Васильев В.Г. Конституционное право РФ: учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

4. Акты Президента Российской Федерации

Полномочия Президента реализуются через принимаемые

им правовые акты. Во-первых, Президент лично или через

своих полномочных представителей принимает участие

во всех стадиях разработки и принятия федеральных зако-

нов, начиная от права законодательной инициативы до под-

писания и обнародования их. Без его подписи не может

вступить

в законную силу ни один федеральный закон.

Наряду с федеральными законами Президент издает соб-

ственные указы и распоряжения, которые не должны

противоречить Конституции и федеральным законам.

Однако процедура отмены таких указов Конституцией

и федеральным законом не регламентируется. Указы и

распоряжения можно считать подзаконными актами.

Но многие указы издаются по вопросам, не

урегулиро-

ванным федеральными законами, и фактически обладают

той же юридической силой, что и закон. После принятия

закона по этому вопросу указ должен быть приведен в

соответствие с законом.

Акты Президента, имеющие нормативный характер, как

правило, издаются в виде указов. В отличие от них, рас-

поряжения являются организационно-оперативными ак-

тами,

имеющими вспомогательное значение, хотя суще-

ствуют и исключения из этого правила. Президентские

акты действуют на территории всей страны.

Все акты Президента подлежат обязательному опублико-

ванию, кроме актов, содержащих государственную тайну.

Начало их действия — через 7 дней после опубликования

в официальной печати. Официальным является опублико-

вание в «Российской газете» и Собрании законодательства

Российской

Федерации. В самом акте может быть запись

о вступлении его в силу с конкретной даты, со дня опубли-

кования или подписания. Порядок подготовки актов Пре-

зидента предусматривает согласование их в Правительстве,

Администрации Президента и юридическую экспертизу.

171

К актам Президента относятся также его ежегодные по-

слания Федеральному Собранию, законопроекты, на-

правляемые в Государственную Думу, представления

в Совет Федерации и Государственную Думу по кандида-

турам для назначения должностных лиц, запросы в Кон-

ституционный Суд, предупреждения представительным

(законодательным) органам и высшим должностным ли-

цам субъектов Российской Федерации, обращения

к стра-

не и к народу.

Кроме того, Президент как Верховный Главнокомандую-

щий издает директивы и приказы, обязательные для ис-

полнения в Вооруженных Силах Российской Федерации.

5. Администрация Президента Российской Федерации

Для обеспечения деятельности Президента им формиру-

ется специальный государственный орган — Админист-

рация Президента Российской Федерации. Возглавляет

работу Администрации ее руководитель.

В функции Ад-

министрации входит: подготовка законопроектов, проек-

тов указов, распоряжений и обращений Президента Рос-

сийской Федерации; осуществление контроля за их ис-

полнением; обеспечение взаимодействия с политически-

ми партиями и общественными объединениями, с госу-

дарственными органами и должностными лицами зару-

бежных государств и международных организаций; обес-

печение деятельности Совета Безопасности, различных

советов и комиссий при Президенте; обеспечение взаи-

модействия федеральных органов с органами власти

субъектов Российской Федерации; обеспечение реализа-

ции государственной политики в области кадров и госу-

дарственной службы и др. В рамках Администрации соз-

даются различные управления, отделы, рабочие аппара-

ты, службы помощников и пресс-секретарей.

В состав Администрации входят

также полномочные пред-

ставители Президента в Федеральном Собрании, в Консти-

туционном Суде, в федеральных округах и др. (См.: Указ

172



Президента Российской Федерации «Об Администра-

ции Президента Российской Федерации»).

Кроме того, при Президенте созданы: Комиссия по пра-

вам человека, Совет по местному самоуправлению, Совет

по культуре и искусству, другие совещательные органы.

В августе 2000 г. при Президенте создан в качестве сове-

щательного органа Государственный Совет, в состав ко-

торого вошли

все главы республик и других субъектов

Российской Федерации.

Тема 17

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ — ПАРЛАМЕНТ РОССИИ

Учебные цели: уяснение конституционного статуса Феде-

рального Собрания, компетенции его палат.

План темы:

1. Федеральное Собрание — представительный и законодательный

орган Российской Федерации.

2. Порядок формирования и работы палат Федерального Собрания.

3. Компетенция и акты палат Федерального Собрания.

1. Федеральное Собрание — представительный

и законодательный орган Российской Федерации

В системе органов государства органы законодательной

власти занимают особое место в силу того, что главным

образом через эти органы в демократическом обществе

реализуется право каждого гражданина на участие в управ-

лении делами государства. В современном мире все госу-

дарства независимо от формы

и системы правления, по-

литического режима имеют представительные органы

государственной власти, которые в той или иной форме

хотя бы формально осуществляют законодательные

функции. Все эти органы независимо от официальных

названий на национальных языках (конгресс, ландтаг

и т. д.) условно именуются парламентами.

173

Парламент (в дословном переводе с французского — го-

ворильня) — это общенациональный или общенародный

представительный орган государства, осуществляющий

законодательные функции.

Парламент как конституционно-правовой институт имеет

многовековую историю. Первые парламенты (английский

парламент, испанские кортесы), возникшие в XII–XIII вв.,

были феодальными сословно-представительными орга-

нами при короле. Парламенты современного типа как

общенациональные представительные

органы возникли

в эпоху буржуазных революций XVI–XVIII вв. После их

победы парламент становится важнейшим органом госу-

дарства, позволяющим нарождавшейся буржуазии огра-

ничить власть короля. Именно тогда оформился и полу-

чил распространение парламентаризм как особая система

государственного управления.

В России отдельные элементы народного представитель-

ства появились уже в Киевской Руси, Великом Новгоро-

де

, а затем и в Московском государстве. В ХVI в. созыва-

ется Земский собор, затем формируются Боярские думы

как органы сословного представительства. И лишь в 1906 г.

была избрана I Государственная Дума — первый россий-

ский общенациональный парламент. После Октябрьской

революции в России утвердился новый тип народного

представительства — Советы народных депутатов.

В настоящее время

парламенты существуют и в монархи-

ях, и в республиках — парламентских и президентских.

При всем многообразии современных парламентов, раз-

личии их конституционно-правового статуса можно вы-

делить общие для всех принципы их формирования:

— принцип представительности — в парламент изби-

раются представители, которым народ делегирует свое

право управления государственными делами;

— принцип разделения властей

— парламент — высший

законодательный орган, обладающий исключительным

правом законодательного регулирования жизни страны.

174

Эти два принципа и позволяют называть парламент пред-

ставительным и законодательным органом государства.

В различных странах в зависимости от системы правления

и политического режима различна и роль парламента, оп-

ределяемая его конституционно-правовым статусом. Вы-

сока роль парламента в парламентских республиках (Ита-

лия, ФРГ), а также во многих конституционных монархиях

(Великобритания, Япония). Несмотря на весьма обшир-

ные полномочия исполнительной власти в президентских

и полупрезидентских республиках (США, Франция), их

парламенты также обладают высоким уровнем независи-

мости и широкими полномочиями по контролю за дея-

тельностью президента и правительства. Однако в отдель-

ных странах Азии, Африки и Латинской Америки суще-

ствуют диктаторские режимы

, в которых роль парламента

принижена и носит формальный характер. Именно место

и роль парламента в обществе во многом определяют де-

мократичность того или иного государства.

По своей структуре парламенты бывают двухпалатные

(во всех федеративных и некоторых унитарных государ-

ствах) и однопалатные (в большинстве унитарных).



[Федеральное Собрание Российской Федерации]

России двухпалатный парламент — Федеральное Соб-

рание. Это представительный и законодательный орган

государства, избираемый народом. Создан вместо распу-

щенного Президентом в 1993 г. двухзвенного Съезда на-

родных депутатов, из состава которого избирался Вер-

ховный Совет, наряду с законодательными функциями

обладавший слишком широкими, по мнению Президента

Российской Федерации, контрольными и распорядитель-

ными функциями.

Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Фе-

дерации, представляющего интересы субъектов Россий-

ской Федерации, и Государственной Думы, представляю-

175

щей интересы всего населения России. Вместе с тем Совет

Федерации и Государственная Дума — государственные

органы всей Федерации, решения их обязательны на всей

территории Российской Федерации. Обе палаты самостоя-

тельны, независимы друг от друга и равноправны, но тра-

диционно по его месту в законодательном процессе Совет

Федерации называют верхней палатой. Палаты

работают

раздельно и самостоятельно решают вопросы, находящие-

ся в их ведении. Совместно они могут собираться только

в случаях, определенных Конституцией, для заслушива-

ния посланий Президента Российской Федерации, посла-

ний Конституционного Суда Российской Федерации, вы-

ступлений руководителей иностранных государств.

Федеральное Собрание самостоятельно и независимо от

других ветвей власти, но тесно с

ними взаимодействует.

Его независимость выражается в праве принимать любые

законы по предметам ведения Российской Федерации,

оно не подчинено и неподконтрольно со стороны испол-

нительной власти, самостоятельно определяет потребно-

сти в своих расходах, которые фиксируются в государст-

венном бюджете, что обеспечивает ему и финансовую

независимость.

Но с другой стороны, благодаря системе сдержек

и про-

тивовесов Федеральное Собрание ограничено в принятии

законов необходимостью подписания и обнародования каж-

дого закона Президентом Российской Федерации, обла-

дающим правом отлагательного вето, необходимостью

согласования с Правительством всех законов, связанных

с расходами из федерального бюджета, и возможностью

Конституционного Суда признать закон неконституцион-

ным. Более того, Президент может распустить Государст-

венную Думу. Федеральное Собрание, со своей стороны,

имеет конституционные рычаги воздействия на другие

ветви власти.

176

2. Порядок формирования и работы

палат Федерального Собрания



[Структура Совета Федерации]

В Совет Федерации входят по два представителя от каж-

дого субъекта Российской Федерации, всего 178 членов.

Первоначально они избирались всенародным голосовани-

ем на основе мажоритарной системы по двухмандатным

округам, затем в соответствии с федеральным законом

(1995) в Совет Федерации входили

по должности главы

исполнительной и законодательной власти субъектов

Российской Федерации.

В августе 2000 г. принят новый Федеральный закон

«О порядке формирования Совета Федерации». Пред-

ставитель законодательного органа субъекта Российской

Федерации избирается им на срок своих полномочий. Ес-

ли парламент двухпалатный, то представитель избирается

поочередно от каждой палаты на половину срока

их пол-

номочий. А представитель от исполнительного органа

назначается высшим должностным лицом субъекта Рос-

сийской Федерации (президентом, главой администрации

и т. д.) на срок его полномочий. Это решение может быть

отменено 2/3 голосов законодательного органа субъекта

Российской Федерации.



Членом Совета Федерации может быть гражданин Рос-

сийской Федерации старше 30 лет, обладающий избира-

тельным

правом.

В соответствии с Регламентом Совет Федерации из сво-

его состава избирает Председателя Совета Федерации

и четырех его заместителей, которые не могут быть

представителями одного субъекта Российской Федера-

ции. По вопросам своего ведения в палате формируются

комитеты (в 2002 г.— 16 комитетов). Они осуществля-

ют подготовку заключений по принятым Думой законам,

разработку

собственных законопроектов, организуют

проведение парламентских слушаний, занимаются реше-

177

нием других вопросов, относящихся к ведению Совета

Федерации. Численный состав комитетов — не менее

8 человек. Для рассмотрения вопросов о признании, пре-

кращении или подтверждении полномочий членов Совета

Федерации ранее избиралась Мандатная комиссия, ныне

преобразованная в Комиссию по регламенту и парла-

ментским процедурам. Могут создаваться и другие по-

стоянные и временные

комиссии на срок, определяемый

выполнением конкретных задач.

В целях обеспечения оперативного и коллегиального об-

суждения неотложных вопросов деятельности Совета

Федерации по формированию проекта повестки дня, по-

рядка обсуждения вопросов на заседаниях палаты образо-

ван Совет палаты. В него входят Председатель Совета

Федерации, его заместители, председатели комитетов

и комиссии по регламенту и

парламентским процедурам.

Совет Федерации собирается на сессии: весеннюю —

с 25 января по 15 июля и осеннюю — с 15 сентября

по 31 декабря. Во время сессии проводятся: заседания

палаты по мере необходимости, но не реже двух раз в ме-

сяц, заседания Совета палаты, заседания комитетов и ко-

миссий, парламентские слушания, Дни Совета Федерации

в субъектах

Российской Федерации, ведется работа чле-

нов Совета Федерации в субъектах Российской Федера-

ции, для чего им ежемесячно предоставляется до 10 дней.



[Структура Государственной Думы]

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, изби-

раемых на 4 года. Депутатами Государственной Думы

могут быть избраны граждане Российской Федерации

старше 21 года, имеющие право участвовать

в выборах. Порядок выборов

в Государственную Думу

регламентируется Федеральным законом «О выборах

депутатов Государственной Думы»:



— 225 депутатов избираются на основе мажоритарной

системы относительного большинства по одномандат-

178

ным избирательным округам на основе единой нормы

представительства от всего населения Российской Фе-

дерации, но от каждого субъекта Российской Федера-

ции не менее одного депутата;

— 225 депутатов избираются на основе системы пропор-

ционального представительства по единому федераль-

ному округу. Мандаты распределяются между избира-

тельными объединениями (порядок распределения

мандатов — см. тему 15).

В середине 90-х годов широко дискутировался вопрос

о переходе к системе выборов только по одномандатным

округам, а после убедительной победы партии «Единой

России» на выборах 2003 г. были внесены изменения

в Федеральный закон о выборах депутатов Государствен-

ной Думы только по партийным спискам.

На свое первое заседание депутаты Государственной Ду-

мы собираются

на 30-й день после избрания, но Прези-

дент имеет право созвать первое заседание ранее этого

срока. Первое заседание Думы открывает старейший по

возрасту депутат.

Внутреннее устройство палаты определяется Регламен-

том. Дума избирает из своего состава Председателя, пер-

вых заместителей и заместителей Председателя Думы

(в Думе 2003 г. избраны Председатель, два первых

замес-

тителя и пять заместителей от партии «Единая Россия»

и по одному заместителю от КПРФ, ЛДПР, «Родины»).

Депутаты Думы для совместной деятельности и выраже-

ния единой позиции в соответствии со своей политиче-

ской ориентацией образуют депутатские объединения:

— фракции — на основе избирательных объединений,

прошедших в Думу по федеральному округу (незави-

симо от числа депутатов), во фракцию могут входить

и депутаты, избранные по одномандатным округам;

— депутатские группы — из числа депутатов, не во-

шедших во фракции, регистрации подлежат группы

179

численностью не менее 55 депутатов (до 2003 г. было

35 человек). Часть депутатов может оставаться незави-

симыми, однако в соответствии с Регламентом им

весьма трудно отстаивать свою независимую позицию.

Из числа депутатов в Думе формируются комитеты по

различным вопросам ее ведения (в 2000 г.— 28 комите-

тов) численностью от 12 до 35 человек. В их состав

вхо-

дят депутаты от всех депутатских фракций и групп про-

порционально их численности. Каждый депутат, за ис-

ключением Председателя палаты, его заместителей и ру-

ководителей депутатских объединений, обязан работать

в одном из комитетов. По своему статусу к комитетам

приравнивается Мандатная комиссия. Кроме того, могут

создаваться различные комиссии для выполнения от-

дельных

поручений.

Важную роль в деятельности Думы играет образуемый

ею Совет Государственной Думы, в состав которого ра-

нее входили руководители депутатских объединений

с правом решающего голоса, а также, с совещательным

голосом,— Председатель и заместители Председателя

Думы, председатели думских комитетов. Дума 2003 г.

внесла изменения в свой Регламент. Теперь в Совет Госу-

дарственной

Думы с правом решающего голоса входят

только Председатель Думы и его заместители, а с правом

совещательного голоса — только председатели думских

комитетов. Руководители депутатских объединений фак-

тически лишены всех прав.

На заседаниях Совета могут присутствовать депутаты

Думы, представители Президента и Правительства Рос-

сийской Федерации, субъекта права законодательной

инициативы при рассмотрении их вопроса

. Совет занима-

ется предварительной подготовкой организационных ре-

шений, плана законодательной работы на текущую сес-

сию, на месяц, повестки дня очередного заседания Думы,

порядка обсуждения вопросов, порядка голосования. Со-

вет созывает внеочередные заседания Думы, назначает

180