Васильев В.Г. Конституционное право РФ: учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

Субъекты федеративного государства формально являют-

ся унитарными государствами с ограниченным суверени-

тетом. Одной из труднейших проблем федеративного

устройства является разграничение компетенции между

центром и субъектами. Идет, как правило, перетягивание

каната, каждая сторона стремится обладать большими

полномочиями, более широким кругом предметов веде-

ния. Особенно сложные проблемы возникают при реше-

нии вопросов

, находящихся в совместном ведении, пред-

полагающих единый подход к их решению, чего чаще

всего не наблюдается. Поэтому федерации всегда подсте-

регают две опасности: скатывание к унитаризму или рас-

пад. Мощным фактором достижения единства между

субъектами федерации является успешное экономическое

развитие каждого из них в отдельности и страны в целом,

обеспечивающее

равенство граждан любой национально-

сти и в различных регионах.

2. Статус Российской Федерации как суверенного

федеративного государства

Россия, многие столетия бывшая единым централизован-

ным государством, после падения монархического режима

и победы Великой Октябрьской социалистической револю-

ции, в январе 1918 г., на III Всероссийском съезде Советов

в принятой Декларации прав трудящегося и эксплуатируе-

мого

народа была провозглашена как федерация советских

национальных республик. После создания СССР в 1922 г.

Российская республика, являясь одним из равноправных

субъектов Союза, оставалась формально федеративным

государственным образованием асимметричного типа. На-

ряду с различными автономными образованиями, являвши-

мися субъектами федерации, в ней было значительное число

областей и краев, не являвшихся субъектами Федерации.

Новый

этап федеративного развития России формально

наступил в 1990 г. после принятия Декларации о государ-

ственном суверенитете, а практически — в 1991 г. после

121

распада СССР. Важную роль при этом сыграл Федера-

тивный договор о разграничении предметов ведения

и полномочий между органами государственной власти

и органами государственной власти субъектов Россий-

ской Федерации, подписанный 31 марта 1992 г. Оконча-

тельно вопрос о федеративном устройстве Российской

Федерации был решен при принятии новой Конституции

Российской Федерации в 1993 г., в

которой субъектами

Федерации были признаны наравне с республиками об-

ласти, края, города федерального значения, автоном-

ная область и автономные округа. Все субъекты Феде-

рации были провозглашены равноправными.



[Состав Российской Федерации]

В соответствии с Конституцией Российской Федерации

с 1993 г. в состав Российской Федерации входят 89 рав-

ноправных субъектов, в том числе 21

республика, 6 краев,

49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная

область, 10 автономных округов. Конституцией предусмат-

ривается возможность принятия в Российской Федерации

и образование в ее составе нового субъекта Федерации. Вы-

ход отдельных субъектов из Федерации не предусмотрен.

В 2003 г. одновременно с выборами депутатов Государ-

ственной Думы в Пермской области и Коми-Пермяцком

автономном

округе был проведен референдум об объеди-

нении двух субъектов Российской Федерации и образова-

нии нового — Пермского края. На основе итогов рефе-

рендума был принят федеральный конституционный за-

кон, в соответствии с которым новый субъект Российской

Федерации считается образованным с 1 декабря 2005 г.



[Конституционно-правовой статус Российской Феде-

рации]

Конституционно-правовой статус

Российской Федера-

ции определяется Конституцией Российской Федерации,

Декларацией о государственном суверенитете РСФСР

и Федеративным договором.

122

Характеристика конституционно-правового статуса

Российской Федерации:

— суверенность — обладание всей полнотой государст-

венной власти на всей территории Российской Феде-

рации, а также распространение своей власти на все

население, проживающее на территории Российской

Федерации, и на всех граждан Российской Федерации,

независимо от места их проживания;

— наличие Конституции и собственного законодательства;

—

территориальная целостность — территория Россий-

ской Федерации включает в себя территорию ее субъек-

тов, внутренние воды, территориальное море (12 миль

от берега), воздушное пространство над ними (100 км),

кроме того, Российская Федерация обладает суверен-

ными правами и осуществляет юрисдикцию на конти-

нентальном шельфе и в исключительной экономиче-

ской зоне (200 миль от берега);

— единое

федеральное гражданство;

— общие для всей Федерации высшие органы государст-

венной власти, нормативные акты которых являются

обязательными для каждого субъекта Федерации

и имеют прямое действие на всей территории страны;

— единая федеральная система права, включающая нор-

мативно-правовые акты федеральные, субъектов Рос-

сийской Федерации, территориальных органов госу-

дарственной власти и органов местного

самоуправле-

ния, ратифицированные международные договоры

Российской Федерации, а также законы СССР, РСФСР

и Российской Федерации, принятые до 1993 г. в части,

не противоречащей Конституции Российской Федера-

ции, сюда же включаются общепризнанные принципы

и нормы международного права;

— федеральная собственность, являющаяся экономиче-

ской основой суверенитета Российской Федерации,

включает объекты, составляющие основу националь-

ного

богатства страны, необходимые для функциони-

рования федеральных органов власти, обеспечиваю-

123

щие оборонное производство и жизнедеятельность на-

родного хозяйства России в целом;

— единая денежная, налоговая и таможенная система

Российской Федерации — денежной единицей в Рос-

сийской Федерации является рубль, денежная эмиссия

осуществляется исключительно Центральным банком

Российской Федерации, введение и эмиссия других

денег в Российской Федерации не допускаются;

— единые вооруженные силы Российской

Федерации,

призванные защищать ее суверенитет и территориаль-

ную целостность, запрет создавать другие вооружен-

ные формирования;

— единый государственный язык на всей территории

Российской Федерации — русский язык, основное

средство межнационального общения народов России,

на нем издаются официальные документы, ведется ра-

бота в органах государственной власти, он изучается

во всех государственных образовательных учреждени

ях. Республики вправе устанавливать наряду с русским

свой государственный язык. В то же время гражданам

Российской Федерации предоставляется право пользо-

ваться родным языком в государственных органах,

а в суде им обеспечивается при необходимости перевод;

— право международных и внешнеэкономических отно-

шений с иностранными государствами (абсолютная

правоспособность) — Российская Федерация как суве-

ренное

государство заключает международные и меж-

государственные договоры и соглашения, может уча-

ствовать в межгосударственных объединениях и пере-

давать им часть своих полномочий, если это не проти-

воречит Конституции Российской Федерации;

— государственные символы — Государственные флаг,

герб, гимн, столица, государственные награды. Опи-

сание и порядок использования Государственных фла-

га, герба, гимна устанавливаются

соответствующими

федеральными конституционными законами, а ста-

тус столицы — федеральным законом.



124

Важной характеристикой статуса федеративного государ-

ства является круг предметов ведения, находящихся в ис-

ключительном ведении Российской Федерации и в совме-

стном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В исключительном ведении Российской Федерации на-

ходятся:

А. В сфере государственного строительства: принятие и из-

менение Конституции Российской Федерации, федераль-

ных законов и

контроль за их исполнением; федеративное

устройство и территория Российской Федерации; граждан-

ство Российской Федерации, регулирование и защита прав

и свобод человека и гражданина, регулирование и защита

прав национальных меньшинств; установление системы

федеральных органов власти и их формирование; судоуст-

ройство, прокуратура, уголовное, гражданское, арбитраж-

ное законодательство; основы федеральной политики

в области

государственного и национального развития; го-

сударственные награды и звания; государственная служба.

Б. В экономической сфере: управление федеральной госу-

дарственной собственностью, основы федеральной поли-

тики экономического, социального, культурного развития

Российской Федерации; правовые основы единого рынка,

финансы, денежная эмиссия, ценовая политика, федераль-

ный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные

энергетические системы, ядерная энергетика

, федераль-

ный транспорт, пути сообщения, информация и связь, дея-

тельность в космосе; метеослужба, стандарты, эталоны,

геодезия и картография, статистика и бухгалтерский учет.

В. В сфере международных отношений и защиты сувере-

нитета: внешняя политика и международные отношения,

международные договоры, вопросы войны и мира, внеш-

неэкономические отношения Российской Федерации;

оборона и безопасность,

оборонное производство, прода-

жа и покупка оружия, ядов, наркотиков; защита государ-

ственной границы Российской Федерации.

125

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъ-

ектов находятся:

А. В сфере государственного строительства: обеспечение

соответствия конституций, уставов, законов субъектов

Российской Федерации Конституции Российской Фе-

дерации и федеральным законам; защита прав и сво-

бод человека и гражданина; обеспечение законности

и правопорядка, общественной безопасности; общие

вопросы воспитания, образования, культуры, здраво

охранения, социальной защиты и др.; административ-

ное, трудовое, семейное, жилищное, земельное зако-

нодательство; кадры судебных и правоохранительных

органов; общие принципы организации системы органов

государственной власти и местного самоуправления.

Б. В экономической сфере: разграничение государствен-

ной собственности, вопросы владения, пользования

и распоряжения землей, недрами и др.; борьба с ката-

строфами, стихийными

бедствиями; общие принципы

налогообложения.

В. В сфере международных отношений: координация

международных и внешнеэкономических связей субъ-

ектов Российской Федерации; выполнение междуна-

родных договоров Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти по согласо-

ванию с органами исполнительной власти субъектов Рос-

сийской Федерации могут передавать им часть своих

полномочий и наоборот.

3. Статус субъектов Российской

Федерации

В отличие от большинства федеративных государств,

в состав Российской Федерации входят различные субъ-

екты, формально равноправные, но фактически имеющие

неодинаковый статус. Он определяется Конституцией

Российской Федерации, конституциями республик, уста-

вами субъектов, Федеративным договором, а также дого-

ворами о разграничении полномочий и предметов веде-

126

ния, которые заключены между Российской Федерацией

и отдельными субъектами Федерации (Татарстан, Баш-

кортостан, Свердловская, Калининградская области —

всего около 40 субъектов Российской Федерации). Статус

субъекта Российской Федерации может быть изменен по

взаимному согласию Российской Федерации и субъекта

Российской Федерации в соответствии с федеральным

конституционным законом.



[Статус республики в составе Российской Федерации]

Характеристика статуса республики в составе Россий-

ской Федерации:

— республика является государством в составе Россий-

ской Федерации, обладающим всей полнотой государ-

ственной власти на своей территории в рамках своих

полномочий;

— территория, определяемая ее государственной грани-

цей. Граница может быть внутренняя и внешняя, гра-

ница между субъектами Российской Федерации может

быть

изменена с их взаимного согласия и согласия Со-

вета Федерации Российской Федерации;

— конституционно-правовая система республики;

— государственная собственность республики;

— свой государственный язык (наряду с русским);

— международная правосубъектность (ограниченная);

— государственные символы — герб, флаг, гимн, столица;

— предметы совместного ведения с Российской Федера-

цией и предметы исключительного ведения республики.

Статус других

субъектов Российской Федерации имеет

свои особенности:

— область, край, город федерального значения, автоном-

ная область и автономный округ являются государст-

венными образованиями с административными грани-

цами, а не государствами;

— они имеют устав, а не конституцию;

— имеют административный центр, а не столицу;

127

— не имеют своего гражданства;

— не имеют второго государственного языка.

Предметы совместного ведения Российской Федерации

и ее субъектов были рассмотрены при характеристике

статуса Российской Федерации. Необходимо отметить,

что некоторые субъекты Федерации при заключении с Рос-

сийской Федерацией договоров о разграничении предме-

тов ведения и полномочий, фактически вопреки Консти-

туции Российской

Федерации добились перераспределе-

ния предметов ведения и полномочий в свою пользу, на-

рушив при этом равноправие субъектов Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации (исключи-

тельного и совместного) субъекты Российской Федерации

обладают всей полнотой государственной власти на своей

территории.

Предметы исключительного ведения субъектов Россий-

ской Федерации определяются субъектами Российской

Федерации самостоятельно

при разработке своих консти-

туций и уставов с учетом требований Конституции Рос-

сийской Федерации.

Как правило, они включают в себя: принятие конститу-

ций, уставов, законов, внесение в них изменений, кон-

троль за их исполнением; установление системы органов

власти субъектов Российской Федерации и их формиро-

вание; вопросы гражданства (только в республиках); вто

рой государственный язык (только в республиках); госу-

дарственную собственность субъекта Российской Феде-

рации; разработку и реализацию социально-экономичес-

ких и иных программ; административно-территориальное

устройство; организацию и обеспечение деятельности

органов местного самоуправления; международную пра-

восубъектность (ограниченная); государственную симво-

лику, награды, почетные звания и др.

Характеризуя конституционно-правовой статус Российской

Федерации

и ее субъектов, необходимо обратить особое

128

внимание на приоритетность законов и других нормативных

актов, принимаемых по различным предметам ведения.

По предметам ведения Российской Федерацией принима-

ются только федеральные конституционные и федеральные

законы, имеющие прямое действие на всей территории

Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации

по этим вопросам не имеют права принимать свои законы.

По предметам совместного ведения

принимаются феде-

ральные законы и в соответствии с ними не противоре-

чащие им нормативные акты субъектов Российской Фе-

дерации.

По предметам исключительного ведения субъектов Рос-

сийской Федерации издаются только законы субъектов,

имеющие приоритет в этой сфере над федеральными за-

конами, которые в соответствии с принципом разграни-

чения вообще не должны

приниматься по этим вопросам.

Тема 13

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебные цели: усвоение понятия административно-терри-

ториального устройства и основных административно-

территориальных единиц.

План темы:

1. Понятие и принципы административно-территориального устройства.

2. Виды административно-территориальных единиц, их характеристика.

1. Понятие и принципы

административно-территориального устройства

Административно-территориальное устройство — это

деление территории государства на части (области, про-

винции, штаты и др.), в соответствии с которыми строит-

129

ся и функционирует система органов государственной

власти и местного самоуправления. Их принято называть

административно-территориальными единицами. Такое

деление характерно для любого государства. При появле-

нии первых крупных государств возникла проблема

управления отдаленными территориями, сбора налогов

и поддержания порядка в них. На Руси эту роль выполня-

ли удельные князья, которым великий

князь жаловал

в управление уделы.

И в настоящее время эти цели остаются главными при

организации административно-территориального устрой-

ства. Главная его задача — обеспечение функционирова-

ния государственного механизма, четкой работы государ-

ственного аппарата, его связи с органами местного само-

управления, с населением. Не менее важными целями ос-

таются фискальные, т. е

. организация сбора налогов с на-

селения, и полицейские — обеспечение общественного

правопорядка на данной территории. При этом во многих

государствах, особенно это было характерно для колони-

альных стран, не всегда учитывались национальные осо-

бенности народов, населяющих страну, интересы хозяй-

ственного и культурного строительства.

В царской России была весьма высокая степень централи-

зации страны с жестким подчинением низовых структур

верхам. На ее территории (в современных границах) было

56 губерний и областей, 476 уездов и округов и 10 606 во-

лостей. Некоторые окраинные губернии объединялись

в генерал-губернаторства. Ленин называл административ-

ное деление России средневековым, крепостническим, ка-

зенно-бюрократическим. И действительно, оно шло от Пет-

ра I и

Екатерины II и предназначалось для обеспечения

спокойствия в империи и эффективного сбора налогов.

При этом оно не отвечало требованиям развития страны.

И не случайно в первые же годы советской власти была

проведена административная реформа, основанная на но-

вых принципах, учитывающих интересы хозяйственного

130