Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
В целях выполнения мер, предусмотренных упомянутым указом,
была образована Межведомственная комиссия с участием представи
телей федеральных министерств, президентской администрации и
аппарата правительства России под председательством заместителя
Председателя Правительства России Александра Жукова.
Несмотря на то что решение правительства обязывало федераль
ных министров принять положения о функционировании новых ор
ганов власти в весьма сжатые сроки, работа по принятию этих новых
положений до сих пор не завершена. По информации Минэконом
91
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Врезка 2.11. Меры во исполнение Указа Президента Российской
Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти»
В целях обеспечения качественного и своевременного выполнения мер,
предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 9 мар
та 2004 г. № 314, федеральным министрам поручается подготовить и
представить на рассмотрение Правительства Российской Федерации:
• в течение одной недели – проекты нормативных правовых актов,
устанавливающих функции федеральных министерств, а также
подведомственных им служб и агентств (вопросы компетенции
федеральных органов исполнительной власти) с учетом решений
Правительства Российской Федерации и правительственной ко
миссии по проведению административной реформы в отноше
нии избыточных, дублирующих и обязательных государственных
функций;
• в течение одной недели – предложения по установлению предель
ной численности и фонда оплаты труда работников центрального
аппарата и территориальных федеральных органов исполнитель
ной власти, а также подведомственных им служб и агентств в соот
ветствии с установленными функциями;
• до 20 апреля 2004 г. – проекты Положений о министерствах, а также
подведомственных им службах и агентствах вместе с перечнем под
ведомственных предприятий и учреждений;
• в течение пяти дней – предложения по кандидатурам на посты руко
водителей служб и агентств;
• в течение трех дней – предложения по кандидатурам на посты пред
седателей ликвидационных комиссий упраздненных федеральных
органов исполнительной власти.
Источник: Прессрелиз о заседании Правительства Российской Федерации от 11 мар
та 2004 г.
развития России, значительная часть избыточных функций продол
жает действовать: они попрежнему закреплены федеральными зако
нами, указами Президента и постановлениями Правительства
47
.
Основная идея реструктуризации правительства помимо повы
шения эффективности его деятельности состояла в том, чтобы со
кратить возможности для конфликта интересов внутри исполни
тельной власти и повысить подконтрольность и подотчетность
федеральных органов исполнительной власти. Указ № 314 предусма
тривает, что министерства должны осуществлять функции управле
ния по отношению к подведомственным им федеральным службам и
федеральным агентствам. Предполагалось, что система отчетности и
соподчиненности органов государственного управления различных
типов будет определена в Типовом регламенте взаимодействия феде
ральных органов исполнительной власти
48
. Задержка в принятии
этого регламента до июля 2005 г. привела к существенной неопреде
ленности в системе органов власти и не дала возможности своевре
менно завершить первый этап реструктуризации центрального ап
парата правительства. Так, при наличии явной политической воли
для проведения реформы технические меры, которые требовались
для обеспечения ее эффективной реализации, были приняты с опоз
данием, поставив под угрозу весь процесс реформирования, так как
возникшая в результате неопределенность привела к усилению со
противления реформе.
Выработка подхода к управлению изменениями:
механизмы реализации реформы, предлагаемые
для следующего этапа
С учетом того, что подготовка всесторонней программы реформы
началась только осенью 2004 г., работа правительственной комис
сии по проведению административной реформы продолжалась
в течение всего 2005 г. При этом Минэкономразвития России взяло
на себя роль ведомстваисполнителя мероприятий в рамках рефор
мы (см. врезку 2.12).
92
Институциональная реформа в России
47
«О результатах социальноэкономического развития Российской Феде
рации в 2004 году и задачах экономической политики Правительства Россий
ской Федерации на 2005 г.», Минэкономразвития России, февраль 2005 г., с. 95.
48
Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января
2005 г. № 30.
93
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Врезка 2.12. Мероприятия, выполненные в 2003–2005 гг.
по основным направлениям административной реформы
в России
Оптимизация структуры и функций органов исполнительной власти,
противодействие коррупции
• Проведение анализа функций «всего правительства», принятие ре
шений правительственной комиссией по проведению администра
тивной реформы.
• Формальное введение трехуровневой системы государственного
управления.
• Разработка методики глубокого анализа функций органов исполни
тельной власти, разработка паспортов функций.
• Инвентаризация системы организаций государственного сектора.
• Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов
на коррупциогенность.
• Внесение необходимых изменений в Кодекс об административных
правонарушениях, федеральные законы «О лицензировании неко
торых видов деятельности» и «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государствен
ного контроля (надзора)».
Управление по результатам
• Анализ результатов реализации федеральных целевых программ.
• Принятие Положения о разработке, утверждении и реализации ве
домственных целевых программ.
• Изменение процедуры разработки федеральных целевых программ.
• Положение о докладах о результатах и основных направлениях дея
тельности субъектов бюджетного планирования.
Стандартизация и административные регламенты
• Проведение инвентаризации всех государственных услуг, предо
ставляемых федеральными органами исполнительной власти.
• Подготовка проекта федерального закона о стандартах государст
венных услуг.
• Методика анализа состава государственной службы.
• Проект федерального закона о регулировании административных
процедур подготовлен и одобрен в целом правительственной комис
сией по проведению административной реформы в январе 2005 г.
• Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполни
тельной власти одобрен на заседании правительства России 30 дека
бря 2004 г.
• Принятие Типового регламента внутренней организации федераль
ных органов исполнительной власти.
Вышеприведенный обзор мероприятий по реформированию
демонстрирует изменение подхода к управлению процессом ре
формы и ее реализации. Меры, принятые в 2003–2005 гг., создали
предпосылки для проведения преобразований в более широких
масштабах в рамках реализации Концепции административной ре
формы. В отношении мер, предусмотренных Планом мероприятий
по проведению административной реформы в 2006–2008 гг., опре
деленная подготовительная работа была проведена в 2003–2005 гг.,
создав стратегическую платформу для старта очередного этапа ре
формы.
Уроки, усвоенные в ходе предыдущего этапа реформы, нашли от
ражение в Концепции административной реформы и Плане меро
приятий по ее проведению. В качестве одного из основных меха
низмов стимулирования реформы Концепция предусматривают
предоставление на конкурсной основе финансирования федераль
ным органам исполнительной власти и органам власти субъектов
Федерации. Она также предусматривает комбинацию механизмов
по развитию потенциала и административных механизмов, приня
тие рамочных законов по основным компонентам реформы, разра
ботку методических рекомендаций и программ обучения кадров.
Создание неформальных совместных экспертных групп с участием
представителей федеральных и региональных органов власти, а так
же акцент на достижении быстрых результатов имеют целью фор
мирование дополнительной базы поддержки программы реформ.
Одновременно создаются механизмы для ведения постоянного мо
ниторинга хода реформы.
94
Институциональная реформа в России
Врезка 2.12 (продолжение)
Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной
власти и общества
• Проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информа
ции о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления» подготовлен и одобрен Правительством Россий
ской Федерации.
• Разработка методики оценки Интернетсайтов государственных ор
ганов.
УПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИЕЙ РЕФОРМЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
В настоящем разделе анализируются стратегия и инструменты, ис
пользующиеся для организации реформы государственного сектора
на региональном уровне. Как и в предыдущем разделе, посвященном
реформам на федеральном уровне, анализ коснется трех основных
направлений: реформы государственной службы, административной
реформы и реформы бюджетного процесса.
Реформирование государственной службы
Государственная служба Российской Федерации регулируется фе
деральными законами в том, что касается предметов ведения Рос
сийской Федерации и предметов совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации
49
. Таким образом,
федеральные законы «О системе государственной службы Россий
ской Федерации» и «О государственной гражданской службе Рос
сийской Федерации» служат базой для обеспечения единого подхо
да к организации системы государственной службы и рамочной
основой для регионального законодательства по вопросам госу
дарственной гражданской службы
50
. Единый подход подразумевает
единство принципов регулирования вопросов, связанных с поступ
лением на государственную службу, прохождением службы, опла
той труда государственных служащих, назначением на должность и
увольнением с должности государственной службы, расчетом ста
жа службы и предоставлением государственных гарантий, включая
назначение пенсий.
Федеральная программа «Реформирование государственной служ
бы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», определив приоритеты и
направления реформы, заложила рамочную основу для ее реализации
на региональном уровне, вместе с тем оставив на усмотрение властей
субъектов Федерации разработку, реализацию и финансирование
региональных программ. Основными инструментами реализации ре
формы на региональном уровне являются законодательный меха
95
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
49
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской
Федерации» гласит, что «правовое регулирование государственной граждан
ской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном веде
нии Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее органи
зация – в ведении субъекта Российской Федерации» (пункт 4, ст. 2).
50
Концепция реформирования системы государственной службы Россий
ской Федерации, утвержденная 15 августа 2001 г. № Пр1496.
низм, работающий на основе рамочного федерального закона, и адми
нистративный механизм, действующий через аппараты полномочных
представителей Президента России в федеральных округах.
Региональные программы реформирования государственной
службы: сходство подходов
В большинстве субъектов Федерации (в 54 из 88) региональные про
граммы были приняты до конца 2005 г. Регионы в своем большинстве
строго придерживаются направлений, обозначенных в федеральной
программе, включая следующее
51
:
• основной акцент на формировании нормативноправовой базы
государственной службы
52
;
• ограниченный объем мероприятий по развитию потенциала
и информационному обеспечению: слабые механизмы монито
ринга; неравномерное распределение ресурсов на реализацию
реформы (за исключением пилотных регионов в рамках феде
ральной программы);
• увязка реформы государственной службы, административной
реформы и реформы бюджетного процесса, в том числе оптими
зация структуры и функций государственных органов, введение
принципов управления по результатам, стандартов государст
венных услуг, повышение прозрачности деятельности и подот
четности.
В то же время некоторые регионы выбрали направления рефор
мирования с учетом своей специфики, а ряд других решили не
принимать специальную региональную программу (например,
Московская область) или же предпочли напрямую осуществлять
федеральную программу на региональном уровне (например, Рес
публика Татарстан).
96
Институциональная реформа в России
51
По результатам анализа 31 программы, проведенного Секретариатом до
норов на базе Всемирного банка в марте 2005 года.
52
Согласно данным регионального отчета Секретариата доноров только
в
2
/
3
от общего количества проанализированных программ включен компо
нент по внедрению новых подходов к организации государственной службы,
вероятно, по той причине, что в федеральной программе аналогичный компо
нент предусмотрен в качестве экспериментального подхода.
Таблица 2.2
Принятие программ реформирования государственной службы
на региональном уровне (декабрь 2005 г.)
В связи с особенностями структуры реформы, выявленными в ходе
анализа региональных программ, возникает ряд вопросов, касающих
ся реализации реформы на уровне субъектов Федерации, в том числе:
1) риск недостаточного отражения в этих программах специфики ре
гиональных приоритетов с учетом того, что большинство региональ
ных программ лишь повторяют содержание федеральной программы;
2) ограниченный объем консультаций между федеральным правитель
ством и регионами и связанный с этим риск низкого доверия к про
граммам реформирования на региональном уровне; 3) несбалансиро
ванность законодательных и иных механизмов в свете того, что
законодательный подход, как представляется, доминирует и на регио
нальном уровне; 4) недостаточность потенциала субъектов Федера
ции для поддержки реформ на региональном уровне.
Законодательство о государственной службе как основной
инструмент реализации реформы: обязательность правовых
норм при неполноте их применения
В федеральной программе «Реформирование государственной службы
Российской Федерации» подчеркивается необходимость создания ком
плексной и целостной системы правового обеспечения государствен
Федеральный округ
Количество
региональных программ,
принятых по состоянию
на декабрь 2005 г.
Количество
регионов, входящих
в федеральный
округ
Центральный 9 18
СевероЗападный 6 11
Южный 7 13
Уральский 6 6
Сибирский 12 16
Приволжский 7 14
Дальневосточный 7 10
ВСЕГО
54 88
97
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
ной службы Российской Федерации. Субъекты Федерации, как правило,
сделали выбор в пользу принятия рамочных региональных законов на
основе федерального закона. Согласно информации, содержащейся
в правовой базе данных «Консультант Плюс», по состоянию на декабрь
2005 г. региональные законы о государственной гражданской службе
были приняты в 65 из 88 субъектов Федерации. Одновременно в некото
рых регионах наметилась тенденция к принятию региональных подза
конных актов во исполнение Федерального закона «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» с использованием этого
закона в качестве основы без принятия региональных законов о госу
дарственной службе (таблица 2.3).
Таблица 2.3
Принятие законов о государственной гражданской службе
на региональном уровне (декабрь 2005 г.)
53
Федеральный
округ
Количество
регионов, приняв3
ших законы
о государственной
гражданской
службе
Количество
регионов,
использующих
федеральный закон
в качестве рамочного
документа**
Общее число
регионов
в составе
федерального
округа**
Центральный
федеральный округ
16
0
18
СевероЗападный
федеральный округ
9
0
11
Южный
федеральный округ
10
0
13
Уральский
федеральный округ
5
0
6
Сибирский
федеральный округ
8
0
16
Приволжский
федеральный округ
11 1 14
Дальневосточный
федеральный округ
6 2 10
ВСЕГО 65 3 88
98
Институциональная реформа в России
53
База данных правовой информации «Консультант Плюс: Региональное
законодательство» согласно документам, размещенным в этой базе данных на
30 декабря 2005 г.
В дополнение к этому общему анализу Секретариат доноров в рамках
Трастфонд ММР Великобритании на базе Всемирного банка провел ре
гиональный опрос о ходе реализации реформы государственной служ
бы в регионах. Ответы на вопросы анкеты о принятии регионального за
конодательства, полученные от 16 регионов, обобщаются в таблице 2.4.
Таблица 2.4
Принятие подзаконных актов по реализации закона
о государственной гражданской службе на региональном уровне
(ноябрь 2005 г.)
Нормативно3правовой акт
Количество регионов, принявших
нормативно3правовые акты
(из 16 регионов, включенных в опрос)
К разработке
проектов не
приступали
Разработка
проектов
в процессе
Готовые
проекты
актов
Утвержден3
ные право3
вые акты
Перечень должностей граждан
ской службы, по которым может
устанавливаться особый порядок
оплаты труда
8 5 1 2
Реестр должностей государствен
ной гражданской службы субъек
та Российской Федерации
2 2 2 10
Положение о представлении све
дений о полученных гражданским
служащим доходах и принадлежа
щем ему на праве собственности
имуществе, являющихся объекта
ми налогообложения, об обяза
тельствах имущественного харак
тера гражданских служащих
3 2 2 9
Порядок и условия предоставле
ния ежегодного дополнительного
оплачиваемого отпуска граждан
ским служащим субъекта Россий
ской Федерации, имеющим не
нормированный служебный день
0 1 1 14
Размеры должностных окладов и
окладов за классный чин госу
дарственных гражданских слу
жащих субъекта Российской Фе
дерации
1 1 2 12
Правовой акт, регламентирую
щий предоставление единовре
менных субсидий на приобрете
ние жилой площади
5 7 2 2
99
Глава 2. Реализация институциональной реформы в России
Таблица 2.4 (продолжение)
Примечание. В таблицу включены только некоторые нормативные правовые акты, так как
она предназначена не для того, чтобы дать полную картину принятия подзаконных актов
на региональном уровне, а чтобы продемонстрировать прогресс на примере небольшой
выборки.
Ответы, полученные в ходе опроса о принятии региональных нор
мативных правовых актов, выявили две тенденции, и обе подтвержда
ют, что задержки в принятии подзаконных актов на федеральном
100
Институциональная реформа в России
Нормативно3правовой акт
Количество регионов, принявших
нормативно3правовые акты
(из 16 регионов включенных в опрос)
К разработке
проектов не
приступали
Разработка
проектов
в процессе
Готовые
проекты
актов
Утвержден3
ные право3
вые акты
Порядок и условия выплаты еди
новременных поощрений госу
дарственным гражданским слу
жащим субъекта Российской
Федерации
2 3 2 8
Порядок заключения договора
на обучение между государст
венным органом и гражданином
с обязательством последующего
прохождения гражданской служ
бы после окончания обучения
в течение определенного срока
6 5 2 3
Порядок прохождения граждан
скими служащими профессио
нальной подготовки
5 2 1 8
Порядок размещения, объем и
структура государственного зака
за на профессиональную пере
подготовку, повышение квалифи
кации и стажировку гражданских
служащих
3 2 2 8
Положение о кадровом резерве
государственной гражданской
службы
2 4 4 6
Квалификационные требования
к стажу гражданской службы (го
сударственной службы иных ви
дов) или стажу (опыту) работы
по специальности для граждан
ских служащих субъекта Россий
ской Федерации
0 0 3 13