Попова В.Г Социальная защита населения в регионе
Подождите немного. Документ загружается.
2.4. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
НАСЕЛЕНИЯ
В настоящее время перед органами социальной защиты населения всех уровней встает задача
совершенствования структуры управления социальной защитой населения, повышения эффективности
управления, поиска оптимальных форм организации работы органов социальной защиты населения.
Целью настоящей работы является рассмотрение некоторых вопросов организации работы органов
социальной защиты населения города (района): правовой статус управлений социальной защиты населения,
структура, штатные нормативы, численность, кадровое обеспечение и подготовка специалистов и другие
актуальные вопросы, связанные с организацией работы органов социальной защиты населения.
В Свердловской области проживает более 1238 тыс. получателей пенсий и пособий, это лица, которые
нуждаются не только в материальном обеспечении, но и в социальном обслуживании, оказании социальной
помощи и других видах помощи.
Организация работы по социальной защите населения возложена на государственные органы социальной
защиты населения. Низовым звеном в структуре государственных органов социальной защиты населения
являются управления социальной защиты населения городов и районов.
С начала 1997 г. система социальной защиты населения в Свердловской области находится в процессе
глубоких изменений: проводится реорганизация органов, осуществляющих функции социальной защиты
населения на территории города (района), изменился их правовой статус, структура, штаты.
До февраля 1997 г. в Свердловской области функции по социальной защите населения были возложены на
органы исполнительной власти муниципальных образований, в структуре которых были образованы управления
(отделы) социальной защиты населения. Эти функции были возложены на муниципальные образования в
соответствии с Законом РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
В период с 1991 по 1997 год приняты ряд федеральных Законов: "О государственных пенсиях в
Российской Федерации", "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О
социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и др., в которых содержатся нормы об
исполнении государственных функций по пенсионному обеспечению, социальному обслуживанию, социальной
поддержке семьи и детства и др. функций государственными органами социальной защиты населения. В со-
ответствии с вышеназванными нормативными правовыми актами становятся актуальными вопросы по созданию
единой системы государственных органов социальной защиты населения. На органы местного самоуправления в
соответствии с Федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" возложены только функции социальной поддержки населения, однако ст. 5 Закона,
определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области
местного самоуправления, предусмотрено наделение органов местного самоуправления законом отдельными
государственными полномочиями субъектов Российской Федерации с передачей материальных и финансовых
средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, и контроль за их реализацией. Об этом же го-
ворится и в областном Законе "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в
Свердловской области отдельными государственными полномочиями".
Указом Губернатора Свердловской области от 3 февраля 1998 г. № 31 "Об образовании территориальных
отраслевых органов исполнительной власти в системе социальной защиты населения Свердловской области" для
выполнения государственных функций в сфере социальной защиты населения в муниципальных образованиях
созданы территориальные отраслевые органы исполнительной власти — управления социальной защиты
населения. Главам муниципальных образований предписывалось передать управления социальной защиты
населения в подчинение Главному управлению социальной защиты населения, работники этих управлений
приобрели статус государственных служащих.
Всего на территории области создано 72 территориальных отраслевых управления социальной защиты
населения. Как правило, такие управления созданы в каждом муниципальном образовании, однако ряд
управлений выполняют государственные функции в сфере социальной защиты населения на территории 2—3
муниципальных образований. Так, на управление социальной защиты населения Нижнесергинского района
возложено исполнение государственных функций в сфере социальной защиты населения на территории 2
муниципальных образований: м.о. "Нижнесергинский район" и м.о. "Поселок Бисерть", управление социальной
защиты населения г. Асбеста исполняет государственные функции на территории 3-х муниципальных
образований: м. о. "Город Асбест", м. о. "Поселок Белокаменный" и функции пенсионного обеспечения
населения м о. "Поселок Рефтинский" и др.
Управления социальной защиты населения являются юридическими лицами, имеют самостоятельный
баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков, имущество на праве оперативного управления.
Финансирование управлений социальной защиты населения осуществляется из областного бюджета в пределах
сметы расходов на их содержание.
Основными задачами управлений социальной защиты населения являются:
- организация пенсионного обеспечения на территории муниципального образования;
- организация государственной системы социального обслуживания на территории муниципального
образования, содействие ее развитию, а также созданию и развитию муниципальных, частных и иных служб,
осуществляющих социальное обслуживание населения;
- организация и внедрение новых форм и видов натуральной помощи (в том числе адресной,
31
гуманитарной) социально незащищенным слоям населения;
- организация технической помощи инвалидам, обеспечение их средствами передвижения, средствами,
облегчающими жизнь и быт инвалидов;
- организация медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, протезно-ортопедической
помощи населению;
- организация социальной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, пожилых граждан и
ветеранов;
- организация приема граждан по вопросам социальной защиты населения.
В соответствии с возложенными задачами управления социальной защиты населения осуществляют следу-
ющие основные функции:
в области пенсионного обеспечения:
- осуществляют организацию пенсионного обслуживания на территории муниципального образования:
назначение, выплату и своевременную доставку пенсий;
- организуют работу по созданию автоматизированной системы назначения и выплаты пенсий;
- организуют работу по разъяснению норм пенсионного законодательства среди населения, правовых,
финансовых и кадровых служб организаций с использованием прессы, радио и телевидения, анализ и
обобщение социально-экономических результатов применения пенсионного законодательства, писем и
обращений граждан;
в области социального обслуживания населения:
- организуют с учетом социально-демографических особенностей муниципальных образований и
потребностей различных категорий и групп населения создание и развитие сети государственных, а также
муниципальных, частных и иных служб, осуществляющих социальное обслуживание населения
(стационарных и нестационарных), учреждений по реабилитации и социальному обслуживанию инвалидов,
пожилых и нетрудоспособных граждан, отделений социальной помощи на дому, центров социальной
помощи семье и детям, специализированных учреждений для несовершеннолетних;
в области социальной поддержки Семьи, материнства и детства:
- осуществляют организацию назначения и своевременной выплаты государственных пособий
гражданам, имеющим детей;
- организуют предоставление конкретных видов и форм социально-экономических, психолого-
социальных, юридических и иных социальных услуг семьям, женщинам и детям, обеспечение минимальных
социальных гарантий их жизнедеятельности, прямую социальную поддержку и помощь;
- осуществляют социальный патронаж семей, выявляют причины и факторы неблагополучия семей и
детей; участвуют в организации работы по устранению детской безнадзорности, охране прав детей, созданию
нормальных условий для их жизнедеятельности;
- участвуют в разработке и реализации предложений по повышению роли женщин в обществе, их
социальной защите.
Структура и штатная численность управлений социальной защиты населения городов и районов
В настоящее время сложилась определенная структура управлений социальной защиты населения,
направленная на удовлетворение жизненно важных потребностей населения в обеспечении пенсиями и
пособиями, предоставлении льгот и социальных гарантий, в социальном обслуживании и т.д., кроме того, в
муниципальных образованиях созданы учреждения социального обслуживания (территориальные центры соци-
ального обслуживания, отделения социальной помощи, приюты, дома ночного пребывания и др.), которые до
реорганизации были подведомственны управлениям социальной защиты, а после реорганизации остались в
муниципальной собственности. Основными недостатками в сложившейся структуре управления и в целом
реорганизации органов социальной защиты населения городов и районов является отсутствие координации
деятельности управлений социальной защиты населения и администраций муниципальных образований в
социальной сфере, отсутствие управляемости со стороны государственных органов учреждениями социального
обслуживания, через которые предоставляются социальные услуги, гарантированные государством. На сегодня
учреждения социального обслуживания, кроме стационарных учреждений (дома-интернаты для престарелых,
детские дома для детей-инвалидов), находятся в муниципальной собственности. В ряде муниципальных
образований (м.о. "Город Алапаевск", м.о. "Город Екатеринбург") в структуре исполнительной власти местного
самоуправления созданы муниципальные органы социальной защиты населения, которые действуют параллельно
государственным органам и подчас дублируют их функции.
Штаты управлений социальной защиты населения формируются в соответствии с временными штатными
нормативами, утвержденными постановлением правительства Свердловской области от 27 февраля 1997 г. №
166-п "О временных штатных нормативах и штатной численности территориальных отраслевых органов
социальной защиты населения", в соответствии с которым общая численность работников аппаратов управлений
социальной защиты населения области установлена 3022 единицы.
Временные штатные нормативы разработаны по аппарату территориального отраслевого управления
социальной защиты населения и позволили выработать единый подход в установлении штатной численности
работников управлений социальной защиты населения. В процессе реорганизации управлений социальной
защиты населения в ряде территорий было проведено сокращение численности аппарата (например: по г.
Екатеринбургу по 7 управлениям социальной защиты населения было сокращено около 200 человек), а в
некоторых управлениях социальной защиты населения, в основном работающих в сельских территориях
(Ачитский район, Байкаловский район и др.), произошло увеличение штатной численности.
32
В основу формирования временных штатных нормативов была положена численность населения в
административно-территориальной единице (город и район), а при формировании временных штатных
нормативов по пенсионному обеспечению и автоматизации учитывалась численность пенсионеров.
На основании временных штатных нормативов каждому управлению были определены численность
работников и фонд оплаты труда, в пределах которого были сформированы штатные расписания. Недостатком
этих нормативов является то, что в них не учтены потребности управлений социальной защиты населения в
специалистах других категорий, без которых не может работать ни один государственный орган. К таким
относятся специалисты по работе с кадрами. На сегодня в управлениях социальной защиты населения городов и
районов работает более 2 370 государственных служащих. Работа с кадрами требует постоянного внимания, ведь
кадровая работа — это не только прием на государственную службу и увольнение с нее, но и каждодневная
работа по подготовке, переподготовке, повышению квалификации кадров, аттестации государственных
служащих и др.
Кроме того, не поддается никакой критике введение должности юрисконсульта. В соответствии с
временными штатными нормативами должность юрисконсульта вводится: 1 должность на каждые 100 тыс.
населения. Практически на сегодня из 72 управлений социальной защиты населения только незначительная часть
управлений имеет возможность ввести 1 должность юрисконсульта.
При решении вопросов, связанных с необходимостью введения этих должностей, руководители
управлений социальной защиты населения в пределах установленной численности работников и фонда оплаты
труда вводят необходимые должности для обеспечения нормальной работы управлений.
В качестве примера формирования структуры и штатной численности управлений можно привести
управление социальной защиты населения Кировского района г. Екатеринбурга и управления социальной защиты
населения Пригородного района г. Нижнего Тагила.
На территории Кировского района г. Екатеринбурга, по статистическим данным, проживает 211,4 тыс.
чел., из них 50353 чел. получатели пенсий и пособий. Исходя из установленных штатных нормативов в
управлении социальной защиты населения Кировского района сформировано штатное расписание на 132
работника. В структуре управления созданы: отдел назначения и выплаты пенсий, отдел автоматизированного и
информационного обеспечения, отдел социальных гарантий и льгот, отдел адресной помощи, кадрово-правовой
отдел, отдел бухгалтерского учета и отчетности, отдел выплаты назначенных пособий и компенсаций, отдел по
работе с семьей и детьми.
Пригородный район г. Нижнего Тагила обслуживает сельское население, на территории района проживает
47 500 чел., из них получателей пенсий и пособий 13 312. Штатным расписанием управления социальной защиты
населения предусмотрено 34 работника.
Следует отметить, что штатные нормативы приняты как временные и есть надежда на то, что при
окончательной их доработке будут учтены все недостатки.
Министерством социальной защиты населения Российской Федерации были разработаны и
рекомендованы для формирования штатной численности штатные нормативы. В основу формирования этих
нормативов была положена численность получателей пенсий и пособий. Эти нормативы имеют те же недостатки,
т.е. отсутствуют должности специалистов, необходимые для нормальной работы управлений социальной защиты
населения: специалисты по работе с кадрами, юрисконсульты, технические работники.
Кадровое обеспечение и подготовка специалистов
В настоящее время управление сферой социальной защиты населения превратилось в сложную структуру
и одну из важнейших функций государства. Многогранность социальной защиты населения требует, чтобы в
сфере государственного управления были заняты квалифицированные специалисты. С февраля 1997 г. работники
управлений социальной защиты населения приобрели статус государственных служащих. Федеральным Законом
"Об основах государственной службы Российской Федерации" и областным Законом "О государственной службе
в Свердловской области" установлены квалификационные требования, предъявляемые к государственным
служащим. Так, гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, не-
обходимо иметь:
1. для высших и главных государственных должностей государственной службы — высшее профессиональное
образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование,
считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации
государственных должностей государственной службы;
2. для ведущих и старших государственных должностей государственной службы — высшее профессиональное
образование по специальности "государственное управление" либо по специализации государственных
должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;
3. для младших государственных должностей государственной службы — среднее профессиональное
образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование,
считающееся равноценным.
С начала 90-х годов ряд высших учебных заведений, в т.ч. Уральская Академия государственной службы
осуществляют подготовку профессиональных управленцев по специальности "Государственное и муниципальное
управление".
Кроме того, система социальной защиты населения требует, чтобы в этой сфере государственного
управления были заняты квалифицированные специалисты не только в сфере управления, но и
квалифицированные специалисты различных отраслей знаний и в первую очередь имеющие высшее
юридическое, экономическое, медицинское, педагогическое и техническое образование (в зависимости от сферы
33
деятельности специалиста).
Анализ качественного состава руководителей и специалистов управлений социальной защиты населения
городов и районов на 01.01.1998 г. показал:
штатная численность государственных служащих в управлениях социальной защиты населения 3022 чел.,
а фактическая численность 2370 чел., в т. ч. с высшим образованием 690 чел. (29,1 %), со средним специальным
образованием 999 (42,1 %);
среди руководителей высшее образование имеют 63 чел. (87,5 %), а профильное 51 чел. (80,9 %), в т.ч.
юридическое 50,8 %, экономическое 11,1 /о, педагогическое 15,8 %, государственное и муниципальное
управление 3,2%;
среди заместителей руководителей имеют высшее образование 44,6 %, среднее специальное образование
44,6 % работников.
Анализ качественного состава говорит о необходимости немедленного принятия мер по подготовке и
переподготовке кадров. Следует отметить и тот факт, что и качество подготовки специалистов не отвечает
растущим требованиям. В г. Екатеринбурге находится несколько высших учебных заведений, имеющих
юридические факультеты, однако на этих факультетах не предусмотрена специализация по правовым вопросам
социальной защиты населения (за исключением Уральской Академии государственной службы), поэтому мо-
лодые специалисты, приходящие на государственную службу в управления социальной защиты населения,
знакомы с законодательством о социальной защите населения лишь в общих чертах, а о технологии работы
системы социальной защиты населения вообще не имеют никакого представления, а для обеспечения
необходимого уровня работы в сфере социальной защиты населения необходимо укомплектовать все
направления деятельности управлений социальной защиты населения высококвалифицированными кадрами,
имеющими хорошую теоретическую и практическую подготовку. Для достижения качественной подготовки
специалистов необходимо тесное сотрудничество высших учебных заведений и органов государственной власти,
в которых могут быть востребованы специалисты. Причем подготовка должна проходить в тесной связи науки и
практики.
Большое значение в повышении профессионального уровня государственных служащих имеют
переподготовка и повышение квалификации. Действующая система переподготовки и повышения квалификации,
организованная Министерством труда и социального развития Российской Федерации на базе подведомственных
Министерству высших и средних профессиональных учебных заведений (Московский социальный институт,
Челябинский юридический техникум. Оренбургский учетно-финансовый техникум и др.), не имеет возможности
обеспечить потребность в повышении квалификации всех нуждающихся. Так, в соответствии с планом
повышения квалификации работников системы социальной защиты населения Российской Федерации,
утверждаемым Министерством труда и социального развития РФ, ежегодно на базе Московского социального
института проходит повышение квалификации 3—5 специалистов органов социальной защиты населения
Свердловской области, на базе Челябинского юридического техникума 7—10 специалистов, переподготовку по
направлению Министерства труда и социального развития РФ за 1996—1998 гг. прошло 2 начальника
управлений социальной защиты населения, что не отвечает потребностям в повышении квалификации и
переподготовке кадров. Поэтому необходимо решать проблему переподготовки и повышения квалификации на
местах, на базе высших и средних профессиональных учебных заведений Свердловской области. Министерство
социальной защиты населения Свердловской области сотрудничает в этих вопросах с Уральской Академией
государственной службы. В период 1994—1998 гг. по договору с Академией прошли обучение и переподготовку
по заочной форме на юридическом факультете и факультете "государственное и муниципальное управление" 30
руководителей и специалистов управлений социальной защиты населения городов и районов, имевших среднее
специальное и высшее непрофильное образование. В этот же период на курсах повышения квалификации Акаде-
мии обучались ежегодно более 100 специалистов органов и учреждений социальной защиты населения.
Сотрудничество Министерства социальной защиты населения Свердловской области с Уральской Академией
государственной службы необходимо продолжать и продолжать на более высоком уровне. На мой взгляд,
необходимо заключить долгосрочный договор на подготовку, переподготовку и повышение квалификации
кадров. К учебному процессу привлекать в качестве преподавателей специалистов Министерства, имеющих
высокую теоретическую и практическую подготовку. Для получения практических навыков в освоении будущей
профессии направлять студентов на практику в органы социальной защиты населения. Подготовить и
представить на утверждение в Правительство Свердловской области комплексную программу подготовки,
переподготовки и повышения квалификации кадров системы социальной защиты населения для получения
финансирования этой деятельности.
Сказанное свидетельствует о наличии множества нерешенных вопросов в организации работы органов
социальной защиты населения городов и районов, решение которых требует научного подхода и пристального
внимания со стороны органов государственной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Актуальные проблемы социальной политики в условиях перестройки. — М., 1989.
2. Закон РФ " О местном самоуправлении в Российской Федерации". // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР.
— 1991. — № 29.
3. Козлов А. Е. Социальная политика: конституционно-правовые основы. — М., 1980.
4. Конституция РФ. — М., 1997.
5. Мачулъская Е. Е. Право социального обеспечения: Учебное пособие.— М., 1998.
34
6. О прожиточном минимуме в Российской Федерации: ФЗ от 24 октября 1997 г.// СЗ РФ. — 1997. — № 43. Ст.
4904.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон
от 28 августа 1995 г.// СЗ РФ. — 1995. — № 35. Ст. 3506.
8. Областной Закон от 18 октября 1995 г. "О государственной службе в Свердловской области" // Ведомости
Свердловской областной Думы. 1995. — № 10.
9. Областной Закон от 24 декабря 1996 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных
образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями". // Областная газета от
31 декабря 1996 г.
10. Постановление Правительства Свердловской области от 27 февраля 1997 г. "О временных штатных
нормативах и штатной численности территориальных отраслевых органов социальной защиты населения" //
СЗ Свердловской области. 1997.— № 2.
11. Проблемы социальной работы в России (Материалы Первой Национальной конференции) / Отв. ред. З.А.
Янкова. — М.. 1995.
12. Программа пенсионной реформы в Российской Федерации // Российская газета. — 26 мая 1998 г. — С. 5.
13. Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1998—2000 гг.: Утв. Постановлением
Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. // СЗ РФ. — 1997. — № 10. Ст. 1173.
14. Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике / Под общ. ред. д-ра социол.
наук, проф. Н.С. Слепцова.— М.. 1998.
15. Римашевская Н. Сколько сбережений у российского населения // Власть. — 1998. — № 3.
16. Российская модернизация: проблемы и перспективы. Материалы "круглого стола" // Вопросы философии. —
1993. — № 7. — С. 5.
17. Социальная и социально-политическая ситуация в России: анализ и прогноз (первое полугодие 1995) / РАН.
Ин-т социально-политических исследований. — М., 1995.
18. Социальная политика переходного периода/ Общественные науки и современность. — 1994. — № 6.
19. Социальное положение в мире (сравнительный анализ развитых стран и государств СНГ). — М., 1992.
20. Теория и практика социальной работы: отечественный и зарубежный опыт.— Т. 1, 2. — Москва—Тула, 1993.
21. Указ Губернатора Свердловской области от 3 февраля 1998г. "Об образовании территориальных отраслевых
органов исполнительной власти в системе социальной защиты населения Свердловской области " // Собрание
законодательства Свердловской области. 1997. — № 2.
22. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"
//Собрание законодательства РФ. 1995. — № 31. Ст. 2990.
23. Федеральный закон "О ветеранах" от 12 января 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. — № 3. Ст.
168.
24. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и
инвалидов" // Собрание законодательства РФ. 1995. — № 32. Ст. 3168.
25. Федеральный закон от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" // Ведомости
СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. — № 27. Ст. 351.
26. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации"//Собрание законодательства РФ. 1995. — № 48. Ст. 4563.
27. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. — № 35. Ст. 3506.
28. Чиновник — это звучит гордо // Открытая политика. Журнал российской политической жизни. 1998.— №
2(28). — С. 71.
29. Шайхатдинов В. 111. Право социального обеспечения в Российской Федерации: Учебное пособие. Вып. 1.
Екатеринбург. 1996.
30. Шарков Ф. И. Социальная политика в субъектах Федерации. — Чебоксары, 1998.
31. Энциклопедия социальной работы в 3 т. / Пер. с англ. — М., 1993—1994.
35
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СЛУЖБЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
3.1. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И
РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ
Целью данной статьи является характеристика наиболее важных нормативных правовых актов о
социальном обеспечении в Российской Федерации и выявление их влияния на правотворческую деятельность в
данной сфере органов государственной власти и органов местного самоуправления Уральского региона.
Конституция РФ содержит разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее
субъектами. Ст. 71 относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав человека и
гражданина, установление основ федеральной политики, разработку федеральных программ в области
социального развития Российской Федерации, формирование федеральных фондов регионального развития.
Более широким является совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 72
Конституции к нему относятся защита прав человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения,
защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение.
Следует также отметить, что согласно ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации
принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей
территории Российской Федерации. По предметам же совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные и
правовые акты субъектов Федерации. К этому следует добавить, что согласно ч. 3 ст. 39 Конституции РФ
поощряется создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Положения Конституции, касающиеся вопросов социального обеспечения, являются юридической базой,
на которой основываются все нормативные правовые акты о социальном обеспечении как федеральных органов
государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации.
Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти
К нормативным правовым актам федеральных органов относятся федеральные законы, указы Президента
РФ, постановления Правительства РФ, приказы, инструкции, указания, разъяснения органов исполнительной
власти.
Среди нормативных правовых актов типа законов на первое место следует поставить Закон о
государственных пенсиях в Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. Пенсии по этому закону назначаются не
только лицам, работавшим (работающим) по трудовому договору (контракту), но и членам кооперативов,
военнослужащим по призыву, гражданам, занимающимся предпринимательской деятельностью, семьям
перечисленных лиц.
Закон о государственных пенсиях во многом сохранил нормы прежнего законодательства, которые можно
считать общепринятыми: пенсионный возраст, требования наличия общего трудового стажа, льготы для
отдельных категорий граждан, исчисление пенсии из заработка, широкий круг членов семьи, обеспечиваемых
пенсией по случаю потери кормильца, и т.п.
В то же время названный закон существенно отличается от Закона о государственных пенсиях в СССР
1956 года. Во-первых, как уже отмечалось, по закону 1990 года пенсиями обеспечивается более широкий круг
лиц, чем по закону 1956 г. Во-вторых, закон 1990 года ввел новый порядок финансирования расходов на пенсии.
Образован Пенсионный фонд РФ, средства в который поступают путем взимания страховых взносов с
организаций и граждан, а также из федерального бюджета.
Согласно закону 1990 года размер пенсии зависит не только от индивидуального заработка работника, но и
от продолжительности его трудового стажа (ст.ст. 16—18), а также от роста стоимости жизни в стране (ст. 7). В
дополнение к этому предусмотрен порядок определения заработка для исчисления пенсии, который позволяет
будущему пенсионеру сделать выбор (ст. 102). Кроме того, в заработок для исчисления пенсии включаются все
виды выплат (дохода), полученных в связи с выполнением работы (служебных обязанностей), на которые
начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд РФ (ст. 100).
Важным нововведением является судебный порядок разрешения споров по пенсионным вопросам (ст.
129).
Достоинством закона 1990 года является и то, что он выступает преимущественно как акт прямого
действия, содержит мало отсылочных норм и не требует издания значительного числа подзаконных актов.
Исключение составляют списки работ, с учетом которых назначаются пенсии по возрасту в связи с особыми
условиями труда (ст. 12), а также пенсии за выслугу лет (ст. ст. 77—87).
Закон 1990 года предусматривает централизованное регулирование пенсионных отношений. В то же время
он допускает регулирование нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления и актами организаций отношений, связанных с пенсионным обеспечением
граждан за счет средств бюджетов субъектов РФ, средств местных бюджетов и средств организаций (ст. 1).
В развитие положений ст. 1 Закона о государственных пенсиях в РФ субъекты Федерации, органы
местного самоуправления и организации Уральского региона осуществляют дополнительное пенсионное
обеспечение отдельных категорий граждан за счет собственных средств. Так, Законодательным собранием
Пермской области 7 октября 1996 года принят областной Закон "О персональных доплатах к государственным
36
пенсиям из средств областного бюджета". В Свердловской области дополнительное пенсионное обеспечение
государственных служащих из средств областного бюджета осуществляется согласно Указу Губернатора области
от 29 декабря 1995 г. "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности
Свердловской области" и Временному положению о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к
государственной пенсии государственным служащим Свердловской области, которое утверждено
постановлением правительства области от 14 июня 1996 года. Городская Дума г. Екатеринбурга 27 мая 1997 г.
приняла Положение о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам,
замещавшим муниципальные должности г. Екатеринбурга и муниципальные должности муниципальных
служащих г. Екатеринбурга. Положение о муниципальном пенсионном обеспечении работников органов
городского самоуправления и муниципальных организаций города Сургута принято городской Думой 5 декабря
1997 г.
Дополнительные пенсионные выплаты в Уральском регионе осуществляются негосударственными
пенсионными фондами, которых насчитывается 25.
Вопросы обеспечения пособиями семей с детьми регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. "О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей", а также Положением о порядке назначения и выплаты
государственных пособий гражданам, имеющим детей, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4
сентября 1995 г. Этот закон содержит положения о предоставлении гражданам пособий по беременности и
родам, единовременных пособий женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки
беременности, единовременных пособий при рождении ребенка, ежемесячных пособий на период отпуска по
уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, ежемесячных пособий на ребенка.
Согласно ст. 2 Закона законодательство Российской Федерации о государственных пособиях гражданам,
имеющим детей, состоит из данного федерального закона, других федеральных законов, а также законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные виды
материальной поддержки семей с детьми. Кроме того, согласно ст. 4 Закона ежемесячное пособие на ребенка
выплачивается из средств бюджетов субъектов РФ. В связи с изложенным субъекты РФ осуществляют правовое
регулирование по вопросам обеспечения граждан ежемесячными пособиями на детей. Так, в Свердловской
области действует областной Закон от 23 октября 1995 г. "О защите прав ребенка" и постановление
правительства области от 13 января 1997 г. "О социальных пособиях и компенсациях в соответствии с областным
Законом "О защите прав ребенка". В Челябинской области приняты областной Закон от 20 марта 1997 г. "О
поддержке социально незащищенных слоев населения", а также утверждены главой администрации области 29
апреля 1997 г. временный порядок назначения и выплаты ежемесячных пособий в соответствии с Законом
Челябинской области "О поддержке социально незащищенных слоев населения".
Законодательное собрание Оренбургской области 15 февраля 1995 г. утвердило Положение об областной
социальной пенсии детям, оставшимся без попечения родителей и не получающим государственных пенсий,
пособий и алиментов.
Наиболее важными нормативными правовыми актами о социальном обслуживании являются федеральные
законы "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г. и "О
социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" от 2 августа 1995 г. Оба федеральных
закона устанавливают основные формы социального обслуживания граждан, их права, гарантии реализации этих
прав, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ
в области социального обслуживания, источники финансирования. Так, ст. 2 Федерального закона "Об основах
социального обслуживания населения в Российской Федерации" устанавливает, что законодательство о
социальном обслуживании состоит из данного закона, других федеральных законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. В
ст. 20 упомянутого федерального закона закреплены полномочия федеральных органов государственной власти,
а в ст. 21 — органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания.
Правовая регламентация отношений в сфере социального обслуживания населения в Уральском регионе
осуществляется такими нормативными правовыми актами, как Закон Республики Башкортостан от 7 июля 1997 г.
"О социальном обслуживании населения в Республике Башкортостан" и Закон Свердловской области от 24
февраля 1997 г. "О статусе областных государственных и муниципальных учреждений социальной сферы в
Свердловской области".
Основными федеральными нормативными правовыми актами о льготах в сфере социального обеспечения
являются федеральные законы "О ветеранах" от 12 января 1995 г., "О социальной защите инвалидов" от 24
ноября 1995 г. и "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" от 24 июля 1998 г.
В этих федеральных законах определены меры социальной защиты ветеранов войны, труда. Вооруженных
Сил, правоохранительных органов, инвалидов и детей. Определены также полномочия региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления в данной сфере. Так, согласно ст. 11 Федерального
закона "О ветеранах" органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления,
организации вправе в пределах своей компетенции и имеющихся средств принимать решения о дополнительных
мерах социальной защиты ветеранов. В связи с этим в Свердловской области принят и действует областной
Закон от 30 января 1995 г. "О дополнительных мерах социальной защиты ветеранов в Свердловской области", в
Республике Башкортостан — Закон от 28 декабря 1996 г. "О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил", а в
Челябинской области — областной Закон от 25 января 1996 г. "О дополнительных мерах социальной защиты
ветеранов в Челябинской области".
Из других региональных законов о льготах следует упомянуть Закон Республики Башкортостан от 5
37
ноября 1993 г. "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Башкортостан" и от 19 июля
1993 г. "О социальной защите инвалидов в Республике Башкортостан" (в ред. от 9 февраля 1998 г.), а также Закон
Свердловской области от 16 октября 1995 г. "О защите прав ребенка".
Весьма важными являются нормативные правовые акты о социальной помощи. Федеральный закон от 24
октября 1997 г. "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" законодательно закрепляет понятие
потребительской корзины и прожиточного минимума, определяет их назначение. Согласно этому федеральному
закону субъекты РФ оказывают гражданам государственную социальную помощь с учетом величины
прожиточного минимума.
Не дожидаясь принятия упомянутого выше федерального закона, субъекты РФ приняли целый ряд своих
законов по вопросам социальной помощи в Свердловской области — это Законы от 4 января 1995 г. "О
прожиточном минимуме в Свердловской области" и "Об адресной социальной помощи", от 18 декабря 1996 г. "О
минимальном потребительском бюджете населения Свердловской области", в Пермской области Закон от 7
октября 1997 г "Об основах социальной защиты населения на территории Пермской области", в Челябинской
области — Закон от 9 апреля 1997 г. "О поддержке социально незащищенных слоев населения" и др.
Обзор нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов РФ Уральского региона показывает, что в Российской Федерации
складывается целая система законодательства о социальном обеспечении населения. В то же время есть
настоятельная необходимость обновления федерального законодательства (по вопросам пенсионного обес-
печения, обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности и т.д.), а также обеспечения соответствия
нормативных правовых актов региональных органов государственной власти и актов органов местного
самоуправления Конституции РФ и федеральному законодательству.
38
3.2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ С
МЕЖДУНАРОДНЫМИ АКТАМИ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА
Проблемы соотношения норм международного и внутригосударственного права в области социального
обеспечения в настоящее время представляют интерес как для науки, так и для правоприменительной практики.
Существование конституционной гарантии применения в России общепризнанных принципов и норм
международного права облегчает процесс совершенствования российского законодательства о социальном
обеспечении. С другой стороны, разногласия в толковании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, отсутствие целостного
представления о том, какие именно принципы и нормы международного права должны рассматриваться как
общепризнанные, создают определенные трудности, особенно заметные на фоне глубокого экономического
кризиса и роста социальной напряженности в современной России.
Соотношение российского законодательства о социальном обеспечении с международными актами о
правах человека следует оценивать как минимум с двух позиций. Во-первых, речь идет об участии СССР и
России в работе международных организаций, о присоединении к уставам этих организаций, о принятии
обязательств по исполнению программных положений этих документов и о ратификации отдельных актов этих
организаций. До второй мировой войны говорить об этом не приходилось, так как членство СССР в Лиге Наций
и МОТ было непродолжительным, продиктованным исключительно политическими соображениями. После
второй мировой войны участие СССР в работе ООН, специализированных и территориальных организаций
повлекло за собой принятие таких обязательств. Поэтому следует признать, что представления о международно-
правовых стандартах в области прав человека, а также механизм применения этих стандартов сформировались в
СССР задолго до принятия Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г.
27
К примеру, ратификация
СССР в 1956 г. Конвенции Международной Организации Труда об охране материнства (1952)
28
повлекла за собой
внесение изменений в принятое в 1955 г. Положение о порядке назначения и выплаты пособий по
государственному социальному страхованию. Сроки выплаты пособия по беременности и родам и его
минимальный размер были установлены в соответствии с требованиями Конвенции.
С другой стороны, этот процесс, аналогичный процессу исполнения положений любого другого
международного договора, не затрагивал собственно прав человека в их международно-правовом понимании.
Все предшествующие советские конституции исходили из понятия позитивных, а не естественных прав. Поэтому
принятие 22 ноября 1991 г. Декларации прав человека и гражданина стало началом нового этапа в развитии
цивилизованных представлений о месте прав человека, об их наднациональной, надгосударственной природе. В
апреле 1992 г. положения Декларации были внесены в текст российской Конституции.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации содержит положение о том, что общепризнанные
принципы и нормы международного права и заключенные Российской Федерацией международные договоры
являются частью ее правовой системы (ст. 15, ч. 4). Особо подчеркивается (ст. 17, ч. 1), что права и свободы
человека и гражданина в России признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам
международного права. Тем самым Россия приняла обязательство привести действующее законодательство в со-
ответствие с требованиями, содержащимися в важнейших документах международного права прав человека
29
.
Эти требования, которые представляют собой международно-правовые обязательства, развивающие и
конкретизирующие принцип уважения прав человека, получили в науке название международных стандартов. Их
источниками являются прежде всего акты, принятые Генеральной Ассамблеей ООН, а также ее
специализированными и региональными органами.
На практике наибольшую важность представляет вопрос о применении общепризнанных принципов и
норм международного права в правоприменительной деятельности. Постановление Пленума Верховного Суда
РФ от 31 октября 1995 г. № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации
при осуществлении правосудия"
30
разъясняет, в каких случаях суды при разрешении конкретных дел могут
применять непосредственно Конституцию РФ. Конституция применяется в том случае, если суд устанавливает,
что федеральный закон противоречит Конституции РФ. При этом суды должны учитывать, что общепризнанные
принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных
документах, и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Тем
самым суд не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в
силу международным договором РФ установлены иные правила.
Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"
31
от 31 декабря 1996 г. суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного
органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному
закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному
договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решение в
соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу.
27
Росс. газета. 1991. 25 дек
28
МОТ. Конвенции и Рекомендации. Женева, 1991 Т. 1. С.1088—1094.
29
Таково признанное в отечественной и зарубежной науке название данного раздела международного права. См. например:
Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. М., 1997. С. 33.
30
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.
31
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ог.1.
39
Таким образом, принципы и нормы международного права, имеющие характер общепризнанных (согласно
международному договору, а также международному обычаю), являются не только частью правовой системы
Российской Федерации, но и активно "работают" в ней, представляют собой действенное юридическое средство
защиты прав человека. В ст. 1 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РФ" в 1997 г. было
внесено дополнение. Суть его состоит в том, что если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Законом, применяются правила международного
договора
32
. Аналогичные нормы включены в Федеральный Закон от 2 августа 1995 г. "О социальном
обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"
33
и в Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О
социальной защите инвалидов в Российской Федерации"
34
.
Важнейшие международные акты в области социального обеспечения — Всеобщая декларация прав
человека 1948 г.
35
, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.
36
,
Конвенция о правах ребенка 1989 г.
37
, Декларация о правах инвалидов 1975 г.
38
, Конвенция о ликвидации всех
форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.
39
. Европейская социальная хартия 1961 г.
40
, ряд конвенций и
рекомендаций МОТ. Большинство исследователей не относят их к числу самоисполняющихся международных
договоров, но признают, что эти акты приобретают для России силу международного договора после их
ратификации.
Все перечисленные акты международного права можно классифицировать по сфере действия и характеру
правовых норм. Первую группу составляют документы, которые содержат основополагающие идеи о праве всех
людей на различные виды социального обеспечения. Так, Всеобщая декларация прав человека провозгласила в
ст. 25 право каждого человека на социальное обеспечение, на защиту от безработицы, на справедливое и
удовлетворительное вознаграждение за труд, дополняемое, при необходимости, различными средствами
социального обеспечения. Особую важность представляет положение Декларации о праве человека на такой
жизненный уровень, который необходим для поддержания благосостояния его и его семьи.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах также содержит общие нормы
о праве на социальное обеспечение, но в нем содержится и ряд конкретных положений о праве семьи, женщин и
детей на особую защиту и помощь со стороны государства.
В связи с вступлением России в Совет Европы оказались открытыми для подписания важнейшие акты этой
организации, прежде всего Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Европейская
социальная хартия. Но если первый документ ратифицирован Федеральным законом от 30 марта 1998 г.
41
, то
вопрос о присоединении к Европейской социальной хартии остается открытым. Поэтому говорить о
соотношении действующего российского законодательства с Европейской социальной хартией можно только,
исходя из смысла ст. 38 Статута Международного Суда ООН
42
. Иначе говоря, источником правовых стандартов в
данном случае является не международный договор, а международный обычай. К таким стандартам могут быть
отнесены и основополагающие нормы о праве на социальное обеспечение, и специальные нормы о защите детей,
женщин, инвалидов, малоимущих и др.
Хартия провозглашает, что все работающие и их иждивенцы должны иметь право на социальное
обеспечение, а люди, не имеющие достаточных средств, должны пользоваться социальной и медицинской
помощью. Отдельные статьи Хартии устанавливают право семьи, матерей и детей на социальную, правовую и
экономическую защиту, право инвалидов на профессиональную подготовку, реабилитацию и профессиональную
обустроенность и т.д.
При этом Хартия не содержит дополнительных обязательств по сравнению с Конвенцией МОТ № 102 "О
минимальных нормах социального обеспечения" (1952)
43
. Уровень гарантий, содержащихся в этой Конвенции,
тем самым обязателен для стран, ратифицирующих Хартию. Поскольку Конвенция № 102 не была
ратифицирована СССР и Российской Федерацией, присоединение к Хартии будет означать также признание всех
международных стандартов, выработанных в тексте Конвенции № 102. Хартия устанавливает также, что
национальное законодательство должно развиваться в направлении "прогрессивного повышения уровня
социального обеспечения".
К первой группе актов следует отнести также Конвенцию о правах ребенка 1989 г., так как она содержит
нормы об основных правах детей на социальное обеспечение, медицинскую помощь, а также обязательства
государств по защите этих прав. Нормы общего характера о социальном обеспечении инвалидов включены в
Декларацию о правах инвалидов. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин
отражает широкий спектр социальных прав женщин: на оплачиваемые отпуска по беременности и родам, на
семейные пособия, на обслуживание в период беременности, родов и послеродовой период и т.д.
32
В ред. Федерального закона от 14 января 1997 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 3. Ст. 363.
33
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 32. Ст. 3198.
34
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4563.
35
См.: Права человека. Сб. универсальных и региональных международных документов. М.. — 1990. — С. 28—34.
36
Там же. С. 34—45.
37
Отд. изд. М., 1989.
38
См.: СССР и международное сотрудничество. Документы и материалы. М., 1989. С. 478—480.
39
Там же. С. 365—378.
40
См.: Права человека... С. 118—137.
41
Росс. газета. 1998. 7 апр.
42
См.: Международное право в документах. М., 1982. С. 658—667.
43
МОТ. Конвенции и Рекомендации... Т. 1 С. 1055—1086.
40