Васильев В.Г. Конституционное право РФ: учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

комитеты, ответственные за подготовку законопроекта

к рассмотрению Думой, принимает решения о проведе-

нии парламентских слушаний, награждает Почетной гра-

мотой Государственной Думы и др.

Дума работает на постоянной основе в сессионном по-

рядке. Ежегодно проводятся две сессии: весенняя —

с 12 января по 20 июня и осенняя — с 1 сентября по 25 де-

кабря. Но по

просьбе Президента Российской Федерации

для срочного принятия очень важных законов, как прави-

ло, сессия может быть продлена.

Сессия включает в себя: заседания палаты, проводимые

по средам и четвергам, они могут быть открытыми и за-

крытыми; заседания комитетов и комиссий — по поне-

дельникам и пятницам; парламентские слушания —

в дни, определенные Советом

Государственной Думы.

Каждую среду на заседаниях Думы проводятся: час голо-

сования — на голосование могут выноситься только те

законы и постановления, которые уже были предметом

обсуждения палаты; правительственный час для ответов

членов Правительства на вопросы депутатов. По четвер-

гам проводится час заявлений. Могут проводиться вне-

очередные заседания. По вторникам проводятся заседа-

ния

Совета Государственной Думы. По вторникам запла-

нирована и работа депутатов в комитетах, комиссиях

и депутатских объединениях. Каждая последняя неделя

месяца предназначается для работы с избирателями в ок-

ругах и регионах.

Государственная Дума может быть распущена Президен-

том Российской Федерации: после трехкратного отклоне-

ния кандидатур Председателя Правительства Российской

Федерации, предложенных Президентом

Российской Фе-

дерации; после выражения недоверия Правительству по-

вторно в течение трех месяцев; после отказа в доверии

Правительству при постановке этого вопроса Председа-

телем Правительства в течение семи дней.

181

Конституционная норма ст. 117 предоставляет Президенту

право выбора: либо отправить в отставку Правительство,

либо распустить Думу. Но, поскольку Президент вправе

в любое время отправить Правительство в отставку,

не спрашивая Думу, то постановка Думой вопроса о недо-

верии Правительству означает постановку вопроса о соб-

ственном роспуске, а постановка вопроса Правительством

о доверии

является фактически шантажом Думы. В связи

с этим Дума была вынуждена принять меры «процедурной

самозащиты». В соответствии с ее регламентом, если во-

прос о доверии ставится сразу после выражения Думой

недоверия Правительству, то он рассматривается по истече-

нии трех месяцев со дня выражения недоверия. Кроме того,

при постановке вопроса о

доверии Правительству Дума

вправе взять время для проведения экспертизы и изучения

фактических обстоятельств. При голосовании первым ста-

вится вопрос о доверии, а вторым — вопрос об отказе

в доверии Правительству. Если решение ни по одной

из альтернативных формулировок не принято, рассмотре-

ние вопроса прекращается, и Дума продолжает работать.

В соответствии с Конституцией

Дума не может быть рас-

пущена: в течение первого года после избрания Думы при

выражении ею недоверия или отказе в доверии Прави-

тельству; с момента выдвижения обвинения против Пре-

зидента до принятия соответствующего решения Советом

Федерации; в течение 6 месяцев до окончания срока пол-

номочий Президента Российской Федерации; а также ис-

полняющим обязанности Президента; в период действия

на всей территории Российской Федерации военного или

чрезвычайного положения.

В случае роспуска Думы Президент одновременно назна-

чает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума

собралась не позднее чем через 4 месяца с момента рос-

пуска. Но эти 4 месяца страна живет без представитель-

ного (законодательного) органа

Совет Федерации не может быть распущен никем.

182

3. Компетенция и акты палат Федерального

Собрания

Компетенция Федерального Собрания устанавливается

Конституцией Российской Федерации исходя из принци-

па разделения властей. Полномочия, общие для обеих па-

лат, включают в себя: принятие федеральных законов;

утверждение федерального бюджета (также в форме фе-

дерального закона); контроль за исполнительной властью.

Кроме этих функций, Конституция Российской

Федера-

ции определяет специальную компетенцию палат, в соот-

ветствии с которой каждой из палат предоставляется ис-

ключительное право принимать решения по некоторым

вопросам в полном объеме.

К ведению Совета Федерации относятся: утверждение

изменения границ между субъектами Российской Феде-

рации; утверждение указов Президента Российской Фе-

дерации о введении военного и чрезвычайного положе

ния; решение вопроса о возможности использования Воо-

руженных Сил Российской Федерации за пределами Рос-

сийской Федерации; назначение выборов Президента

Российской Федерации; отрешение Президента от долж-

ности; назначение на должность судей высших судов

Российской Федерации и назначение и освобождение Ге-

нерального прокурора Российской Федерации (по пред-

ложению Президента Российской Федерации); назначе-

ние и освобождение заместителя Председателя Счетной

палаты и половины ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы относятся: дача согла-

сия Президенту Российской Федерации на назначение

Председателя Правительства Российской Федерации; ре-

шение вопроса о доверии Правительству; назначение и

освобождение Председателя Центробанка Российской

Федерации (по предложению Президента); назначение и

освобождение Председателя Счетной палаты и

половины

ее аудиторов; назначение и освобождение Уполномочен-

183

ного по правам человека; объявление амнистии; выдви-

жение обвинения против Президента для отрешения его

от должности.

По вопросам своего ведения большинством голосов каж-

дая из палат принимает постановления, которые обяза-

тельны для исполнения на всей территории Российской

Федерации.

Но важнейшей правовой формой реализации компетен-

ции палат Федерального Собрания являются принимае

мые ими федеральные законы. Акты палат (законы и по-

становления) вступают в силу одновременно на всей тер-

ритории Российской Федерации через 10 дней после их

официального опубликования, если в самом акте не ука-

зан иной порядок вступления их в силу.

Тема 18

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Учебные цели: уяснение сущности и

содержания законо-

дательного процесса, его участников, особенностей при-

нятия различных законов.

План темы:

1. Понятие законодательного процесса.

2. Рассмотрение законопроектов в палатах Федерального Собрания.

3. Подписание и обнародование законов Президентом Российской

Федерации.

4. Особенности принятия федеральных конституционных законов.

1. Понятие законодательного процесса

Законодательный процесс — это форма государствен-

ной деятельности специально предназначенных органов

государственной власти по возведению общеобязатель-

ной воли общества в закон. Законодательный процесс

184

представляет собой совокупность действий, посредством

которых осуществляется законодательная деятельность

парламента.

В большинстве стран мира в этом процессе в той или

иной форме участвуют и органы исполнительной власти:

президент и правительство. Роль правительства зачастую

ограничивается правом законодательной инициативы и

экспертной оценки законопроекта, которую парламент

может проигнорировать. Более важная роль принадлежит

президенту

страны, который подписывает и обнародует

законы. В некоторых странах его подпись сопровождает-

ся подписью председателя правительства или министра,

снимающей ответственность с президента. Президент, как

правило, имеет право отлагательного вето, которое может

преодолеваться квалифицированным большинством пар-

ламента. Значительно реже к этому процессу подключа-

ется конституционный суд, который может рассмотреть

вопрос о

соответствии принятого закона конституции.



[Законодательный процесс]

Порядок законодательного процесса в Российской Феде-

рации закреплен в Конституции Российской Федерации,

регламентах палат Федерального Собрания, в соответст-

вующих федеральных законах. Результатом законода-

тельной деятельности могут быть различные виды зако-

нодательных актов.

Законы в широком смысле слова — это нормативно-

правовые акты, установленные государством общеобяза

тельные правила поведения. В юридическом смысле за-

кон — это нормативный акт, принятый высшим предста-

вительным (законодательным) органом государственной

власти или в порядке референдума и регулирующий наи-

более важные общественные отношения. Закон пришел

на смену правовому обычаю и судебному прецеденту.

В Российской Федерации принимаются законы федераль-

ные конституционные, федеральные, в том

числе кодек-

185

сы, законы Российской Федерации о внесении поправок в

Конституцию, законы субъектов Российской Федерации,

а также продолжают действовать некоторые законы

СССР, РСФСР и Российской Федерации в части, не про-

тиворечащей Конституции Российской Федерации.

В СССР среди законов видное место занимали основы

законодательства, пока не применяемые в практике Фе-

дерального Собрания Российской

Федерации. Они пред-

ставляют собой законодательные акты, содержащие важ-

нейшие, основополагающие нормы одной отрасли права,

образующие целостное единство. Они служат правовой

базой регулирования общественных отношений в опреде-

ленной сфере и издаются, как правило, по предметам со-

вместного ведения Федерации и ее субъектов.

Кодексы — это законодательные акты, в которых сведе-

ны

к внутреннему единству нормы права соответствую-

щей отрасли права, систематизированы юридические

нормы, регулирующие определенную область об-

щественных отношений.

Договоры, ратифицированные законодательным орга-

ном, приобретают силу закона и также обязательны для

исполнения на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, палаты Федерального Собрания принимают

в пределах своей компетенции регламенты и постанов-

ления, обязательные

для исполнения на всей территории

Российской Федерации.

Федеральные законы принимаются палатами Федераль-

ного Собрания, подписываются и обнародуются Прези-

дентом Российской Федерации и выражают волю всего

народа Российской Федерации.

Основные стадии законодательного процесса: реализация

права законодательной инициативы; предварительное

рассмотрение законопроекта в комитетах Государствен-

ной Думы; рассмотрение законопроекта Думой в трех

186

чтениях и его принятие; рассмотрение и одобрение при-

нятого Думой закона Советом Федерации; особая ста-

дия — преодоление разногласий, возникших между Сове-

том Федерации и Думой в связи с отклонением Советом

Федерации принятого Думой закона; подписание и обна-

родование закона Президентом Российской Федерации;

особая стадия — повторное рассмотрение закона, откло-

ненного Президентом

, в Думе и Совете Федерации. Неко-

торые правоведы выделяют еще одну стадию — выявле-

ние общественной потребности в принятии закона.

2. Рассмотрение законопроектов в палатах

Федерального Собрания

1-я стадия. Законодательный процесс начинается с реа-

лизации конституционного права законодательной ини-

циативы. Оно принадлежит: Президенту Российской Фе-

дерации; Совету Федерации; членам Совета Федерации;

депутатам Государственной Думы; Правительству Рос-

сийской Федерации; законодательным органам субъектов

Российской Федерации, а также высшим судам Россий-

ской Федерации по вопросам их ведения.

В пакет документов законопроекта входят: текст законо-

проекта с указанием субъекта права законодательной

инициативы (автора); пояснительная записка, содержа-

щая предмет законодательного регулирования, изложение

концепции законопроекта, обоснование необходимости

его

принятия (цель, прогноз последствий); справка о со-

стоянии законодательства в этой сфере, перечень законов,

которые нужно будет отменить, изменить, принять; фи-

нансово-экономическое обоснование (для финансовых

законов необходимо заключение Правительства Россий-

ской Федерации); криминологическая экспертиза и др.

2-я стадия. Совет Государственной Думы направляет за-

конопроект в один или несколько комитетов

для предва-

рительного рассмотрения. Один из них назначается от-

ветственным. Законопроект направляется также для под-

187

готовки и представления отзывов, предложений и заме-

чаний в комитеты, комиссии и депутатские объединения

Государственной Думы, Президенту, в Совет Федерации,

в Правительство, в высшие суды (по вопросам их веде-

ния), в субъекты Российской Федерации (по предметам

совместного ведения).

Для работы над проектом закона комитет создает рабо-

чую группу, в состав

которой могут включаться депутаты

других комитетов, а также представители субъекта зако-

нодательной инициативы с правом совещательного голоса.

Могут привлекаться также представители министерств,

ведомств, субъектов Российской Федерации, обществен-

ных организаций, специалисты, ученые, другие заинтере-

сованные организации и лица. Проводится научная, пра-

вовая, лингвистическая, криминологическая экспертиза.

Все замечания и предложения рассматриваются на

засе-

даниях комитета открыто и могут освещаться в СМИ. За-

конопроекты могут выноситься также на парламентские

слушания. При необходимости заседания комитета и пар-

ламентские слушания могут быть закрытыми.

Субъект права законодательной инициативы имеет право

изменить текст законопроекта или отозвать его.

В итоге законопроект направляется в Совет Государст-

венной Думы, который может

вернуть его на доработку,

направить в другой комитет или вынести на пленарное

заседание Думы.

3-я стадия. Государственная Дума рассматривает законо-

проект поочередно в трех чтениях (законопроект о феде-

ральном бюджете рассматривается в четырех чтениях).

В первом чтении обсуждаются основные положения зако-

нопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается

общая

оценка его концепции. С докладом выступает ини-

циатор законопроекта, затем представитель ответственного

комитета, заслушиваются предложения и замечания депу-

татских объединений, представителей Президента, Прави-

188

тельства, субъектов Российской Федерации, всех других

заинтересованных сторон. Возможные решения: принять

закон в первом чтении и направить его в Совет Федерации;

отклонить законопроект; принять законопроект и продол-

жить над ним работу в Думе во втором и третьем чтениях.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении,

вправе вносить все субъекты права

законодательной ини-

циативы. Ответственный комитет Думы изучает и обоб-

щает все поправки и предложения к законопроекту в виде

таблицы поправок с рекомендациями принять поправку

или отклонить.

Во втором чтении с докладом выступает представитель

ответственного комитета. После обсуждения могут быть

приняты его рекомендации, возможно обсуждение каж-

дой поправки в отдельности и

постатейное голосование.

В результате голосования Дума принимает законопроект

во втором чтении или отклоняет его. Принятый законо-

проект снова направляется в ответственный комитет для

устранения с участием Правового управления аппарата

Думы возможных внутренних противоречий и редакци-

онной правки.

Совет Государственной Думы выносит отредактированный

законопроект на рассмотрение в третьем чтении, в кото-

ром

не допускаются внесение поправок и обсуждение от-

дельных его частей. Законопроект принимается большин-

ством голосов от общего числа депутатов или отклоняет-

ся. Как исключение, закон по требованию депутатских

объединений, представляющих большинство депутатов,

может быть возвращен к процедуре второго чтения.

4-я стадия — рассмотрение законопроекта в Совете Фе-

дерации. Текст закона, принятого

Думой, в течение

5 дней направляется в Совет Федерации, который выпол-

няет роль цензора законов. Принятый Государственной

Думой закон рассматривается в профильном комитете

Совета Федерации, который готовит заключение по нему.

189

Его содержание зависит от того, является ли закон обяза-

тельным для рассмотрения Советом Федерации или нет.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации под-

лежат принятые Думой законы по вопросам: федерально-

го бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового,

валютного, кредитного, таможенного регулирования, де-

нежной эмиссии; ратификации и денонсации междуна-

родных договоров Российской

Федерации; статуса и за-

щиты Государственной границы Российской Федерации;

войны и мира; все федеральные конституционные зако-

ны, а также (по Регламенту СФ) законы по вопросам со-

вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Рассмотрение закона на заседании Совета Федерации на-

чинается с оглашения заключения комитета и проекта

постановления, внесенного этим

комитетом. Затем Совет

Федерации большинством голосов принимает решение:

одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсу-

дить его на заседании палаты. По результатам обсужде-

ния также принимается решение большинством голосов

одобрить или отклонить закон, принятый Думой.

В практике работы Федерального Собрания были случаи

необоснованного затягивания сроков рассмотрения зако-

нов Советом Федерации

. Конституционный Суд по за-

просу Государственной Думы расширил конституцион-

ное положение о необходимости рассмотрения закона

Советом Федерации в течение 14 дней. В редакции Кон-

ституционного Суда оно записано иначе: рассмотрение

закона, подлежащего обязательному рассмотрению Сове-

том Федерации, должно начаться не позднее 14 дней по-

сле его передачи в Совет Федерации.

Если же

закон не подлежит обязательному рассмотрению

в Совете Федерации, процедура его одобрения может быть

иной. Профильный комитет может внести предложение:

одобрить закон, принятый Думой, и не вносить его на рас-

смотрение палаты; рекомендовать Совету Федерации рас-

смотреть на своем заседании принятый Думой закон.

190