Попова В.Г Социальная защита населения в регионе
Подождите немного. Документ загружается.
В отличие от западных стран, по причине индивидуальной утраты трудоспособности из-за вредных
условий труда (инвалидности) в России прекращают работу только 20— 30 тыс. человек в год.
Сравнение российского законодательства и практики досрочного пенсионирования по возрасту с опытом
западных стран позволяет сделать следующие выводы:
1. Широкое применение механизма досрочного пенсионирования на Западе обусловлено рядом объективных
причин:
- стремлением фирм освободиться от стареющей рабочей силы;
- напряженной ситуацией на рынке труда, что побуждает государственные органы использовать досрочный выход
на пенсию как средство регулирования занятости;
- желанием части работников старшего возраста прекратить работу по мотивам личного, семейного характера либо
по состоянию здоровья. -
2. Демографическое старение населения развитых стран с рыночной экономикой, усиление "иждивенческой
нагрузки" потребовали увеличения периода экономической активности лиц старших возрастных групп,
объективно сузили границы досрочного пенсионирования.
3. В России также развиваются аналогичные демографические процессы, сопровождающиеся депопуляцией
населения. Увеличивается удельный вес лиц пожилого возраста. Проводимая пенсионная реформа предполагает
постепенное упразднение т.н. "льготного" досрочного пенсионирования и повышение общего пенсионного
возраста. Во многих странах СНГ это уже осуществляется или осуществлено.
4. В то же время иные виды досрочного пенсионирования в России широко не применяются, что ставит в
крайне тяжелое положение лиц старшего трудоспособного возраста, лишившихся работы и подвергающихся
дискриминации на рынке труда.
5. Следует использовать опыт стран с рыночной экономикой и разработать более гибкие и гуманные правила
досрочного выхода на пенсию и в то же время решать проблему продления трудовой деятельности, прежде всего,
путем создания соответствующих условий для работников старших возрастных групп.
ЛИТЕРАТУРА
1. Азарова Е.Г., Кондратьева З.А. Комментарий к Закону РФ "О государственных пенсиях в Российской
Федерации". — М., 1997.
2. Гражданский Кодекс РФ (часть первая) от 21.10.94г. // Собрание законодательства РФ.— 1994.
3. Ершова И. Б. Пенсионный возраст в системе государственного пенсионного страхования (из опыта
восточноевропейских стран) // Труд за рубежом.— М., 1997.—№ 4. — С. 102— 104.
4. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Практический и научный комментарий к Закону РФ "О государственных
пенсиях в Российской Федерации". М., 1997.
5. Красавчиков О.А. Сфера обслуживания: гражданско-правовой аспект // Гражданское право и сфера
обслуживания. — Свердловск, 1984.
6. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: Учебное пособие. — М., 1998.
7. О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего
Севера и приравненных к ним местностях: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. // Ведомости... — 1993. — № 16. — Ст.
551.
8. О государственных пенсиях в Российской Федерации: Закон РФ от 20 ноября 1990 г.// Ведомости. — 1990. —
№ 27.— Ст. 351.
9. О занятости населения в Российской Федерации: Закон РФ от 19 апреля 1991 г. (в ред. от 20 апреля 1996 г.) / /
Собрание законодательства РФ. — 1996.— № 17. — Ст. 1915.
10. О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС: Закон РФ от 15 мая 1991 г.// Ведомости. — 1992.— № 32.— Ст. 1861.
11. Положение о порядке направления безработных граждан на досрочную пенсию //Человек и труд. — 1996.—
№ 4. — С. 16—17.
12. Право социального обеспечения: Практикум. Нормативные акты. Образцы документов// Под ред.
Э.Г.Тучковой.— М., 1997.
13. Рабочее время и занятость: новые формы организации. Международный обзор труда. — 1995. — № 1—3. —
С. 149.
14. Слезингер Г.Э. Стимулирование занятости в Германии. Труд за рубежом. М., 1997. — № 4(36). — С. 15—16.
15. Стареющее общество: проблемы и перспективы для пожилых трудящихся. Труд в мире. — 1996. — С. 39.
16. Федеральный закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10.12.95
№ 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ.—1995. — № 50.
17. Чернышев С. Актуальность реформирования льготного пенсионного обеспечения // Социальное обеспечение.
— 1994. — № 5.
18. Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения в Российской Федерации: Уч. пособие. — Екатеринбург,
1996.
19. Шешенин Е.Д. Классификация гражданско-правовых обязательств по оказанию услуг // Гражданское право и
сфера обслуживания. — Свердловск, 1984.
51
ГЛАВА 4. УПРАВЛЕНИЕ СФЕРОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ
4.1. ПРОГРАММА АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ НАСЕЛЕНИЮ
В 90-х гг. в связи с началом экономических и политических преобразований в нашей стране возникла
необходимость реформирования системы социального обеспечения. Время потребовало не столько социального
обеспечения, сколько социальной защиты населения.
Углубляющееся социально-экономическое расслоение общества на фоне падения объемов
промышленного производства и обнищания значительной части жителей страны привело к эскалации
социальной напряженности в обществе, сопровождаемой политическими кампаниями, спекулировавшими на
социальной незащищенности отдельных категорий населения. Существовавшая в СССР система социального
обеспечения оказалась неприспособленной к решению новых задач. Эта система, органично вписывающаяся в
плановую экономику и политический строй СССР, оказалась беспомощной в период перехода к рынку. Она по
своей сути не предусматривала большого увеличения числа категорий получателей и видов пособий, льгот и
гарантий. Появились такие категории населения, как: беженцы, вынужденные переселенцы, безработные, к ним
прибавились многодетные семьи, жертвы политических репрессий, участники локальных войн и конфликтов и
др. Этим людям нужны были не только и не столько социальное обеспечение, сколько социальная защита и
социальные гарантии.
Были разработаны новые принципы социальной политики, направленные на организацию системной
адресной помощи приоритетным (малообеспеченным) группам населения.
В конце 1992 года Министерством социальной защиты населения Российской Федерации была
разработана Концепция социальной защиты населения, предусматривающая разработку федеральных программ
по социальной защите предоставляющая большие права органам исполнительной власти на местах в принятии
решений об установлении различных видов целевых пособий — по бедности, на приобретение продуктов
питания, на оплату жилья и коммунальных услуг, семьям с детьми и т.д., предусматривающая новые формы
натуральной и денежной помощи, предоставление услуг малоимущим категориям граждан, оплачиваемых из
местных бюджетных и внебюджетных средств.
Малообеспеченность определялась при помощи новой социально-экономической категории "прожиточный
минимум". Этот показатель используется для разработки программ социальной поддержки населения,
определения критериев малообеспеченности граждан и оказания им адресной социальной помощи. Поэтому 28
декабря 1994 года Свердловской областной Думой принят Закон "О прожиточном минимуме в Свердловской
области", устанавливающий правовую основу для использования прожиточного минимума в социальной защите
населения.
В 1993 году на уровне нашей области была разработана Концепция социальной защиты населения,
принятая Постановлением Правительства Свердловской области № 212-п от 30.06.93 г. Составной частью этой
Концепции стала Программа реализации адресной социальной помощи населению в Свердловской области,
разработанная специалистами Министерства социальной защиты населения Свердловской области.
В основу был положен признак малообеспеченности потенциальных получателей адресной помощи. Под
малообеспеченными понимались лица, совокупный доход которых ниже величины прожиточного минимума,
рассчитываемого для региона (бюджет прожиточного минимума рассчитывался по категориям населения: на
одного жителя, пенсионера, ребенка и т.д. Главным управлением по труду и занятости и Комитетом по
экономике ежемесячно).
Источниками финансирования адресной социальной помощи являлись средства областного фонда
социальной помощи районных, городских фондов социальной поддержки населения, другие источники.
Территориальные фонды на каждый квартал делали заявку в областной фонд о численности нуждающихся в
пособиях. В соответствии с заявками областной фонд производил перечисление денежных средств на счета
территориальных фондов.
Реализация Программы началась с 1 сентября 1993 года. Для этого предусматривалось создание
участковых служб социальной помощи населению с местом работы в микрорайоне, поселке, селе. Численность
службы определялась из норматива 10 тыс. человек населения на 1 специалиста.
Цели социальной адресной помощи:
- сохранение доходов, минимального прожиточного уровня, установленного для данного региона и
определенной категории населения,
- предоставление помощи с учетом индивидуальных потребностей человека,
- создание условий самореализации и самообеспечения населения.
Программа регламентировала:
1. Категории малообеспеченных граждан, имеющих право на получение пособия по адресной помощи:
- неработающие пенсионеры, малообеспеченные семьи с детьми, неработающие женщины с детьми до 7 лет,
студенты и аспиранты дневного обучения, учащиеся техникумов, беременные женщины и кормящие матери.
2. Порядок начисления и выплаты пособия:
- пенсионерам доплата до прожиточного минимума производится исходя из размера пенсии, не предусматривается
выплата дотаций лицам, получающим социальные пенсии (т.к. нарушается принцип социальной справедливости
при распределении денежных средств);
52
- выплата нуждающимся социального пособия до уровня прожиточного минимума исключает ежемесячные дотации
на питание, на оплату проезда в транспорте, оплату коммунальных услуг и т.п., которые производились через
областной фонд социальной защиты, поскольку эти расходы учтены в расчете прожиточного минимума;
- выплата пособия производится 1 раз в квартал. Для обеспечения упреждающего характера выплаты пособия
величина прожиточного минимума пенсионера за месяц, предшествующий кварталу, увеличивается на индекс
инфляции.
3. Размеры пособия:
- детям в малообеспеченных семьях — 3 тыс. рублей в месяц;
- малоимущим студентам — 1 тыс. рублей в месяц, студентам матерям-одиночкам — 2 тыс. рублей в месяц.
Для начала Программа была апробирована на 5 территориях области: Байкаловский р-н, Каменский р-н,
Слободо-Туринский р-н, Туринский р-н и г.Реж. Проанализировав полученные результаты и убедившись в
эффективности данного вида социальной помощи, приняли решение распространить полученный опыт на всю
область. Что и было сделано Законом "Об адресной социальной помощи", принятом Свердловской областной
Думой 28 декабря 1994 года, который, исходя из основных направлений социальной политики в Свердловской
области, устанавливает правовые и экономические меры адресной социальной помощи жителям области,
оказываемой за счет средств областного бюджета. В полной мере закон стал функционировать с 1 января 1996
года. Данный закон к тому времени не имел аналогов в России.
Государственная политика в сфере адресной социальной помощи направлена на обеспечение
минимальных потребностей граждан Свердловской области на основе прожиточного минимума, установленного
на территории региона для каждой конкретной категории малообеспеченных граждан, путем предоставления
социальных услуг и назначения областных социальных пособий.
Основные направления развития системы адресной социальной помощи разрабатываются Правительством
Свердловской области и представляются Губернатором Свердловской области на утверждение Свердловской
областной Думой как составная часть проекта программы социальной защиты населения области и проекта
областного бюджета на очередной год.
Государственная политика в Свердловской области в сфере оказания адресной социальной помощи
строится на следующих основных принципах:
- преимущественно государственный характер мер адресной социальной помощи;
- дифференциация форм адресной социальной помощи в зависимости от материального положения,
возраста, состояния трудоспособности на основе прожиточного минимума, определяемого в Свердловской
области;
- сочетание заявительного подхода при оказании адресной социальной помощи с ее предоставлением по
инициативе органов социальной защиты;
- оказание адресной социальной помощи путем предоставления социальных услуг, натуральных выдач,
выплаты социальных пособий;
- развитие сети специализированных социальных учреждений, оказывающих адресную социальную
помощь.
Адресная социальная помощь назначается по инициативе органов социальной защиты малообеспеченным
получателям пенсий, пособий, для которых это единственный источник средств к существованию. Во всех
остальных случаях адресная помощь назначается по заявлению заинтересованных граждан.
Адресная социальная помощь оказывается в форме:
- назначения и выплаты социальных пособий;
- предоставления различных видов натуральной помощи, социальных услуг и льгот через систему
органов социальной защиты населения и развитие сети социальных учреждений.
В 1995, 1996 годах Правительством Свердловской области принимались Положения о порядке реализации
областного Закона "Об адресной социальной помощи", где подробно регламентировался механизм исполнения
данного Закона:
- категории граждан, имеющих право на получение адресной помощи;
- порядок исчисления среднего совокупного дохода на члена семьи;
- порядок назначения, выплаты и размеры пособий по адресной помощи.
Начиная с 1996 года, этот механизм остается неизменным. В связи с финансовыми трудностями в III
квартале 1995 года не профинансированы полностью из областного бюджета расходы по реализации областного
Закона "Об адресной социальной помощи" в большинстве городов и районов области. Общая сумма
задолженности составляла 4464 млн. рублей. Для ликвидации образовавшейся задолженности правительством
Свердловской области было принято Распоряжение №466 от 27.06.96 г., которое разрешило проведение
взаимозачетов натуральным покрытием в счет просроченной недоимки предприятий в областной бюджет по
конкретным налогам (налог на имущество, акцизы на спирт) и безналичный расчет с получателями адресной
помощи. Постановления областного Правительства, закрепляющие виды налогов, принимались и в дальнейшем.
Министерством социальной защиты населения Свердловской области были разработаны методические
рекомендации по выполнению распоряжений Правительства области о ликвидации задолженности по
финансированию областного Закона "Об адресной социальной помощи" за III и IV кварталы 1995 года, которые
представляли собой механизм проведения взаимозачетов.
Сотрудники органов социальной защиты населения вынуждены были осваивать новые, совершенно не
свойственные им формы коммерческой деятельности, не имея при этом соответствующей профессиональной
подготовки.
53
В целях погашения задолженности предприятий в областной бюджет, финансирования статей областного
бюджета в 1998 году постановлениями областного Правительства .№ 54, 200, 138 были введены новые формы
безналичных расчетов: клиринг и простые складские свидетельства.
Безналичная форма расчетов с получателями адресной помощи вызывает лавину жалоб и нареканий как со
стороны получателей, так и со стороны сотрудников территориальных управлений социальной защиты
населения. Получатели жалуются на высокие цены, по которым поступают продукты и товары, идущие по
взаимозачетам в счет погашения долгов по адресной помощи, на скудный ассортимент и мизерные суммы
пособий. Сотрудники сетуют на объективные трудности, возникающие при проведении взаимозачета (у специ-
алистов по социальной защите не всегда хватает знаний для проведения клиринговых операций), на нечетко
отлаженный механизм проведения безналичных расчетов и т.д.
Областное Министерство социальной защиты населения неоднократно обращалось в Правительство
области с просьбами изыскать возможность денежного финансирования Закона "Об адресной социальной
помощи" или ввести временный мораторий на действие данного закона до улучшения финансовой ситуации в
регионе и в целом по стране. Но в условиях углубляющегося финансово-экономического кризиса и нарастания
социальной напряженности в обществе областное Правительство не решается лишить людей и этой поддержки.
В настоящее время получателями пособия по адресной помощи является 1/5 населения области, адресная
помощь оказывается в следующих формах: продукты питания, товары народного потребления, оплата
коммунальных платежей и т.п.
54
4.2. О НОВЫХ ПОДХОДАХ В РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНЫХ ВЫПЛАТ И ЛЬГОТ
Обострение социально-экономической ситуации в стране, связанное с увеличением количества категорий
населения, пользующихся различными видами социальных гарантий, вызвало необходимость срочного поиска
новых подходов на федеральном уровне в реализации социальных выплат и льгот.
По нашему мнению, срочность такого поиска связана:
- во-первых, с тем, что действующая система льгот чрезвычайно громоздка и затратоемка. В настоящее
время число социальных льгот, пособий и компенсационных выплат в Российской Федерации составляет свыше
тысячи. Они установлены более чем для двухсот категорий граждан, а численность получателей пособий и льгот
достигает почти 100 млн. человек. По оценкам, общая стоимость социальных выплат и льгот составляет 350
млрд. рублей, т.е. приближается к сумме, равной годовому бюджету страны;
- во-вторых, действующая система льгот не оказывает существенного влияния на уровень жизни
действительно нуждающихся слоев населения. Не в полной мере или совсем не учитываются принцип
адресности, фактор трудоспособности, размер доходов, имущественные факторы. В результате бюджетные
средства используются крайне неэффективно.
При этом только менее 20% средств попадает в малообеспеченные семьи.
Рост социальных обязательств государства на фоне существующих ограниченных финансовых
возможностей приводит к следующим последствиям:
- невыполнение обязательств (задержки в предоставлении льгот, социальных выплат и др.) вызывает
недовольство многочисленных групп получателей льгот, пособий и компенсаций, выражающееся в различных
формах протеста, не способствующих социально-политической стабильности в обществе;
- реально низкие средние размеры большинства социальных выплат и льгот не позволяют им в полной
мере выполнять компенсационные и стимулирующие функции;
- недоучет материального положения получателей пособий и льгот, реальных возможностей людей
обеспечить собственное благополучие за счет личных усилий стимулировал социальное иждивенчество,
пассивность общества.
Необходимо учитывать, что выработка новых механизмов введения и реализации государственных
социальных гарантий, льгот и компенсаций — проблема не только социально-экономическая, но и политическая,
а поэтому требует серьезного анализа, взвешенных решений, минимизации роста социальной напряженности.
Предоставление социальных выплат осуществляется преимущественно по категориальному принципу,
независимо от материального положения получателей пособий и льгот, т.е. фактически безадресно.
Не выполняет своего назначения в полной мере и Закон Свердловской области от 4.01.95 г. "Об адресной
социальной помощи".
Лишь два вида социальных выплат — пособия по бедности и жилищные субсидии предоставляются с
учетом материального положения семьи.
Как и предполагалось, при разработке нового законопроекта принят как основополагающий документ
Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" от 24.10.97 г.
Этим Законом установлена правовая основа для определения прожиточного минимума в Российской
Федерации и его учета при предоставлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий,
получения денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан.
Основными принципами формирования систем социальных гарантий и льгот должны быть: адресность,
заявительный характер, обеспечение взаимосвязи социальных выплат и льгот с величиной среднедушевого
дохода семьи и величиной прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации; а также
передача полномочий определения в каждом конкретном случае размеров соответствующей выплаты и
стоимости льгот субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления.
Было бы правильным, как и предполагает Федеральный законопроект "Об общих принципах, критериях и
условиях предоставления социальных выплат и льгот, разграничении источников их финансирования", в
разработке которого принимали участие и органы социальной защиты населения Свердловской области, ввести
две категории получателей:
- первая — граждане, которым предполагается предоставлять государственную социальную помощь
(выплаты, льготы) вне зависимости от дохода получателя. К ним относятся: инвалиды Великой Отечественной
войны, ставшие инвалидами при исполнении обязанностей военной службы, участники Великой Отечественной
войны; инвалиды I группы и неработающие инвалиды II группы, дети-инвалиды; члены семей погибших
(умерших) инвалидов войны, участники Великой Отечественной войны и ветераны боевых действий на
территории других государств; семьи военнослужащих, погибших в вооруженных конфликтах, вдовы участников
Великой Отечественной войны; работавшие в городе Ленинграде в период блокады; узники концлагерей, гетто, в
том числе бывшие несовершеннолетние узники; реабилитированные жертвы политических репрессий;
работники, обслуживавшие воинские континген-ты Вооруженных Сил СССР и Российской Федерации на
территориях других государств и получившие ранения; граждане, подвергшиеся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции, ПО "Маяк", ядерных испытаниях на
Семипалатинском полигоне и других атомных объектах; многодетные семьи; Герои СССР и Российской
Федерации, полные кавалеры ордена Славы.
Всего имеется 11 категорий, которым предполагается осуществлять социальные выплаты и льготы за счет
средств федерального бюджета.
55
- Для остальных категорий населения целесообразно установить право на государственную социальную
помощь (социальные выплаты, льготы) в зависимости от среднедушевого дохода семьи (получателя) и величины
прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации.
Сотрудникам органов (служб), работа в которых предусматривает льготы по оплате жилой площади,
коммунальных услуг и т.д., они оплачиваются в полном объеме за счет средств соответствующего министерства
или ведомства.
Здесь возникает вопрос о критериях подхода к предоставлению социальных выплат и льгот.
К ним, на мой взгляд, как и было определено областным Законом "Об адресной социальной помощи",
относятся следующие признаки: установление факта, свидетельствующего, что семья (одиноко проживающий
гражданин) считается малоимущей (малоимущим); инвалидность; нахождение в ситуации, несущей угрозу жизни
или здоровью.
Вопросы установления социальных выплат, льгот являются предметом совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов.
К ведению федеральных органов государственной власти относится принятие обязательных для
применения на всей территории России федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам:
- установления основ правового регулирования вопросов предоставления социальных выплат и льгот;
- определения прав и обязанностей получателей социальных выплат, льгот;
- установления перечня видов социальных выплат, льгот. К ведению органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления относятся:
- реализация государственной политики в сфере социальных выплат, льгот на территории субъекта
Российской Федерации;
- определение приоритетов в установлении социальных льгот, выплат с учетом уровня социально-
экономического развития и местных особенностей территории;
- установление перечня видов социальных выплат и льгот, их размеров:
- принятие в пределах своей компетенции нормативных правовых актов;
- создание социальных служб, производящих необходимые социальные выплаты и обеспечивающих
предоставление льгот.
О следующем вопросе стоит сказать особо.
Еще в 1993 году Администрация Свердловской области поступила правильно, создав институт участковых
специалистов по месту жительства.
Наряду с развитой сетью стационарной и нестационарной форм социально-бытового обслуживания
участковый специалист по месту жительства способен объективно определять нуждаемость получателя в
социальных льготах и выплатах, формировать тот банк данных по конкретным людям, на который бы наиболее
эффективно можно расходовать финансовые ресурсы бюджетов всех уровней.
Зная в совершенстве правовые документы, участковый специалист по месту жительства найдет правильное
решение в конкретной социальной обстановке желающего получить социальную помощь и льготу, с учетом его
фактического (реального) уровня доходов и способности самому себя защитить.
Таким образом, в условиях углубляющегося социально-экономического кризиса и нарастания социальной
напряженности необходима консолидация возможностей федеральных государственных органов и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации гарантированных Конституцией
социальных обязательств государства.
56
4.3. ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
С 1 января 1995 года в Свердловской области вступил в силу и действует областной Закон "Об адресной
социальной помощи".
Предыстория его принятия такова: объективные трудности, связанные с начавшимися в России
экономическими преобразованиями, привели к неуправляемому процессу расслоения населения по уровню
реальных доходов. В разряд слабозащищенных (имеющих доходы ниже минимально установленного
прожиточного уровня) вследствие социально-экономических изменений стали попадать такие нетрадиционные
категории как: вынужденные переселенцы и беженцы; лица, попавшие в экстремальные ситуации, вследствие
сокращения объемов производства — безработные, многодетные семьи; вследствие проблем формирования
бюджета и задержек выплаты заработной платы — работники бюджетной сферы, студенты и учащаяся молодежь
и т. д.
Стремительно меняющие одна другую политические кампании определяли новые ранее официально не
признаваемые категории населения, такие как: ветераны подразделений особого риска, участники локальных
конфликтов, жертвы политических репрессий и т.п., которые нуждаются в социальной поддержке со стороны
государства. С другой стороны, на волне лозунгов тех же политических кампаний появлялись все новые и новые
нормативные акты (порой не лишенные популизма), которые на законодательном уровне гарантировали той или
иной категории определенные льготы и компенсации. Нередко эти гарантии не имели продуманных
экономических обоснований, а потому приводили к непредсказуемым процессам и конфликтным ситуациям.
К тому же шел процесс становления местного самоуправления, федеральные органы зачастую были
неспособны его контролировать, поэтому законотворческая инициатива неизбежно переходила в руки субъектов
Федерации. Как следствие, возрастала и ответственность субъектов Федерации за результативность социальной
политики и уровень благосостояния населения в регионах.
В результате обострения социально-экономической ситуации, вызванного начавшимися реформами,
Правительство Свердловской области оказалось перед необходимостью определения основных принципов
социальной политики в переходный период. Они были сформулированы Концепцией социальной защиты
населения, принятой в июне 1993 года. Тогда же в качестве механизма практической реализации социальной
политики были утверждены Программа адресной социальной помощи, сроки создания информационно-
аналитической системы и формирования банка данных социальной защиты, обеспечение вычислительной
техникой, подготовка и комплектование специалистами, создание и внедрение института участковых
специалистов адресной социальной помощи.
Между тем в развитых промышленных странах, в частности в Германии, социальная защита представляет
собой совокупность конкретных государственных мер, направленных на защиту гражданина в жизненных
ситуациях, с которыми он или его семья не могут справиться самостоятельно. Такими ситуациями считаются:
возраст, болезнь, инвалидность, необходимость в уходе, безработица, потеря кормильца, многодетность, а также
— что очень важно — любое снижение доходов до определенного минимума. Соответственно этим ситуациям
риска собирается информация о тех гражданах и социальных группах, которые в них попали, ну а содержание,
назначение, формы и объемы социальной помощи им оговариваются и гарантируются законом. Иными словами,
принципы, структура и объемы необходимой органам социальной защиты информации уже как бы содержатся в
соответствующих правовых актах, концентрирующих в себе большой исторический опыт.
Еще в 1852 году в городе Эрберфельде (Германия) большое число жителей, нуждающихся в помощи и
поддержке, в условиях строгой экономии средств впервые выдвинуло необходимость предварительного и
тщательного обследования каждого из них. Эта система получила название Эрберфель-дской. Суть ее в том, что
ни одна помощь не дается без предварительного обследования. Достоверность обследования обеспечивалась
разделением города на большое число участков и поручением одному лицу только весьма небольшого участка из
3—4 опекаемых.
Основные принципы системы характеризовались двумя понятиями: индивидуализация и децентрализация.
Поэтому такая система стала главенствующей в социальной политике большинства развитых европейских
государств.
Практическое свое применение она получила и в городе Екатеринбурге в конце XIX века. Но начавшиеся в
России политические и социально-экономические изменения, связанные с революцией и гражданской войной,
разрушили сформировавшуюся к тому времени систему органов государственного призрения.
С началом перестройки, обострением социально-экономической ситуации и лавинообразным ростом
количества социально незащищенных граждан встала необходимость поиска эффективных форм оказания
социальной помощи нуждающимся.
К августу 1995 года, по официальным оценкам, в области доходы ниже минимального прожиточного
уровня имели 2402 тыс. человек (51% населения). Разрыв между доходами наиболее и наименее обеспеченных
категорий населения к августу увеличился до 19,5 раза. Рост пенсий вдвое отставал от роста цен (см. табл. 3).
Правительством области принимались возможные меры по сохранению реальных доходов населения
путем индексации заработной платы, пенсий, стипендий, пособий, оказания помощи малоимущим. Однако этого
было недостаточно и потому принятие официальной программы поддержки наименее защищенных категорий
населения стало реальной необходимостью.
Уверенность в успешной реализации Программы адресной социальной помощи мог, в известной степени,
57
гарантировать эксперимент. Необходимо было апробировать механизм формирования банка данных,
оперативное определение соотношения доходов населения, минимального прожиточного уровня, организацию
работы участковых специалистов социальной защиты, оказание помощи на практике каждому нуждающемуся,
исключая при этом нарушение финансовой дисциплины и конституционных прав граждан. Только на основе
этого можно было распространять действие принципа адресной помощи на все остальное население.
В основу определения права граждан на получение адресной помощи положен прожиточный минимум,
представляющий собой стоимостное выражение минимального объема и структуры потребления материальных
благ и услуг, необходимых для сохранения здоровья и поддержания жизнедеятельности человека, определяемых
на данный период на основе данных государственной статистики о потребительских ценах на основные виды
товаров и услуг. В Свердловской области в соответствии с областным Законом "О минимальном прожиточном
уровне" его расчет по социально-демографическим группам населения возложен на Департамент труда и
осуществляется по методике, утвержденной Министерством труда РФ. Ежеквартально Правительство области
утверждает его в целях использования при осуществлении мероприятий по социальной защите населения.
Таблица 3
Динамика структуры бюджета прожиточного минимума за время действия Закона (тыс. руб.)
Годы
Среднедушевое
потребление
Пенсионеры
1 кв. 1995г.
II кв. 1995г.
Ill кв. 1995г.
IV кв. 1995г.
184.5
265
336
329
125,5
179
229
224
I KB. 1996 г.
II кв. 1996г.
Ill кв. 1996г.
IV кв. 1996г.
350
390
435
387
237
265
298
262
I KB. 1997 г.
II кв. 1997 г.
Ill кв. 1997г.
IV кв. 1997г.
391
434
441.5
434.5
263
298
303,5
296,7
I KB. 1998г.
II кв. 1998г.
Ill кв. 1998г.
IV кв. 1998 г.
455
472
475
542*
308
322
327
374
* В целом по России этот показатель составил 642 рубля в месяц.
Закон не затрагивает прав граждан на социальную поддержку, устанавливаемую законодательством
России и финансируемую за счет средств федерального бюджета.
В соответствии со ст. 5 Закона право на адресную социальную помощь с 1 января 1995 года имеют:
- неработающие пенсионеры по возрасту, в случае потери кормильца;
- инвалиды I, II групп и неработающие инвалиды III группы;
- дети в неполных семьях (с 1 января 1996 года);
- дети в многодетных семьях, имеющих 4-х и более детей;
- студенты-сироты, учащиеся средних специальных учебных заведений; студенты, имеющие детей;
учащиеся средних специальных учебных заведений, имеющие детей — очного обучения;
- беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до 1,5 лет (с 1 января 1996 года);
- лица, попавшие в экстремальные ситуации: пострадавшие от стихийных бедствий, без определенного
места жительства, освободившиеся из мест лишения свободы (с 1 января 1996 года).
Размер социального пособия устанавливается Правительством области ежеквартально и
дифференцируется в зависимости от категории получателей.
Внедрение Программы адресной помощи на практике началось с октября 1993 года в 5 территориях
области. В ходе эксперимента был сформирован банк данных получателей адресной помощи, проведена работа
по оснащению территориальных управлений социальной защиты необходимой вычислительной техникой,
параллельно готовились специалисты для работы на ней. Разработаны и направлены методические рекомендации
и инструкции по организации исполнения адресной социальной помощи и по реализации программы и порядке
учета граждан, нуждающихся в социальной помощи.
Наиболее подготовленным к проведению эксперимента в числе других оказался Каменский район,
расположенный на юге области.
Это сельскохозяйственная территория, включающая 64 населенных пункта с населением более 30 тысяч
человек, из которых 7,6 тысячи (25%) — пенсионеры. В 1990 году уровень жизни населения стал снижаться,
изменились формы собственности и административного управления на селе, ушли в прошлое традиционные
формы решения бытовых вопросов селян, вновь созданные администрации не справлялись с потоком возникших
проблем, стал неизбежным поиск выхода из этой ситуации. На сессии районного Совета было решено ввести в
штатное расписание сельских Советов специалистов по социальной работе. В силу ограниченности средств
первоначально эти функции возложили на специалистов по землеустройству. Дальнейшее обострение социально-
58
экономической ситуации потребовало сосредоточения их внимания только на социальных проблемах.
В районе в социальной помощи нуждалось 7 тыс. человек, а с учетом радиационного следа 1957 года их
число увеличилось до 10,5 тыс. человек. К августу 1991 года практически была создана единая система
социальной защиты населения, т.е. установлена единая система учетных форм субъектов социальной защиты для
всех микроучастков и единая система отчетности. Одна из учетных форм — карта семьи, содержащая
информацию о составе семьи, ее доходах, по всем семьям района. Всеми вопросами и занялись участковые
специалисты социальной защиты, которые фактически стали ведущими проводниками социальной политики на
селе. К ним идет сельский житель со своими проблемами, через них получает в трудный час помощь и
поддержку. Отпала необходимость пенсионеру, инвалиду, одинокой матери ехать со своими проблемами за
десятки километров в районный центр — они решаются на месте, в селе. Если что-то оказывается не в
компетенции специалиста, по четвергам он может приехать для разрешения вопроса в районные инстанции.
Управление социальной защиты в этот же день проводит со специалистами оперативное совещание,
консультации, учебу.
Реализации программы адресной помощи предшествовала большая подготовительная работа: полностью
сформирован банк данных всех категорий населения, введены на всей территории района карты семьи, учет
доходов. Информация о доходах граждан определяется на основе предоставленных справок об источниках
дохода, составе семьи и подтверждается результатами обследования, проводимого специалистами по социальной
работе. На персональных ЭВМ обработаны все данные и оформлены выплатные документы. Осуществлялась
связь с правовым и общественными организациями, органами народного образования и здравоохранения.
Значительное внимание социальным вопросам уделила администрация района. В 1993 году по районной
программе, в дополнение к областным, оказана поддержка 1775 чел. На сумму около 8 млн. рублей (в старом
масштабе цен) из средств местного бюджета. В 1994 году принята комплексная программа социальной защиты
малоимущих слоев населения:
- малоимущим пенсионерам на выплату социальных районных пенсий, дотаций на питание, бесплатное
или со скидкой 50%, закупку дров, компенсацию оплаты коммунальных услуг, обеспечение лекарствами,
оздоровление в доме отдыха;
- инвалидам на бесплатный проезд в пределах района, компенсацию оплаты коммунальных услуг;
- многодетным семьям на компенсацию стоимости коммунальных услуг, выплату ежемесячных
компенсаций детям, начиная с 4-го ребенка;
- малообеспеченным семьям с детьми на дотации на питание, пособия детям инвалидов, детям в
опекунских семьях, оказание материальной помощи нуждающимся, в том числе малообеспеченным афганцам.
В районе решена проблема размещения престарелых в дома-интернаты.
При участковых больницах открыто 6 геронтологических палат, свыше 100 малоимущих пенсионеров
ежегодно проходят оздоровление в Шиловском доме отдыха. 120 пенсионеров обслуживаются на дому. Через
систему образования г. Каменска-Уральского организована подготовка специалистов для органов социальной
защиты. Эксперимент удался. Более того, на базе этого района, как наиболее типичного сельскохозяйственного, и
еще одного, Синарского, как наиболее промышленно развитого, было организовано мониторинговое
обследование динамики уровня доходов 200 семей (по 100 в каждом районе), позволившее получать опера-
тивную информацию о реальных доходах населения, его доле, о проживающих за чертой бедности и
нуждающихся в социальной поддержке государства. Методика мониторинга была разработана силами
информационно-аналитического отдела Главного управления социальной защиты. Срез уровня доходов по этим
территориям позволил почти безошибочно составить картину в целом по области и, в условиях крайней
ограниченности средств, стал достаточно надежным инструментом получения исходной информации для
осуществления социальной политики в области.
Примерно по этой схеме, но с учетом конкретных условий эксперимент реализации программы адресной
помощи успешно прошел во всех 5 территориях. Задачи, поставленные им, были достигнуты. На основе его
опыта и результатов программа адресной помощи с 1 января 1995 года приобрела статус областного Закона.
Оказание адресной социальной помощи началось повсеместно по всей области. В 1995 году на его
реализацию использовано 32,5 млрд. рублей, произведено 768,8 тыс. социальных выплат малоимущим
гражданам. Помощь оказывалась в виде как денежных пособий, так и горячего питания, продуктовых наборов,
предоставлением социальных услуг, льгот через органы социальной защиты и сеть социальных учреждений. В
ходе реализации Закона службы адресной социальной помощи созданы во всех территориях. К концу года число
участковых специалистов достигло 493 человек, первоначально они предусматривались 1 на 10 тыс. населения,
поскольку уже к концу года нагрузка на каждого из них увеличилась почти в 3 раза, был рекомендован норматив
— 1 на 5 тыс. человек. В области разработан механизм финансирования и исполнения Закона, сформирован
поименный банк данных граждан, нуждающихся в социальной помощи, силами созданного в Главном
управлении социальной защиты населения информационно-аналитического отдела разработан АРМ социального
работника, работе с ним обучено необходимое количество специалистов, в органах социальной защиты
населения области установлено более 100 ПЭВМ. На основе социальных паспортов территорий стал ежегодно
разрабатываться социальный паспорт области.
Успешное осуществление социальной политики, определение ее приоритетов и мер смягчения негативных
процессов, социальное прогнозирование возможно только на основе объективной информации о фактическом
уровне жизни людей. Ранее в поле деятельности органов социального обеспечения находились лишь пенсионеры
и инвалиды, естественно, что правовая информация о них была сосредоточена в Центре по начислению пенсий и
пособий. Другие категории права на какие-либо льготы не имели, а потому и сведения о них в органах
59
социальной защиты концентрировать не имело смысла. Ввиду изменения социально-экономической ситуации в
разряд слабо защищенных постепенно стали попадать и другие категории населения. Отсутствие достоверных
сведений об их численности и реальном уровне доходов обострило проблемы планирования социальной
политики, распределения бюджетных средств, предопределило появление непредсказуемых ситуаций. Решение
этой задачи могло быть лишь при условии оперативного формирования банка данных обо всех нуждающихся,
видах и объемах гарантированных им льгот. Эта задача была поставлена перед Главным управлением социальной
защиты населения, примеров ее решения в России до этого не существовало.
Поэтому сначала в основу банка данных заложили правовую информацию областного Центра по
начислению и выплате пенсий и пособий, а это 25 /о населения области. На взаимовыгодных условиях по
официальным запросам стали дополнять ее информацией областных ведомств, работающих с конкретными
категориями населения и функционально располагающими оперативной информацией о них (Облвоенкомат —
участники локальных войн и региональных конфликтов, участвовавшие в ликвидации последствий аварии на
ЧАЭС, УВД — реабилитированные жертвы политических репрессий, Главное управление по труду и занятости
— безработные, Миграционная служба — беженцы и вынужденные переселенцы, Обком профсоюзов учебных
заведений — студенты-сироты, студенческие семьи с детьми. Аналогичная информация предоставляется
обществами слепых и глухих, обществом инвалидов, Центром "Особый ребенок", Облстатуправлением,
Облздравотделом и т.п.). Более 40 ведомств и общественных организаций области стали обмениваться
информацией о категориях населения, в той или иной степени нуждающихся в социальной поддержке
государства и имеющих право на нее, при этом соответствующим документом областного уровня определены
механизм обмена этой информацией и ответственность за ее достоверность. Правительство утвердило программу
формирования единой информационно-аналитической системы социальной защиты населения области, которая
определила поэтапное внедрение автоматизации, оборудование помещений, рабочих мест, подготовку кадров,
соответствующее финансирование.
Основные принципы и правила создания этой системы разработаны силами Главного управления
социальной защиты населения:
1. Принцип распределения информации
На уровне территориального органа соцзащиты:
- пофамильный учет субъектов социальной защиты;
- формирование выплатных документов, имеющих адресный характер;
- взаимодействие с предприятиями по доставке денежных компенсаций (банки, узлы связи, предприятия по доставке
пенсий) на основе двухсторонних соглашений.
2. Принцип тождественности понятий и кодирования На уровне информационной службы Главного управления
социальной защиты населения:
- организация системы кодирования;
- обучение работы с АРМ;
- сопровождение программных средств, передача новых версий программ, консультации по работе программ и
технологии обработки информации.
3. Функции территориального управления и администратора базы данных:
- организация системы получения информации от организаций источников и распределение этой информации по
микроучасткам;
- выплата доплат по ведомостям в территориальном управлении производится один раз в квартал в установленные
дни;
- проведение регулярных расчетов аналитического и запросного характера, организация передачи необходимой
информации в Главное управление социальной защиты населения.
4. Организация расчетов и доплат из бюджета:
- экономические показатели по минимальному потребительскому уровню и доходам населения представляются в
информационную службу Министерством экономики;
- расчеты по определению необходимых ассигнований на доплаты нуждающимся, расчеты по распределению выде-
ленных средств производятся информационной службой на основании обобщенной информации по категориям
из территориальных органов.
Параллельно внедрялась практика формирования социального паспорта каждого муниципального
образования по единой структуре и методике Главного управления социальной защиты населения, на основе
которых ежегодно формируется социальный паспорт области. Его структура ежегодно корректируется в
зависимости от обстоятельств, однако основными остаются: характеристика системы социальной защиты,
показатель демографической, социально-экономической ситуации и уровня жизни населения, сведения по всем
категориям нуждающихся, показатель пенсионного и социально-бытового обслуживания, характеристика в дина-
мике действующей инфраструктуры социальной защиты. Таким образом, итоговая информация формируется и
взаимно контролируется из двух источников. Компьютерное обеспечение наряду с оперативной информацией о
субъектах социальной защиты позволяет через информационный центр администрации области отслеживать
актуальность действующей нормативно-правовой информации. Информация же о динамике доходов населения
пополнялась, как отмечалось выше, данными проводимого в Свердловской области мониторинга.
В 1996 году в условиях дальнейшего обострения социально-экономической ситуации еще более
обострилась проблема финансирования, в том числе и областного Закона "Об адресной социальной помощи".
Ввиду отсутствия "живых денег" выплаты фактически приостановились, образовалась большая кредиторская
задолженность населению. В целях ее ликвидации Правительство области принято решение о погашении ее
60