Васильев В.Г. Конституционное право РФ: учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

Местное самоуправление представляет собой специфи-

ческую форму социального регулирования, при которой

субъект управляет собственными делами на основе прин-

ципов самоорганизации, самофинансирования и самокон-

троля. Такая форма управления общественными делами

имеет широкое распространение в мире. Можно выделить

несколько типов местного самоуправления. Наиболее

распространенными среди них являются англосаксонский

и французский.

Англосаксонский тип

распространен в Англии, США, Ка-

наде и других странах. Он характеризуется разнообрази-

ем форм и отсутствием на местах полномочных предста-

вителей правительства, опекающих местные органы вла-

сти. Тем не менее правительство может осуществлять

контроль за их деятельностью посредством финансовых

проверок, через суд, а также при осуществлении про-

грамм местных общин

используются финансовые рычаги:

субвенции, дотации и др. Другой отличительной чертой

является принцип, в соответствии с которым муници-

пальные органы могут делать лишь то, что им разрешено

законом.

Французский тип характеризуется большим единообрази-

ем и высокой степенью централизации местного само-

управления за счет системы административного контро-

ля, осуществляемого специальными уполномоченными

правительства за

деятельностью муниципальных органов.

Здесь действует другой принцип: муниципальным орга-

нам разрешено все, что не запрещено законом и не отно-

сится к компетенции других органов.

Есть свои особенности местного самоуправления в ФРГ,

Италии, Японии и других странах. В некоторых федера-

тивных государствах (США, ФРГ) право законодательно-

го регулирования вопросов местного самоуправления

предоставлено субъектам федерации.

251

В России зачатки местного самоуправления были уже при

Иване Грозном и Петре I. Так, в 1555 г. была упразднена

система кормления (содержания должностных лиц за счет

местного населения) и введены земские учреждения, дей-

ствовавшие в границах волостей. Земская власть осуще-

ствлялась земскими старостами. В 1699 г. в Москве была

образована выборная бурмистерская палата

. В городах

действовали земские избы под председательством зем-

ских бурмистров, преобразованные позже в магистраты,

в компетенции которых были сбор податей, полиция, суд,

народное образование.

Важную роль в развитии местного самоуправления сыг-

рала изданная Екатериной II «Грамота на права и выгоды

городам Российской империи» (1785). Эти реформы утвер-

ждали сословное самоуправление (но не

земское). Более

широкое развитие местного самоуправления началось по-

сле городской и земской реформ Александра II (1864–1870),

целью которых была децентрализация управления стра-

ной. В губерниях и уездах создавались выборные земские

собрания и избираемые ими земские управы. Однако зем-

ское избирательное право ограничивалось имуществен-

ным цензом, в организации земств сохранялись сослов-

ные начала. Кроме

того, земские и городские управы на-

ходились под жестким контролем министерства внутрен-

них дел и губернаторов, а на волостном уровне их вообще

не было. Тем не менее, в связи «с отсутствием единства

и согласия в действиях правительственных и земских

властей» Александр III через 20 лет еще более ужесточил

правительственный контроль на местах,

была усилена

роль дворянства, а крестьяне лишались права избирать

своих представителей в органы самоуправления.

В СССР в основу организации власти на местах был по-

ложен принцип единства системы Советов как органов

государственной власти. Все органы власти — от Вер-

ховного Совета до самых низших сельских Советов —

были государственными органами. Таким образом, мест

252

ное самоуправление осуществлялось в рамках местных

органов государственной власти, к которым относились

сельские, районные, городские и областные Советы и их

исполнительные комитеты. Широкое развитие экономи-

ческой и политической самостоятельности в годы пере-

стройки (1985–1990) привело к расширению самоуправ-

ления на всех уровнях и децентрализации государствен-

ного управления.

В Российской Федерации

местное самоуправление — это

одна из важнейших основ конституционного строя, один

из принципов демократии, одно из конкретных прав гра-

ждан — право на самоуправление, а также одна из форм

народовластия. Оно регулируется Конституцией Россий-

ской Федерации, Федеральным законом «Об общих прин-

ципах организации местного самоуправления в Россий-

ской Федерации» (1995 г., с изменениями и

дополнениями

2002 г.), другими федеральными законами, а также зако-

нами субъектов Российской Федерации и др. 6 октября

2003 г. принята новая редакция Федерального закона

«Об общих принципах местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации».



Местное самоуправление — это признаваемая и гаранти-

руемая государством самостоятельная и под свою ответ-

ственность деятельность населения по решению

непо-

средственно или через органы местного самоуправления

вопросов местного значения, с учетом интересов населе-

ния соответствующей территории, исторических и иных

местных традиций.

Субъектами местного самоуправления в первую очередь

являются местное население или муниципальное образо-

вание в целом. В соответствии с федеральным законом му-

ниципальное образование — это городское, сельское по-

селение, несколько

поселений, объединенных общей тер-

риторией, часть поселения, иная населенная территория,

в пределах которых осуществляется местное самоуправ-

253

ление, имеется муниципальная собственность, местный

бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Население муниципального образования реализует свое

право местного самоуправления как непосредственно, так

и через выборные органы. Однако в законе предусматри-

вается возможность ограничения прав граждан на осуще-

ствление местного самоуправления на отдельных терри-

ториях в целях защиты конституционного строя, обеспе

чения обороны страны и безопасности государства.

Объектом местного самоуправления также является насе-

ление этой территории. Кроме того, управление соответ-

ствующей территорией означает регулирование деятель-

ности в различных сферах общественной жизни, решение

вопросов развития промышленности, сельского хозяйства,

управление муниципальной собственностью, социальное

и культурное обслуживание населения, именуемые в фе-

деральном законе вопросами

местного значения.

Необходимо также отметить, что и территории, и насе-

ляющие их граждане являются одновременно объектами

и государственного управления, осуществляемого орга-

нами государственной власти.

Принципы деятельности местного самоуправления за-

креплены в Конституции Российской Федерации и феде-

ральном законе. Они разработаны на основе положений

Европейской хартии о местном самоуправлении, приня-

той Советом

Европы в 1990 г.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

самостоятельность решения населением вопросов мест-

ного значения; организационное обособление местного

самоуправления, его органов в системе управления госу-

дарством и взаимодействие с органами государственной

власти в осуществлении общих задач и функций; сораз-

мерность полномочий местного самоуправления его ма-

териально-финансовым ресурсам; многообразие

органи-

254

зационных форм осуществления местного самоуправле-

ния; сочетание коллегиальности и единоначалия в дея-

тельности местного самоуправления; ответственность

органов и должностных лиц местного самоуправления

перед населением; соблюдение прав и свобод человека

и гражданина; государственные гарантии местного само-

управления; законность; гласность и др.

Важнейшим принципом, определяющим суть местного

самоуправления, является самостоятельность решения

населением

вопросов местного значения. Оно осуществ-

ляется путем местного референдума, муниципальных вы-

боров, других форм прямого волеизъявления, через вы-

борные и другие органы местного самоуправления. Одна-

ко реальная самостоятельность — это в первую очередь

финансово-хозяйственная самостоятельность муници-

пальных образований. К сожалению, в условиях эконо-

мических реформ многие муниципальные образования

оказались фактически

без средств, без материальной ба-

зы. Их элементарное выживание обеспечивается дота-

циями из государственных бюджетов.

С самостоятельностью тесно связан другой важный

принцип — соразмерность полномочий местного само-

управления его материально-финансовым ресурсам. Кон-

ституцией Российской Федерации предусматривается

возможность наделения местного самоуправления от-

дельными государственными полномочиями с обязатель-

ной передачей необходимых для их

осуществления мате-

риальных и финансовых средств.

Так, органы местного самоуправления должны обеспечи-

вать удовлетворение основных жизненных потребностей

населения на уровне не ниже минимальных государст-

венных стандартов. Для этих целей в доход местных

бюджетов должны производиться отчисления от феде-

ральных налогов и налогов субъектов Российской Феде-

рации. Однако этот механизм в

полной мере пока не дей-

255

ствует. В результате — полномочия есть, а реальных ма-

териально-финансовых рычагов у многих муниципаль-

ных образований нет.

Функции местного самоуправления обусловливаются его

местом в системе народовластия. Решая вопросы местно-

го значения, оно также реализует многие задачи по обес-

печению жизненных интересов и социальной защите на-

селения. К основным функциям местного

самоуправле-

ния относятся: обеспечение участия населения в решении

местных дел; управление муниципальной собственно-

стью; обеспечение комплексного развития муниципаль-

ной территории; обеспечение удовлетворения социально-

культурных и коммунально-бытовых потребностей насе-

ления; охрана общественного порядка; защита прав и за-

конных интересов населения; защита интересов и прав

местного самоуправления.

Кроме того, в функции

органов местного самоуправления

входит участие в осуществлении государственных функ-

ций на основе наделения их государственными полномо-

чиями, а также организация исполнения федеральных за-

конов, указов, постановлений федеральных и региональ-

ных органов власти на их территории.

2. Полномочия местного самоуправления

Федеральным законом 2003 г. установлены новые прин-

ципы территориальной организации местного самоуправ-

ления.

Все муниципальные образования делятся на два

уровня: 1) городские и сельские поселения, 2) муници-

пальные районы и городские округа. В границах город-

ского поселения могут находиться один город или посе-

лок, а также сельские населенные пункты, не являющиеся

муниципальными образованиями. Сельские поселения

также состоят из одного сельского населенного пункта

с численностью населения более

1 тыс. человек и не-

скольких сельских населенных пунктов с численностью

256

населения менее 1 тыс. человек. Границы поселения ус-

танавливаются с учетом пешеходной доступности до ад-

министративного центра и обратно в течение рабочего

дня для всех жителей.

Муниципальный район объединяет несколько городских и

сельских поселений с учетом транспортной доступности

до административного центра и обратно в течение рабо-

чего дня для всех жителей

, а также с учетом возможности

решения вопросов местного значения межпоселенческого

характера. Территория городского округа не входит в со-

став территории муниципального района.

Статус городского округа предоставляется городскому

поселению законом субъекта Российской Федерации при

условии возможности самостоятельного решения вопро-

сов местного значения органами местного самоуправле-

ния городского поселения и прилегающего муниципаль-

ного района.

Подчиненность друг другу органов местного самоуправ-

ления муниципальных образований разного уровня не

допускается. В связи с этим для каждого уровня муници-

пальных образований установлен и различный круг во-

просов местного значения, отнесенных к их ведению.

К вопросам местного значения поселений (сельских и го-

родских) относятся: бюджет поселения, местные налоги

сборы, муниципальная собственность поселения, органи-

зация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения,

обеспечение услугами связи, торговли и бытового обслу-

живания населения, организация досуга, физкультуры,

спорта, массового отдыха населения, дорожное строи-

тельство и транспортное обслуживание в границах посе-

ления, обеспечение первичных мер пожарной безопасно-

сти, благоустройство, сбор и вывоз бытовых отходов

и мусора, землепользование и другие вопросы.

257

К вопросам местного значения муниципального района

относятся: бюджет муниципального района, местные на-

логи и сборы, собственность муниципального района, ор-

ганизация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения поселе-

ний, обеспечение поселений услугами связи, торговли и

бытового обслуживания, содержание и строительство до-

рог между поселениями, транспортное обслуживание ме-

жду поселениями, начальное и общее среднее

образова-

ние на территории муниципального района, медико-

санитарная помощь, землепользование на межселенных

территориях, ведение кадастра землеустроительной и гра-

достроительной документации, утилизация и переработка

отходов, выравнивание уровня бюджетной обеспеченно-

сти поселений за счет средств бюджета муниципального

района и другие вопросы.

Поскольку городской округ является городским поселе-

нием, имеющим права муниципального района,

круг во-

просов местного значения, отнесенный к его ведению,

включает в себя как вопросы местного значения поселе-

ния, так и вопросы муниципального района.

В целях решения вопросов местного значения органы ме-

стного самоуправления поселений, муниципальных рай-

онов и городских округов обладают следующими полно-

мочиями: принятие устава, издание муниципальных пра-

вовых актов

, установление своих символов, проведение

муниципальных выборов и местного референдума, созда-

ние муниципальных предприятий и учреждений, уста-

новление тарифов на их услуги, принятие и выполнение

программ социально-экономического развития, учрежде-

ние средств массовой информации, осуществление внеш-

неэкономических связей и др.

Органы местного самоуправления муниципальных рай-

онов и городских округов могут наделяться

отдельными

государственными полномочиями Российской Федерации

федеральными законами, а отдельными государственны-

258

ми полномочиями субъектов Российской Федерации —

законами субъектов Российской Федерации. Финансовое

обеспечение этих полномочий осуществляется за счет

субвенций из соответствующих бюджетов. Государствен-

ные органы власти осуществляют контроль за исполнени-

ем этих полномочий.

3. Формы непосредственной демократии



[Формы непосредственной демократии]

Федеральный закон устанавливает формы непосредст-

венного осуществления населением местного самоуправ-

ления

и участия населения в осуществлении местного са-

моуправления. В целях решения непосредственно населе-

нием вопросов местного значения проводится местный

референдум. Решение о местном референдуме принима-

ется представительным органом муниципального образо-

вания по инициативе: граждан, избирательных объедине-

ний, представительного органа и главы местной админи-

страции, выдвинутой ими совместно. Для проведения ре-

ферендума

по инициативе граждан и избирательных объ-

единений необходимо собрать подписи не менее 5 %

от числа избирателей.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания де-

путатов, членов выборного органа и выборных должно-

стных лиц местного самоуправления. Они назначаются

представительным органом местного самоуправления.

Голосованием осуществляется и отзыв избираемых лиц

на основании их конкретных противоправных

действий,

подтвержденных в судебном порядке. Для отзыва необ-

ходимо, чтобы за него проголосовало не менее половины

зарегистрированных избирателей. Голосование проводится

также для получения согласия населения при изменении

границ или реформировании муниципального образования.

В поселениях с числом жителей не более 100 человек для

решения вопросов местного значения проводится сход

259

граждан. Сход граждан осуществляет полномочия пред-

ставительного органа, правомочен при участии в нем более

половины жителей, обладающих избирательным правом.

С правотворческой инициативой может выступить груп-

па граждан, обладающих избирательным правом. Мини-

мальная численность группы не может превышать 3 % от

числа избирателей. Проект муниципального правового

акта, внесенный инициативной группой, подлежит обяза-

тельному

рассмотрению органом местного самоуправле-

ния или компетентным должностным лицом.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) —

это самоорганизация граждан на части территории посе-

ления для самостоятельного и под свою ответственность

осуществления собственных инициатив по вопросам ме-

стного значения. Для этой цели проводятся собрания,

конференции или создаются органы ТОС, которые могут

быть зарегистрированы в

качестве юридических лиц.

Формами непосредственной демократии являются также

публичные слушания (для обсуждения проектов муници-

пальных правовых актов), собрания и конференции граж-

дан (для обсуждения вопросов местного значения или

информирования населения о деятельности органов мест-

ного самоуправления), опрос граждан (для выявления

мнения населения и его учета при принятии решений),

обращения граждан в

органы местного самоуправления

(должен быть письменный ответ по существу обращения

в течение одного месяца) и др.

4. Органы местного самоуправления



[Структура органов местного самоуправления]

Структуру органов местного самоуправления каждого му-

ниципального образования составляют: представительный

орган муниципального образования, глава муниципально-

го образования, местная администрация. Кроме того, могут

260