Попова В.Г Социальная защита населения в регионе

Подождите немного. Документ загружается.

При сравнении международных актов, содержащих нормы общего характера, с Конституцией РФ

выясняется следующее. Статья 7 Конституции РФ провозглашает, что Россия является социальным

государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и

свободное развитие человека. Под социальным государством в правовой науке понимается государство, главной

задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который основан на закрепленных пра-

вом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. В ст. 7 Конституции

РФ указывается также, что в России охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный

минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и

детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии

социальной защиты.

В других статьях Конституции РФ речь идет о праве на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41),

на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания

детей, в иных случаях, установленных законом (ст. 39), о праве семьи, матерей и детей на защиту и помощь со

стороны государства (ст. 38), на защиту от безработицы (ст. 37), одним из основных элементов которой является

право безработного на получение пособия по безработице.

На первый взгляд, Конституция Российской Федерации в целом соответствует международным

социальным стандартам. Термин "социальное государство", новый для российского законодательства,

встречается в конституционных актах ФРГ, Франции, Испании и других стран. Нормами Конституции

гарантируются почти все основные права в области социального обеспечения, которые были разработаны в

международно-правовых документах. Тем не менее в Конституцию не вошла принципиально важная норма о

соответствии минимальной заработной платы, пенсий и пособий прожиточному минимуму. Подобное требование

содержится в Конвенции МОТ № 117 "Об основных целях и нормах социальной политики"

. В России же за

основу принимается гарантированная минимальная заработная плата, размер которой ниже прожиточного уровня

в несколько раз. Многие виды социального обеспечения предоставляются гражданам в суммах, которые ниже

минимальной заработной платы. Минимальный размер пенсии по старости при полном общем трудовом стаже не

может быть ниже минимального размера оплаты труда (ст. 17 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ"), но

пенсия по старости при неполном общем трудовом стаже может быть и ниже минимального размера оплаты

труда (ст. 19), а социальная пенсия по старости устанавливается в твердом размере на уровне 2/3 минимального

размера пенсии по старости (п. "б" ст. 114), то есть (на май 1998 г.) ниже минимальной оплаты труда. Согласно

ст. 17 Федерального закона от 17 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"

размер

ежемесячного пособия на ребенка составляет 70 % минимальной оплаты труда. Это положение не соответствует

международным социальным стандартам, потому что пособие предназначено для содержания ребенка, и,

следовательно, выплачиваемой суммы должно быть достаточно для удовлетворения его основных потребностей.

С другой стороны, ограничение продолжительности выплаты пособия достижением ребенком возраста 16

лет (по общему правилу) также противоречит актам международного права. Прежде всего речь идет о

ратифицированной СССР Конвенции ООН 1989 г. "О правах ребенка". Согласно Конвенции, ребенком считается

лицо, не достигшее 18 лет. Положение это универсально, так как в Конвенции ничего не говорится о

возможности снижения возраста при предоставлении пособий по социальному обеспечению. Следовательно,

ограничение возраста, дающего право на получение пособия, неправомерно с точки зрения соответствия россий-

ского законодательства о социальном обеспечении международным актам о правах человека. Тем более

неправомерны попытки ограничить время выплаты пособия достижением ребенком возраста трех лет, как это

предлагается сделать в проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые

законодательные акты Российской Федерации, связанных с вопросами упорядочения предоставления отдельных

социальных выплат и льгот"

. Однако заслуживает внимания предложение о дифференциации размеров пособия

в зависимости от уровня доходов семьи.

Другую группу составляют акты, принятые специализированными органами ООН. Наибольшее влияние на

формирование и развитие национального законодательства о социальном обеспечении оказывают документы

Международной Организации Труда (МОТ)

. Согласно ст. 19 Устава МОТ, решения Международной

конференции труда принимаются в форме конвенций или рекомендаций. Конвенции направляются всем странам-

членам МОТ для ратификации. После ратификации нормы конвенции приобретают для страны такую же

юридическую силу, что и нормы вступившего в силу международного договора (поскольку конвенция и по

форме, и по сути является разновидностью международного договора). В случае, если компетентные

государственные органы не видят необходимости или возможности ратифицировать конвенцию, МОТ должна

быть проинформирована о причинах такого решения. Что касается рекомендаций, их положения могут быть

использованы странами-членами МОТ в законотворческом процессе, но обязательств такого рода государства не

несут.

За период с 1956 по 1991 г. СССР ратифицировал 2 конвенции МОТ по вопросам социального

обеспечения:

"Об охране материнства" (1952) и "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" (1983 У. В

1997 г. Российская Федерация ратифицировала также Конвенцию 1981г. "О равном обращении и равных

МОТ. Конвенции и Рекомендации... Т. 2. С. 1321—1329.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1929.

Ваше право. 1997. — № 13. — С. IV—V.

МОТ. Конвенции и Рекомендации... Т. 2. С. 2031—2035.

возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями "

Несмотря на это, уровень ратификации актов международного права в сфере социального обеспечения

нельзя признать удовлетворительным. Принятая почти 50 лет назад Конвенция № 103 "Об охране материнства"

содержит достаточно низкий (с современных позиций) уровень гарантий беременным женщинам и женщинам,

имеющим детей. Например, Конвенция требует установить продолжительность отпуска по беременности и родам

не менее 12 недель. В Российской Федерации федеральным Законом от 19 мая 1995 г. "О государственных

пособиях гражданам, имеющим детей" предусматривается, что по общему правилу такой отпуск должен

составлять 70 календарных дней до родов и 70, а в отдельных случаях и больше, после родов, то есть не менее 20

недель. Размер денежного пособия по беременности и родам, согласно ст. 4 Конвенции № 103, не должен быть

ниже двух третей предшествующего заработка женщины. Федеральным законом от 19 мая 1995 г. (ст. 8)

гарантируется предоставление пособия по беременности и родам в размере 100 % среднего заработка рабо-

тающей женщины. Таким образом, Конвенция № 103 уже не может выполнять для России функции

международно-правового гаранта социальных прав женщин. То же относится и к некоторым положениям

Европейской социальной хартии (например, ст. 8).

Что касается Конвенции № 159 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов", то она

содержит очень мало конкретных обязательств и выражает прежде всего намерения государств проводить

определенную социальную политику в отношении инвалидов. Эта политика должна предусматривать создание

специальных служб по вопросам профессиональной ориентации, профессионального обучения, трудоустройства,

занятости, обеспечение для инвалидов возможности получать, сохранять работу и продвигаться по службе.

Следует отметить, что положения этой Конвенции очень актуальны в современной России, где люди,

неполноценные в физическом или умственном отношении, чаще других становятся жертвами безработицы или

вынуждены заниматься низкооплачиваемой работой.

Наконец, Конвенция № 156 "О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и

женщин:

трудящиеся с семейными обязанностями" защищает трудовые и социальные права работающих мужчин и

женщин, имеющих иждивенцев, когда семейные обязанности "ограничивают их возможности подготовки,

доступа,. участия или продвижения в экономической деятельности". Как и в случае с Конвенцией № 159,

положения Конвенции № 156 приобрели свою действительную актуальность для России именно в настоящее

время, когда всеобщая гарантированная занятость советского времени была уничтожена и на ее месте возник

свободный рынок труда. Инвалиды, лица предпенсионного возраста, женщины, имеющие детей, чаще всего не

выдерживают конкуренции и нуждаются в дополнительных мерах защиты со стороны государства. В Конвенции

особо отмечается (ст. 4), что государства при выработке социальной политики должны принимать во внимание

потребности трудящихся с семейными обязанностями в области условий занятости и социального обеспечения.

Положения Конвенции № 156 дополняет и развивает Рекомендация № 165 "Трудящиеся с семейными

обязанностями". В ней говорится о праве указанной категории работников на пособия по социальному

обеспечению, а также о том, что "семейные обязанности работника должны быть элементом, который

необходимо принимать во внимание при определении того, является ли предлагаемая ему работа подходящей в

том смысле, что отказ от предложенной работы может привести к утрате права на пособие по безработице или к

приостановке его выплаты"

. Согласно же ст. 4 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации"

подходящей считается такая работа, которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом

уровня его профессиональной подготовки, условиям последнего места работы, состоянию здоровья,

транспортной доступности рабочего места. Ратификация Конвенции № 156 тем самым является основанием для

внесения соответствующего дополнения в Закон РФ "О занятости населения в РФ".

В числе других наиболее важных конвенций и рекомендаций МОТ по вопросам социального обеспечения

следует прежде всего назвать Конвенцию № 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952). Она

содержит основные нормы о видах, размерах и условиях предоставления социального обеспечения. В Конвенции

перечисляются все виды социального обеспечения: медицинская помощь, пособия по болезни, пособия по

безработице, пенсии по старости, пособия в случае производственного травматизма и профессионального

заболевания, семейные пособия, пособия по беременности и родам, пенсии по инвалидности и по случаю потери

кормильца. С учетом разнообразия условий в различных странах Конвенция рекомендует установить размеры

предоставляемых выплат на уровне не ниже определенных норм. К примеру, минимальный размер пенсии по

старости для типичного получателя (мужчины с женой и двумя детьми) должен составлять не менее 40 /о его

предшествовавшего заработка. На таком же уровне установлены минимальные размеры пенсии по инвалидности

и по случаю потери кормильца.

Конвенция № 117 "Об основных целях и нормах социальной политики" (1962) включает обязательства

государств предоставить независимым производителям и наемным работникам условия для повышения своего

жизненного уровня, а также поддерживать установленный путем официальных обследований прожиточный

минимум.

В 1997 г. был принят Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"

. Впервые

на федеральном уровне было законодательно закреплено понятие потребительской корзины и прожиточного

минимума как ее стоимостной оценки, определено содержание потребительской корзины, порядок исчисления

Там же. С. 1957—1961.

МОТ. Конвенции и Рекомендации... Т. 2. С. 1968.

Росс. газета. 1996, 6 мая.

Росс. газета. 1997, 29 окт.

величины прожиточного минимума. Законом было установлено, что минимальный размер оплаты труда,

минимальный размер пенсий по старости и пособий должен определяться в соответствии с величиной

прожиточного минимума. Однако Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" не

предусматривает никаких реальных механизмов осуществления реформы законодательства о социальном обеспе-

чении с точки зрения соответствия социальных выплат прожиточному минимуму. Поэтому закон пока не

работает и проблема несоответствия размеров выплат уровню жизненных потребностей получателей еще не

решена.

Сохраняет свое значение и Рекомендация № 67 "Об обеспечении дохода" (1944)

. В ней речь идет об

уменьшении нуждаемости людей путем восстановления до приемлемых размеров дохода, утраченного по

причине нетрудоспособности или по другим не зависящим от человека причинам. Обеспечение дохода должно

осуществляться на основе обязательного социального страхования, а для категорий, не охваченных социальным

страхованием, — путем социальной помощи.

Конвенция № 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (1967)

регулирует условия предоставления пенсий и их размеры. Расхождения в терминах (пособия/пенсии)

объясняются неточным переводом, так как по своим основным характеристикам выплаты, о которых идет речь в

Конвенции № 128, являются именно пенсиями. Конвенция рекомендует установить минимальный размер пенсии

по старости и по случаю потери кормильца на уровне 45 % заработка, а пенсии по инвалидности — на уровне 50

% заработка. Рекомендация № 131 предлагает повысить все указанные процентные показатели на 10 пунктов, что

соответствует основному размеру пенсии по старости, указанному в ч. 1 ст. 16 Закона РФ "О государственных

пенсиях в РФ".

Положения о предоставлении медицинской помощи и об обеспечении пособиями по временной

нетрудоспособности сформулированы в Конвенции № 130 "О медицинской помощи и пособиях по болезни"

(1969)

. Нормы об обеспечении пособиями в случаях трудовых увечий, профессиональных заболеваний, а также

безработицы включают в себя Конвенция № 121 "О пособиях в случае производственного травматизма" (1964)

и Конвенция .№ 44 "О пособиях лицам, являющимся безработными по не зависящим от них обстоятельствам "

Проблемам обеспечения трудовых прав и социальной защиты пожилых людей посвящена Рекомендация

МОТ № 162 "О пожилых трудящихся" (1980)

. Особое внимание в ней уделяется положению безработных из

числа лиц предпенсионного возраста, в интересах которых рекомендуется предоставлять им пособие по

безработице при невозможности трудоустройства на весь период до назначения пенсии, а выход на пенсию

осуществлять по возможности с использованием гибкого пенсионного возраста и с предоставлением досрочной

пенсии. Такая возможность для безработных лиц предпенсионного возраста предусматривается ст. 32 Закона РФ

"О занятости населения в РФ", при условии, что причиной их увольнения стало сокращение численности или

штата организации, а также при наличии стажа работы, дающего право на полную пенсию по старости (в том

числе на льготных условиях). Такая пенсия предоставляется не ранее чем за два года до установленного

законодательством Российской Федерации возраста выхода на пенсию.

Особое место среди документов МОТ занимают Конвенция № 157 и Рекомендация № 167 "Об

установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения" (1982)

. Основные

положения этих документов направлены на сохранение прав на социальное обеспечение граждан государств,

заключивших международный договор, а также беженцев и лиц без гражданства. Конвенция № 157 исходит из

того, что права на различные виды социального обеспечения, будучи приобретенными на территории одного

государства, должны признаваться на территории всех государств, которые являются сторонами данного

соглашения. Для лиц, работающих по найму, право на обеспечение дает стаж уплаты страховых взносов,

приобретенный в любом из этих государств. Стаж суммируется в том случае, если отдельные его периоды

выработаны на территории нескольких государств — участников договора. Отдельную проблему составляет

выплата семейных пособий и пособий по безработице, так как в большинстве стран право на эти виды пособий

имеют только лица, проживающие в данной стране. Конвенция № 157 допускает возможность распространить

это право на лиц, выехавших из страны, путем взаимных расчетов, взаимных юридических консультаций и адми-

нистративной помощи.

Основную часть Рекомендации № 167 составляет Типовое положение для заключения двусторонних и

многосторонних соглашений. В целях упрощения процесса разработки содержания международных договоров о

социальном обеспечении в Рекомендации раскрываются основные термины, определяется структура соглашения.

Конвенция № 157 не ратифицирована Россией и не является самоисполняющимся международным

договором. Но ее основные положения в силу их признания многими странами представляют собой

международный стандарт. Приведение российского законодательства в соответствие с этим стандартом обрело

особую актуальность в условиях распада СССР и образования Содружества Независимых Государств. Граждане

этих государств, а также Туркменистана, Грузии, Литвы, Латвии и Эстонии, приобрели права на социальное

обеспечение в соответствии с законодательством СССР. Разрыв единого правового пространства привел к

частичной утрате этих прав. В определенной степени эту ситуацию стабилизировало принятие Соглашения от 13

МОТ. Конвенции и Рекомендации... Т. 1. С. 591—612.

Там же. Т. 2. С. 1531—1552.

МОТ. Конвенции и Рекомендации... Т. 2. С. 1581—1599.

Там же. С. 1406—1423.

Там же. Т. 1. С. 337—343.

Там же. Т. 2. С. 1927—1934.

Там же. С. 1971—2030.

марта 1992 г. "О гарантиях прав граждан государств — участников Содружества Независимых Государств в

области пенсионного обеспечения". В соответствии с ним для установления права на пенсию гражданам

государств — участников Соглашения учитывается трудовой стаж, приобретенный на территории любого из этих

государств после 1991 г., а также на территории бывшего СССР до 1991 г. Документ действителен в отношении

всех видов социального обеспечения, предусмотренных законодательствами государств-участников. Право на

пенсию сохраняется также при переселении пенсионера из одного государства в другое в пределах Соглашения.

При разработке такого рода соглашения, гарантирующего права граждан стран — участниц СНГ в отношении

обеспечения пособиями, могут быть учтены нормы Конвенции № 157 и Рекомендации № 167.

Большое количество международных договоров государств — участников СНГ содержит обязательства о

взаимном признании социальных гарантий военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, участников и

инвалидов Великой Отечественной войны. Они распространяются прежде всего на пенсионное обеспечение

военнослужащих, на организацию медицинской помощи, на сохранение различных льгот, в том числе права на

льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны и для приравненных к ним лиц.

Отдельную проблему составляет признание государствами, ранее входившими в состав СССР, прав граждан,

работавших в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. В

двустороннем порядке эти вопросы регулируются Временным соглашением от 15 января 1993 г. между Россией и

Украиной. Соглашение гарантирует таким гражданам право на получение пенсии по старости на условиях,

предусмотренных ст. 13 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ".

Процесс приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с требованиями

международных актов о правах человека сложен и противоречив, несмотря на обеспечение его нормами

Конституции РФ и федерального конституционного Закона "О судебной системе Российской Федерации".

Изучение международных документов и практики развитых стран позволит России включиться в между-

народную систему гарантий социальных прав граждан и создать условия для эффективного применения

общепризнанных принципов и норм международного права органами законодательной, исполнительной и

судебной власти.

3.3. ЧАСТНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОЦИАЛЬНЫХ

СЛУЖБ

Социальная защита и социальное обслуживание населения являются важной государственной задачей и

функцией. В последнее время социальные функции государства претерпевают организационно-финансовые

изменения. Организационные изменения касаются структуры государственных органов и их полномочий,

финансовые изменения — наполнения бюджетными средствами форм и методов выполнения указанных задач.

Правовое регулирование данных изменений направлено в сторону увеличения частноправовых средств при

общем публично-правовом воздействии в указанной сфере.

Если сферу социальной защиты населения представить как единую систему, направленную на выполнение

указанных функций, то основные частноправовые формы воздействия будут касаться следующих вопросов:

1. Правовой статус организаций, участвующих в социальной защите населения (государственных и

негосударственных),

2. Система основных и обслуживающих договоров в учреждениях социальной защиты населения.

3. Ответственность организаций социальной защиты населения и их должностных лиц за вред, причиненный

при исполнении функций в данной сфере.

Этот перечень вопросов можно было бы и расширить. 1. Правовой статус организаций, участвующих в

социальной защите населения, определяется их местом в данной системе, функциями, источником

финансирования и учредительными документами. В соответствии с главами 4 и 5 Гражданского Кодекса

Российской Федерации

есть смысл разграничить данные организации на два вида: публичного порядка и

частного порядка. Поскольку действующее российское законодательство не различает юридические лица

публичного и частного права (как оно сделано в некоторых европейских государствах), то на сегодняшнем этапе

развития права в России это создает определенные трудности в установлении правильного правового статуса

данных образований.

Социальная защита населения в основной своей массе осуществляется государственными и

муниципальными организациями (органами и учреждениями социальной защиты населения). К такого рода

организациям относятся федеральные министерства и управления социальной защиты населения в субъектах

Российской Федерации. Участие данных организаций в выполнении публичных функций обусловлено их стату-

сом государственных юридических лиц, когда данные субъекты осуществляют государственные полномочия и с

гражданами они находятся в "вертикальных" отношениях власти и подчинения. Такой режим скорее

определяется административно-правовым статусом как органов государственной власти России, субъектов

Федерации, муниципальных образований.

В "горизонтальных" же отношениях данные субъекты участвуют как юридические лица, если иное не

вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ). Поэтому к данным субъектам можно

применить общетеоретическую конструкцию юридического лица как организации, которая должна отвечать

признакам юридического лица. Во-первых, организационное единство определяется иерархией,

соподчиненностью органов управления (как правило единоличных), составляющих структуру государственного

органа. Данная структура закрепляется в учредительных документах и нормативно-правовых акутах,

регулирующих правовой статус.

Можно с большой долей уверенности сказать, что организации социальной защиты населения и

социального обслуживания, действующие в соответствии с федеральными законами "О социальном

обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" от 02.08.95 г., "Об основах социального обслуживания

населения в РФ" от 10.12.95 г

., а также Положением о предоставлении бесплатных социальных услуг

государственными социальными службами, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24.06.96 г.,

являются по набору задач и функций некоммерческими юридическими лицами, поскольку целью данных

организаций не является получение прибыли от выполнения деятельности по социальной защите и

обслуживанию населения.

Социальные учреждения, таким образом, обладают специальной правоспособностью, очерченной в их

учредительных документах, поэтому они могут осуществлять только те права и обязанности, которыми их

наделил учредитель (собственник).

Во-вторых, имущественная обособленность данных юридических лиц носит "двойственный" характер. Как

учреждение орган социальной защиты населения наделяется правом оперативного управления на переданное и

закрепленное за ним учредителем имущество, необходимое для выполнения социальных задач. Содержание и

границы права оперативного управления наиболее общим образом определены в ст. 296 ГК РФ, в соответствии с

которой учреждение осуществляет в пределах, установленных законом, и в соответствии с целями своей

деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения

им. А собственник вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и

распорядиться им по своему усмотрению.

В то же время при недостаточности бюджетного финансирования почти все учреждения социальной

защиты населения используют правило, по которому они могут заниматься деятельностью, приносящей

Гражданский Кодекс РФ (часть первая) от 21.10.94 г.// Собрание законодательства РФ. 1994, № 32, ст. ст. 1. 2.

См.: ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10.12.95 № 195-ФЗ// Собрание

законодательства РФ. 1995 — № 50.— Ст. 4872.

дополнительные доходы, и распоряжаться ими самостоятельно. Это скорее всего особое вещное право, но не

право хозяйственного ведения.

В то же время некоторые учреждения социальной защиты населения направляют поступившие к ним

федеральные, областные и местные средства к непосредственным их потребителям. Данные средства нельзя

смешивать с собственными средствами на счете такого юридического лица, поскольку последние "заработаны"

им на рынке социальных услуг самостоятельно, благодаря коллективу и идеям, а не государственному

протекторату.

Организационное единство и имущественная обособленность определяют вовне статус социальных

учреждений. Но если более тщательно рассматривать организационно-правовую форму данных государственных

органов, то, может быть, есть смысл "внедрить" в отечественную цивилистическую доктрину понятие

юридического лица публичного права как некоммерческой организации, а одним из ее видов могли бы стать

государственные и муниципальные социальные учреждения. Поскольку перечень некоммерческих юридических

лиц нельзя назвать исчерпывающим, то и нет смысла всем ныне существующим государственным органам и

органам местного самоуправления называть себя "учреждение". Тогда правовой статус таких публичных

юридических лиц будет определяться: во-первых, нормативно, а во-вторых, конкретными учредительными

документами. А в рамках данного юридического лица могут быть созданы учреждения разной направленности.

Статус государственных и муниципальных органов нуждается в дальнейшем правовом совершенствовании.

Предприятия, которые оказывают социальное обслуживание, могут выступать только в двух

организационно-правовых формах — государственные унитарные предприятия (федеральные либо субъекта

Российской Федерации) и муниципальные унитарные предприятия. Правовые нормы о данной организационно-

правовой форме расположены в разделе гл. IV ГК РФ как нормы о коммерческой организации. Но, скорей всего,

такие юридические лица вряд ли смогут получать прибыль от социального обслуживания, видимо, в настоящий

период их доход будет зависеть от таких форм деятельности, которые могут обеспечивать систему социального

обслуживания — предприятия сельскохозяйственные, общественного питания, надомного труда и др.

Соответственно и признаки юридической личности будут отличны от учреждений, поскольку ГК РФ для таких

организаций определяет режим хозяйственного ведения, а не оперативного управления имуществом.

Закон определяет понятие социальных организаций как организаций, независимо от форм собственности

предоставляющих социальные услуги, а также граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью по

социальному обслуживанию без образования юридического лица. В системе социальных служб выделяется три

уровня: государственный, муниципальный, частный (т.е. от формы собственности). Можно также подразделить

по функциональному признаку — центры социального обслуживания и социальной помощи, приюты,

специальные дома для одиноких престарелых и т.д.; а также по организационно-правовой форме — государ-

ственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения. Порядок создания, деятельности,

реорганизации и ликвидации учреждений и предприятий социального обслуживания независимо от формы

собственности регулируется гражданским законодательством России.

2. Деятельность социальных учреждений обеспечивается вертикальными и горизонтальными правовыми

формами. В публичных отношениях финансирование происходит в режиме бюджетно-административной

направленности. В частных отношениях появился новый термин — "платная социальная услуга".

Социальное обслуживание и социальная услуга по действующему законодательству трактуются

следующим образом. Социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по

социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических,

социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан,

находящихся в трудной жизненной ситуации. Поэтому социальное обслуживание — это комплексное образо-

вание, которое обеспечивается системой гражданско-правовых связей. Социальная услуга — действие по

оказанию клиенту социальной службы помощи, а социальная услуга, в отличие от социального обслуживания,

представляет собой конкретное действие работника социальной службы по оказанию бытовой, медицинской,

правовой и иной помощи лицу, обратившемуся в социальную службу. Как писал доктор юридических наук,

профессор О.А. Красавчиков, в область гражданско-правового регулирования включается... совокупность

нескольких взаимосвязанных социальных сфер правового воздействия, "заполненных общественными

отношениями имущественного, личного неимущественного, творческого или организационного характера,

построенными на началах равенства, автономии, договора и инициативы их участников". И "...каждая такая

социальная сфера — это известная подсистема общественных отношений, которые формируются, в той или

другой части социального пространства"

. Разделив область гражданско-правового регулирования на четыре

сферы, в качестве одной из них О.А. Красавчиков назвал сферу обслуживания

Полагаю, что социальное обслуживание населения регламентируется несколькими отраслями

законодательства, где гражданско-правовой аспект занимает уже не последнее место. В данном случае следует,

во-первых, разграничить понятия услуги и обслуживания, во-вторых, показать признаки договора на оказание

платных социальных услуг как договора гражданско-правового характера. Как верно указывал кандидат

юридических наук доцент Е.Д. Гешенин, "нельзя отождествлять сферу обслуживания со сферой услуг, так же как

нельзя считать, что все услуги однородны по своей экономической сущности", поскольку оказание услуг

"экономистами рассматривается как два рода услуг — когда услуги как вид деятельности заканчиваются

Красавчиков О.А. Сфера обслуживания, гражданско-правовой аспект.— В сб.: Гражданское право и сфера обслуживания.—

Свердловск. СЮИ, 1984, С. 17—18.

Шешенин Е.Д. Классификация гражданско-правовых обязательств по оказанию услуг. — В сб.' Гражданское право и сфера

обслуживания. — Свердловск, СЮИ, 1984, С. 42—44.

результатом, существующим отдельно от исполнителей услуг, и услуги, не заканчивающиеся овеществленным

результатом".

Из приведенных высказываний ученых и анализа правовых норм можно сделать вывод, что социальное

обслуживание включает в себя деятельность по оказанию социальных услуг, но не ограничивается ими. Если

анализировать правовые формы, в режиме которых происходит оказание услуг, то они также имеют двойную

природу, но скорее их природа предопределена не принципами социального обслуживания — это адресность,

добровольность, конфиденциальность и др., а источником финансирования, поскольку ст.ст. 15 и 16 Закона уста-

навливают условия для бесплатного социального обслуживания (за счет источников федерального бюджета и

бюджета субъектов Федерации) и платных социальных услуг (за счет клиентов в социальных службах). Поэтому

на первую группу услуг будет распространяться действие публичного права, а на вторую — частного (права

гражданского), поскольку на бесплатное социальное обслуживание договоры не заключаются.

К основным элементам гражданско-правового договора на оказание платных социальных услуг или его

существенным условиям относятся: виды и объем предоставляемых услуг; сроки, в которые они должны быть

предоставлены; порядок и размер их оплаты, а также другие условия, определяемые сторонами.

Платные социальные услуги осуществляются на основе договора, заключенного между клиентом и

социальной службой на основе примерного договора, утверждаемого Министерством труда и социального

развития. Нормативной базой для таких договоров выступает закон, а также Постановления Правительства РФ от

24.06.96 г. № 739 и № 473 от 15.05.96 г.

Особым случаем исчисления пенсии по старости является пенсия граждан, ставших инвалидами

вследствие военной травмы. Согласно ст. 5 Закона о государственных пенсиях в РФ им предоставляется право

получать две пенсии: по старости и по инвалидности. Это значит, что инвалидам вследствие военной травмы,

которые имеют стаж, необходимый для назначения пенсии по старости (в том числе и при неполном стаже),

следует назначить две пенсии.

Механизм исчисления пенсий дополняется механизмом их индексации.

В настоящее время в РФ применяется комбинированный способ индексации. При этом способе увеличение

назначенных пенсий в соответствии с ростом заработной платы в стране должно производиться четыре раза в год

— с 1 февраля, 1 мая, 1 августа и 1 ноября.

При этом все пенсии увеличиваются в кратное число раз пропорционально росту минимальной пенсии.

Кроме того, выплачивается компенсация. Тем пенсионерам, которые получают пенсию в минимальном размере,

компенсация выплачивается полностью, остальным — частично, в зависимости от размера пенсии. С 1 февраля

1998 г. наряду с изложенным выше способом индексации в РФ введено исчисление и увеличение пенсий путем

применения индивидуального коэффициента пенсионера

. Индивидуальный коэффициент пенсионера опре-

деляется путем умножения размера пенсии в процентах, полагающегося в зависимости от продолжительности

трудового стажа, на отношение среднемесячного заработка за установленный период, из которого исчисляется

пенсия, к среднемесячной заработной плате в стране за тот же период. Отношение среднемесячного заработка

пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране устанавливается путем деления среднемесячного

заработка пенсионера за соответствующий период на среднемесячную заработную плату в стране за тот же

период. При этом отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в

стране учитывается в размере не свыше 0,7, а в дальнейшем — 1,2.

Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства

РФ от 20 мая 1998 г.

, предусматривает реформирование пенсионной системы. Предполагается, что размер

пенсий будет исчисляться исходя из страховых признаков: возраста, страхового стажа, страховых взносов,

заработной платы (дохода), с которой уплачивались страховые взносы, а также пенсионных взносов, отнесенных

на именные накопительные счета застрахованных.

См.: О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий: Федеральный закон от 21 июля 1997 г.// Собрание за-

конодательства РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3585.

Собрание законодательства РФ.—1998.—№ 21.—Ст. 2239.

3.5. СОЦИАЛЬНЫЕ. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДОСРОЧНОГО

ПЕНСИОНИРОВАНИЯ

Под досрочным выходом на пенсию по возрасту понимается установленная законом возможность

прекратить трудовую деятельность ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Пенсионный возраст (точнее его границы) имеет важное значение для экономики и социальных

отношений в любой стране.

Повышение пенсионного возраста означает уменьшение общей численности пенсионеров и их удельного

веса в составе населения, а следовательно, и снижение экономической нагрузки по содержанию пенсионеров,

которую несет работающее население.

Однако одновременно такое повышение затрагивает интересы двух социально-демографических групп —

лиц старших возрастов, у которых сокращается период досуга — послепенсионный, и работников

трудоспособного возраста (прежде всего молодежи), т.к. из-за "задержки" старших поколений на рынке труда

обостряется возрастная конкуренция.

Поэтому проблема возраста выхода на пенсию является крайне актуальной в развитых странах с рыночной

экономикой.

В отличие от бывшего СССР, а ныне России, уменьшение возраста выхода на пенсию в качестве компенсации за

работу во вредных и тяжелых условиях труда в европейских странах применяется весьма ограниченно.

Отсутствует само понятие "льготное пенсионное обеспечение".

В то же время досрочный выход на пенсию широко используется как инструмент на рынке труда для

решения проблем занятости, как средство обеспечения постепенного прекращения трудовой деятельности.

В ФРГ 1 августа 1996 г. вступил в силу закон о частичной занятости пожилых людей, в основе которого

принят новый подход, обеспечивающий постепенное прекращение трудовой деятельности и переход на пенсию.

Рабочее время работников, достигших 55-летнего возраста, уменьшается наполовину. При этом может

либо уменьшаться число рабочих часов в день, либо число рабочих дней в неделю, рабочих недель в месяц, либо

месяцев в году. Речь идет о возможности деления общего фонда рабочего времени (за год) в среднем наполовину.

Этот промежуток времени может быть продлен до пяти лет, если это допускается действующим тарифным

соглашением.

Федеральная служба занятости стимулирует такую форму частичной занятости работников старшего

трудоспособного возраста. Благодаря этому они получают, как правило, минимум 70 /о вознаграждения при

полном рабочем времени (занятости).

В Дании с 1987 г. действует общенациональная программа постепенного перехода на пенсию. Работающие

в возрасте 60—67 лет могут сократить свое рабочее время до 25 /о в неделю и получать частичную пенсию.

В Швеции лицам в возрасте 60—65 лет выплачивается частичная пенсия в размере 50% утраченного

заработка, если они работают по сокращенному — на 5 часов в неделю _ рабочему времени (но не менее 17 часов

в неделю) (2).

Во Франции широко применяются различные способы для добровольного выбора работы на условиях

неполного рабочего времени (см. табл. 1). При этом используются различные виды досрочного выхода на

пенсию: постепенный досрочный выход на пенсию; досрочный выход на пенсию с разделением работы;

досрочный выход на пенсию (резерв кадров).

Таблица 1

Стратегии для добровольного выбора работы неполное время

Тип стратегии Описание

80% полного рабочего времени Добровольно выбранная занятость на уровне 80-100% полного рабочего

времени. Подсчет может производиться за год, и в этом случае работник

берет несколько дней отгула в дополнение к законному отпуску

Половина времени Работа через день, через неделю и т.д.

Разделение работы Рабочее место делится между двумя сотрудниками, которые сами опре-

деляют время работы каждого

Постепенный досрочный выход на

пенсию

Трудящиеся в возрасте 55 лет и старше могут выбрать работу, продолжа-

ющуюся в течение половины нормального рабочего времени

Досрочный выход на пенсию с разде-

лением работы

Постепенный досрочный выход на пенсию сочетается с наймом второго

работника, с которым делится рабочее место

Досрочный выход на пенсию: резерв

кадров

Работники в возрасте 55 лет и старше. которые досрочно выходят на

пенсию, могут соглашаться вернуться на предприятие для выполнения

специальных заданий

В Бельгии досрочный выход на пенсию в целях "перераспределения работы" был применен на

государственной гражданской службе в 1995 году. Бельгийские гражданские служащие имели возможность

выбора между четырехдневной рабочей неделей или досрочным выходом на пенсию при половине рабочего

времени, начиная с возраста 55 лет. Их жалованье пропорционально уменьшалось — соответственно на 20 или

50%, но они получали месячную премию, которая в сочетании с уменьшением налогов, в результате снижения за-

работка, частично компенсировала потерянный доход, гарантируя сохранение 80-90% прежнего заработка.

В США пенсии по старости назначаются мужчинам и женщинам по достижении 65 лет при наличии

страховых взносов, выплачивающихся в течение 40 кварталов. При этом пенсии могут назначаться досрочно с 62

лет с соответствующим сокращением размера пенсии на 5/9 процента за каждый месяц, недостающий до 65 лет.

В Японии возраст выхода на пенсию равен 65 годам для мужчин и женщин. Возможен досрочный выход

на пенсию 60 лет с сокращением размера пенсии пропорционально недоплаченным страховым взносам. При

более позднем уходе на пенсию (до 70 лет) размер пенсии соответственно увеличивается.

Программа пенсионного страхования работающих по найму охватывает всех работников корпоративных

организаций. Право на пенсию по этой программе наступает у мужчин в возрасте 60 лет, у женщин — 55 лет при

страховом стаже 20 — 25 лет.

В Великобритании пенсионный возраст равен 65 годам у мужчин и 60 годам у женщин. Возможность

более раннего выхода на пенсию не предусматривается. Если работник не уходит на пенсию по достижении

пенсионного возраста в течение пяти лет, его пенсия увеличивается на 1/7 процента соответственно.

Однако перечисленные меры усилили общую тенденцию к снижению коэффициента участия лиц старшего

возраста в составе рабочей силы и привели к существенному снижению среднего возраста выхода на пенсию. В

ряде стран (например, Финляндии, Германии, Нидерландах) он стал на шесть лет меньше законодательно

установленного пенсионного возраста (см. табл. 2).

В настоящее время широкое применение досрочного пенсионирования подвергается критике. Практически

все исследователи и политики в западных странах согласны, что тенденция досрочного выхода на пенсию зашла

слишком далеко и будет иметь серьезные долговременные последствия, если ее не изменить в ближайшее время.

Таблица 2

Коэффициенты участия в составе рабочей силы (%)

Страна

Возрастные группы

мужчин

55-59 лет 60-64 года 65-69 лет 55-59 лет

Италия Канада Нидерланды Новая

Зеландия Норвегия Португалия

США Финляндия Франция Швеция

Япония

68,9

73.6

59,2

80,3

81.8

71,9

77,4

62.7

69,3

82,5

94,1

37,2

47,6

18.0

39,0

61,5

53,0

54,9

23,9

18.2

57,8

75,6

12,6*

16,6

8,7*

25.8

29.9

25,8

7,1

4,5

55.3

21.1

47,5

19,3

49,3

61.5

40,1

57.0

62.1

47,8

77,2

56.4

10,0

24,8

4,2

20,2

45,8

25,6

37,4

18,0

15,1

49,1

40,1

3,9**

7.8

2,7*

16.7

14.6

16,0

3.1

3,2

28.0

Австралия 71,8 48,7 8,4* 37,0 15,4 2,3*

Австрия 63,0 12,7 3,6 23,8 5,2 1,2

Великобритания 75,7 52,2 13,1 54,5 24,7 8,0

Германия 81,5 34,9 8,0 45,5 11,9 4,0

Дания 81,9 47,1 24,6 64,5 26,8 8,0

Ирландия 79,8 59,4 26,5 22,1 14,0 5,9

Испания 73,6 44,8 6,3 24,4 16,2 3,9

Примечание: Данные, представленные в таблице, взяты из обследований рабочей силы в соответствующей

стране, за исключением Франции (официальные оценки).

* Эта возрастная группа включает всех лиц старше 65 лет.

** Эта группа охватывает лиц в возрасте от 65 до 70 лет.

МОТ, ОЭСР и Совет ЕС придерживаются мнения, что система должна быть гибкой и решение о более

раннем или позднем выходе на пенсию должно приниматься работником старшего возраста индивидуально. Это

означает не только ликвидацию стимулов к досрочному прекращению работы, но и возможность для тех, кто

продолжает работать сверх пенсионного возраста, отложить выход на пенсию с соответствующим увеличением

размера последней.

Значительный интерес представляет опыт реформирования пенсионного обеспечения и условия

досрочного пенсионирования в восточноевропейских странах.

В большинстве из них до начала рыночных преобразований пенсии по старости на общих основаниях, как

правило, назначались женщинам с 55, а мужчинам — с 60 лет (за исключением Польши, где эти пенсии

полагались женщинам с 60 лет, а мужчинам — с 65 лет). В настоящее время в этих странах пенсионный возраст

или уже пересмотрен в законодательном порядке, или вопрос о его постепенном повышении выносится на

обсуждение законодателя.

Так, в Венгрии переход к нормативному возрасту в 65 лет начался в 1977 г.

В Чехии с 1 января 2007 г. пенсии по старости будут назначаться мужчинам с 62 лет, а женщинам — с 57

лет, если женщина воспитала не менее 5 детей, с 58 лет — 3—4 детей, с 59 лет — воспитавшим двух детей, с 60

лет — воспитавшим одного ребенка и с 61 года — для остальных женщин.

В Болгарии ужесточены условия досрочного выхода на пенсию. Если ранее увольняемые по сокращению

штатов, имея полный трудовой стаж, могли получать 90% пенсии по старости на три года раньше достижения

пенсионного возраста, то теперь они получают только социальную пенсию.

Специалисты отмечают, что проводимая в ряде восточноевропейских стран реформа пенсионного

страхования предполагает постепенное повышение пенсионного возраста, что приблизит его к

западноевропейским стандартам. Однако такой подход должен осуществляться постепенно в течение 10—15 лет.

Они также считают, что в условиях относительно высокой безработицы необходимо разработать эффективную

систему досрочного выхода на пенсию, и прежде всего, в отношении источников и методов ее финансирования.

В СССР, а ныне в России широко применяется досрочное пенсионное обеспечение граждан.

Наиболее массовым является т.н. "льготное пенсионное обеспечение". В год им пользуются 250—300 тыс.

человек.

В настоящее время в России действует унаследованная от СССР система льготного пенсионного

обеспечения. Впервые пенсии по старости на льготных условиях были установлены союзным законом о

государственных пенсиях в 1956 г. Во всех случаях пенсионные льготы заключались в понижении возраста,

дающего право на пенсию по старости, до 55, 50, 45 лет, а во многих отраслях и в понижении стажа, дающего

право на эту пенсию, до 20 лет.

Главным недостатком этой системы было то, что предоставление льготных пенсий (досрочное) в

значительной степени определялось не в зависимости от фактических условий труда на рабочих местах, а по

признаку ведомственной принадлежности предприятий.

Досрочное льготное пенсионирование преследовало прежде всего компенсационные цели и стало

основным препятствием в улучшении условий труда на производстве.

Сфера применения льготного пенсионирования постоянно расширялась. Если в 1956 году численность

трудящихся, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение, составляла около 700 тысяч человек, то в

1992 году это право имели уже свыше 7 млн. работников, а льготные пенсии получали более 4 млн. человек.

Пенсионная реформа, осуществляемая в России, предполагает постепенное сокращение этого вида

пенсионирования и возложение основного бремени финансирования на предприятия, с тем чтобы экономически

побудить их к улучшению условий труда. Предполагается в конечном итоге полностью ликвидировать систему

государственных пенсионных льгот.

В последние 8—10 лет (после принятия законодательства о занятости) появился новый вид — досрочное

пенсионное обеспечение безработных граждан, ко-юрым до достижения пенсионного возраста осталось два года.

Законодатель при установлении правил проявил неоправданную щедрость, если не расточительность. В

соответствии с Законом РФ "О занятости населения в РФ" досрочная пенсия может быть назначена и лицам,

имеющим право на полную пенсию по старости на льготных основаниях. Другими словами, диапазон досрочных

пенсий безработных колеблется от 43 лет до 53 лет — у женщин; от 48 до 58 лет— у мужчин.

В последнее время в российском законодательстве обозначилась тенденция к ужесточению условий

предоставления досрочных пенсий безработным. С 6.05.96 г. такая пенсия может быть назначена только лицам,

уволенным с предприятий и организаций вследствие сокращения численности или штата работников. Все другие

основания в расчет приниматься не могут. Например, такие, как прекращение трудового договора по инициативе

администрации вследствие обнаружившегося несоответствия работника занимаемой должности или

выполняемой работе (п. 2 ст. 33 КЗоТ РФ), или вследствие длительной болезни (п. 5 ст. 33 КЗоТ РФ).

В ряде субъектов РФ были приняты нормативные акты, конкретизирующие условия и порядок назначения

досрочных пенсий безработным. Заслуживает внимание "Положение о порядке направления безработных

граждан на досрочную пенсию", действующее в Московской области.

Положение определяет порядок и условия направления безработных граждан на досрочную пенсию при

отсутствии возможностей для трудоустройства и механизм взаиморасчетов органов службы занятости и

Отделения пенсионного фонда РФ (ПФ РФ) по Московской области.

Право выхода на досрочную пенсию в первую очередь может быть предоставлено лицам, имеющим

ограниченные трудовые рекомендации ВТЭК или органов государственной службы медико-социальной

экспертизы. Для трудоустройства лиц предпенсионного возраста и, прежде всего, для безработных граждан,

получающих минимальное пособие по безработице, при отсутствии для них подходящей работы центры

занятости населения совместно с администрациями городов и районов Московской области организуют рабочие

места для временного трудоустройства и общественные работы. При невозможности их организации

консультантом службы занятости вносится предложение об оформлении досрочной пенсии.

Особые условия досрочного пенсионирования предусмотрены для инвалидов. Инвалиды, признанные в

установленном порядке безработными до 06.05.96 г., состоявшие на учете в ЦЗН не менее одного года, при

невозможности их трудоустройства на специализированные и дополнительные работы, созданные за счет средств

фонда занятости населения, могут быть направлены на досрочную пенсию.