Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
ленность, сельское хозяйство, строительство); культура, рекреация и
досуг; правоохранительная деятельность. Помимо инвентаризации
расходов, а также анализа управления секторами и его влияния на
социальноэкономическую ситуацию в данном регионе, задание
консультантов предусматривало подготовку предложений о финан
сировании каждого сектора и системы его управления, разработку
детальных программ реформирования секторов, определение систе
мы мероприятий по мониторингу хода реформ в секторах и финан
сирования секторов, проведение семинаров с целью распростране
ния полученных результатов
60
.
Проект Всемирного банка «Техническое содействие реформе
бюджетной системы на региональном уровне» предусматривал так
же формирование и наполнение Библиотеки лучшей практики.
Были разработаны «Кодекс лучшей практики в сфере управления ре
гиональными финансами для субъектов Федерации», а также «Ко
декс лучшей практики в сфере управления муниципальными фи
нансами».
В реформировании бюджетного процесса методическое и экс
пертное сопровождение играет важнейшую роль. Комиссия Прави
тельства Российской Федерации по вопросам повышения результа
тивности бюджетных расходов, Всемирный банк и ПРООН создали
на федеральном уровне специальную Рабочую группу по внедрению
в субъектах Федерации методов бюджетного планирования, ориенти
рованных на результаты. Двумя главными продуктами деятельности
этой группы стали: 1) анализ предшествующего опыта и инициатив
по внедрению в российских регионах бюджетирования, ориентиро
ванного на результат; 2) предложения о разработке законодательства
и методик, относящихся к внедрению в российских регионах страте
гического планирования и бюджетирования, ориентированного на
результаты.
Анализируя результаты реформы межбюджетных отношений,
проведенной в 1999–2001 гг., российские специалисты по бюджету
подчеркивают, что, несмотря на препятствия в реализации Концеп
ции, обусловленные бюджетным кризисом 1997–1998 гг., реформы
оказали благотворное влияние на развитие бюджетной системы стра
ны. Министерство финансов РФ провело инвентаризацию расход
ных обязательств федерального, региональных и муниципальных
бюджетов, выделив мандаты, не обеспеченные финансированием,
подготовило ряд поправок к Бюджетному кодексу РФ и приняло но
111
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
60
Ibid, с. 9.
вую методику распределения финансовой помощи из Фонда под
держки бюджетов субъектов Федерации
61
.
Конкурсный принцип реформирования региональных финан
сов дал регионам стимулы к разработке и осуществлению про
грамм реформ. Благодаря этому около 53 субъектов Федерации
подали заявки на получение помощи из Фонда, и, как минимум,
31 регион смог осуществить свою программу развития региональ
ных финансов
62
. По результатам проведенной Всемирным банком
оценки эффективности займа на развитие бюджетного федера
лизма и реформирование региональных финансов те регионы,
которые участвовали в конкурсе, превзошли другие регионы по
своим бюджетным показателям (сравнительные данные и выводы –
см. врезки 2.17 и 2.18). Вместе с тем, признавая основательность
подхода к разработке и реализации программы, мы не можем не
112
Институциональная реформа в России
62
Там же, с. 6.
61
Программы реформирования региональных финансов: первые резуль
таты. /Под ред. А. Лаврова. Сост. В. Климанов. Региональные финансы. Вып. 2.
Фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых учреждений,
2001, с. 4–5.
Врезка 2.17. Результаты сравнительного анализа
регионов3участников программы в рамках займа на развитие
бюджетного федерализма и реформирование региональных
финансов и сопоставимых регионов, не участвовавших
в программе
«…сравнительный анализ показателей субъектов Федерации демонстри
рует, что к концу начального периода реализации программы регионы
участники действительно опередили не участвовавшие в программе ре
гионы по ряду важных параметров, особенно по темпам перестройки
бюджетной системы и реструктуризации бюджетных расходов. Получен
ные данные свидетельствуют, что проект оказал положительное воздей
ствие на бюджетные показатели регионовучастников. Основные отли
чия по бюджетным и социальноэкономическим показателям между
регионамиучастниками и сопоставимыми субъектами можно обобщить
следующим образом.
• Регионыучастники в большей мере преуспели в сокращении дефи
цита бюджета, государственного долга, а также в решении проблемы
общей бюджетной задолженности.
обратить внимания на то, что победить в конкурсе могли только
субъекты Федерации с относительно хорошим финансовым поло
жением (если учитывать исходные критерии дисквалификации,
а также критерии кредитоспособности). Тем самым для регионов
с низким потенциалом доступ к средствам для поддержки реформ
оказывался чрезвычайно затруднительным.
113
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Врезка 2.17 (продолжение)
• Регионыучастники добились улучшения по бюджетным показате
лям в основном за счет совершенствования управления бюджетом
и контроля за бюджетными расходами; при этом различия в показа
телях поступления бюджетных доходов между участниками и сопо
ставимыми регионами были до настоящего времени незначитель
ными.
• Регионыучастники добились большего сокращения объемов субси
дирования предприятий и более значительного роста бюджетных
инвестиций, а уровень расходов на государственное управление по
сравнению с сопоставимыми субъектами в них снизился.
• Регионыучастники опережают сопоставимые регионы, не участво
вавшие в программе, по ряду экономических показателей, таких, как
число убыточных предприятий, темпы экономического роста, рост
доходов населения.
• Данных, подтверждающих, что регионыучастники продвинулись
вперед в реструктуризации бюджетных расходов в области здравоо
хранения и образования (т.е. сферах, в которых проблема неэффек
тивного расходования бюджетных средств стоит наиболее остро),
на сегодняшний день почти нет.
• Регионыучастники демонстрируют наибольшую степень диффе
ренциации бюджетной обеспеченности внутри региона.
• Регионыучастники характеризуются традиционно более низкой
долей крупных предприятий в экономике региона. Это могло быть
фактором, позволившим им стать во главе процесса реформирова
ния, так как эти регионы, возможно, испытывают меньше сопротив
ления со стороны влиятельных местных предприятий».
Источник: Лев Фрейнкман и Михаил Прядильников. Заем на развитие бюджетного
федерализма и реформирование региональных финансов в России: влияние на по
казатели деятельности регионов. Оценка на ранней стадии. Табл. 1. Всемирный банк,
ноябрь 2004 г.
114
Институциональная реформа в России
Врезка 2.18. Обобщение результатов сравнительного анализа
регионов3участников программы в рамках займа на развитие
бюджетного федерализма и реформирование региональных
финансов и регионов, не участвовавших в программе
(конкурсы на получение субсидий из Фонда реформирования
региональных финансов)
Анализ статистической достоверности различий в показателях
регионов3участников и группы сопоставимых регионов
Участники
Сопоставимые
субъекты
Федерации
Улучшение
показателей
Дефицит бюджета (% от общего
объема бюджетных расходов),
2002 г.
1,75 3,69
Участники**
Отношение государственного
долга к ВРП, 2001 г.
4,0 4,7 Участники
Общий объем бюджетной задол
женности (% от общего объема
бюджетных расходов) в среднем
за период с 1999 по 2001 гг.
14,7 29,5
Участники**
Задолженность по заработной
плате (% от общего объема бюд
жетных расходов), 2001 г.
0,5 0,5 Одинаковые
показатели
Среднее число поправок, вне
сенных в закон о бюджете субъ
екта Федерации, 2001 г.
4 6 Участники
Индекс выравнивания бюджет
ной обеспеченности, 2001 г.
5,28 2,48 Сопоставимые
субъекты**
Отношение текущих расходов
к капитальным расходам бюд
жета, 2002 г.
7,5 9,1 Участники
Объем продукции, выпускаемой
малыми предприятиями (% от
общего объема производства),
2001 г.
14 11
Участники**
Число работников МСП из рас
чета на 1 тысячу человек, 2002 г.
153 109 Участники*
Доля бюджетных субсидий пред
приятиям в общем объеме бюд
жетных расходов (%), 2002 г.
15,5 16,7
Участники**
Объем расходов на государствен
ное управление из регионально
го бюджета (% от общего объема
бюджетных расходов), 2002 г.
6,3 6,4 Участники
Коммуникационная стратегия реформы межбюджетных отноше
ний имела форму управления знаниями и осуществлялась в рамках
проекта Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджет
ной системы на региональном уровне». Главным инструментом доведе
ния информации о результатах проекта до региональных органов вла
сти, органов местного самоуправления и населения является портал
www.gmf.ru. Помимо упоминавшихся выше кодексов лучшей практики,
на этом сайте размещены методика оценки кредитоспособности и ка
чества управления финансами, информация о федеральном и регио
115
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Врезка 2.18 (продолжение)
** статистическая достоверность на уровне 5 %.
* статистическая достоверность на уровне 10 %.
Источники: Лев Фрейнкман и Михаил Прядильников. Заем на развитие бюджетного
федерализма и реформирование региональных финансов в России: влияние на по
казатели деятельности регионов. Оценка на ранней стадии. Таблица 1. Всемирный
банк, ноябрь 2004 г.;
Оценка кредитоспособности и качества управления бюджетными расходами – ре
зультаты мониторинга за 2001 г. и 2005 г. Министерство финансов РФ, http://
www1.minfin.ru/fvr/kred.htm .
Участники
Сопоставимые
субъекты
Федерации
Улучшение
показателей
Темпы роста налоговых поступ
лений, 1997–2001 гг.
22% 22% Одинаковые
показатели **
Процент убыточных предприя
тий, 2001 г.
34 39
Участники**
Уровень безработицы, 2001 г. 8,8 9,2 Участники
Кумулятивные темпы роста ВРП
(%), 1998–2000 гг.
7,4 7,0 Участники
Среднедушевые реальные до
ходы населения (руб., в ценах
1998 г.), 2001 г.
1174 984
Участники*
Число учителей на 1 тысячу на
селения, 2001 г.
112 122 Сопоставимые
субъекты
Число государственных граж
данских служащих на 1 тысячу
населения, 2001 г.
4,2 4,2 Участники
Число врачей на 1 тысячу насе
ления, 2001 г.
49 44 Сопоставимые
субъекты
Индекс Джини, 2001 г. 33 34
Участники**
нальном законодательстве, сведения о других проектах технического
содействия в области региональных финансов, график проведения се
минаров и конференций по этой теме. Кроме того, в рамках проекта
Всемирного банка «Техническое содействие реформе бюджетной сис
темы на региональном уровне» регулярно издается бюллетень «Регио
нальные финансы», в котором освещаются различные аспекты проекта.
Наконец, с результатами мониторинга, а также законодательством и ме
тодиками, которые связаны с реформами межбюджетных отношений
и бюджетного процесса, можно ознакомиться на открытом сайте Мин
фина России по адресу: www.minfin.ru.
Управление реформами и контроль за ходом их реализации
В рамках Программы развития бюджетного федерализма в Россий
ской Федерации на период до 2005 г. был создан специальный меха
низм управления и контроля за ходом реформы – Рабочая группа по
реформированию межбюджетных отношений в Российской Федера
ции. Эта рабочая группа должна рассматривать, обсуждать и утверж
дать все документы, подготавливаемые в соответствии с Планом ме
роприятий по реализации программы. Наряду с представителями
Минфина России ее членами являются представители Совета Федера
ции, а также финансовых органов исполнительной власти субъектов
Федерации, что обеспечивает обратную связь с регионами в процессе
рассмотрения проектов законов, методик или докладов.
В 1999 г. для управления Фондом реформирования региональных
финансов была создана специальная межведомственная рабочая
группа. Эта группа осуществляла в основном те мероприятия в рамках
реформы, которые были связаны с конкурсным механизмом распре
деления средств этого Фонда, включая принятие окончательных ре
шений по итогам конкурсов и оценку прогресса, достигнутого регио
нами участниками.
Аналогично процессу на федеральном уровне основным механиз
мом управления реформой бюджетного процесса в субъектах Феде
рации является подготовка докладов о результатах и основных на
правлениях деятельности субъектов бюджетного планирования,
общая ответственность за которые возложена на правительственную
комиссию по повышению результативности бюджетных расходов.
Предложенные механизмы реализации реформы межбюджетных
отношений были действенными, так как ответственные ведомства
были четко определены соответствующими концептуальными доку
ментами. По сравнению с этой реформой мероприятия в рамках ре
116
Институциональная реформа в России
формы бюджетного процесса оказались менее прозрачными и эф
фективными, поэтому при реализации новой Концепции повышения
эффективности межбюджетных отношений и качества управления
государственными и муниципальными финансами в Российской Фе
дерации на 2006–2008 гг. целесообразно учесть уроки реформирова
ния межбюджетных отношений.
Мониторинг и оценка
В том, что касается реформирования региональных финансов, Мин
фин России проводит различные виды мониторинга, включая со#
ставление отчетов и рейтингов по результатам мониторинговых
обследований по следующим направлениям:
• оценка выполнения требований Бюджетного кодекса Россий
ской Федерации субъектами Российской Федерации (2003, 2004
и 2005 г.);
• мониторинг финансового положения и качества управления фи
нансами субъектов Российской Федерации и муниципальных об
разований (2004 г.). По результатам этого мониторинга получены
следующие рейтинги: сводная оценка финансового положения
и качества управления финансами, экономические условия, фи
нансовая гибкость, долговая нагрузка, выполнение требований
федерального законодательства, бюджетная политика, управле
ние государственными расходами, межбюджетные отношения,
учет, отчетность и прозрачность.
Вопросы управления финансами на уровне субъектов Федерации
нашли свое отражение в мониторинге финансовых аспектов реформы
местного самоуправления, также проводимого Минфином России с це
лью оценки положения дел с подготовкой местных бюджетов на 2006 г.
В докладах субъектов бюджетного планирования освещаются такие ас
пекты, как правовое обеспечение бюджетного процесса на уровне му
ниципальных образований и на уровне субъектов Федерации, органи
зация систем межбюджетных отношений в регионах, организация
контроля муниципальных финансов, методическое сопровождение и
содействие в проведении обучения, предоставляемые региональными
властями органам местного самоуправления, а также укомплектование
кадрами финансовых органов местного самоуправления
63
.
117
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
63
http://www1.minfin.ru/nov05_02.htm – Официальная информация (но
ябрь 2005 г.). См. информацию от 23 ноября 2005 г.
Таким образом, бюджетная реформа в субъектах Федерации на
чалась раньше других институциональных реформ и позволила по
лучить богатый позитивный опыт в том, что касается механизмов
реализации. Прогрессу в реализации реформы с точки зрения повы
шения качества и накопления успешного опыта наряду с такими
важнейшими инструментами, как законодательство и разработка
методик, способствовали и различные вспомогательные инструмен
ты, например, экспертная консультационная помощь.
Еще одним нововведением стал конкурсный принцип предостав
ления финансовой помощи в реформировании региональных фи
нансов (сейчас он воспроизводится и в других институциональных
реформах), который продемонстрировал свое положительное вли
яние на бюджетные показатели субъектов Федерации. Однако мы не
можем не обратить внимания на избирательность этого подхода.
Конкурсный механизм действительно создал стимулы для реализа
ции реформы, но только для тех субъектов Федерации, которые луч
ше других удовлетворяли требованиям федеральной методики. У от
носительно слабых регионов, которые не смогли самостоятельно
привлечь экспертовконсультантов, было мало шансов на получе
ние помощи из федерального бюджета для выполнения этих требо
ваний. Таким образом, признавая прогрессивное влияние этой ини
циативы на проведение реформы в регионах, следует отметить, что
обращение внимания на вопросы стратегии развития потенциала
в тех субъектах Федерации, которые не могут конкурировать со сво
ими более сильными соседями, пойдет на пользу реформе межбюд
жетных отношений.
Реализация административной реформы
на региональном уровне
Как отмечается в разделе, посвященном реформам на федеральном
уровне, Концепция административной реформы в Российской Феде
рации в 2006–2008 гг. была одобрена в октябре 2005 г., но с тех пор
полномасштабная реализация административной реформы в субъек
тах Федерации так и не началась. Однако некоторые мероприятия,
проведенные ранее в рамках федеральной программы «Реформиро
вание государственной службы Российской Федерации» (в пилотных
регионах), а также в рамках программ реформирования региональ
ных и муниципальных финансов, имеют самое непосредственное от
ношение к текущей программе реформ. Кроме того, последний опыт
осуществления реформ государственного управления на региональ
118
Институциональная реформа в России
ном уровне дает ценную информацию о том, какие моменты нужно
учитывать в процессе разработки основ реализации административ
ной реформы.
Характер реформы: обоснование федеральной помощи
Глубина и масштабы преобразований, запланированных в рамках рос
сийской административной реформы, поистине огромны. В течение
короткого периода времени традиционную посткоммунистическую
административную систему нужно преобразовать в аппарат, ориенти
рованный на результаты, и характеризующийся высокой культурой
обслуживания клиентов и наличием эффективных механизмов возме
щения ущерба, которыми могут пользоваться граждане. Необходимо
резко сократить вмешательство государства в социальноэкономичес
кие процессы, унифицировать внутренние процедуры государствен
ного администрирования и обеспечить их прозрачность. Эти преоб
разования должны быть проведены в беспрецедентно сжатые сроки.
В целом административная реформа – одна из сложнейших инициа
тив, когдалибо предпринимавшихся в России.
Однако такую реформу невозможно осуществить только на феде
ральном уровне: огромное значение имеет реализация этой реформы
в субъектах Федерации (и муниципалитетах), которые несут основ
ную ответственность за оказание государственных услуг. Вместе с тем
осуществление реформы в регионах связано с дополнительными
трудностями и ограничениями.
Вопервых, по своему содержанию это весьма «продвинутая» ре
форма, и многие субъекты Федерации просто еще не доросли до нуж
ного исходного уровня. Осуществление этой реформы в условиях ис
кажения внешней системы сдержек и противовесов и крайне слабого
внутреннего потенциала может дискредитировать саму идею рефор
мы, если в конечном итоге все сведется к немногочисленным пилот
ным проектам, которые будут преследовать чисто демонстрационные
цели, а качество основных государственных услуг будет продолжать
ухудшаться.
Вовторых, в рамках реформы предлагаются относительно новые
концепции, и региональные чиновники не до конца понимают или
принимают их. Во многих случаях администрации могут быть не го
товы к таким кардинальным переменам, и в отсутствие какихлибо
инструментов управления изменениями их реакция на задачи, по
ставленные в рамках программы реформ, как правило, будет чисто
бюрократической.
119
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Втретьих, некоторые мероприятия, включенные в программу
реформ, могут встретить сопротивление со стороны чиновников и
носят очень деликатный характер. Заключение контрактов с внеш
ними исполнителями (аутсорсинг), передача государственных функ
ций неправительственным организациям, пересмотр сферы деятель
ности бюджетных организаций, внедрение практики заключения
результативных контрактов – все это, скорее всего, приведет к появ
лению большого числа потенциальных «жертв» реформы, что может
оказаться политически неприемлемым в условиях некоторых ре
гионов.
Наконец, огромные масштабы реформы требуют больших финан
совых средств для развития потенциала, проведения информацион
ных кампаний, создания системы досудебного обжалования решений
и действий органов власти и чиновников. При том что федеральный
бюджет исполняется с большим профицитом, региональные бюджеты
в своем большинстве испытывают дефицит и, следовательно, сильно
зависят от федеральных трансфертов и не в состоянии самостоятель
но профинансировать крупномасштабные научные исследования и
разработки.
Все это служит основанием для активной и постоянной поддерж
ки мероприятий по проведению реформ с помощью разнообразных
инструментов, включая развитие потенциала, вовлечение субъектов
Федерации в процесс разработки стратегии реформ, экспертноме
тодическую помощь, распространение лучшей практики и разработ
ку коммуникационных стратегий с тем, чтобы сформировать базу
поддержки реформ. Такая поддержка потребует крупных инвестиций,
однако ее отсутствие может стать причиной формального отноше
ния к реформе и еще большей дифференциации регионов с точки
зрения доступности и качества государственных услуг, а это приведет
к дальнейшему углублению разрыва между передовыми и отстающи
ми субъектами Федерации.
Обоснование административной реформы:
стимулы для регионов
В России административная реформа обусловлена и мотивирована
необходимостью повышения конкурентоспособности российской
экономики на мировом рынке. Однако эта причина, будучи абсолют
но убедительной на федеральном уровне, в субъектах Федерации зву
чит не столь убедительно. Следовательно, существующие стимулы
могут оказаться недостаточными для глубоких преобразований,
120
Институциональная реформа в России