Зимовець В. Державна фінансова політика економічного розвитку

Подождите немного. Документ загружается.

Державна фінансова політика економічного розвитку

186

на ситуація. Економічна влада у розумінні саме дискретної влади, тобто

можливості номенклатури розпоряджатися ресурсами на власний розсуд,

створює можливості для неефективного використання ресурсів і повільного

розвитку економіки.

З цих позицій доцільним є звуженням ролі держави та обмеження її функ-

цій. Хотілося б звернути увагу читача ще на один парадокс, над яким

варто

поміркувати. Р.Барро довів, що продуктивними слід вважати державні публічні

послуги як суспільне благо, яке надається "безкоштовно". Вартість цих послуг

включається при визначенні загального рівня добробуту населення. Разом із

тим, якщо враховувати витрати недержавних секторів економіки на "захист"

від держави (йдеться про таке явище як rent-seeking), то сектор не

отримує

публічних послуг за сплачені податки безкоштовно, а навпаки, ще доплачує

номенклатурі. Такий же метод можна застосувати і до "безкоштовних" послуг

у сфері медицини та освіти, коли сектор ДГ, крім сплачених податків, витра-

чає фінансові ресурси на отримання таких послуг.

З цих позицій застосовувати теоретичні підходи щодо оптимального

розміру державних витрат

в умовах корумпованої економіки потрібно

з урахуванням коригуючого коефіцієнта. Можна висунути припущення (гіпо-

тезу) про те, що частка вартості публічних послуг у ВВП у корумпованій

економіці повинна бути нижчою за інших рівних обставин. Саме на ці ін-

ституційні та політичні аспекти формування фіскальної політики ми хотіли

звернути увагу у цьому

підрозділі.

Розглядаючи фіскальну політику з позицій її спроможності виконувати

три основні завдання державної фінансової політики економічного розвитку

– нагромадження продуктивного капіталу та формування його ефективної

структури (за критерієм капіталовіддачі), підвищення добробуту населення

(за показником кінцевого споживання на особу) та фінансової стабільності,

ми стверджуємо, що в умовах інституційної системи екстракційного типу

реалізація

цих завдань ускладнюється. Нагромадження продуктивного

капіталу та рівень добробуту населення будуть меншими за потенційно

можливі на суму, яка дорівнює обсягам додаткового приватного споживан-

ня та придбання майна представниками правлячої еліти. Таким чином, самі

лише загальні обсяги державних витрат та рівень державного перерозподі-

лу ВВП (без урахування особливостей інституційного середовища) не

мо-

жуть бути коректною основою для оцінки впливу фіскальної політики на

економічний розвиток.

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

171

основа було використано золоте правило "Фелпса" і положення нової теорії

зростання П.Ромера. Беззаперечно, крім обсягів важливо враховувати

ефективність таких видатків [170, c. 31].

Концепція соціально орієнтованої економічної моделі розвивається і ре-

алізується переважно у континентальній Європі після завершення Першої

світової війни і приходу до влади соціально-демократичних урядів. Харак-

терними ознаками соціально орієнтованої

економічної моделі є акценти на

забезпеченні достатньо високого рівня соціального захисту – безкоштовній

медицині та освіті. Реалізація такої моделі потребує податкового наванта-

ження на економіку, значно вищого, аніж для ліберальної моделі. Виходячи

з нашої класифікації функцій держави, які поділяються на базові функції ("чи-

сті суспільні блага"), суспільні послуги (змішані суспільні блага)

та соціальні

трансферти, можна визначити три типи держави – чисто ліберальну, за

якою закріплені лише базові функції, змішану, яка, крім базових функцій,

надає суспільні послуги, та соціально орієнтовану (або патерналістську),

яка, крім базових функцій та надання суспільних послуг, бере на себе зо-

бов’язання із соціального та пенсійного забезпечення.

У західній економічній

науці переважають підходи, згідно з якими зростан-

ня державних витрат негативно впливає на темпи економічного розвитку.

Стосовно європейських країн це положення доведено на широкій базі емпі-

ричних даних. Висновки щодо негативного впливу надмірного обсягу держав-

них витрат на економічний розвиток зроблено на основі аналізу даних по

європейських країнах у дослідженні

ЄЦБ (2003) [172]. На основі проведеного

аналізу встановлено, що оптимальний розмір частки державних витрат у ВВП

(за методологією ESA, тобто з урахуванням соціальних трансфертів та пен-

сійних виплат) не повинен перевищувати 40% ВВП.

Протягом останніх років тенденція до зниження частки державних ви-

трат відносно ВВП спостерігається в усіх європейських країнах (за винят-

ком Португалії

та Великої Британії). Особливо значним було зниження час-

тки державних витрат у ВВП у таких країнах за останні 10 років (з 1997 по

2007 р.) – у Данії така частка скоротилася на 5,2 п.п. до 51% ВВП, в Австрії

– на 5,3 п.п. до 48,7% ВВП, у Фінляндії – на 5,3 п.п. до 47,3% ВВП, у Литві –

на 5,5 п

.п. до 34,9% ВВП, у Швеції – на 6,3 п.п. до 52,5% ВВП, у Норвегії –

на 8,2 п.п. до 40,9% ВВП, у Словаччині – на 11,4 п.п. до 34,4% ВВП [24].

Відбувається конвергенція або вирівнювання рівня державного перерозпо-

ділу ВВП у Європі.

Державна фінансова політика економічного розвитку

172

Фіскальна політика, спрямована на економію державних витрат, покли-

кана забезпечити підвищення конкурентоспроможності національних еко-

номік та їхнє економічне зростання в умовах глобалізації. Фіскальна політи-

ка такого ліберально орієнтованого типу має серйозне методологічне під-

ґрунтя. Серед численних досліджень з питань взаємозв’язку фіскальної

політики та економічного розвитку можна виділити роботу Д.Авільї

і Р.Строча (2003). За результатами дослідження впливу динаміки держав-

них витрат на економічне зростання на основі емпіричних даних за 40 років

(1960–2001 рр.) по європейських країнах вони довели, що зростанню частки

державних витрат у ВВП на 1,0 п.п. відповідає уповільнення темпів еконо-

мічного зростання на 0,5 п.п. [173].

Менш відчутну негативну кореляцію між

зростанням частки державних

витрат відносно ВВП і темпів економічного зростання виявлено у дослідженні

В.Танци та Л.Шукерт на основі аналізу широкої статистичної бази за 40 років

(1960–2000 рр.) по 24 країнах ОЕСР. Вони встановили такий взаємозв’язок:

у разі зростання частки державних витрат у ВВП на 1 п.п. темпи економічного

зростання уповільнюються

на 0,16 п. п. [174]. Більш щільну кореляцію по

європейській базі даних у Д.Авільї і Р.Строча можна пояснити значно вищими

темпами зростання державних витрат у Європі, особливо у період з 1960 по

1990 р. і відносно невисокими темпами економічного зростання (порівняно

з ширшою за охопленням статистичною базою країн ОЕСР).

Висновок щодо спадної

ефективності державних витрат у довгостроково-

му періоді, зроблений у дослідженні ЄЦБ

, є загальноприйнятим в економіч-

ній науці положенням, яке застосовується на практиці у фіскальній політиці

європейських країн. ЄЦБ приділяє багато уваги саме цій сфері досліджень,

оскільки неадекватна фіскальна політика, спрямована на фіскальну і бюджетну

експансію, перешкоджає монетарній владі забезпечувати фінансову стабіль-

ність і зводить нанівець результативність взаємодії монетарної і фіскальної

політик

у забезпеченні економічного зростання.

Занижений обсяг державних витрат також не сприяє економічному зрос-

танню. В.Танци і Л.Шукерт довели, що базові державні видатки, які вклю-

чають видатки на державне управління (essential administrative services),

правопорядок, фундаментальні дослідження, освіту і охорону здоров’я,

суспільну інфраструктуру, внутрішню та зовнішню безпеку, є необхідною

У короткостроковому періоді зростання частки державних витрат до ВВП можливе у разі

застосування контрциклічної ФБП.

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

185

зміни призведуть до усунення такої еліти від влади. Реакція суспільства на

пригнічуючу інституційну систему і недієвість принципу "верховенства пра-

ва" виявляється у широкому поширенні недекларованих ("тіньових") еконо-

мічних відносин. Для інституційної системи такого типу характерною є ви-

бірковість застосування норм закону, що супроводжується корупцією у пра-

воохоронній системі.

Ознакою інституційної системи

екстракційного типу є так званий "по-

шук ренти" (rent-seeking), коли державні інститути розвиваються для того,

щоб забезпечувати чиновникам додаткові доходи. Згідно з цією теорією

інституційна система модифікується відповідно до інтересів певних полі-

тичних груп, які перебувають при владі. Це дозволяє максимізувати дохо-

ди групи за рахунок зменшення доходів інших груп.

Така інституційна

система є неефективною, оскільки має місце чітко перерозподільна її

функція – усунути одних і поставити своїх, а загалом по економіці резуль-

тат залишається незмінним (навпаки – витрачаються ресурси часу і фі-

нансові ресурси на перерозподіл прав контролю за ресурсами), вона "не

збільшує розмір загального пирога, а лише спрямована на збільшення тієї

його частки, яка опосередковано привласнюється владними угруповання-

ми" [200]. Недосконала інституційна система екстракційного типу, у якій

домінуючим началом залишається пошук чиновником ренти, зумовлює

високий рівень політичних ризиків (ризик вилучення доходу і капіталу) та

високий рівень трансакційних витрат (необхідність витрачати додаткові

кошти для забезпечення ведення бізнесу, в тому числі – на фінансування

"адмінресурсу

").

Фіскальна політика є основним інструментом реалізації економічних інте-

ресів правлячої еліти в умовах слабкості громадянського суспільства. Вплив

інституційних та політичних чинників на фіскальну політику виявляється

у надмірних державних витратах, включаючи також і несправедливий розпо-

діл соціальних трансфертів. Тіньовий перерозподіл ренти на користь номенк-

латури – це процес, який ми не можемо

проігнорувати у нашому дослідженні

як такий, що зменшує потенційно можливі обсяги чистих заощаджень у сек-

торах НФК і ДГ і, водночас, збільшує їх у тіньовому секторі правлячої еліти.

Якщо суспільство не може контролювати державу та її витрати, а також до-

ходи правлячої еліти, рівень державного перерозподілу ВВП і відповідно

економічна влада

такої держави повинні бути мінімальними.

Чим менше суспільство може контролювати державу, тим меншою має

бути економічна влада останньої. На пострадянському просторі – протилеж-

Державна фінансова політика економічного розвитку

184

необхідності забезпечення адміністративної єдності країни [198]. Важли-

вість такої системи задля інтеграції суспільства була покладена в основу

політики розбудови системи державного управління зверху (так званий

"державницький" курс). Фактично ідеологія ліберального редукціонізму

була реалізована лише частково, що пояснюється повільною самооргані-

зацією ринкових механізмів. Тому, як правильно стверджував Б.Кваснюк,

трансформаційні перетворення не

можуть бути здійснені без активної

участі держави [181, c. 17]. З теоретичних позицій це виправдовує те, що

на першому етапі трансформації економіки України, який збігся з деколо-

нізацією і набуттям незалежності, у відносинах між владою і суспільством

переважала ідеологія примату держави. Проблема полягає не в тому, що

держава активно розширювала сфери регулюючого впливу на

нові (рин-

кові) сфери, а в особливостях самої держави, яка зберігала більшість

негативних рис, міцно закладених російсько-радянською соціокультурною

парадигмою: зневага до підприємців та всевладдя номенклатури, її ко-

румпованість. Значні витрати часу і ресурсів на захист прав власності

знаходять своє вираження у високих трансакційних витратах, які мають

кількісний та якісний

вимір – частина людських і фінансових ресурсів ви-

користовується на захист від державних інститутів, відповідно менша

частина ресурсів залишається для формування факторних доходів від

праці і капіталу. Реалізації ліберальної стратегії економічних реформ

перешкоджає хибне розуміння ролі держави в економічному розвитку,

невизначеність із стратегічними функціями, місцем і роллю держави

в економіці [199, c. 110].

Збереження високого

рівня державного перерозподілу ВВП, зумовлене

завищеними витратами на державне управління та публічні послуги, у по-

єднанні із значними витратами на захист прав власності і ведення бізнесу

разом означають значно вищий, ніж офіційний, рівень перерозподілу дохо-

дів правлячою елітою. Демократичні зрушення у політичній системі України

після 2004 р. не призвели до формування

держави нового, орієнтованого

на підтримку розвитку ринків, типу. Зростання рівня державного перерозпо-

ділу ВВП і одночасно рівня корумпованості, призвели до погіршення умов

нагромадження продуктивного капіталу. У західній економічній літературі

інституційна система такого типу дістала назву "екстракційна", тобто

така, що вилучає ресурси з господарського обігу.

Екстракційні інститути виникають тоді, коли політична

еліта усвідомлює,

що розвиток інституту приватної власності і відповідні соціально-економічні

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

173

умовою для створення сприятливого для функціонування економіки сере-

довища [174, с. 182].

Концептуально важливим є те, що не лише завищений, а й занижений рі-

вень державних витрат може негативно впливати на економічне зростання

(коли не повністю фінансуються базові державні видатки). При цьому базові

державні видатки мають спадну граничну ефективність, тобто справляють

позитивний

вплив на економічне зростання лише до певної межі. Тому для

кожної конкретної країни існує точка реверсу, тобто така частка державних

витрат у ВВП, перевищення якої уповільнюватиме економічне зростання.

Для країн з ринками, що формуються, частка державних витрат у ВВП

повинна бути нижчою, ніж у розвинених. За різними оцінками, оптимальна

частка державних

витрат для таких країн становить від 20 до 40% ВВП.

Російський економіст А.Ілларіонов довів, що рівень 36–38% є граничним

для пострадянських країн, перевищення якого гальмує економічне зростан-

ня, і обґрунтував доцільність скорочення частки державних витрат до рівня

18–21% ВВП [175, c. 42]. Невисокий рівень державних витрат відносно ВВП

у країнах, що швидко розвиваються, підтверджує слушність цього

положен-

ня: у Китаї ця частка в 2006 р. становила 19,8% ВВП, у В’єтнамі – 29,8%

ВВП, в Індії – 27,4% ВВП [176]. Існують альтернативні точки зо-

ру: Р.Нігамутлін спростовує тезу про скорочення державних витрат як чин-

ник економічного розвитку, пропонуючи при цьому збільшувати державні

видатки на утримання армії, забезпечення правопорядку, охорону здоров’я

науку [177]. При цьому стверджується про неприйнятність для пострадянсь-

ких країн моделі з низькою часткою державних видатків у ВВП, яка застосо-

вувалася в успішних країнах азіатсько-тихоокеанського регіону.

У табл. 7 порівнюються тенденції частки державних витрат у ВВП за ре-

презентативною вибіркою з-поміж країн з ринками, що формуються. Можна

помітити дві основні

тенденції – або консервація рівня державного перероз-

поділу ВВП (тобто економічна модель не змінюється – Болгарія, Хорватія,

Польща, Казахстан, Румунія), або – лібералізація економічної системи –

Росія та Словаччина (серед розвинених країн до цього переліку можна дода-

ти всі скандинавські країни та Австрію, які зазвичай наводились як взірець

соціально орієнтованої моделі економіки). При цьому

лібералізація можлива

у різних комбінаціях – одночасне скорочення державних витрат і зниження

податкового навантаження із збереженням структурного дефіциту бюджету

(Словаччина), скорочення державних витрат без зниження податкового на-

вантаження (Росія) з формуванням стабілізаційних фондів.

Державна фінансова політика економічного розвитку

174

Таблиця 7

Частка державних витрат та бюджетного дефіциту у ВВП у східноєв-

ропейських країнах та СНД в 1998–2008 рр. *, % ВВП

Країна Показник

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Частка держав-

них витрат

у ВВП 37,0

39,6

39,7

38,3

37,1

38,1

36,7

37,5

35,3

37,2

36,5

Болгарія

Відношення

дефіциту бюд-

жету до ВВП

1,7

0,4

-0,5

1,9

0,1

-0,9

2,2

1,9

3,3

3,5

3,0

Частка держав-

них витрат

у ВВП 46,8

48,8

45,5

44,0

50,7

51,3

43,4

42,3

41,6

42,3

46,7

Хорватія

Відношення

дефіциту бюд-

жету до ВВП -3,0

-8,2

-7,5

-6,8

-4,9

-5,4

-4,2

-3,5

-2,6

-2,0

Частка держав-

них витрат

у ВВП

26,1

23,2

23,0

21,0

22,3

22,7

22,3

20,2

24,2

25,7

Казахстан

Відношення

дефіциту бюд-

жету до ВВП

-8,0

-5,2

-1,0

2,7

1,4

3,0

2,5

5,8

7,2

4,7

1,1

Частка держав-

них витрат

у ВВП 39,5

39,7

36,8

37,6

42,2

47,1

45,7

47,1

47,7

44,9

47,1

Польща

Відношення

дефіциту бюд-

жету до ВВП -4,3

-2,3

-3,0

-5,1

-5,0

-6,3

-5,7

-4,3

-3,9

-1,9

-3,9

Частка держав-

них витрат

у ВВП

35,1

35,5

35,3

38,8

39,6

33,6

33,5

35,3

36,9

34,5

Румунія

Відношення

дефіциту бюд-

жету до ВВП -3,2

-4,5

-4,6

-2,1

-2,0

-1,5

-1,2

-2,2

-2,5

-4,9

Частка держав-

них витрат

у ВВП 42,5

36,7

33,7

34,6

37,1

35,7

33,6

31,5

31,2

33,0

35,4

Росія

Відношення

дефіциту бюд-

жету до ВВП

-8,1

-3,1

3,2

2,7

0,6

1,4

4,9

8,1

8,4

5,1

5,2

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

183

тарної. Економічні негаразди першого (кризового етапу) економічних реформ

в Україні викликали широку критику ліберальних ідей (у тому числі у науковій

літературі) і створили ідеологічне підґрунтя для висунення стратегічно помил-

кового ідеологічного гасла про необхідність посилення дієздатності держави

на новому етапі реформ ("однією з центральних проблем нового етапу

є посилення ролі держави

, зміцнення її дієздатності, забезпечення її доміну-

ючої ролі в модернізації національної економіки" [196]).

Визнання за державою ролі основного суб’єкта політики економічного

зростання свідчило про посилення етатистського підходу до розуміння ролі

інституту держави, який зберігається і нині. "Дієздатна держава" розумілася

не в дусі ордолібералізму, а в гоббсівських традиціях євразійського етатиз-

му.

Декларативність такого розуміння ролі й місця держави в економіці

стала свідченням остаточного функціонального колапсу влади. Необґрун-

тованим є утвердження суперечливої антиліберальної концепції "дієздатної

держави", яку ми називаємо неоетатизмом, після завершення першого

етапу ринкових перетворень в Україні, створення каркасу базових інститутів

ринку і, відповідно, передумов для звуження ролі в економіці. З цих

позицій

проблема економічного розвитку може бути зведена до унеможливлення

реалізації приватних інтересів еліти із застосуванням економічної влади

(контролю за фінансовими та іншими ресурсами) [197, с. 60–61].

Трьома основними причинами поширення ідеології дієздатної держави

вважаємо: 1) укоріненість радянського патерналізму; 2) незацікавленість

бізнес-еліт у формуванні конкурентних ринків; 3) зацікавленість номенкла-

тури у зростанні обсягів ресурсів, які

розподіляються дискретно і непрозо-

ро. В умовах слабкості суспільного контролю (парламентського, громадсь-

кого, ЗМІ) за використанням коштів у секторі ЗДУ поширеною є практика

придбання товарів та послуг для державних підприємств, організацій, інвес-

тиційних проектів за завищеними цінами. Також поширена практика патерна-

лізму – продажу товарів і послуг державних підприємств за заниженими

цінами. Відповідно чиста додана вартість, яка створюється у секторі ЗДУ

(заробітна плата, прибуток і податки на продукти), виявляється набагато

меншою за рівноважну.

Відносини між владою і суспільством у сучасній Україні формувались

у суперечливих умовах. З одного боку, певний вплив справляла ідеологія

ліберального редукціонізму (скорочення сфер державного впливу на еко-

номіку

і командно-адміністративних функцій). З іншого – під впливом ото-

тожнення поняття громадянського суспільства і поняття політичної нації,

Державна фінансова політика економічного розвитку

182

у поглибленні ліберальних реформ [191]. Досвід свідчить, що впливові

фінансово-промислові групи зацікавлені у руйнуванні ринкових інституцій та

конкурентного середовища. Так І.Глезер, Дж.Шейнкман і Е.Шлейфер [192]

прогнозують сплановані дії ФПГ у перехідних економіках з нейтралізації

ринкових інститутів шляхом "захоплення" регуляторного поля і корупції та

їхньої заміни системою домовленостей між клановими

угрупованнями.

Другою основою опору реформам є номенклатура, яка одержує особисту

вигоду від дискретного тлумачення регуляторних норм, та пов’язаного

з нею бізнесу. У постсоціалістичних країнах формування та зміцнення при-

ватного сектора протягом 90-х років ХХ ст. не призвело до переорієнтації

ролі держави на сприяння ефективності ринків [193, c. 7]. Тому була вису-

нута

нова парадигма розвитку: на перший план вийшли політичні умови,

демократичні процеси і розвиток громадянського суспільства як основні

передумови довгострокового економічного розвитку.

Опонентами такого підходу є численні прихильники концепції російсько-

радянському етатизму. Багатьма ліберальна модель видається неадекват-

ною інтересам економічного розвитку економіки пострадянського типу. Зок-

рема, критикуючи її, С.Дзарасов стверджує, що

"вона виявилася придатною

для експропріації народної власності кримінальними елементами суспіль-

ства, їхнього надзвичайного збагачення за рахунок приватизації (захоплен-

ня) державних підприємств та інститутів. Але вона ніяк не придатна для

модернізації країни і її просування у розряд розвинених країн. Більше від-

повідає нашим умовам планово-ринкова модель економічного розвитку"

[194, с. 256].

На

основі хибних припущень про те, що у постсоціалістичних економіках

ринок ще не здатен нормально виконувати координуючі функції (так звана

недосконалість нових ринків), була висунута теза про необхідність "сильної"

держави та "керованої демократії" у відмінному від ордолібералізму розумін-

ні. Наприклад, російський економіст О.Улюкаєв стверджував, що "варто відійти

від дилеми авторитаризм–

демократія і обміркувати варіанти обмеженої де-

мократії, що передбачає стабільніші і менш витратні демократичні інститути,

нехай навіть за рахунок меншої чутливості до змін суспільних уподобань"

[195]. Такий підхід є обґрунтуванням банального інтересу влади до контролю

за розміщенням ресурсів і зміцнення економічних позицій номенклатури.

Вважаємо, що економічна деградація у постсоціалістичних країнах на

по-

чатковому етапі трансформації не є достатньою підставою для критики лібе-

ральної концепції і обґрунтуванням доцільності "сильної" держави як автори-

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

175

Країна Показник

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Частка держав-

них витрат

у ВВП

60,4

56,8

50,9

44,6

45,1

40,1

37,7

38,1

37,1

34,6

34,9

Словач-

чина

Відношення

дефіциту бюд-

жету до ВВП

-5,0

-7,1

-12,3

-6,5

-8,2

-2,7

-2,3

-2,8

-3,5

-1,9

-2,2

Частка держав-

них витрат

у ВВП

38,0

34,1

34,5

34,4

35,6

37,2

41,5

44,1

44,6

44,3

45,0

Україна

Відношення

дефіциту бюд-

жету до ВВП -2,5

-2,3

-1,1

-0,9

0,1

-0,7

-4,4

-2,3

-1,4

-2,0

-1,5

* Розраховано за даними: ЄБРР [Електронний ресурс]. – Доступний з:

<http://www.ebrd.com/country/sector/econo/stats/sei.xls>.

Тенденції до зростання рівня перерозподілу ВВП через бюджет і відпо-

відне зростання економічної влади держави, які мали місце протягом ХХ ст.

у розвинутих країнах, зумовили появу наукових шкіл, які приділяли цьому

явищу значну увагу. Від обраної економічної моделі залежить тип держав-

ної фінансової політики, насамперед це – рівень одержавлення економіки

(частка

ВВП, яка перерозподіляється через бюджет широкого уряду). При

цьому характерним є зростання рівня державного перерозподілу ВВП як

у країнах з ліберальною, так і в країнах з соціально орієнтованою економі-

кою. Різниця у цьому показнику в країнах з ліберальною і соціально орієн-

тованою економікою залежить від різних обсягів публічних послуг, які фі

нансуються за рахунок видатків бюджету. Тому некоректно оцінювати вплив

фіскальної політики різного типу на економічний розвиток, виходячи лише

з показника рівня державного перерозподілу ВВП.

До основних завдань державної фінансової політики економічного роз-

витку ми включили підвищення рівня добробуту населення, під яким пропо-

нується розуміти зростання обсягів кінцевого приватного та публічного

споживання за умови вирівнювання доходів з метою запобігання надмірно-

му багатству і бідності. Фіскальна політика соціально орієнтованого типу

націлена на виконання завдань із фінансування публічних послуг і вирівню-

вання диспропорцій у рівні доходів. Фіскальна політика ліберального типу

проводиться з метою раціоналізації та максимально можливого обмеження

Державна фінансова політика економічного розвитку

176

обсягів державних видатків для стимулювання процесу нагромадження

продуктивного капіталу у секторах НФК і ДГ, а також приватних заоща-

джень сектору ДГ. Залежно від типу економічної моделі обсяги державного

перерозподілу ВВП можуть значно відрізнятися у різних країнах.

Переважна більшість аналітичних розробок економістів щодо впливу рів-

ня державного перерозподілу ВВП на економічне зростання

підтверджує,

що з певної межі нарощування державних витрат перетворюється на галь-

мо економічного зростання і відповідно не забезпечує зростання добробуту

населення. Але без урахування інституціональних особливостей держави

як суб'єкта фіскальної політики та структури державних видатків проводити

такі оцінки некоректно.

3.2. Інституційні та політичні аспекти формування

фіскальної політики

Тенденція до зростання впливу держави на економічні процеси, була

характерною для світу в цілому до початку 80-х років ХХ ст. Економічна

наука розвивалась переважно навколо дискусії про функції держави в еко-

номіці і оптимальний рівень державного перерозподілу ВВП. Суперечки про

ступінь державного втручання, роль і функції держави завжди завершуєть-

ся єдиним

банальним розв’язанням – стереотипом так званого органічного

поєднання державного регулювання і ринкового саморегулювання економі-

ки (що, по суті, є уникненням вирішення проблеми). Кількісний макроеконо-

мічний підхід до наукових оцінок економічної політики є однобічним, оскіль-

ки економічний розвиток залежить також і від характеру власне державної

влади, типу держави як такої [178]. Врахування

інституційних чинників

у дослідженнях ролі і місця держави в економічному розвитку стало поши-

реним в академічній літературі. Ставлячи під сумнів доказовість спрощеної

схеми неолібералізму, згідно з якою вищий рівень державного перерозподі-

лу ВВП негативно впливає на економічну активність та темпи зростання

економіки у довгостроковому періоді, економісти зосереджують увагу на

ефективності держави

як інституту. Іншими словами, за однакового рівня

державного перерозподілу ВВП за інших рівних обставин саме ефектив-

ність державних витрат відіграє вирішальне значення.

Фіскальна політика, обсяги та ефективність державних витрат залежать

від типу держави як суб'єкта фіскальної політики. У науковій економічній

літературі поняття "держава" вживається як протиставлення поняттю "ри-

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

181

Останнім часом економісти досліджують взаємозв’язок економічного роз-

витку різних країн світу з типом їх політичної системи. Взаємозв’язок типу

держави (демократичного чи авторитарного) з економічним розвитком не

є однозначним. За певних умов авторитарні режими (Південна Корея, Китай,

В’єтнам) досягали вагоміші результати (так звана "азіатська модель"), ніж

країни з відносно

вищим рівнем демократії [188]. Сильна державність була

головною передумовою модернізаційного ривка зазначених країн, який реалі-

зувався через так звану політику рятівного "свавілля" (протекціонізм, інші

форми державного сприяння експортерам) [181, с. 200–201].

З іншого боку, прискорена концентрація економічної влади за сприяння

недемократичних режимів, зростання темпів нагромадження капіталу і при-

бутків наближених до влади кланів,

не може ототожнюватись із національ-

ним інтересом. Насправді реалізується суто приватний інтерес втягненої

у бізнес верхівки влади, про що свідчать численні факти корупції у країнах

АТР саме у вищих ешелонах влади. Досвід більшості інших країн свідчить

про те, що недемократичний режим створює сприятливе середовище для

корумпованості влади всіх рівнів та численні

бар’єри у доступі до ресурсів,

що перешкоджає економічному розвитку [189, c. 6].

Інституційні та політичні чинники формування фіскальної політики цікав-

лять нас саме у контексті раціоналізації обсягів державних витрат та під-

вищення їхньої ефективності. У процесі переходу від комуністично-планової

до ринкової економіки звуження ролі держави в економіці є об’єктивним

процесом.

Основна ідея полягає в тому, що з розвитком ринку роль держа-

ви в економіці звужується і обсяги її функцій скорочуються. Тобто виника-

ють сприятливі умови для лібералізації фіскальної політики і скорочення

рівня державного перерозподілу ВВП. Доведено, що у країнах з перехідною

економікою низький рівень інституціоналізації колективних інтересів ство-

рював ідеальні умови

раціонального конструювання структур нової системи

і реалізації ліберальних засад [190], проте отримання владою кредиту дові-

ри електорату на проведення реформ відкривало також і широкі можливос-

ті як для проведення таких реформ, так і для їхньої імітації з одночасним

зміцненням економічної влади політичних акторів і наближеного до них

бізнесу (через процеси приватизації,

розподіл бюджетних коштів і держав-

них преференцій та пільг).

Необхідність збереження численних державних преференцій, які гаран-

тували стабільні доходи, лежала в основі симбіозу влади і великого бізнесу,

воднораз нова капіталістична еліта ставала дедалі менш зацікавленою

Державна фінансова політика економічного розвитку

180

"безконтрольна економічна влада породжує іще більшу економічну владу,

і вона може набути політичного впливу, перерости у політичну владу",

в результаті чого влада "може бути використана не лише в інтересах усього

суспільства, але й для захисту групових, кланових, особистих та інших

інтересів" [184, с. 126]. Вибірковість застосування фіскальних норм і правил

під час

вилучення доходів (оподаткування) і під час здійснення державних

витрат призводить, з одного боку, до завищення фіскального тиску на ту

частину сектора НФК, яка не належить або не сплачує данину правлячій

еліті, а з іншого – до завищення вартості публічних послуг без підвищення

їхніх реальних обсягів. Наслідком такої дискримінаційної фіскальної політи-

ки є

завищення номінальних обсягів публічного споживання і заниження на

еквіваленту суму ВНК у зв’язку зі скороченням чистих заощаджень у секторі

НФК, тобто його інвестиційного потенціалу.

У західній економічній літературі така система дістала назву "криміналі-

зована економіка", характерною ознакою якої є те, що організації, що мають

найбільший вплив на владу і

суди, накопичують більше багатств і влади

[186]. Частина нагромадженого таким чином капіталу використовується для

блокування розвитку офіційних інституцій, які можуть обмежити їхню еко-

номічну владу. У той же час поляризація у розподілі доходів зумовлює слаб-

кість середнього класу та нижчий рівень добробуту населення.

Дихотомія поняття "держава" полягає в тому, що, з

одного боку, держава

через свої організації виступає як суб’єкт економічних відносин, а з іншого –

інститут держави є об’єктом, що змінюється (або ні) під впливом сформова-

них у суспільстві груп інтересів, партій, громадських організацій. Держава як

інститут може виражати інтереси всього суспільства, а може їх і не виражати,

переважно обмежуючись

забезпеченням інтересів владної еліти. В умовах

відсутності реального контролю суспільства за владою реалізується другий

сценарій. Російський економіст С.Афонцев виділяє три моделі відносин між

владою і суспільством: 1) автономна влада (незалежний у своїх діях від упо-

добань як груп впливу, так і виборців); 2) консенсус влади і груп впливу (еліт),

який полягає

у наданні групами тиску політичної підтримки в обмін на прове-

дення вигідної їм економічної політики; 3) консенсус влади і виборців, для

якого характерна орієнтація влади на інтереси більшості виборців [187], що

відповідає ліберально-демократичній концепції держави. Дискретні рішення

на користь "державних інтересів" у розумінні влади або на користь груп впли-

ву (еліт) можуть

призводити до неефективного розподілу ресурсів і гальмува-

ти економічний розвиток.

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

177

нок". За державою закріпилися функції метаінституту – знеособленого,

абстрактного суб’єкта економічних відносин, здатного консолідувати інтере-

си суспільства та ефективно використовувати ресурси для економічного

розвитку. Усталеним підходом є екзогенність держави в економічних проце-

сах. Власне держава визначається переважно в організаційно-

функціональному вимірі

. Такий організаційно-функціональний, технічний

підхід до держави як такої розмежовує економічну науку та інші науки про

суспільство. У свою чергу така дезінтегрованість суспільних наук дає мож-

ливість по-різному тлумачити одні й ті ж економічні процеси з позицій еко-

номіки, соціології, політології. Критикуючи абстрактні підходи до поняття

"держава" в економічній

науці, Т. Парсонс зазначав, що для інтеграції еко-

номічної теорії з іншими науками про суспільство, необхідно суттєво зміни-

ти економічну теорію [179, c. 59]. Ставлячи під сумнів одномірність економі-

ки з її єдиним мотивом – приватним інтересом, Т.Парсонс писав, що "еко-

номічна теорія та інші різновиди концептуальних схем, які віддають перева-

гу раціональній

інструментальній орієнтації на цілі, не можуть розвинути

адекватної моделі для динамічного аналізу соціальної системи в цілому"

[179, c. 115]. Критикуючи абстрактність економічної науки, М.Вебер вважав,

що вона мусить вивчати усю сукупність процесів у суспільстві під кутом

зору їхньої зумовленості економічними причинами [32, c. 207].

Структура державних видатків формується згідно з економічними інте-

ресами правлячої еліти,

які не завжди співпадають з завданнями економіч-

ного розвитку. Виникає проблема невідповідності економічних інтересів

суспільства як таких та економічних інтересів держави в інтерпретації вла-

ди. Навпаки, із зростанням державної частки у перерозподілі ВВП, ця про-

блема загострюється, адже реальна економічна влада держави зростає.

Зростання економічної влади держави зумовило появу наукових

шкіл, які

приділяли цій проблемі значну увагу. У попередньому параграфі рівень

державного перерозподілу ВВП пов'язувався нами з типом економічної

моделі і при цьому припускалося, що держава проводить фіскальну політи-

Український економіст С.Мочерний визначав державу як організацію "економічної, полі-

тичної, правової та ідеологічної влади у суспільстві, за допомогою якої забезпечується її

цілісність і безпека, здійснюється виконання загальнолюдських та класових соціально-

економічних функцій" : див.: Економічна енциклопедія. – Т.1 / Редкол.: С.В.Мочерний

(відп. ред.) та ін. – К.: Видавничий центр "Академія", 2000. – 312 с

.; за визначенням російсь-

кого економіста Ф.Шамхалов держава – “комплекс інститутів і посадових осіб, які разом

складають дану державно-політичну організацію" : див.: Шамхалов Ф. Теория государствен-

ного управления. – М.: Экономика. – 2002. – 128 с.

Державна фінансова політика економічного розвитку

178

ку задля забезпечення економічного розвитку. Далі ми проаналізуємо це

питання під іншими кутом зору: як політичні та інституційні чинники вплива-

ють на ефективність державних витрат.

У цій роботі ми вже звертали увагу на таке явище, як автократичний

опортунізм (поняття, запропоноване С.Хабером та Е.Перотті [102]), відповід-

но до якого подвійна роль

держави – як регулятора фінансової системи та її

учасника – одночасно створює можливості для опортунізму, тобто викорис-

тання державою свого становища в інтересах правлячої еліти. Завищення

державних витрат, яке в результаті не призводить до підвищення якості

публічних послуг та добробуту населення, є характерним проявом автори-

тарного опортунізму. Парадокс полягає в тому, що

рівень добробуту за

критерієм ВВП на одну особу (за визначення індексу НDI) або як рівень

кінцевого споживання на особу (за методом Нордхауза–Тобіна) у такому

разі буде реально завищеним, хоч формально показник і зросте.

Фундаментальні роботи Дж.Бьюкенена (економічний конституціоналізм)

та близька до нього ідейно фрайбурзька економічна школа – ордолібера-

лізм ("теорія

порядку") акцентували увагу на вірогідній невідповідності інте-

ресів влади, яка уособлює державу, та суспільства і запропонували власні

набори функціональних правил ("правил гри"), які чітко визначають роль

держави [180]. Суттєва відмінність між цими напрямами (ордолібералізмом

і конституційною економікою) полягає в тому, що перший зосереджує увагу

на обмеженні зловживань економічною владою перш за

все приватним

сектором, а другий – на обмеженні зловживань державною владою. Близь-

ку до економічного конституціоналізму інтерпретацію призначення держави

давав Б.Кваснюк, на думку якого завданням держави є поєднання інтересів

суспільства, колективів і особи, забезпечення владного регулювання при

збереженні саморегулювання і саморозвитку суспільства [181, c. 17].

Невідповідність інтересів держави і суспільства як проблема може бути

вирішена лише шляхом чіткої регламентації обсягів і правил формування

державних витрат. Більш кардинальний підхід пропонувався лібералами –

мінімізація функцій держави лише сферою "чистих суспільних благ". Так, на

необхідності обмеження функцій держави наголошував В.Ойкен, який вва-

жав, що зростання рівня державного перерозподілу ВВП та втягнення дер-

жави у бізнес у результаті

призводить до виникнення так званої "економіч-

ної держави" [182], яка обслуговує могутні групи інтересів, у яких концент-

рується економічна влада (фінансово-промислові групи, "клани" тощо).

У цьому контексті практичні завдання економічної політики полягають

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

179

у встановленні "господарського порядку", який забезпечує конкуренцію,

унеможливлює тиск на уряд з боку груп бізнес-інтересів, не допускає фраг-

ментарності і вибірковості застосування норм, а також надання преферен-

цій одним учасникам ринку і дискримінацію інших.

Ордолібералізм В.Ойкена – це суто нормативна теорія, яка не пов’язує

реалізацію політики господарського порядку з

демократичними принципами

побудови власне держави і встановлення політичного режиму. Абстрактна

"сильна держава" за В.Ойкеном – це держава, незалежна від економічних

груп інтересів, здатна усувати концентрацію економічної влади і утримува-

тись від вибіркового втручання у господарський процес [183, c. 47]. При

цьому не визначається механізм створення такої держави у реальних умо-

вах. Вважається, що

господарський порядок не може сформуватись ево-

люційно і наголошується на необхідності активних дій держави у його вста-

вленні, проте не окреслюються мотиви до таких дій. Власне незрозуміло,

що саме може підштовхнути владу до встановлення саме такого порядку.

Функціонально ордолібералізм є конструктивним напрямом, але його орга-

нізаційна слабкість є очевидною.

Розвиваючи

ці ідеї, російський економіст В.Гутнік обґрунтовує положення

про те, що сприятливою для економічного розвитку вважається незалежна

від бізнесу та здатна забезпечувати конкурентне середовище "сильна дер-

жава" [183, c. 47], яка не залежить від політичного тиску з боку окремих біз-

нес-груп. Для реалізації такої стратегії на практиці необхідно забезпечити

"дуалізм держави і

суспільства", який полягає у розмежуванні влади

і власності [184, с. 270–271]. Формування фіскальної політики, яка б відпові-

дала інтересам економічного розвитку – зростанню рівня добробуту насе-

лення та нагромадженню продуктивного капіталу, прямо суперечить інтере-

сам політичної еліти, зацікавленої у підвищенні власного добробуту.

Суперечливість позицій ордолібералів відносно впорядковуючої ролі

держави полягає в тому, що реальна

держава як така не переслідує цілей

досягнення ефективного господарського порядку, а змушена обслуговувати

інтереси окремих груп, які мають електоральну підтримку, а також власний

інтерес збереження влади. Як пише Т.Еггертсон, "варіанти вибору, що здій-

снюються індивідами і групами, що правлять державою, обмежуються ви-

могою збереження влади" [185, c. 96]. Йдеться про об’єктивність

конфлікту

інтересів влади за умов слабкості демократії з ліберально-демократичними

принципами її функціонування. Ідеологія "відокремлення влади від бізнесу"

В.Ойкена знаходить багато послідовників. Так, Ф.Шамхалов, стверджує, що