Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
171
Глава 3. Реформирование государственного сектора
Страна
Аспект
реформы
Австралия Австрия Бразилия Канада Германия Испания
Двигатель
реформы
Вопросы повы
шения конкурен
тоспособности
• Вопросы конкуренто
способности (Конку
ренция со стороны
стран Центральной
и Восточной Европы)
• Изменения коалиций
(идеологические)
• Ответ на бюд
жетный кризис
• Ответ на вызо
вы, предъявляе
мые глобализа
цией
• Политический
переход
• Конкуренто
способность
• Устранение по
следствий ужес
точения бюд
жетной
политики для ка
чества государ
ственного адми
нистрирования
Замедление
экономическо
го развития
Политический
переход, модер
низация
Вид реформ Комплексные: уп
равление бюдже
том, гос. граж
данская служба
и администра
тивная реформа
В основном реформа
гос. службы и админист
ративная реформа (уп
равление по результа
там) ограниченные
изменения в управле
нии бюджетом
Комплексные: уп
равление бюдже
том, гос. служба и
административ
ная реформа
Комплексные и
прогрессивные
Неглубокие Неглубокие
в некоторых об
ластях (гос. служ
ба), более ради
кальные в других
(управление бюд
жетом)
Интегрирован
ные или фраг
ментарные
Интегрирован
ные
Интегрированные
Интегрирован
ные (единое ми
нистерство по во
просам реформ)
Интегрированные Фрагментарные
Несвязанные
Применявшиеся
инструменты
реформы
• Консультации /
управление
совместной
разработкой
и реализацией
• Законодатель
ство (в ограни
ченной степе
ни)
• Управление из
менениями
• Законодательство
• Распространение
передового опыта
• Обучение без отрыва
от работы и развитие
потенциала
• Конституцион
ные поправки
• Консультации /
совместная раз
работка и реа
лизация
• Законодатель
ство
• Распростране
ние передового
опыта
• Распростране
ние передового
опыта, в основ
ном через не
формальные и
формальные се
тевые структуры
• Обучение
и развитие
потенциала
• Управление
изменениями
• Попытки
разработки
программ
реформ
в смешанных
комиссиях
• Законода
тельные
инициативы
• Федеральное
законодатель
ство
• Механизмы
консультаций
• Распростране
ние передового
опыта, через не
формальные и
формальные се
тевые структуры
• Обучение
и развитие
потенциала
Таблица 3.1
Сравнительный анализ: инструменты реформирования и достижения
172
Институциональная реформа в России
Страна
Аспект
реформы
Австралия
Австрия
Бразилия Канада
Германия
Испания
Уровень распро
странения
Некоторые раз
личия в реализа
ции при общей
универсальности
и последователь
ности примене
ния согласован
ных принципов
на субнацио
нальном уровне
Постепенная реализа
ция подобных подхо
дов к реформе в неко
торых суб –
национальных прави
тельствах, иногда даже
более радикальных,
чем на федеральном
уровне
• Изменяется,
сначала в ос
новном про
двигались фе
деральным
центром, реги
оны пошли сле
дом. Сейчас
медленнее на
федеральном
уровне, в лиде
ры вышла груп
па ориентиро
ванных на
реформы реги
онов
• Проблемой яв
ляются ограни
чения у более
бедных регио
нов с низким
потенциалом
Неравномерно,
но все штаты
идут в одном на
правлении, хотя
и с различными
темпами и с
уровнем интен
сивности ре
форм
Ряд органов
власти на мес
тах и штатов
предприняли
инициативы
по реформе,
но ограниче
ния федераль
ного законода
тельства
затрудняют
продвижение
вперед
Неравномерно,
два лидирующих
в реформах ре
гиона рассмат
риваются как
образец по во
просам админис
тративной ре
формы, а
федеральное
правительство
лидирует в сфере
реформы управ
ления бюджетом
Статус
Осуществляются
в н/в, с периоди
ческой оценкой
Осуществляются в н/в,
запланирован следую
щий этап реформы оп
латы труда в системе
госслужбы
Осуществляются
в н/в с различной
скоростью
Осуществляются
в н/в
Инициируются
вновь
Осуществля3
ются в н/в,
не завершены
Таблица 3.1 (продолжение)
173
Глава 3. Реформирование государственного сектора
Страна
Аспект
реформы
Австралия Австрия
Бразилия Канада Германия Испания
Основные пре
пятствия для эф
фективной реа
лизации
Ряд проблем в
ходе достижения
консенсуса, но
они были быст
ро разрешены
• Сопротивление
профсоюзов,
• Ограниченность воз
можностей (особен
но на субнациональ
ном уровне)
• Сложность кон
ституционных
механизмов
• Ограничен
ность возмож
ностей
• Ожидаемые
социальные
последствия
Не сообщается
о существенных
препятствиях
• Точки вето
в политичес
кой системе
• Укоренивши
еся консти
туционные
и законода
тельные
принципы
• Сопротивле
ние профсо
юзов
• Спор о пол3
номочиях
федеральных
и региональ3
ных органов
власти
• Жесткое феде3
ральное зако3
нодательство
• Ограничен3
ность потен3
циала некото3
рых регионов
Достижения Повышение
конкуренто3
способности,
реформы рас3
сматриваются
как вклад в
рост ВВП
• Поддержание кон3
курентоспособнос3
ти, уве3личение
спо3собности фун3
кционировать в со3
ставе ЕС
• Один из лучших
результатов в стра3
нах ‘старого’ ЕС
• Бюджетная
стабилизация
• Зарождение
культуры пре3
доставления
гос. услуг
• Частичный
успех реали3
зации про3
граммы повы3
шения
профессиона3
лизма гос3
службы
• Повышена
привлека3
тельность
госслужбы
• Конкуренто3
способность
поддержива3
ется
Ограничен3
ное
Испания вос3
принимается
как конкурен3
тоспособная
страна в про3
цессе модерни3
зации, но при
этом глубоко
укоренившие3
ся элементы
традиционной
практики гос.
управления ос3
таются неиз3
менными
Таблица 3.1 (продолжение)
Сравнительная актуальность инструментов
реформирования: уроки для России
В таблице 3.1 представлен краткий обзор применявшихся инструмен
тов и результатов, полученных в странах, включенных в сравнитель
ный анализ.
Анализ процесса реформы в многоуровневых системах, проведен
ный в настоящей главе, высвечивает сложность реализации реформ
государственного управления в данном конкретном контексте. Ниже
приводится ряд ключевых выводов, которые российским политикам
целесообразно принять во внимание.
Эффективность правовых инструментов зависит от сопро8
вождающих их механизмов. Потенциальный риск «зависания»
систем при отсутствии вспомогательных инструментов
Анализ правовых инструментов помогает объяснить, почему во многих
случаях провалилась «реформа с помощью закона». Применение рамоч
ного законодательства — это очень сложный процесс, что особенно на
глядно демонстрирует практика Испании и Германии. Для успеха этого
подхода требуются умение смотреть вперед и наличие устойчивых про
цессов проработки реформы на федеральном уровне, а также интенсив
ное практическое обучение на всех уровнях управления. В этом плане
ключевая роль принадлежит предварительной работе, особенно когда
дело доходит до принятия подзаконных актов. Предположение о том,
что применение рамочного законодательства автоматически создает
единую систему управления государственной службой / государствен
ного управления / управления бюджетом также неверно, что на приме
ре Германии подтверждается опытом интеграции земель бывшей Вос
точной Германии. Более успешный случай Бразилии высвечивает еще
два вопроса. Первый – использование конституционных механизмов
может способствовать преодолению некоторых иерархических про
блем, связанных с рамочным законодательством, но вместе с тем приме
нение законодательного инструмента требует времени, терпения и со
здания коалиций. Основная причина, по которой бразильские реформы
(также в значительной степени основанные на правовых механизмах)
показали хорошие результаты там, где другим это удалось не вполне, за
ключается в том, что разработчики реформ предприняли осознанные
усилия по созданию широкой коалиции в поддержку реформы и были
готовы признать, что решение всей задачи может потребовать продол
жительного периода времени – от трех до пяти лет. Наиболее интерес
174
Институциональная реформа в России
ным элементом бразильских реформ в этом плане является то, что, по
сле того как на федеральном уровне приверженность реформе ослабла
вследствие смены политического руководства, динамика реформ на
субнациональном уровне сохранилась.
Создание коалиций и сетевые структуры общения –
ключевые факторы успеха
Неудивительно, что две из трех стран, в которых институциональные
механизмы консультаций между различными уровнями государст
венной власти использовались наиболее активно, более других преус
пели в реализации реформы. Австралия, создавшая систему Совета
правительств Австралии (COAG), и Бразилия, действовавшая через
Совет секретарей органов государственной власти (CONFAZ), пред
ставляются наиболее успешными реформаторами из тех стран, кото
рые рассматриваются в настоящем исследовании, и именно эти две
страны в значительной мере опирались на консультативные структу
ры. Процесс разработки и реализации политики повышения конку
рентоспособности Австралии дает еще один классический пример
того, как можно выстраивать такие процессы. Консультативные
структуры Испании сыграли меньшую роль в процессах реформиро
вания, но это преимущественно объяснялось затянувшимся диалогом
о роли федерального правительства и муниципальных органов вооб
ще, который задушил систему консультаций. В Канаде и Австрии ши
роко использовали методы распространения успешного опыта и ис
пользования положительных примеров. При том что в обоих случаях
реализация реформ на субнациональном уровне была далека от рав
номерной (хотя в Австрии это скорее был не вопрос принципа, а во
прос времени), это не считалось в этих странах большой проблемой.
Подводные камни систем бюджетного стимулирования
Системы бюджетных стимулов являются потенциально привлека
тельными инструментами для продвижения реформ, как институцио
нальных, так и отраслевых, а также для демонстрации достигнутых
результатов, что может способствовать укреплению базы поддержки
реформ. Вместе с тем важно одновременно принять меры для смягче
ния некоторых рисков, сопряженных с использованием бюджетных
стимулов, в том числе:
• риска негативных последствий для системы социальных услуг
(при отрицательных стимулах);
175
Глава 3. Реформирование государственного сектора
• риска субъективности при принятии решений, особенно в сфе
рах, относящихся к административной реформе;
• риска исключения из процесса реформирования регионов
с низким (административным и бюджетным) потенциалом.
Опыт Бразилии и России показывает, что системы бюджетных
стимулов могут оказывать сильное положительные воздействие
в плане стабилизации бюджетной сферы, развития стремления к но
вовведениям в управлении бюджетом или попросту изменения куль
туры финансового менеджмента в государственных органах. В то же
время при рассмотрении возможности использования таких меха
низмов следует предусмотреть некоторые компенсирующие меры,
в том числе:
• специальные ассигнования для уязвимых регионов и регио
нов с низким потенциалом (для предотвращения углубления
разрыва между регионами), выделяемые на основе прозрач
ных правил и только в том случае, если соответствующие ре
гионы придерживаются определенного минимума правил и
стандартов;
• проверку способности регионов продолжать предоставление
ключевых общественных услуг (в случае санкций);
• использование в максимально возможной степени четких и про
веряемых критериев, особенно в отношении таких более «интел
лектуальных» реформ, как, например, стандарты государствен
ных услуг.
Насущность комплексных механизмов развития
потенциала
Ни одна комплексная реформа не может быть успешной без финан
сируемых в достаточном объеме и общедоступных программ разви
тия потенциала. Это тем более справедливо для стран с переходной
экономикой, где необходимые навыки реализации реформ просто
отсутствуют. Опыт Бразилии и Испании, экономика которых к началу
реформ находилась в переходном периоде, демонстрирует насущную
необходимость доступа к возможностям развития потенциала, а так
же наличия структур, облегчающих внедрение изменений (например,
учебных заведений). Без этих ключевых факторов невозможно обес
печить успех реформ – особенно в многоуровневых системах госу
дарственного управления.
176
Институциональная реформа в России
Комплексные реформы требуют интегрированного управления и
подхода, основанного на применении множества инструментов
Отсутствие интегрированного подхода к взаимосвязанным рефор
мам – это главный фактор риска при реализации реформ. Комплекс
ные процессы реформирования, как в Австралии и Бразилии и в мень
шей степени в Канаде, требуют единства управления или по меньшей
мере единой системы контроля, особенно если ставится задача успеш
ной реализации на субнациональном уровне. Связанные с этим аспек
том риски возрастают в системах, где реформой должно быть охвачено
большое количество субъектов Федерации. Кроме того, нельзя ожидать,
чтобы какойнибудь аспект реформы был реализован с помощью толь
ко одного (или в основном одного) инструмента. Представляется, что
минимальный набор должен представлять собой по меньшей мере
комбинацию устойчивых консультативных структур с инструментами
законодательства и развития потенциала. Система стимулов в этой свя
зи может иметь лишь вспомогательное значение, поскольку она не сра
ботает при отсутствии трех других составляющих и создаст угрозу усу
губления существующих проблем.
177
Глава 3. Реформирование государственного сектора
ГЛАВА 4. ПУТЬ ВПЕРЕД: УРОКИ ОПЫТА
И РЕКОМЕНДАЦИИ
ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
УПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИЕЙ
РЕФОРМ В РОССИИ
Нынешний этап реализации реформ в России представляет собой
переходный момент от разработки стратегии реформирования и
формирования структурных элементов для проведения реформы
к непосредственной реализации запланированных преобразова
ний. С одной стороны, это более сложный этап, предполагающий
мобилизацию всего того, что было наработано до сих пор, и осуще
ствление новых мер после принятия Концепции административ
ной реформы и продления сроков реализации федеральной про
граммы реформирования государственной службы. Вместе с тем
это момент, когда необходимо провести анализ применявшихся до
сих пор подходов к управлению процессом преобразований для
обеспечения своевременной корректировки стратегии реформи
рования.
В предыдущих главах содержится анализ подходов к управлению
процессом реализации реформ в России и обобщается опыт реформ
в ряде других многоуровневых систем государственного управления.
Основываясь на анализе примеров из международной практики,
а также тех подходов, которые до сегодняшнего дня применялись
в России, в настоящем разделе авторы делятся своими соображения
ми о том, какие механизмы осуществления преобразований можно
использовать в целях:
• обеспечения более равномерной реализации реформ в регио
нальном разрезе;
• формирования механизмов кооперации и взаимной поддержки
между регионами, а также между регионами и федеральным цен
тром;
• обеспечения надлежащего баланса между созданием стимулов
к осуществлению реформ и продвижением федеральной про
граммы;
• создания сетевых структур по управлению изменениями для об
легчения распространения и поддержки инновационных мето
дов государственного управления.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ: ОБЕСПЕ
чЕНИЕ РАЗНООБРАЗИЯ
ИНСТРУМЕНТОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ
В связи с проблемами управления реформами в России можно сде
лать два основных вывода. Вопервых, имеет место фрагментарность
процесса реформирования, а также подходов к управлению этим
процессом. Вовторых, при предоставлении поддержки в реализа
ции преобразований не учитывается неравенство регионов по уров
ню экономического развития и наличию возможностей. Эти два фак
тора представляют собой риск как для успеха процесса реформ
в целом, так и в отношении соблюдения конституционного принци
па единства государственного управления, поскольку применяемые
в настоящее время подходы могут привести не только к существен
ным различиям в достигнутых результатах по отдельным направле
ниям программы реформ, но и в отношении степени проведения ре
форм по стране в целом.
Что касается первого пункта, то сравнение России с другими мно
гоуровневыми системами государственного управления выявляет ряд
интересных отличий. Прежде всего, в России подходы к реализации
преобразований фундаментальным образом различаются по облас
тям реформы. Тогда как при реформировании государственной служ
бы основным инструментом является законодательство, в области
административной реформы и реформы бюджетной системы приме
няются более разнообразные (хотя и в ограниченной степени) под
ходы. Это контрастирует с описанным в третьей главе опытом более
успешных странреформаторов, таких, как Австралия, Канада и Бра
зилия, где по каждому аспекту реформы использовался разнообраз
ный набор инструментов (в том числе законодательство, формирова
ние коалиций, распространение лучшей практики, бюджетные
стимулы и т. д.). В других трех странах, которые в большей мере опи
рались на подходы, предусматривавшие использование какогото од
ного инструмента, результаты реформ были менее успешными, хотя и
Испания, и Австрия существенно продвинулись по отдельным аспек
там (Австрия – в области реформы государственной службы и в опре
деленной степени административной реформы, Испания – в области
реформирования системы управления бюджетом). В частности, уси
лия по проведению реформ в Германии в настоящее время блокиру
ются в связи с многочисленными политическими вето по ряду пози
ций и чрезмерным акцентом на жесткой законодательной базе. Урок,
извлеченный в этой связи, очевиден: для достижения прогресса при
осуществления комплексной программы реформ, охватывающей ряд
179
Глава 4. Путь вперед: уроки опыта и рекомендации
аспектов, а также множество действующих лиц на различных уровнях
государственного управления, необходима четко продуманная стра
тегия реализации в сочетании с надлежащей ресурсной обеспеченно
стью. Такой комплексный подход пока что отсутствует в России. Этим
объясняются в лучшем случае лишь частичные результаты, достигну
тые по отдельным направлениям реформ, а также отсутствие интегра
ции программы реформ. Теперь, когда реформы по всем трем направ
лениям вступают в новую, решающую стадию, следует задуматься над
этим вопросом и безотлагательно принять соответствующие меры.
Помимо необходимости сосредоточиться на глобальной страте
гии реализации реформ вторым ключевым вопросом, возникающим
в связи с анализом, содержащимся в предыдущих главах, является не
обходимость учитывать неоднородность потенциала регионов. По
сравнению со странами, включенными в сравнительный анализ,
в России количество субъектов Федерации гораздо больше, и они
весьма неоднородны по уровню своего экономического развития и
возможностей в сферах реформирования. Из шести анализируемых
стран только Бразилия в какойто степени может сравниться с Росси
ей в этом отношении, хотя авторы также отмечали существенную ре
гиональную неоднородность в Испании, особенно в области ограни
ченности потенциала.
Вместе с тем ограниченность потенциала упоминалась в качестве
серьезного фактора даже в отношении такой сравнительно развитой
страны, как Австрия, где считается, что темпы реализации реформ
в федеральных землях, по крайней мере частично, обусловлены необ
ходимостью развития потенциала для внедрения кардинально иной
и сложной системы управления государственной службой.
До сих пор Россия предпочитала не заниматься данной проблемой
непосредственно, пытаясь поощрять реализацию реформ с помощью
механизмов стимулирования, основанных на объективных критери
ях, в частности в рамках реформы бюджетного процесса и в меньшей
степени – административной реформы. Однако из анализа ситуации
в России и опыта сравниваемых стран становится очевидным, что ве
роятность того, что такой подход «невмешательства» сможет обеспе
чить равномерную реализацию реформ в условиях сложной много
уровневой системы управления, очень мала. Таким образом, второй
основной вопрос общего плана – это необходимость разработки
такого подхода к реализации реформ, который основывался бы на
двух компонентах. Первый предполагает использование конкурсных
принципов в отношении регионов, которые, как можно обоснованно
ожидать (исходя из установленных критериев), обладают потенциа
180
Институциональная реформа в России