью согласованной методики в целях выявления основных огра
ничений потенциала в сфере реформирования. Средства будут выде
ляться при условии достижения регионом определенного прогресса по
набору важнейших показателей институциональной системы региона,
что позволит региональным властям сформировать убедительную про
грамму реформ.
Только выработка целевого подхода в отношении отстающих субъ
ектов Федерации позволит добиться того, чтобы институциональные
реформы пошли на благо таким регионам и их населению и тем са
мым дали возможность достичь намеченных целей реформ.
От контроля проведенной работы к мониторингу
достигнутых результатов
Отсутствие функционирующей системы мониторинга для измерения
результативности реформ является последней причиной медленных
темпов их проведения и неравномерности результатов. До настоящего
времени системы мониторинга в основном базировались на ограни
ченном числе формальных показателей, таких, как, например, принятие
законодательных актов. Более совершенная система мониторинга внед
рена лишь в рамках реформы бюджетной системы. Она позволяет оце
нивать результаты фактической реализации программ реформ, кото
рые регионы обязались выполнять по условиям конкурса. Помимо
этого, более глубокий мониторинг проводился в рамках проектов, фи
нансировавшихся донорами, например, опросы государственных и му
ниципальных служащих, проводившиеся в рамках ТФ ММР Великобри
тании Всемирным банком, которые позволяют отслеживать во времени
восприятие результативности реформирования государственной служ
бы. Однако эти опросы преимущественно носили внешний характер и
не были составной частью правительственной системы мониторинга.
Основным последствием отсутствия системы мониторинга, в боль
шей степени ориентированной на конечные результаты, является то,
188
Институциональная реформа в России
что, когда процесс реализации отклоняется от намеченного курса,
вмешиваться и вносить коррективы чрезвычайно затруднительно,
поскольку, как правило, такие отклонения выявляются слишком позд
но. Концепция административной реформы предусматривает ком
плексный подход к мониторингу, основанный на данных базового
исследования, которое планируется завершить в начале 2006 г. Край
не важно, чтобы результаты этого исследования легли в основу набо
ра надежных показателей, позволяющих обеспечить динамичность
процесса реформ, а также возможность внесения коррективов в ходе
реализации.
Рекомендации: применимость опыта других стран
Далее излагаются некоторые основные рекомендации, которые авто
ры предлагают российским властям. Они могут быть полезными в на
стоящий момент, когда процесс реформ вступает в новую, критичес
ки важную стадию.
Важность интегрированного планирования
и последовательности действий на региональном уровне
Фрагментарность усилий по проведению реформ создает серьезный
риск для результатов их реализации. Примеры Бразилии и Австралии,
в частности, со всей очевидностью демонстрируют значительные
преимущества подхода, при котором за проектирование и внедрение
всех аспектов программ реформирования государственного управле
ния и финансового менеджмента отвечает одна организация. Ввиду
того что разделение ответственности между различными заинтересо
ванными ведомствами в России – это факт, который следует принять,
целесообразно задуматься о некоторых компенсирующих мерах,
особенно сейчас, когда сроки реализации различных компонентов
программы реформ в большей степени синхронизированы.
Первая рекомендация в этой связи касается создания консульта
тивных структур для регулярных дискуссий между регионами и феде
ральным центром по вопросам реализации реформ, что позволит
повысить степень доверия к реформам на региональном уровне и об
легчит обмен опытом между регионами. В этом отношении ключевая
роль может быть отведена администрациям федеральных округов,
поскольку они могут способствовать формированию консультатив
ных механизмов на региональном уровне, особенно с учетом боль
шого числа субъектов Федерации. Чтобы улучшить координацию
189
Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации
процесса реформирования на региональном уровне, этим консульта
тивным структурам придется заниматься всеми тремя основными на
правлениями реформ.
Вторая рекомендация касается обеспечения взаимной увязки
стратегий реализации административной реформы и внедрения бю
джетного планирования, ориентированного на результаты, на регио
нальном уровне, включая подготовку интегрированного плана с оп
ределением последовательности мер. Это позволит предотвратить те
негативные эффекты, которые могут возникнуть в связи с частичным
дублированием двух программ. Было бы желательно включить в этот
план действий и меры по реформированию государственной службы.
Формирование интегрированных, постоянно действующих
консультативных структур в качестве инструмента
управления изменениями
Выше упоминалась идея создания интегрированных консультатив
ных структур для управления изменениями. Практически во всех
странах, включенных в сравнительный анализ, подобная практика су
ществует. В одних она применялась с большим успехом, в других –
с меньшим. На начальном этапе проектирования реформ государст
венного управления в России также существовал подобный консуль
тативный механизм, однако, в ходе последующего процесса реализа
ции эта практика была прекращена.
Очевидно, что первоначальные затраты на создание такого меха
низма могут оказаться существенными, особенно в части его разра
ботки и введения в действие, но отдача будет большой. Трудно пред
ставить, каким образом в нынешних российских условиях столь
сложные преобразования – особенно те, которые предусмотрены
Концепцией административной реформы и Концепцией реформи
рования бюджетного процесса, – могут быть успешно реализованы
при отсутствии постоянно действующих структур для ведения диало
га между федеральным центром и регионами.
Сбалансированность оказания поддержки передовым
и отстающим регионам для обеспечения более широкого
охвата реформ
Нахождение решений, которые обеспечат более широкое участие реги
онов в программе реформ, станет жизненно важным по мере вступления
процесса преобразований в тот этап, когда реформы должны начать
190
Институциональная реформа в России