Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

принятию конкретных методик, отработанных в экспериментальном

порядке и скорректированных с учетом проверяемых результатов

этих экспериментов. Общие курсы повышения квалификации нужно

заменить специализированными курсами, нацеленным на внедрение

новых методов. Мероприятия по обучению и экспертной поддержке

до настоящего времени проводились в рамках международных про

ектов технического содействия. В целях поддержания достигнутых

результатов и обеспечения реализации реформы во всех федераль

ных органах исполнительной власти необходимо институциональ

ное закрепление механизмов развития потенциала.

Наконец, попрежнему отсутствуют надежные механизмы мони

торинга. Существующие механизмы предусматривают либо получе

ние формальных отчетов от регионов, которые трудно проверить,

либо привлечение для этих целей на контрактной основе московских

организаций, которые испытывают очевидные трудности с проведе

нием комплексного мониторинга с охватом всей территории страны.

В дополнение к существующей статистике должна быть создана до

полнительная система мониторинга государственной гражданской

службы, способная отражать фактическое состояние этой системы и

на федеральном, и на региональном уровне.

Сопоставление с международным опытом

Анализ опыта других стран, который приводится в третьей главе, по

зволяет сделать следующие выводы относительно эффективных под

ходов к реализации институциональной реформы в условиях много

уровневой системы государственного управления.

А. Эффективность правовых инструментов зависит от сопровождающих

их механизмов, а чрезмерный упор на правовые инструменты создает

риск

зависани

систем

Рассмотрение правовых инструментов помогает объяснить, почему во

многих случаях «реформы по закону» приводили к неудовлетворитель

ным результатам, в том числе в России. Успех применения рамочного

законодательства зависит от соблюдения строгих требований, что осо

бенно наглядно демонстрируют примеры Испании и Германии. Чтобы

добиться успеха, нужно уметь смотреть вперед, грамотно выстраивать

процессы разработки реформ на федеральном уровне, а также прово

дить интенсивное обучение кадров практическим навыкам на всех

уровнях государственной власти. В этой связи, крайне важна предвари

Резюме

тельная проработка, особенно в том, что касается подготовки подза

конных актов. Предположение о том, что применение рамочного зако

нодательства автоматически создает единую систему государственной

службы / государственного управления / управления бюджетом также

неверно, что подтверждается, например, в случае Германии медленным

и громоздким процессом интеграции земель бывшей Восточной Гер

мании. Более успешный опыт Бразилии высвечивает еще два вопроса.

Вопервых, использование конституционных механизмов может спо

собствовать преодолению некоторых иерархических проблем, связан

ных с рамочным законодательством, но при этом необходимо время,

терпение и создание коалиций. Основная причина, по которой бра

зильские реформы (также в значительной степени основанные на пра

вовых механизмах) принесли хорошие результаты, тогда как другие

страны преуспели в этом не вполне, заключается в том, что разработчи

ки реформ в Бразилии осознанно провели работу по формированию

широкой коалиции в поддержку реформы и были готовы принять, что

решение всей задачи может потребовать продолжительного времени 

до пяти лет. Наиболее интересным элементом бразильских реформ в

этом плане является то, что после того как на федеральном уровне при

верженность реформе ослабла вследствие смены политического руко

водства, процесс реформирования на субнациональном уровне сохра

нил свою динамику.

Б. Ключевые факторы успешной реализации реформы —

формирование коалиций и сети обмена информацией

Две из трех стран, в которых институциональные механизмы консуль

таций между различными уровнями государственной власти использо

вались наиболее широко, добились наибольших успехов в реализации

реформы, что подчеркивает важность этого инструмента, который в

России не нашел широкого распространения. Австралия, создавшая си

стему Совета правительств Австралии (COAG) и Бразилия, действовав

шая через Совет секретарей государственного управления федератив

ных штатов (CONFAZ), являются наиболее успешными реформаторами

из числа стран, включенных в наш сравнительный анализ, и именно

они в значительной мере опирались на консультативные структуры.

Процесс разработки и реализации политики повышения конкурентос

пособности Австралии дает еще один классический пример того, как

можно выстраивать такие процессы. Консультативные структуры Испа

нии сыграли меньшую роль в процессах реформирования, но это пре

имущественно объяснялось затянувшимся диалогом о роли федераль

Институциональная реформа в России

ного правительства и муниципальных органов вообще, который и заду

шил систему консультаций. В Канаде и Австрии широко использовали

методы распространения успешного опыта и положительных приме

ров. При том, что в обоих случаях реализация реформ на субнацио

нальном уровне была далеко неравномерной (хотя в Австрии это ско

рее был вопрос не принципа, а времени), это не считалось в этих

странах серьезной проблемой.

В. Подводные камни систем бюджетного стимулирования

Системы бюджетных стимулов являются потенциально привлека

тельными инструментами для стимулирования реформ, как институ

циональных, так и отраслевых. Вместе с тем анализ опыта стран,

включенных в сравнительный анализ, выявляет потенциальные недо

статки таких систем, в том числе:

• риск негативных последствий для системы социальных услуг

(при отрицательных стимулах);

• риск субъективности при принятии решений, особенно в сфе

рах, связанных с административной реформой;

• риск исключения регионов с низким потенциалом (администра

тивным и бюджетным).

Тем не менее, опыт и Бразилии, и России показывает, что системы

бюджетных стимулов могут оказывать и сильное положительные воз

действие в плане стабилизации бюджетной системы, развития стрем

ления к нововведениям в управлении бюджетом или просто измене

ния культуры финансового менеджмента в государственных органах.

Поэтому в дальнейшем, безусловно, не стоит отказываться от подоб

ных механизмов. В то же время при рассмотрении возможности их

использования следует предусмотреть определенные меры смягчаю

щего характера, в том числе:

• выделение специальных ассигнований уязвимым регионам и ре

гионам с низким потенциалом (для предотвращения усиления

неравенства) предпочтительно в рамках специального фонда, на

основе четких правил и при условии соблюдения определенных

минимальных требований;

• проверка способности регионов продолжать предоставление

основных общественных услуг (в случае санкций);

• использование в максимально возможной степени четких и про

веряемых критериев, особенно в отношении более «интеллекту

альных» сфер реформы, таких как стандарты государственных

услуг и т.п.

Резюме

Г. Актуальность всесторонних мер по укреплению потенциала

Ни одна комплексная реформа не может быть успешной без финан

сируемых в достаточном объеме и общедоступных программ разви

тия потенциала. Это тем более справедливо для стран с переходной

экономикой, где необходимые навыки реализации реформ просто

отсутствуют. Опыт Бразилии и Испании, экономика которых к началу

реформ находилась в переходном периоде, демонстрирует реальную

необходимость доступа к возможностям развития потенциала, а так

же наличия структур, помогающих формировать установку на вне

дрение изменений (например, учебных заведений). Без этих ключе

вых факторов невозможно обеспечить успех реформ — особенно в

многоуровневых системах государственного управления.

Д. Комплексные реформы требуют интегрированной системы

управления и подхода, предусматривающего применение различных

инструментов

Отсутствие интегрированного подхода к взаимосвязанным рефор

мам — это главный фактор риска при реализации реформ. Комплекс

ные процессы реформирования, как в Австралии и Бразилии, и, в мень

шей степени, в Канаде требуют единства управления или, по меньшей

мере, единой системы контроля, особенно если ставится задача успеш

ной реализации на субнациональном уровне. Связанные с этим аспек

том риски тем выше, чем больше количество субъектов федерации, ко

торые должны быть охвачены реформой. Кроме того, нельзя ожидать,

что тот или иной аспект реформы можно будет реализовать с помощью

только одного (или в основном одного) инструмента. Представляется,

что минимальный набор инструментов должен представлять собой, по

меньшей мере, комбинацию устойчивых консультативных структур с

инструментами законодательства и развития потенциала. Система сти

мулов в этой связи может иметь лишь вспомогательное значение, по

скольку она не сработает при отсутствии трех других составляющих и

создаст угрозу обострения существующих проблем.

Выводы и рекомендации

Далее излагаются основные выводы и рекомендации для российских

правительственных структур, которые могут оказаться полезными в

настоящий момент, когда процесс реформ вступает в новую, критиче

ски важную стадию.

Институциональная реформа в России

А. Важность интегрированного планирования и определения

последовательности действий на региональном уровне

Фрагментарность усилий по проведению реформ создает серьезный

риск для результатов их реализации. Примеры Бразилии и Австралии,

которые рассматриваются в настоящем исследовании, демонстриру

ют значительные преимущества подхода, в котором за проектирова

ние и внедрение всех аспектов программ реформирования государ

ственного управления и финансового менеджмента (или, по крайней

мере, тех, которые относятся к системам управления центрального

уровня) отвечает одна организация.

Разделение ответственности за реализацию различных аспектов

реформ между различными заинтересованными ведомствами зачас

тую диктуется политической реальностью, и это — факт, который сле

дует принять. Вместе с тем, даже в России, где функция управления

процессом реформ разделена между четырьмя ведомствами, можно

принять определенные компенсирующие меры, особенно сейчас, ко

гда сроки реализации всех трех основных направлений общей про

граммы реформ более или менее синхронизированы.

Первая рекомендация в этой связи касается создания консульта

тивных структур для регулярных дискуссий между регионами и феде

ральным центром по вопросам реализации реформ. Это позволит по

высить степень доверия к реформам на региональном уровне и

облегчит обмен опытом между регионами. В этом отношении ключе

вая роль может быть отведена аппаратам полномочных представите

лей президента в федеральных округах, поскольку они могут способ

ствовать формированию консультативных механизмов на реги

ональном уровне, особенно с учетом большого числа субъектов феде

рации. Чтобы улучшить координацию процесса реформирования на

региональном уровне, этим консультативным органам имеет смысл

заниматься всеми тремя основными направлениями реформ

Вторая рекомендация касается необходимости стимулирования

большей степени интеграции между различными направлениями ре

формы на региональном уровне. Как минимум, требуется обеспече

ние взаимной увязки программ по отдельным сферам реформирова

ния. Это позволит предотвратить те негативные эффекты, которые

могут возникнуть в связи с частичным дублированием отдельных

программ. В идеальном случае федеральные власти, действуя через

аппараты полномочных представителей президента в федеральных

округах, должны стимулировать формирование на региональном

Резюме

Возможно, также вопросами реформы органов местного самоуправления.

уровне единых, интегрированных программ реформирования госу

дарственной службы, административной реформы и реформы бюд

жетного процесса. Единая программа и план мероприятий, разрабо

танные властями Республики Калмыкии, могут служить моделью для

интегрированного подхода к разработке реформ.

Б. Формирование интегрированных, постоянно действующих

консультативных структур в качестве проводников перемен

Выше упоминалась идея создания интегрированных консультатив

ных структур для облегчения внедрения изменений. Практически во

всех странах, включенных в сравнительный анализ, подобная практи

ка существует. В одних странах она применяется с большим успехом,

в других — с меньшим. На начальном этапе разработки реформ госу

дарственного управления такой консультативный механизм сущест

вовал и в России, но впоследствии эта практика была прекращена.

Очевидно, что первоначальные затраты на создание такого кон

сультативного механизма могут оказаться существенными, особенно

в части его разработки и введения в действие, но отдача будет боль

шой. Трудно представить, каким образом в нынешних российских ус

ловиях столь сложные преобразования — особенно те, которые пред

усмотрены Концепцией административной реформы и Концепцией

реформирования бюджетного процесса — могут быть успешно реа

лизованы при отсутствии постоянно действующих структур для веде

ния диалога между федеральным центром и регионами.

В. Сбалансированность предоставления поддержки передовым и

отстающим регионам с целью обеспечения более широкого охвата

реформирования

Поиск решений, которые обеспечат более широкое участие регионов

в программе реформ, станет жизненно важным по мере вступления

процесса преобразований в тот этап, когда реформы должны начать

приносить непосредственные и ощутимые плоды для граждан в пла

не повышения доступности и качества государственных услуг. Рос

сия, в этом отношении, находится в особенно сложной ситуации, учи

тывая высокую степень неравенства между регионами (и по уровню

экономического развития, и по наличию потенциала в области про

ведения реформ), большое число субъектов Федерации, а также суще

ствование ряда регионов, переживших конфликты. Построение про

граммы реализации лишь вокруг конкурсов с участием лучших

регионов в данной ситуации не приведет к желаемому результату в

Институциональная реформа в России

масштабах всей страны. В международной практике мало актуальных

примеров, но опыт Бразилии показывает, в частности, что программа

реализации реформ должна предусматривать те или иные компенси

рующие меры в отношении слабых регионов.

В этой связи рекомендуется создать специальный фонд для отста

ющих регионов, доступ к средствам которого будет определяться эко

номическими показателями (уровень экономического развития ниже

порогового значения), фактами возникновения серьезных конфлик

тов за последние пять лет, а также готовностью проводить реформы,

которая будет оцениваться по первоначальному программному заяв

лению регионального правительства. Процесс отбора регионов мо

жет проводиться в три этапа:

• первый этап: проверка соответствия трем основным критериям,

указанным выше;

• второй этап: проведение оценки потенциала региона

(по согла

сованной методике) с определением ряда первоначальных мер,

которые должны быть выполнены региональным правительст

вом для получения права на доступ к средствам фонда;

• третий этап: оценка поданных заявок на основе специального

набора показателей для слабых регионов и регионов, пережив

ших конфликты.

Средства на эти цели должны быть предусмотрены в федеральном

бюджете на 2007 г., а регионам нужно будет подготовить свои заявки

во второй половине 2006 г. По мнению авторов исследования, созда

ние подобного механизма является непременным условием успешно

го завершения процесса реформ.

Г. Активизация распространения успешного опыта в целях расширения

методической поддержки

Распространение передового опыта представляет собой мощный ин

струмент стимулирования реформ. Ранее уже упоминался канадский

опыт создания сетевых групп научного и экспертного сообщества.

Более «близким» примером является конкуренция между странами

кандидатами на членство в ЕС из Центральной и Восточной Европы в

ходе недавнего процесса присоединения, включавшая в себя как

соревнование, так и обмен успешным опытом, в частности, в рамках

программы СИГМА под эгидой ОЭСР.

Резюме

Оценки систем государственного управления, проведенные в Южном фе

деральном округе в течение прошлого года в соответствии с согласованной

методикой, могут служить моделью для данной работы.

В России успех двух межрегиональных семинаров по обмену опы

том, которые были профинансированы донорами (один — на тему

реформы государственной службы, другой — по проблемам админис

тративной и бюджетной реформы), свидетельствует как о востребо

ванности подобных подходов, так и об очевидной отдаче от этих ме

роприятий. Федеральное Правительство могло бы играть намного

более активную роль в стимулировании создания подобных групп,

например, путем организации специальных конкурсов для групп ре

гионов, которые представят свои предложения. Такие подходы обес

печат мультипликативный эффект от использования тех ограничен

ных ресурсов, которыми располагает правительство.

Наконец, инвестиции в ограниченном объеме в развитие структур

по распространению лучшей практики также частично удовлетворят

потребность в методическом сопровождении со стороны централь

ных органов власти, поскольку в рамках таких мероприятий регионы

смогут оказывать методическую поддержку друг другу и, тем самым,

смогут самостоятельно двигаться вперед по пути реформ.

Д. Комплексность и интеграция программ развития потенциала

Рассмотренный в исследовании опыт других стран содержит ряд

достойных примеров, которые можно легко повторить в России.

Бразильская национальная программа по планированию модерни

зации штатов и федерального округа (PNAGE), которая финансиру

ется совместно правительством и организациямидонорами, пред

ставляет собой неплохой образец комплексной программы по

развитию потенциала, позволяющей регионам преодолевать кри

тические барьеры в ходе реализации свих собственных программ

реформирования. Еще один интересный пример — программа обу

чения государственных служащих без отрыва от службы, проводи

мая в австрийских правительственных органах и предназначенная

для обеспечения эффективной реализации реформ. Но подобную

программу воспроизвести в России будет труднее изза большого

числа субъектов Федерации.

Формирование единой программы развития потенциала, фи

нансируемой преимущественно из средств государственного бюд

жета при возможном участии доноров и смоделированной по об

разцу бразильской программы, представляется наиболее прием

лемым планом дальнейших действий в этой сфере. Разработка та

кой инициативы станет все более актуальной по мере усложнения

содержания реформ.

Институциональная реформа в России

Е. Мониторинг: построение системы, ориентированной на результат

Разработка системы мониторинга, ориентированной на конечный

результат, крайне важна для того, чтобы у правительства была воз

можность корректировать подходы по мере реализации реформ.

Хотя это сравнительно новый аспект управления реформами, а зна

чит примеров международного опыта здесь меньше, все же сущест

вует ряд инструментов, которые можно взять за основу. Отметим в

этой связи опросы государственных и муниципальных служащих о

ходе реформирования государственной службы, недавно прове

денный Минэкономразвития России опрос о ходе административ

ной реформы, методики мониторинга, разработанные в рамках

бюджетной реформы. Однако, данные, собранные в ходе этих оп

росов, до сих пор не применяются для ведения мониторинга ре

зультатов реформ. Здесь также следует подчеркнуть, что построе

ние таких систем будет приобретать все большую значимость по

мере продвижения более сложных по своему характеру реформ, ко

торые, как ожидается, дадут ощутимые результаты для российских

граждан.

Резюме

Врезка 1.1. Сводное изложение рекомендаций

1. Обеспечение интегрированного планирования и последова3

тельности мер на региональном уровне

Первоначальные оценки показывают, что до 80% российских регионов

не располагают достаточным потенциалом для реализации администра

тивной реформы, реформы государственной службы и бюджетной ре

формы (ГУ – ВШЭ, 2006 г.). Поэтому регионы не смогут обслуживать кон

курирующие и порой противоречащие друг другу запросы

федерального центра. Необходимы усилия для разработки интегриро

ванных планов действий по проведению реформы. Неплохой пример

такого подхода – недавно одобренный План мероприятий по укрепле

нию системы государственного управления в Республике Калмыкии,

который мог бы служить образцом для других регионов с невысоким

потенциалом.

2. Формирование коалиций и сетевые структуры общения – клю3

чевые факторы успеха

Слишком мало сил и средств вложено в создание механизмов консульта

ций с регионами по вопросам реализации реформ. Обзор международ

ной практики свидетельствует, что это один из ключевых факторов успе

ха в многоуровневых системах государственного управления. Поэтому

при разработке институциональных консультативных моделей россий

ские политики могли бы обратиться к опыту таких стран, как Бразилия,

Австралия, Канада и Испания.

Институциональная реформа в России

Врезка 1.1 (продолжение)

3. Системы бюджетного стимулирования должны учитывать зна3

чительную неоднородность российских регионов по уровню бю3

джетной обеспеченности и по возможностям в области реализа3

ции реформы

Конкурсные механизмы и бюджетные стимулы потенциально могут стать

важнейшими двигателями реформы. Вместе с тем в федеративном кон

тексте с глубокими различиями между регионами (и по уровню бюджет

ной обеспеченности, и по возможностям) в такой стране, как Россия, тре

буется многогранный подход. Такой подход может предусматривать

продолжение проведения конкурсов, основанных на способностях уча

стников, для накопления имеющих демонстрационный эффект приме

ров лучшей практики реформирования наряду с созданием специально

го фонда, ориентированного исключительно на поддержку регионов

с низким потенциалом и базирующегося на следующих принципах:

• выделение ассигнований на основе прозрачных правил и только

в том случае, если соответствующие регионы придерживаются оп

ределенных минимальных норм и стандартов, а также принимают

некоторые первоначальные меры базового характера, согласован

ные по результатам независимой диагностической оценки;

• использование при оценке заявок критериев, учитывающих специ

фические характеристики неблагополучных регионов и регионов,

переживших конфликты.

4. Активизация распространения лучшей практики для усиления

методической поддержки

Проведенные за последний год межрегиональные мероприятия по рас

пространению лучшей практики в сфере реформирования государствен

ной службы и внедрения элементов управления по результатам продемон

стрировали огромный потенциал таких сравнительно малозатратных

инструментов для распространения успешного опыта и продвижения

процесса реформ. Поэтому предлагается расширить подобные мероприя

тия с охватом более широкого спектра вопросов. В этом отношении по

лезно ознакомиться с опытом Канады, а также с менее формализованным

подходом, который применяется в Австрии.

5. Комплексность и интеграция программ развития потенциала

Инвестиции в развитие потенциала в России в основном ограничивались

программами, финансируемыми организациямидонорами. С учетом

большого количества регионов с низким потенциалом, а также сложности

следующих этапов программы реформ (БОР, управление по результатам,

повышение качества предоставления государственных услуг) разработка

программы развития потенциала, которая будет финансироваться из госу

дарственного бюджета (при поддержке со стороны доноров), становится

актуальной и крайне важной мерой. В этом отношении особенно полезно

обратиться к опыту реализации бразильской программы PNAGE.