Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
161
Глава 3. Реформирование государственного сектора
Врезка 3.6 (продолжение)
Законодательство Содружества установило новые требования к стан
дартам школьного обучения на 2005–2008 гг., которые отражают согла
шения, достигнутые в Министерском совете. Стимулируется большее
единообразие требований к школьному обучению на всей территории
страны, более эффективное информирование родителей, прозрачность
учебного процесса и предоставление большей самостоятельности ди
ректорам школ. Законодательством предусмотрены также другие требо
вания, расцененные штатами как вмешательство Содружества в компе
тенцию штатов на низовом уровне управления. Министр Содружества
использует «административный ресурс», лишая штаты их доли из 31 млн.
долларов дотаций с целью вынудить принятие ими законодательных
норм (например, в случаях, когда снимаются средства штата или школы,
не стремящихся к достижению национальных стандартов по чтению,
письму и грамотности всеми учащимися). Министры штатов в принципе
поддерживают все положения законодательства, но возражают против
подхода к их реализации.
Краткое изложение механизма предоставления специальных субси#
дий (SPP), обусловленных выполнением определенных требований
• Предоставление целевых субсидий позволяет Правительству Содру
жества проводить цели национальной политики в областях, соглас
но Конституции лежащих вне сферы его компетенции.
• Содружество, финансировавшее только небольшую часть програм
мы штата, могло диктовать условия, влияющие на расходование
штатом собственных средств, и воздействовать на стратегические
цели программ штата.
• Министерские советы COAG являются формальным форумом для
определения национальных приоритетов и стратегий и для дости
жения соглашения, позволяющего перейти от слов к делу.
• Министр Содружества может ускорить процесс принятия решений,
используя административный ресурс Содружества в распоряжении
финансами и проведении законодательных мер.
• Министры штатов могут прийти к соглашению, зная, что оно полу
чит поддержку родителей школьников, а затем обвинить Содружест
во, с тем чтобы избежать обвинений со стороны политических со
юзников их партии (в данном случае – профсоюзов учителей).
Источник: по материалам статьи Халлигана и Адамса (Halligan и Adams)
162
Институциональная реформа в России
Врезка 3.7. Канада: реформа системы здравоохранения
и применение бюджетных инструментов
Система здравоохранения, при которой частные лица вынуждены полно
стью оплачивать неоправданно высокие затраты на операции, пребыва
ние в больнице, лекарственные препараты и т.п., не будет пользоваться
популярностью ни в одной стране мира. Услуги частного страхования по
могают решить эти проблемы тем, чьих доходов хватает для оплаты стра
ховых взносов, а здоровье при этом не обременено различными факто
рами риска, однако эти услуги никогда не покрывают всего населения
страны. Канада приняла решение в 1960 г. перейти на всеобщую систему
государственного здравоохранения. Интересно отметить, что инициати
ва провести эту реформу исходила от одной провинции – Саскачеван,
в которой в 1944 г. было избрано первое в истории североамериканского
континента социалистическое правительство. В 1962 г., преодолев ожес
точенное сопротивление медиков, частных страховщиков и граждан с ка
питалистическим образом мышления, власти провинции Саскачеван сде
лали государственное финансирование и лечение в больнице за
государственный счет обязательными. Одновременно с этим данную
идею изучала федеральная королевская комиссия. В течение двух лет по
давляющая популярность всеобщего здравоохранения убедила федераль
ное правительство в том, что такая система должна стать нормой во всех
провинциях и что граждане Канады должны иметь возможность полу
чить медицинскую помощь вне зависимости от того, в каком уголке стра
ны они находятся.
Механизмом, обеспечившим всеобщую доступность медицинской по
мощи, стал «Закон о медицинской помощи» от 1966 г., который предлагал
оплачивать около половины затрат на все виды страховой помощи при ус
ловии, что провинции «возьмут на себя обязательство застраховать услуги
лечебного учреждения и медицинских работников и соблюдать некото
рые требования, в частности возможность всеобщего доступа
1
. В качестве
стимула предлагались значительные выплаты из федерального бюджета –
изначально половина всех затрат на управление системой. С тех пор это
использование мощного рычага федеральной налоговой системы получи
ло полушутливоеполусерьезное название «право на расходы» – так, как
если бы это было одно из прав, закрепленных в конституции.
Несмотря на все свои недостатки, эта система стабильно функциони
рует и пользуется популярностью вот уже несколько десятков лет. Однако
в настоящее время все провинции начинают сталкиваться с проблемами,
присущими любой системе, в которой спрос не ограничен и не зависит
от затрат пользователя. Темпы роста затрат на здравоохранение составля
ют 5–7% в год, что значительно выше темпов роста налоговых поступлений
В обоих вышеприведенных примерах показано, каким образом бю
джетные механизмы используются для стимулирования реформ: в Ав
стралии, среди прочего, это достигается путем обсуждения условий
в Совете австралийских правительств, а в Канаде вводится в действие
с помощью нормоустанавливающих поручений правительства.
Очевидно, что механизмы бюджетного стимулирования практи
куются гораздо реже двух других рассмотренных инструментов.
Пример Бразилии демонстрирует те сложности, с которыми прихо
дится сталкиваться при применении этого метода, и подтверждает,
что к использованию механизмов бюджетного стимулирования ре
форм следует подходить с осторожностью, т.к. это может привести
к нежелательным последствиям, которые впоследствии придется ни
велировать (в случае Бразилии – с помощью дополнительных (вре
163
Глава 3. Реформирование государственного сектора
Врезка 3.7 (продолжение)
или экономики в целом; при этом в перспективе они будут возрастать по
мере того, как население стареет, а новые виды лечения становятся все до
роже. Компенсация 50% затрат из федерального бюджета была ограничена
таким образом, что, в зависимости от того, кто считает, бюджет в настоящее
время покрывает от 14 до 25% всех затрат, при этом возросшие суммы за
трат несут провинции. Затраты на здравоохранение вытесняют из бюдже
тов провинций другие важные статьи затрат, поэтому все провинции в той
или иной степени заинтересованы в таком изменении системы, которое
позволит переложить часть бремени на плечи потребителей. Федеральное
правительство резко выступает против таких предложений отчасти изза
того, что этого категорически требуют избиратели.
В соответствии с «Законом о соглашениях между органами власти
Федерации и провинций», федеральное правительство имеет право отка
зать в оплате услуг по здравоохранению такой провинции, которая не со
блюдает какиелибо положения канадского «Закона о здравоохранении».
Эта мера используется с осторожностью и только как заключительный
этап длительного процесса переговоров и обмена информацией. Таким
образом, здравоохранение является в канадской политической системе
некоей аномалией – эту систему в свое время подбросили большинству
провинций, использовав для этого средства федерального бюджета, с тех
пор эти средства систематически усыхали, и теперь принципы ее функ
ционирования наиболее категорично отстаивает та сторона, чьи расхо
ды постоянно уменьшаются.
На основании справочной публикации Swain по ситуации в Канаде.
менных) добровольных трансфертов). В Бразилии преимущества на
сегодняшний день перевешивают недостатки, хотя необходимость
предотвращения развития двойной системы государственного уп
равления требует обеспечения возможности для внесения корректи
вов и применения механизмов, позволяющих вовлечь в процесс ре
формирования слабые регионы.
Обучение, развитие потенциала, консультационная
поддержка
Развитие потенциала в области реформирования на всех уровнях вла
сти – это последний ключевой элемент успешного преобразования
государственного сектора. В предыдущих разделах уже обсуждались
отдельные методы развития потенциала, в том числе обучение на фе
деральном и субнациональном уровнях и использование научноис
следовательских институтов.
Наиболее удачными примерами использования учебных и науч
ных учреждений в ходе пропагандирования и осуществления реформ
являются Бразилия, Канада и Испания.
Одним из самых интересных и актуальных для России примеров
комплексного подхода к развитию потенциала является «Националь
ная программа по планированию модернизации штатов и федераль
ного округа в Бразилии» (PNAGE). Эта программа развития потенциа
ла, в финансировании которой участвовал Межамериканский банк
развития, предусматривала комплексные программы обучения по
ключевым аспектам административной реформы:
• развитие потенциала в сфере планирования и управления госу
дарственной политикой;
• внедрение принципов управления кадровыми ресурсами в феде
ративных штатах и развитие потенциала в этой области;
• модернизация организационных структур и административных
процедур;
• укрепление механизмов прозрачности и информирования
в сфере государственного управления;
• модернизация сферы управления информационными техноло
гиями и системного интегрирования;
• создание культуры стимулирования и внедрения институцио
нальных перемен.
Планированием и внедрением этой программы занимались по
следовательно две государственных администрации, и этот процесс
164
Институциональная реформа в России
все еще не закончен. Основной принцип программы заключается
в признании того, что слабые субнациональные органы власти не
смогут успешно осуществить большой пакет институциональных ре
форм, разработанный в конце 90х гг., и поэтому нужны дополнитель
ные меры по усилению потенциала в сфере реформирования на
уровне субнациональных органов власти.
Ранее в разделе о неформальных методах консультаций уже упоми
нался пример Канады. Канадские реформы в значительной степени про
пагандировались и проводились через сеть академических институтов,
занятых обучением государственных служащих либо участвующих в де
ятельности профессиональных ассоциаций. Эти институты, в особен
ности Канадская школа государственной службы, активно привлекались
к распространению передового опыта и формированию установки на
управление переменами среди представителей государственной власти.
Наконец, в Испании многие положения программы модернизации
были сформулированы благодаря сети институтов государственного
управления, созданных в каждом из автономных образований. Имен
но эта сеть институтов оказала столь нужную поддержку в формиро
вании потенциала по осуществлению комплексных реформ, в част
ности в сфере управления бюджетом. Хотя институты в каждой из
областей независимы, все они в целом вместе с Национальным инсти
тутом государственного администрирования считаются одной из
движущих сил процесса реформ в Испании.
В Австрии также широко использовались программы обучения, в ча
стности обучение работников кадровых служб применению новых
сложных методик оценки результатов работы и классификации долж
ностей, однако, в отличие от других вышеприведенных примеров, в Ав
стрии с этой целью в основном проводился обмен опытом и обучение
на рабочем месте, а сторонние организации почти не привлекались. Од
ной из существенных причин этого является тот факт, что в Австрии от
сутствуют крепкие традиции преподавания в сфере государственного
управления; в настоящее время программы высшего образования в сфе
ре государственной власти в значительной степени ориентированы на
юриспруденцию, и учебные заведения должны приспособиться к быст
ро меняющимся условиям работы органов государственной власти.
ВЫВОДЫ
В заключительном разделе представленные здесь примеры сравни
ваются с трех основных точек зрения. Первая: что было достигнуто
из целей реформ и что не удалось? Вторая: как использовались в от
165
Глава 3. Реформирование государственного сектора
носительном выражении различные инструменты реформы? Третья:
какие уроки могут быть извлечены применительно к условиям рос
сийских реформ?
Достижения и неудачи: на каких этапах находятся
анализируемые страны?
Сравниваемые случаи, которые рассматриваются в данной главе,
свидетельствуют о разнообразных вызовах, ставших движущей си
лой реформ государственного управления. Одним общим вызовом
является конкурентоспособность, которая была проблемой для всех
шести рассматриваемых стран, и в особенности для трех европей
ских стран, которые наряду с вызовом, предъявляемым глобализа
цией, испытали также адаптационное давление, ставшее следствием
завершения создания внутреннего рынка, экономического и валют
ного союза и расширения ЕС на Восток. Австралия испытала про
должительное относительное снижение конкурентоспособности
отчасти изза того, что государственный сектор все более воспри
нимался как не отвечающий современным требованиям и неэф
фективный. Канада встретилась с похожим давлением, связанным
с конкурентоспособностью, хотя оно и не было столь же сильным.
Пример Бразилии среди всех рассматриваемых примеров является
наиболее сложным. Как и Россия и другие страны с переходной эко
номикой, Бразилия наряду с конкурентным давлением встала перед
необходимостью экономических и политических реформ в услови
ях региональной неустойчивости.
Анализируемые страны также различаются между собой по той
степени, в которой они сумели ответить на упомянутые вызовы. Если
реформы в Австралии в общем и целом были успешными, то результа
ты во всех остальных странах не столь однозначны.
Австралийская реформа: высокая степень воздействия
Реформы управления государственным сектором Австралии явля
лись ключевым элементом Национальной стратегии повышения
конкурентоспособности и рассматриваются как значительный
вклад в совершенный Австралией крутой поворот, в том, что касает
ся ее конкурентоспособности на мировом рынке. Введение в управ
ление государственным сектором элементов ориентации на резуль
таты деятельности — в частности, заключения между учреждениями
результативных контрактов, а также обеспечение большей гибкости
166
Институциональная реформа в России
в сфере условий занятости и вознаграждения наряду с инновациями
в управлении бюджетом были почти повсеместно использованы
в масштабах страны, несмотря на то, что субнациональные органы
власти обладают значительной автономией во всех этих сферах. Со
здание институционально закрепленных механизмов консультаций
и связь реформы государственного сектора с программой повыше
ния конкурентоспособности страны стали двумя факторами, кото
рые помогли обеспечить широкую реализацию реформ. Эффектив
ное применение методов управления изменениями через систему
рабочих групп Совета правительств Австралии (COAG) явилось ос
новным фактором достижения этой цели.
Европейские государства: спектр относительных успехов
и неудач
Все европейские государства продолжают сталкиваться с проблема
ми конкурентоспособности, хотя Австрия и особенно Испания луч
ше адаптировались к вызовам времени, чем Германия, которая про
шла через продолжительный период замедления темпов роста и не
достигла большого прогресса в реформировании своего государст
венного сектора. Австрия и Испания входят в число стран ЕС, добив
шихся сравнительно неплохих результатов.
Австрия окружена более динамичными экономиками государств
Центральной Европы, что оказало сильное давление на результаты
австрийской экономики, поскольку австрийские товары и услуги
страдали от ценовой конкуренции и особенно от связанной с ней
конкуренции стоимости труда. Опасения снижения конкуренто
способности в указанных областях, а также изменения политичес
кого равновесия внутри страны создали условия, при которых стали
возможными фундаментальные реформы в управлении государст
венным сектором, приведшие к радикальным изменениям в орга
низации государственной гражданской службы и системы государ
ственных услуг, с особым упором на результативные принципы
управления. Реализация реформы в Австрии была несколько ском
канной вследствие компромиссов, на которые пришлось пойти
с мощными профсоюзами и которые не давали возможности прове
дения широких и быстрых преобразований. Однако, несмотря на то
что реализация реформ растянулась на более чем десятилетний
срок, эффект от их осуществления уже можно наблюдать. Об этом,
например, свидетельствует экономический обзор ОЭСР за 2005 г., со
гласно которому Австрия называется одной из наиболее результа
167
Глава 3. Реформирование государственного сектора
тивных экономик среди «старых» членов ЕС, а реформы государст
венного сектора называются одним из важнейших факторов, позво
ливших этого достичь.
Вместе с тем в обзоре ОЭСР отмечается, что существует значи
тельное поле для дальнейших реформ, в частности в сфере управле
ния бюджетом, где был достигнут недостаточный прогресс в плане
введения рамочного среднесрочного бюджетного планирования и
других новшеств, относящихся к управлению бюджетом, которые
в случае их введения могли бы привести к дополнительному сущест
венному повышению эффективности. Более того, отмечается также
замедленность процесса продвижения реформ на субнациональный
уровень. Даже в том случае, если все большее число федеральных зе
мель приступит к введению реформ, эквивалентных тем, которые
были осуществлены на уровне центрального правительства, будет су
ществовать задержка с получением выигрыша в эффективности
вследствие очень медленного распространения реформ на субнаци
ональный уровень. Постепенный характер распространения ре
форм объясняется с одной стороны, необходимостью нахождения
компромисса с профсоюзами, а с другой стороны – технической
сложностью реформ, которые требуют радикального изменения ра
боты государственного административного аппарата, а значит, тре
буют значительных усилий по развитию возможностей всех государ
ственных учреждений.
Реформы в Испании носили более широкий характер, чем рефор
мы в Австрии, и включали в себя как реформу государственной граж
данской службы, так и реформы в управлении бюджетом и некото
рые аспекты административной реформы. Однако глубина реформ
была ограниченной, за исключением сферы управления бюджетом,
где постепенное введение инструментов среднесрочного бюджетно
го планирования, которое помогло облегчить стратегическое ис
пользование бюджетных ресурсов, в сочетании с бюджетной под
держкой от Европейского союза на реализацию инициатив по
развитию инфраструктуры, внесло существенный вклад в экономи
ческое развитие Испании. Как и в Австрии, распространение реформ
на региональном уровне было относительно медленным, но на этот
раз по причине сравнительно медленных темпов реформы на уров
не центрального правительства, а не изза вмешательства сильных
профсоюзов и технических трудностей в реализации реформ, кото
рые замедлили распространение реформ в Австрии.
И, наконец, Германия шла позади всех европейских стран из тех,
которые анализируются в настоящем исследовании, в реализации
168
Институциональная реформа в России
процесса реформ. Реформы в Германии проводились постепенно
и не могли привести к значительным изменениям в системе управ
ления государственным сектором. Как уже отмечалось выше, это
стало следствием сложности политических реалий за последние
пять лет, затруднивших создание коалиции для преодоления много
численных точек вето в системе принятия решений. Изменения
в расположении звезд на политическом небосклоне после выборов
2005 г. могут в достаточной степени изменить условия для того, что
бы позволить ускорить реформы государственного сектора, хотя
сложный процесс внесения изменений в законодательство по во
просам управления государственным сектором может затянуть этот
процесс надолго.
Бразилия: значительный прогресс, но много еще
предстоит сделать
Пример Бразилии является более сложным, чем остальные. Реформы
государственного сектора носили широкий характер и внесли значи
тельный вклад в достижение финансовой стабильности как на цент
ральном, так и на региональном уровнях. Кроме того, значительный
прогресс был достигнут в изменении характера системы управления
государственным сектором, в превращении его из источника рабо
чих мест в поставщика услуг. Широкое применение элементов элек
тронного правительства при оказании государственных услуг повы
сило общую прозрачность и доступность государственных услуг,
особенно в экономически более развитых регионах.
Тем не менее прогресс имел свою цену для более слабых регионов,
в которых произошло сокращение расходов социального сектора, да
же с учетом той компенсации, которую федеральный бюджет предла
гал регионам, продолжавшим реализацию принципов, закрепленных
Законом о бюджетной ответственности. Более того, за последние го
ды приверженность реформам на федеральном уровне ослабела, что
обусловило углубление неравномерности процесса реформирова
ния, который возглавляют в основном экономически более развитые
регионы.
Данные факторы вызвали ряд вопросов относительно будущего
реформ, начатых в середине 90х гг. Хотя по многим критически важ
ным пунктам программы реформ был достигнут прогресс, требуется
еще большая работа особенно в сфере профессионализации государ
ственной гражданской службы, в дальнейшем проведении и распро
странении административной реформы и инноваций в предоставле
169
Глава 3. Реформирование государственного сектора
нии услуг, а также в консолидации и расширении реформ в системе
управления бюджетом. Все это необходимо для укрепления завоева
ний предыдущих пяти лет в вопросах бюджетной стабильности и
конкурентоспособности в мировой экономике. Процесс реформ
в Бразилии ярко продемонстрировал необходимость в «стойкости»
на все уровнях государственной власти для поддержания и заверше
ния реализации программы радикальных и всеобъемлющих реформ.
Это дает важный урок для российских реформаторов, которые нахо
дятся на относительно ранней стадии процесса реформ по сравне
нию с Бразилией.
Канада – экспортер реформ?
В последние годы Канада перешла от разработки и реализации ре
форм в государственном секторе к их экспорту. Канаду часто рассма
тривают как образцовую модель реформ государственного управле
ния, в частности, по аспектам связки политика – планирование –
бюджетное планирование и управление по результатам. В этом отно
шении реформы в Канаде осуществлялись в постепенной манере, пу
тем создания надстройки на уже существовавшей прогрессивной си
стеме. Если в Австралии была принята программа радикальных
реформ для решения проблемы конкурентоспособности, то в Канаде
изменения осуществлялись под бюджетным давлением, а также в ка
честве средства поддержания необходимого уровня качества в управ
лении государственным сектором, который стоял перед серьезной уг
розой в результате продолжавшихся в течение ряда лет бюджетных
сокращений и ужесточения бюджетной политики.
Что особенно интересно в процессе канадских реформ, так это, как
представляется, их привлекательность для других стран. Недавняя пуб
ликация ЮНДЕСА «Innovations in Government and Public
Administration» («Новое в правительственном и государственном ад
министрировании») (2006), отражает то, в какой мере канадские нов
шества нашли рынки сбыта на пространствах от Литвы и Латвии до
Китая и других стран. Тем не менее из анализа, проведенного в данной
работе, следует, что канадские реформы могут быть более интересны
ми и воспроизводимыми с точки зрения содержания, чем с точки зре
ния управления их реализацией. Существующая в Канаде практика об
мена передовым опытом через сети неформального общения и
практически автоматическое копирование лучшего опыта требуют
наличия хорошо развитой и стабильной политической среды, которая
сама по себе вряд ли может быть воспроизведена.
170
Институциональная реформа в России