Зимовець В. Державна фінансова політика економічного розвитку

Подождите немного. Документ загружается.

Державна фінансова політика економічного розвитку

196

вних витрат на фінансування колективних та індивідуальних послуг [66,

c. 191]. Згідно за Класифікатором державних функцій COFOG [222] такі

колективні послуги включають: загальні публічні послуги (general public

services), оборону, громадський порядок і безпеку, економічні справи, за-

хист довкілля, житлово-комунальне господарство, медицину, спорт і куль-

туру, освіту, соціальний захист

. Таким чином, державне споживання

у складі індивідуальних і колективних послуг включається до складу ВВП за

рахунком "Використання наявного доходу".

Вважаємо, що не вся сума державного споживання, а саме "вартість

держави", тобто та частина ВВП, яку уряд витрачає на виконання загально-

державних функцій (а саме "чисті публічні послуги") у разі їхнього

надмірно-

го рівня, не сприяє економічному зростанню. Якщо провести паралель між

окремим підприємством і державою як умовним великим підприємством, то

вартість "чистих публічних послуг" як частини державного споживання мож-

на прирівняти до адміністративних витрат підприємства. Підприємства

з найвищою часткою адміністративних витрат відносно валового прибутку

є найменш конкурентоспроможними порівняно з аналогічними підприємст

вами цього ж виду економічної діяльності.

У табл. 8 показано, що ВВП за рахунком використання наявного доходу

складається з індивідуального і колективного споживання. Фундаменталь-

ною основою економічного розвитку є капітал та наймана праця, або сукуп-

ний капітал, який включає в себе продуктивний та людський капітал. Оче-

видно, що колективне споживання вбиває

клин між валовим нагромаджен-

ням основного капіталу (ВНОК) та індивідуальним споживанням. Результа-

том "дорогої" держави, тобто частки колективних послуг кінцевих споживчих

витратах, є зменшення або індивідуального споживання, або валового

заощадження як джерела приросту капіталу.

З позицій завдань державної політики економічного розвитку, які ми ви-

значили як нагромадження продуктивного капіталу і максимізацію

рівня

добробуту населення, включаючи індивідуальний рівень споживання, "до-

рога" держава, тобто вища за оптимальну частка вартості "колективних

публічних послуг" у ВВП, перешкоджає економічному розвитку країни. Від-

Державні витрати на надання послуг охорони здоров’я і освіти, пов’язані із адмініструван-

ням зазначених сфер та проведенням державної політики (такі як встановлення державних

стандартів, регуляторна політика, ліцензування та нагляд). Витрати на забезпечення діяль-

ності центральних органів виконавчої влади у зазначених сферах класифікується як колек-

тивні послуги відповідно до

п.9.98 СНР 2008 [66, c. 191].

Розділ 2. Фінансова система: її сутність і роль в економічному розвитку

161

Висновки до розділу 2

Сферою впливу державної фінансової політики на економіку є фінансо-

ва система, яка поєднує у собі міжсекторальні і внутрішньосекторальні

фінансові відносини. У сучасній економічній науці поширені два альтерна-

тивні підходи до сутності фінансової системи країни. Відповідно до першого

підходу фінансова система розглядається як сукупність фінансів різних

інституційних секторів, які об’єднуються умовно

в єдину систему як автоном-

ні, але взаємопов’язані між собою (фінанси секторів НФК, ДГ, ЗДУ і ФК).

Відповідно до другого підходу визначається ієрархічний центр (або ядро)

фінансової системи або у секторі ФК (ринковоцентрична система) або

у секторі ЗДУ (державоцентрична система). Недоліком існуючих підходів

є схематичність у визначенні сутності фінансової

системи та побудова її

моделей на основі міжсекторального руху фінансових ресурсів. Фінансові

ресурси як складова (ліквідна) частина продуктивного капіталу є важли-

вим, але не основоположним елементом фінансової системи. Вибір фі-

нансових ресурсів як основоположного показника фінансової системи

є помилковим, оскільки фінансові ресурси є лише однією із форм (ліквід-

ною формою) продуктивного

капіталу і їх рух не відображає усього спект-

ра фінансових відносин.

Нами вперше запропоновано розглядати фінансову систему на основі

групування фінансових відносин в залежності від їх економічної сутності:

корпоративних відносин (показники власного капіталу) та відносин у формі

фінансових зобов’язань (показники боргу), на основі яких можна побудува-

ти усі можливі

взаємозв’язки в межах фінансової системи. Фінансова сис-

тема – це збалансована структура джерел фінансування активів, включаю-

чи продуктивний капітал, яка не має ядра і не є ієрархічною системою.

У нашому розумінні фінансова система не ототожнюється із фінансовим

ринком і сектором ФК, на відміну від поширеного у західній економічній

науці підходу.

Нарощування

джерел фінансування продуктивного капіталу (власного

капіталу і боргу) визначається нами як позитивна тенденція розвитку фі-

нансової системи за умови оптимальної структури таких джерел на початок

періоду і пропорційного зростання кожного із них протягом періоду.

Визначено позитивні і негативні наслідки зростання боргу у джерелах

фінансування продуктивного капіталу. З одного боку зростання

частки

і обсягів зовнішніх джерел фінансування активів означає підвищення міжсе-

кторальної і внутрішньосекторальної мобільності капіталу, що є позити-

Державна фінансова політика економічного розвитку

162

вним явищем із позицій теорії економічного розвитку. З іншого боку, випе-

реджаюче зростання боргу порівняно із власним капіталом погіршує показ-

ники платоспроможності і ліквідності інституційних секторів.

Нами вперше запропоновано застосовувати показник нагромадження

продуктивного капіталу секторів НФК, ЗДУ і ДГ (частина активів сектора, що

використовується для здійснення підприємницької діяльності), який визна-

чається

як ВНК у зазначених секторах, збільшене на приріст фінансових

активів-брутто, тобто представлених розгорнуто. При цьому "розду-

вання" активів і зростання частки фінансових активів у складі продуктивного

капіталу пропонується оцінювати як негативну тенденцію. Методологічна

суперечність, коли зростання обсягів продуктивного капіталу супроводжу-

ється зниженням його "якості", тобто продуктивності, не дає підстав

для

звуження поняття продуктивний капітал до матеріальних активів. Низько-

продуктивними активами можуть бути також необоротні активи, які не вико-

ристовуються у виробництві, надлишкові запаси сировини і готової продук-

ції. Оскільки активи нагромаджуються, для цього залучаються зовнішні

і використовуються внутрішні джерела фінансування, еквівалентні вартості

продуктивного капіталу.

Уточнене завдання державної фінансової політики

в частині нагрома-

дження капіталу. Обсяги приросту продуктивного капіталу, визначені нами

як основне завдання державної фінансової політики, пропонується оціню-

вати з урахуванням структурних зрушень у такому капіталі. Якщо струк-

тура активів є оптимальною, то структурні зрушення в бік фінансових акти-

вів (надлишкова ліквідність) є такою ж негативною тенденцією, як і

надмір-

не інвестування в необоротні активи (недостатня ліквідність). У фінансовій

системі, яка є збалансованою, виконання завдання нарощування зовнішніх

джерел фінансування продуктивного капіталу можливе винятково на основі

нарощування фінансових активів секторів ДГ, НФК та ЗДУ, а також зо-

бов’язань перед зовнішнім сектором і навпаки.

Обґрунтовано положення про те, що контроверсійність державної

фі-

нансової політики полягає не стільки у суперечності між фіскальною і моне-

тарною політиками, як це традиційно висвітлювалось у наукових роботах,

скільки у суперечностях, пов’язаних із вибором з-поміж стратегій фінансу-

вання активів секторів НФК, ДГ і ЗДУ та сектора ФК. Фундаментальні

параметри фінансової системи – рівень перерозподілу ВВП через

бюджет

та фіскальний коефіцієнт прямо залежать від фіскальної фінансової політи-

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

195

sector)

мають волатильніші та повільніші темпи економічного зростання.

Визнається, що такий зв'язок може не бути казуальним, тобто темпи еко-

номічного зростання можуть визначатись іншими, аніж ASG чинниками

(інституційними).

Оцінка рівня державного втручання в економіку з використанням показ-

ника ASG або його аналогів (у роботах Р.Барро [201]) є поширеною у прак-

тиці досліджень

. Написано сотні робіт, які або доводять негативний вплив

державного споживання на ВВП, або спростовують це положення. Такому

підходу до оцінки якості державної фінансової політики бракує концептуа-

льного обґрунтування. Методологічна плутанина з питання оцінки ролі дер-

жави в економічному розвитку зумовлюється множинністю оцінок і підходів.

Д.Ачемоглу та його колеги намагаються

переконати нас у тому, що волати-

льність темпів економічного зростання залежить від обсягів державного

споживання у ВВП (публічних послуг за методологією Р.Барро), і доводять

це на підставі регресійної моделі. Логічні міркування дозволяють нам спро-

стувати такі висновки: по-перше, державне споживання включається у ВВП

– відповідно до СНР ВВП за

рахунком використання наявного доходу роз-

раховується як Y=C+G+S, де С – приватне споживання, G – державне спо-

живання, S – валове заощадження. Рахунок використання наявного доходу

показує, яким чином домогосподарства, державні органи (government units)

і неприбуткові організації розподіляють свій наявних доход між кінцевим

споживанням і заощадженням. У свою чергу кінцеві споживчі витрати поді-

ляються на

індивідуальні та колективні. Згідно з СНР–2008 до колективних

послуг (сollective services) відносять такі публічні послуги, які автоматично

надаються і споживаються всіма членами суспільства. Колективні послуги

за СНР 2008 відповідають поняттю суспільні товари ("public goods") в еко-

номічній теорії. За природою колективні послуги не можуть бути продані

домогосподарствам на ринку і фінансуються державою за

рахунок податко-

вих або інших надходжень.

Відповідно до п. 9.103 СНР 2008 вартість фактичного споживання широ-

кого уряду дорівнює його сукупним кінцевим споживчим витратам за міну-

сом трансфертів у натурі домогосподарствам і визначається сумою держа-

Поняття "великий державний сектор" (large government sector) означає порівняно вищий

рівень відношення державного споживання до ВВП, тобто показник ASG (average size of

government), що є некоректним методологічно. Значна частка капіталу підприємств реально-

го сектора, які належать державі на праві власності, ніяк не відображається по рахунку

"Державне споживання" у СНР.

Державна фінансова політика економічного розвитку

194

де s – норм заощаджень,

•

– інвестиції,

– експонента виробничої

функції для публічних послуг (0<

<1),

– частка вартості публічних

послуг у ВВП.

Доведено, що норма заощаджень досягає максимуму раніше ніж темпи

економічного зростання, оскільки відношення капіталу до ВВП (капіталоміст-

кість) знижується з

. Тому максимальний рівень норми заощаджень вста-

новлюватиметься за умови, якщо

< , тоді як максимальний темп еконо-

мічного зростання досягається, коли частка публічних послуг у ВВП дорів-

нює їх продуктивності

Модель Р.Барро було тестовано на адекватність групою англійських

економістів, які шукали відповідь на питання, чи впливає якось структура

оподаткування і державних витрат на довгострокові темпи економічного

зростання [169]. На статистичних даних 22 країн ОЕСР за період 1970–

1995 рр., було доведено, що викривлення оподаткування (distortionary

taxation) і непродуктивні витрати уповільнюють зростання, тоді як

позитив-

ним є вплив продуктивних державних витрат.

У роботі Д.Ачемоглу (Acemoglu) та інших було доведено, що країни із

надмірними і непередбачуваними обсягами державного споживання

є вразливими до внутрішніх і зовнішніх шоків і потенційно фінансово не-

стабільні. Для дослідження зв’язку між фіскальною політикою і темпами

економічного зростання за період з

1970 по 1997 р. вони визначили взає-

мозв’язок стандартного відхилення темпів зростання ВВП на особу і тако-

го показника, як середній розмір уряду ASG (average size of government),

що розрахований як відношення загальних обсягів державного споживан-

ня до ВВП (government consumption to GDP ratio). Середній розмір уряду

приймався як пояснювальна змінна, яка ідентифікує "безвідповідальну"

державну фінансову політику. Автори вважають,

що вибір цього показника

краще ілюструє "безвідповідальну" фіскальну політику ("irresponsible"

fiscal policy), ніж дефіцит бюджету [221, c. 57]. Порівняно вищі обсяги

державного споживання прийнято називати також "поганою макроеконо-

мічною політикою" (bad macroeconomic policies), що не є справедливою

оцінкою. Макроекономічна політика може бути нерезультативною і за

невисокого коефіцієнта ASG. Проведений аналіз дозволяє зробити висно-

вок про те, що країни

з великим державним сектором (large government

Розділ 2. Фінансова система: її сутність і роль в економічному розвитку

163

ки і впливають на формування джерел фінансування і структуру капіталу

секторів НФК і ДГ.

Доведено, що тип фінансової системи країни залежить і від загально-

економічної стратегії (моделі), яка застосовується у країні, і від того, в

яких політичних умовах вона застосовується. Доведено, що ліберальна

державна фінансова політика може впливати на розвиток сектора

ФК лише

у довгостроковому періоді на основі нарощування джерел непрямого фі-

нансування (через сектор ФК) продуктивного капіталу. Інституційні чинники,

впливаючи на структуру фінансової системи, є таким, що визначають сере-

довище, де здійснюється загальноекономічна політика і державна фінансо-

ва політика економічного розвитку як її складова. Мала мінливість інститутів

у часі, історичні

традиції та залежність економічної політики від зобов’язань,

взятих на себе попередньою владою, визначають роль і місце секторів ЗДУ

і ФК в економічному розвитку.

Сектор ФК відіграє посередницьку, технічну роль у трансформації за-

ощаджень у джерела фінансування продуктивного капіталу та забезпеченні

мобільності ресурсів у країні. Сучасні підходи до оцінки ролі і

місця сектора

ФК сформувалися протягом останніх 20 років як реакція на стрімке фінан-

сове поглиблення у країнах Заходу та поширення цього процесу на інші

країни через експорт капіталу. Фінансовий капітал сектора ФК, звичайно, не

може вважатися фактором економічного розвитку одного порядку із продук-

тивним і людським капіталом. Разом із тим як

механізм трансформації за-

ощаджень у продуктивний капітал він відіграє важливу роль.

Процес "фінансового поглиблення", тобто випереджаючі темпи зростан-

ня фінансових активів порівняно із активами матеріальними у вартісному

вимірі є суперечливою тенденцією у розвитку фінансової системи. З одного

боку, зростання фінансових активів сектора ФК підвищує мобільність та

забезпечує ефективніше розміщення капіталу, що

доведено на широкій

емпіричній базі. До вірогідно позитивних впливів такого "фінансового поглиб-

лення" можна також віднести значне посилення стійкості сектора ФК до

циклічних коливань економіки кон’юнктурного характеру: зниження реаль-

них доходів під час депресії компенсується відпливом частини заощаджень

на споживчий ринок, а надлишок заощаджень у період економічного підне-

сення

трансформується в інвестиції через сектор ФК.

Дістало подальший розвиток положення про те, що із нагромадженням

національного багатства зростає частка фінансових активів у загальній сумі

багатства сектора ДГ і, відповідно, роль сектора ФК у трансформації за-

Державна фінансова політика економічного розвитку

164

ощаджень у продуктивний капітал. Проте це не є достатньою підставою для

доведення гіпотези про існування каузального зв'язку між розвитком секто-

ра ФК та економічним розвитком, яка є широко поширеною в економічній

науці. Наявність стійкої довгострокової тенденції до зростання ролі сектора

ФК у фінансуванні продуктивного капіталу, характерної для країн із високим

рівнем економічного розвитку, свідчить лише про кореляційний зв’язок.

Для коректних оцінок ролі сектора ФК в економічному розвитку необхід-

ним є чітке розуміння того, що мається на увазі під рівнем розвитку цього

сектора. Йдеться про кількісні параметри, які дають можливість системно

оцінити вплив сектора ФК на економічний розвиток. Існуючі на

сьогодні

підходи не показують частки сектора ФК у фінансуванні продуктивного капі-

талу. Найбільш поширений в оцінках рівня розвитку сектора ФК коефіцієнт

монетизації не несе ніякої інформації про те, яку частину джерел фінансу-

вання продуктивного капіталу сформовано за рахунок фінансування через

сектор ФК. Для заповнення методологічного вакууму у цій сфері нами вперше

запропоновано оцінювати роль і місце сектора ФК в економічному розвитку

на основі його частки у формуванні продуктивного капіталу. Запропоно-

ваний метод передбачає оцінювати рівень розвитку сектора ФК на основі

співвідношення сукупних фінансових активів цього сектора (нетто) до про-

дуктивного капіталу.

Із позицій нашого підходу до структури фінансової системи, ми запропо

нували коректніші, аніж існуючі, методи такої оцінки, пов’язавши розвиток

сектора ФК не із зростанням грошової маси в обігу чи капіталізацією фон-

дового ринку, а із ефективністю сектора ФК як передавального механізму.

Вперше запропоновано оцінювати інтенсивність трансформації заоща-

джень в інвестиції через сектор ФК на основі співвідношення між приростом

джерел

фінансування продуктивного капіталу та валовими заощадження-

ми, скоригованими на експорту капіталу (нетто) за період.

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

193

економічне зростання. Модель показує, що за відсутності держави (анархія)

ВВП скорочується, що є логічним. На рис. 4 показано, що максимальні тем-

пи економічного зростання досягаються за умови, якщо загальна вартість

державних публічних послуг не перевищує 0,25 ВВП. Це положення може

мати практичне застосування при розробленні державної фінансової полі-

тики. Рекомендації Р.Барро щодо

практичного застосування моделі поляга-

ли у встановленні взаємозв'язку між часткою продуктивних державних ви-

трат у ВВП (публічних послуг) і темпами економічного зростання.

Враховуючи, що державні витрати включають у себе також фінансуван-

ня індивідуальних публічних послуг у сфері освіти та медицини, а також

соціальні трансферти

, Р.Барро запропонував удосконалену модель взає-

мозв’язку фіскальної політики і темпів економічного зростання:

],)()1()1[()1(

)1/()1/(1

ρ−τ⋅τ−τ−⋅α−⋅σ=γ

α−αα−

ghgh

(15)

де

– темпи економічного зростання,

– частка вартості публічних по-

слуг у ВВП,

– відношення суми державних непродуктивних витрат до

ВВП;

– параметр часових преференцій споживачів,

– експонента

виробничої функції для публічних послуг (0<

<1).

Формула (15) показує, що при зростанні частки непродуктивних держав-

них витрат у ВВП темпи економічного зростання уповільнюються. Такий

вплив виникає у зв’язку з тим, що вищий рівень коефіцієнта h/y (відношення

непродуктивних витрат держави до ВВП,

) не впливає на зростання

продуктивності приватного сектора, але призводить до зростання фіскаль-

ного коефіцієнта. Оскільки сектор НФК отримує менше публічних послуг, які

включаються Р.Барро у виробничу функцію як віддача від вкладеного капі-

талу, то це знижує мотивацію до інвестування і економіка зростає повільні-

ше (пунктирна лінія на рис. 5,

) [220, c. 24].

Також Р.Барро розробив модель взаємозв’язку між нормою заощаджень

та державними витратами. Відповідно до моделі:

()

() ()

111 α−−α−−

••

τ⋅Α⋅γ=⋅

⎟

⎠

⎞

⎜

⎝

⎛

ykkkyks (16)

Практична і пояснювальна цінність підходу Р.Барро дещо ускладнюється тим, що він дає

неконкретне визначення поняття непродуктивних державних витрат, до яких належать

державні споживчі послуги (government consumption services) [220, c. 19].

Державна фінансова політика економічного розвитку

192

Р.Барро не дає точного визначення продуктивних державних витрат

(government's productive expenditures), ототожнюючи їх із публічними послу-

гами (public services) та припускаючи, що їхні обсяги дорівнюють держав-

ним доходам. За припущенням Р.Барро, державні публічні послуги сприя-

ють зростанню продуктивності приватного сектора.

(

)

(

)

()

[

]

,111

111

ρ−τ⋅τ−⋅⋅α−⋅σ=γ

α−αα−

A (14)

де

– темпи економічного зростання,

– частка вартості публічних послуг

у ВВП,

– параметр часових преференцій споживачів,

– експонента

виробничої функції для публічних послуг (0<

<1).

-0,03

-0,02

-0,01

0,01

0,02

0,03

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

Відношення вартості публічних послуг до ВВП

Темпи економічного зростання

γ γh

Рис. 4. Темпи економічного зростання і відношення вартості публічних

послуг до ВВП

Джерело: [220, c. 11].

Формула (14) показує, що максимальні темпи економічного зростання

досягаються при максимальному значенні виразу

(

)

(

)

αα

ττ

−

⋅−

1 , тобто

при

. Випереджальне зростання витрат на фінансування публічних

послуг порівняно із зростанням ВВП до певної межі позитивно впливає на

РОЗДІЛ 3

165

ФОРМУВАННЯ ФІСКАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ

ТА ЇЇ РОЛЬ В ЕКОНОМІЧНОМУ РОЗВИТКУ

Основною складовою державної фінансової політики, яка визначає

пропорції первинного розподілу ВВП і прямо впливає як на структуру

заощаджень, так і на динаміку боргів, є державна фіскальна політика.

До цього ми розглядали фінансову політику, фінансову систему та її

елементи знеособлено, як абстрактні теоретичні конструкції,

і припускали, що єдиним інтересом держави є економічний

розвиток

країни. Разом із тим від типу держави як системи влади, інституційних

та політичних чинників залежить тип фіскальної політики. Якщо у по-

передньому розділі ми розглядати сектор ЗДУ як "рівноправну" скла-

дову фінансової системи, а нагромадження продуктивного капіталу

знеособлено, як приріст активів, які використовуються для створення

ВВП загалом, включаючи активи

сектора ЗДУ, то у цьому розділі дер-

жава як суб’єкт фіскальної політики розглядається як екзогенний від-

носно інших секторів гравець. Основна роль фіскальної політики

в економічному розвитку полягає у забезпеченні фінансування і на-

дання якісних публічних послуг як важливої складової рівня добробу-

ту населення.

3.1. Економічні моделі і тип фіскальної політики

Концептуальні засади державної фінансової політики в цілому і фіскаль-

ної зокрема залежать від типу економічної моделі та інституційних особли-

востей держави як суб’єкта такої політики. Без концептуальної визначеності

у питанні розуміння місця держави в соціально-економічних відносинах

складно знайти теоретико-методологічне підґрунтя для стратегії економіч-

ного розвитку і побудови фінансової

політики на адекватних такій стратегії

концептуальних засадах. Така стратегія реалізується через законодавче

закріплення за державою функцій та визначенням джерел їхнього фінансу-

вання. Велике значення має також тип держави як інституту (авторитарний

чи демократичний).

Державна фінансова політика економічного розвитку

166

Роль і можливості держави в економічному розвитку коректно розгляда-

ти через призму функцій держави, тобто повноважень, делегованих їй сус-

пільством/його частиною або набутих іншим способом. Місія держави як

системи політичної влади в економічному розвитку залежить від змістовно-

го наповнення такого розвитку, послідовності дій для досягнення цієї мети.

Для реалізації своєї

ролі держава виконує специфічні функції.

Як кількісний вимір ролі держави в економіці зазвичай визначається част-

кою державного перерозподілу ВВП, тобто відношенням витрат широкого

уряду (включаючи витрати на пенсійне забезпечення) до ВВП. Рівень тако-

го перерозподілу залежить від обсягу функцій держави у вартісному вимірі,

який визначається економічною моделлю, обраною з-поміж

двох альтерна-

тивних концепцій – лібералізму (свобода) і соціально орієнтованої держави

(рівність). Проте за низької ефективності державного управління державні

витрати можуть зростати без збільшення кількості функцій, які нею викону-

ються. Тобто рівень державного перерозподілу ВВП під час проведення

ліберальної економічної політики може перевищувати такий рівень у разі

проведення соціально орієнтованої економічної

політики.

Незалежно від обраної моделі держава повинна виконувати основні фун-

кції, які не можуть виконуватись іншими секторами економіки. Відповідно до

теорії "публічних благ" частина необхідних для суспільства продуктів

і послуг не можуть вироблятися у сфері приватної економіки, і тому забез-

печуються державою [160]. Чисті суспільні блага є загальнодоступними

(інфраструктура, парки, благоустрій,

безпека, оборона і правопорядок).

Змішані суспільні блага (освіта, охорона здоров’я, житло) можуть виробля-

тись як у секторі ЗДУ, так і секторах НФК і ДГ. Обґрунтування необхідності

участі держави у виробництві змішаних суспільних благ ґрунтується на

тому, що за нерівномірного розподілу доходу такі блага є недоступними для

значної частини населення, приватне

споживання таких благ утримується

на рівні, нижчому за оптимальний [161, c. 39]. Отже, держава має виконува-

ти ключові функції, які не можуть бути перекладені на іншу особу. Для фі-

нансової політики важливим є те, якою є вартість для суспільства послуг

держави з виконання цих функцій. Йдеться про колективні державні послуги

або ту частину

базових видатків, яка використовується на утримання апа-

рату державного управління і здійснення загальнодержавних функцій. Освітні

та медичні послуги можуть надаватись як за рахунок державного фінансу-

вання, так і за рахунок доходів домогосподарств. Тут можна провести ана-

логію з управлінням підприємством: чим вищою буде частка адміністратив-

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

191

На підставі зіставлення даних щодо частки державного споживання

у ВВП і темпів економічного зростання нами встановлено, що країни з част-

кою державного споживання у ВВП більшою ніж 20%, мали невисокі темпи

економічного зростання [219]. В Україні в 2000–2009 рр. частка державного

споживання у ВВП була помірною і коливалася на рівні 18–19% ВВП, що

дає підстави

для твердження про відносну ефективність структури держав-

них видатків. Частка колективних споживчих витрат протягом 2005–2008 рр.

становила 7–8% ВВП, індивідуальних споживчих витрат – 11% ВВП.

Підходи Р.Барро та послідовників до проблеми ефективної структури ви-

датків ми вважаємо малопродуктивними, оскільки вони власне виносять за

дужки проблему соціальних трансфертів, взагалі ігноруючи її. Очевидно, що

недостатньо

лише обмежити державне споживання, не вирішивши при цьому

завдань соціального забезпечення і проблем боротьби з бідністю.

Будь-яка регресійна модель довгострокового економічного зростання,

у якій не враховується експліцитно фактор капіталу (у старому розумінні

разом із працею або у форматі нової теорії зростання (broad concept of private

capital), як це пропонує П.Ромер, [14]) не може

вважатись науково обґрунто-

ваною і навіть у разі високої прогностичної точності відображатиме лише

випадковий взаємозв'язок. Розглянуті вище різні за методологією підходи до

вивчення взаємозв'язку між державними витратами і економічним зростан-

ням розроблялись окремо від фундаментальної теорії економічного розвитку

і не передбачали інтеграції фактора державних витрат у цю теорію.

Новаторський підхід до оцінки впливу фіскальної політики на економіч-

ний розвиток запропонував Р.Барро, інтегрувавши державні витрати

і державний капітал у ендогенну теорію зростання [220, c. 7]. Концептуаль-

ний підхід до побудови цієї моделі базується на максимізації поточної вар-

тості споживання товарів і послуг сектором ДГ, що власне і є виміром рівня

економічного розвитку

. Було доведено, що темпи економічного зростання

та норма заощаджень спочатку зростають із зростанням відношення продук-

тивних державних видатків до ВВП, а потім знижуються. Оптимальним роз-

міром уряду є такий, при якому g/y

= α (параметру виробничої функції

Кобба-Дугласа для публічних послуг). Р.Барро було висунуто гіпотезу про

те, що продуктивність приватних витрат знижується, якщо державні

витрати не зростають паралельно

Показник частки продуктивних витрат у ВВП (share of productive spending).

"Рroduction exhibits decreasing returns to private inputs if the (complementary) government

inputs do not expand in a parallel manner" [220, c. 7].

Державна фінансова політика економічного розвитку

190

1999–2006 рр. частка видатків на охорону здоров’я і освіту зросла з 7,0 до

9,3% ВВП [218]. Порівняно нижча, ніж у розвинутих країнах, частка таких

видатків свідчить про існування певних диспропорцій у структурі держав-

них видатків в Україні.

Позиції економістів стосовно впливу на довгострокове економічне зрос-

тання державного споживання не є однозначними. При аналізі

такого впли-

ву зазвичай застосовується показник частки державного споживання

у ВВП. За результатами порівняння цього показника по 98 країнах за період

1960–1985 рр. з темпами економічного зростання американським економіс-

том Р.Барро було зроблено висновок, що зростання частки публічного

споживання у ВВП уповільнює темпи економічного зростання [201]. Разом

із тим рівень економічного

розвитку, під яким ми розуміємо добробут насе-

лення відповідно до концепції Нордхауза–Тобіна, – це саме середній рівень

приватного і публічного споживання на особу. Власне сама гіпотеза щодо

існування взаємозв’язку між публічним споживанням і економічним зрос-

танням містить у собі суттєву методологічну прогалину – публічне спожи-

вання є такою ж складовою ВВП

за категоріями кінцевого використання, як

і приватне споживання, ВНК та чистий експорт. Коректніше ставити про-

блему в іншій площині – вплив публічного споживання на фактори еконо-

мічного розвитку: продуктивний і людський капітал.

Положення про негативний вплив публічного споживання на економічне

зростання є дискусійним і не завжди знаходить підтвердження на статистич-

них

даних. С.Девараджан і В.Сваруп відзначали, що у країнах, які розвива-

ються, зростання обсягів державного споживання за певних обставин може

позитивно впливати на економічне зростання [167]. Відсутність помітного

впливу державного споживання на темпи економічного зростання підтвер-

джується результатами дослідження Р.Корменді (Kormendi) та П.Мегуером

(Meguire) статистичних даних 47 країн у післявоєнний

період [210]. Розмір

державного споживання визначався як різниця між загальними обсягами

державних витрат та державними інвестиціями і соціальними трансфертами.

Такий підхід також не є досить коректним, оскільки не вирішує питання –

наскільки та у яких обсягах витрати на державне управління можуть вважа-

тися фактором економічного розвитку. За результатами цього дослідження

не було

встановлено взаємозв'язку між темпами зростання ВВП і зміною

частки державного споживання у ВВП. Такий метод критикував Р.Барро,

стверджуючи, що потрібно шукати взаємозв'язок між абсолютним значенням

частки продуктивних державних витрат у ВВП і економічним зростанням.

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

167

них видатків порівняно із обсягами випуску, тим гіршими будуть фінансові

результати. Відмінність від ринкової мотивації держави як організації (нена-

ціленість на отримання прибутку) дає можливість номенклатурі, прикрившись

гаслами про державні інтереси (разом із зацікавленим у цьому бізнесом),

використовувати ресурси на цілі, далекі від актуальних для суспільства. Відпо-

відно потрібні політичні сили

, які б діяли у напрямі стримування надмірного

одержавлення та апетитів номенклатури.

У нашому дослідженні ми ділимо функції держави на три принципово

відмінні складові: базові функції ("чисті суспільні блага"), публічні послуги

(змішані суспільні блага) та соціальні трансферти. Крім зазначених функцій,

для виконання яких держава вилучає частину ВВП у формі податків, важ

ливою функцією держави є регуляторна функція із забезпечення стабільно-

сті фінансової системи країни в цілому.

Стосовно кількості функцій, які доцільно закріпити за державою, диску-

сія триває не одне сторіччя. У конкретній країні вибір обсягу суспільних

благ, які створюються і фінансуються за рахунок держави, визначається

історичними традиціями і політичними чинниками. Ми

виділяємо три основ-

ні умови запобігання трансформації держави у гальмо економічного розвит-

ку – це демократія, верховенство права та свобода слова, які покликані

виявляти, оприлюднювати та давати оцінку фактам витрачання ресурсів із

сумнівною ефективністю. В результаті дії цих чинників у демократичних

країнах структура державних видатків та їхні обсяги не можуть іти врозріз

із

суспільним вибором.

У розвинутих країнах пік "одержавлення" економіки припав на 70-80-і роки

XX ст. Зміщення вектора ідеології розвитку, яку сповідує сьогодні цивілізова-

ний світ, від патерналізму до лібералізму стає очевидним лише з початку

1980-х років. Епоха одержавлення змінюється епохою звільнення від держав-

ного впливу. Передумовою такого переходу стає досягнення

групою провід-

них країн такого рівня економічного розвитку, за якого виконання державних

функцій потребує відносно менших витрат відносно ВВП.

Достатньо велика кількість наукових робіт присвячена обґрунтуванню як

концепції соціально орієнтованої держави, або державного активізму (ши-

рокої участі держави у створенні ВВП у секторі суспільних послуг), так

і концепції лібералізму (обмеження ролі

держави лише виконанням базових

функцій із забезпечення суверенітету та верховенства права).

Відповідно до ліберальної концепції держави як виробника публічних благ

(public goods state) держава повинна забезпечувати виробництво лише тих

Державна фінансова політика економічного розвитку

168

суспільних благ, які інші сектори не можуть виробити самостійно. Йдеться

про витрати на управління державою та забезпечення її основних функцій.

Основним положенням лібералізму є те, що чим більша частина ВВП пере-

розподіляється через бюджет широкого уряду, тим менша його частина за-

лишається як винагорода факторам виробництва – праці і капіталу, найма-

ними

працівниками і підприємствами, що зменшує економічні стимули і нега-

тивно впливає на економічну активність. Лібералізм базується на принципі

пріоритету суспільства над державою, розглядає останню як технічний ін-

струмент реалізації інтересів суспільства. Д.Рікардо визначив загальне

правило ліберальної державної фінансової політики, яке полягає у тому,

"щоб заохочувати прагнення до нагромадження" [162, c. 131].

Невід

’ємною частиною ліберальної концепції держави є функція із за-

безпечення макроекономічної та регуляторної стабільності (неприпусти-

мість різких змін податкових і регуляторних правил) [163]. Адекватна такій

стратегії фінансова політика полягає у забезпеченні такої стабільності

і обмеженні державних витрат фінансуванням лише базових функцій дер-

жави (безпека, оборона, соціальний захист, базова медицина та освіта).

Чим менше функцій виконує держава, тим меншими є обсяги необхідних

для їхнього виконання ресурсів. Характерною ознакою відповідної лібераль-

ної фінансової політики є низький рівень одержавлення економіки (відно-

шення видатків бюджету до ВВП).

Деякими економістами як окремий тип держави виділяється держава

макроекономічної стабілізації [161, c. 38]. Відповідно до концепції держави

макроекономічної стабілізації роль держави зосереджується

на регулюванні

циклів ділової активності як провідній функції. Державна роль в економіч-

ному розвитку зводиться до запобігання економічним спадам, уповільненню

загальноекономічної динаміки за допомогою інструментів макроекономічно-

го регулювання. На рівні економічної теорії такий підхід представлений

у низці кейнсіанських та посткейнсіанських моделей стимулювання сукупно-

го попиту, численних варіантів мультиплікаторів державних видатків,

аксе-

лератором П.Самуельсона та ін. На макрорівні державна інвестиційна ак-

тивність може дещо змінити пропорції між заощадженнями та інвестиціями,

а отже, і структуру попиту. Але ж при цьому поза увагою залишається фун-

даментальна слабкість підходу, яка полягає у відсутності у держави моти-

вації до отримання прибутку. Це зумовлює неефективність використання

ресурсів і поглиблює диспропорції у розподілі доходу. Тому неокласики

цілком обґрунтовано заперечували доцільність такої державної активності

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

189

Зловживання фіскальною політикою може виявитись у надмірному подат-

ковому навантаженні, що зменшує факторні доходи від капіталу і праці. Та-

ким чином, фіскальний механізм може як стимулювати, так і стримувати еко-

номічний розвиток, витісняючи приватні інвестиції та зменшуючи стимули до

праці. Це важливо, але це не враховується у теоріях економічного розвитку.

Фіскальний

механізм не лише обмежує факторні доходи від праці і капіталу,

а й забезпечує фінансування освіти, науки та охорону здоров’я – тобто тех-

нології та людський капітал, що стали визначальними чинниками економічно-

го розвитку на сучасному етапі та залишатимуться такими принаймні протя-

гом першої половини століття, що розпочалось [217, c. 9].

Нами виділяються основні

структурні елементи таких видатків:

1) фінансування колективних публічних послуг, які включають видатки

на загальнодержавні функції, оборону, безпеку та правопорядок і адмініст-

рування у сфері соціальних послуг (освіта й охорона здоров’я);

2) фінансування індивідуальних публічних послуг (у сферах освіти

й охорони здоров’я);

3) державні інвестиції на збільшення публічного капіталу для виконання

державних функцій;

4) соціальні трансферти, рівень яких залежить від установлених соці-

альних стандартів та ступеня розвитку системи страхування і недержавного

пенсійного забезпечення.

Фінансування колективних та індивідуальних публічних послуг – це дер-

жавне споживання або "базові" державні видатки ("core spending") [174, c. 11].

Державне споживання включає в себе видатки на державне управління,

оборону, правопорядок та безпеку; освіту

і охорону здоров’я та утримання

інфраструктури. Термін не є загальноприйнятим в економічній науці, має

достатньо еклектичний характер, включаючи в себе як колективні, так і інди-

відуальні послуги. Фактично "базові" державні видатки відповідають статис-

тичному терміну "державне споживання", який розраховується шляхом змен-

шення загальних обсягів державних витрат на обсяги державних інвестицій

і соціальних трансфертів за методологією Міжнародних фінансових стандар-

тів (IFS). Значення і роль таких видатків в економічному розвитку ставиться

на один щабель із фундаментальними факторами – капіталом та працею.

Значною мірою рівень державного споживання залежить від рівня ко-

мерціалізації таких сфер, як охорона здоров’я та освіта. У практиці розви-

нутих країн

середній показник питомої ваги державних видатків на освіту

та охорону здоров’я становить близько 13% ВВП [215]. В Україні протягом

Державна фінансова політика економічного розвитку

188

державного управління, яка може суттєво впливати на їхню ефективність

(про що йшлося у попередньому підрозділі).

Вплив структури державних витрат на економічний розвиток, що власне

і цікавить нас у цій роботі, є складним питанням. Два кількісні параметри

(відносна частка бюджетних видатків у ВВП і структура державних витрат)

мають значення поряд із

фундаментальними факторами економічного зро-

стання (обсягами капіталу і робочої сили), складно формалізувати і виді-

лити окремо вплив фіскальної політики на економічний розвиток. Для

вирішення цього завдання потрібна визначеність принаймні із оптимальни-

ми обсягами хоча б однієї із складових державних витрат з-поміж держав-

ного споживання, державних інвестицій та соціальних трансфертів.

Починаючи з 1980-х років економісти ведуть пошуки оптимального обся-

гу державних витрат і напрямів оптимізації їхньої структури. Оскільки різні

(за функціональною класифікацією) державні видатки мають неоднакову

продуктивність, структура таких видатків може впливати на темпи економіч-

ного зростання і рівень економічного розвитку поряд із впливом інших чин-

ників. Відповідно у ході

проведення фіскальної політики необхідно врахову-

вати можливий вплив структури державних видатків як на рівень економіч-

ного розвитку (рівень добробуту), так і на формування його факторів (на-

громадження продуктивного і людського капіталу).

Незалежно від структури витрат держави (або це соціальні трансферти

бідним, або це вкладення у масштабні структуроутворюючі проекти) підви-

щення рівня

державного перерозподілу ВВП призводить до зростання фіс-

кального навантаження на сектори ДГ, НФК та ФК. Обмеження обсягів за-

ощаджень у зазначених секторах негативно впливає на функціонування

ринкових механізмів прямого й непрямого інвестування (сектор ФК, само-

фінансування та пряме розміщення фінансових інструментів на ринках),

обмежуючи власні джерела фінансування продуктивного капіталу. Це

не

сприяє економічному розвитку, уповільнюючи швидкість нагромадження

капіталу і інтенсивність міжгалузевого перерозподілу ресурсів.

Набула поширення точка зору, за якою державні видатки в інфраструк-

туру і людський капітал, з одного боку, сприяють економічному зростанню,

а з іншого – стримують це зростання через дезмотивацію ринкових агентів.

Така дихотомія, закладена у результативність фіскальної політики, має

велике значення. Економічне зростання має місце тоді і тільки тоді, коли

продуктивність державних видатків перевищує дискримінаційний вплив

фіскальної політики на економічну активність.

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

169

для забезпечення довгострокового економічного розвитку. Державна під-

тримка сукупного попиту, державні інвестиції можуть запобігти спаду ВВП

у короткостроковому періоді, створюючи одночасно фундамент для майбут-

ньої фінансової нестабільності (зростання загального рівня цін, процентних

ставок). Вважаємо, що виділення держави макроекономічної стабілізації

є надуманим, оскільки така концепція не виключає, а лише замовчує питан-

ня

виробництва суспільних благ [161, c. 42–43]. Макроекономічна стабіль-

ність створює лише необхідні передумови для економічного розвитку, але

не визначає його характер та динаміку.

У другій половині ХХ ст. з’являється і набуває поширення теорія суспіль-

ного добробуту, формується поняття "держава загального добробуту (бла-

годенства)". Характерними ознаками держави загального добробуту

є великі масштаби перерозподільчих

процесів, коли значна частина вало-

вого національного продукту акумулюється в бюджеті, головним чином, за

допомогою прогресивного оподаткування доходів фізичних осіб і спрямову-

ється на фінансування найважливіших суспільних потреб з домінуванням

тих, які мають соціальне спрямування.

Альтернативою підходам лібералізму до визначення ролі держави у фі-

нансовій системі є принципи податкової політики, запропоновані

Дж.М.Кейнсом. Завдання податкової політики, за Дж.М.Кейнсом, полягають

у максимізації податкового навантаження з метою вилучення надлишкових

заощаджень, які не трансформуються в інвестиції [164, c. 328]. Сучасні

підходи до визначення ролі держави у перерозподілі ВВП поєднують у собі

принципи максимізації доходу Д.Рікардо і принципи максимізації добробуту

А.Пігу про

те, що добробут є тим більшим, чим вищим є національний до-

ход, і чим рівномірніше він розподіляється [107, c. 133]. Остання позиція, на

нашу думку, є найбільш виваженою, оскільки вона прив’язує роль держави

у перерозподілі доходів до обсягів реального ВВП: чим вищим є доходи,

тим більша їхня частина може перерозподілятися через бюджет для

під-

тримки соціально незахищених верств населення (на відміну від державних

інвестицій у Дж.М.Кейнса).

Поширення ідеї держави загального добробуту спричинило зрушення

у структурі державних видатків. В.Опарін виділяє три групи розвинених

країн – із низьким, помірним та високим рівнем державного перерозподілу

ВВП, при цьому він доводить, що основним чинником, що

впливає на рівень

державної централізації ВВП, є тип соціальної політики [38, c. 124]. Поді-

ляючи цю думку, ми повинні зробити уточнення. Тенденції розвитку протя-

Державна фінансова політика економічного розвитку

170

гом останніх 90 років показують, що саме обсяги видатків на соціальні по-

слуги і соціальні трансферти стали основною складовою державних витрат

і тим самим визначальним чинником у державній фінансовій політиці. Ра-

зом із коректнішим підходом є відокремлення видатків на суспільні послуги

від соціальних трансфертів.

Економістами було обґрунтовано висновок, що зростання частки видат

ків на фінансування соціальних послуг у видатках бюджету справляє пози-

тивний вплив на економічне зростання, оскільки у секторі суспільних послуг

створюється додана вартість, яка прямо збільшує обсяги номінального

ВВП. У цьому контексті заслуговує на увагу висновок С.Ліна [165] про те,

що видатки на створення суспільних послуг стимулюють економічне зрос-

тання

за умови недопущення зловживань, внаслідок чого вартість таких

послуг виявляється завищеною. Позитивний вплив фінансування соціаль-

них послуг на економічне зростання підтверджується численними емпірич-

ними дослідженнями. На основі аналізу статистичних даних по групі 14

розвинених країн за період 1970–1990 рр., було зроблено висновок про

позитивний вплив на економічне зростання видатків на охорону здоров’я

[166], аналогічні висновки було зроблено із використанням широкої статис-

тичної бази та застосуванням інших методик аналізу [167, 168, 169].

Велике значення для економічного розвитку мають видатки на освіту.

В окремих роботах такі видатки прирівнюються до інвестицій за ступе-

нем впливовості на економічне зростання і розглядаються як інвестиції

у "людський капітал" [170, c. 25–26]. Такий методологічний підхід засто

совував Д.Ландау, який не включав витрати на освіту до продуктивних

державних витрат і відносив їх до заощаджень у широкому розумінні

(broadly defined saving) [171].

Проте положення про важливість видатків на створення соціальних по-

слуг потребує конкретизації. Взагалі на сьогодні дослідження ефективності

державних соціальних послуг зосереджено в рамках дослідницької програ-

ми "людський капітал",

інвестиціями у який вважаються видатки на освіту

[170, c. 25–26]. Методологічно Д.Ландау також не включав витрати на освіту

до продуктивних державних витрат і відносив їх до заощаджень у широкому

розумінні (broadly defined saving). Разом із тим основній частині робіт при-

таманна декларативність та вирішення проблеми у категоричному форматі

– впливає/не впливає. У попередніх роботах

ми зробили спробу визначити

кількісні параметри видатків такого характеру, які за нашими розрахунками

мали б складати 20–25% ВВП [74, c. 196–199]. При цьому як методологічна

Розділ 3. Формування фіскальної політики та її роль в економічному розвитку

187

3.3. Вплив структури державних витрат на економічний

розвиток і оптимальні обсяги державного споживання

Проблемі впливу структури державних видатків на економічний розвиток

присвячено багато робіт зарубіжних та вітчизняних економістів. Можна

виділити фундаментальні роботи Р.Барро [201] та Д.Ашауера [202],

Д.Даймонда [203], Дж.Ейджела, Т.Лінда, Х.Ольсона [204], Д.Бойда [205].

Структурі бюджетних видатків присвячено роботи С.Ліна [165], Р.Кнеллера

[206], С. Фолстера і М. Хенкерсона [207], С.Девараджана

та С.Віная [166],

дослідників Європейського Центробанку [170] та ряду інших економістів

[208, 209, 210]. В Україні зазначені проблеми розглядаються у багатьох

роботах, серед яких можна виділити роботи О.Василика [211], під редак-

цією А. Даниленка [116], І.Луніної [212] та під її редакцією [213], інших еко-

номістів [214]. Регресійно-кореляційні зв’язки між змінами питомої ваги

бюджетних видатків в

ВВП та приростом реального ВВП в Україні дослі-

джувались І.Чугуновим [215].

Серед економістів відсутній консенсус з питання впливу відносних обся-

гів державних видатків (відношення видатків широкого уряду до ВВП) на

економічне зростання. Якщо результати одних досліджень свідчать про

негативний вплив [207], в інших, при застосуванні альтернативних методів

оцінки, робиться висновок про відсутність

статистично значимого взаємо-

зв’язку [204]. Достатньо поширеною є також і протилежна точка зору, згідно

з якою у короткостроковому періоді державні видатки можуть стимулюва-

ти сукупний попит, наслідком чого є зростання ВВП.

На необхідності аналізу структури державних витрат під час дослідження

взаємодії фіскальної і монетарної політик наголошує Т.Сакамото, пропоную-

чи

розділити такі витрати на три основних агрегати – державне споживання,

соціальні трансферти та державні інвестиції [216]. Мінлива структура держав-

них витрат, характерна для країн з ринками, що формуються, є особливістю

фіскальної політики таких країн і потребує дослідження з точки зору впливу

такої структури на економічний розвиток. Частку державного перерозподілу

ВВП коректніше пов’язувати

з темпами економічного зростання з урахуван-

ням структури державних витрат. На важливості саме функціональної

структури державних витрат при розробленні державної фіскальної політики

наголошував О.Василик [34, c. 166]. Оцінювати обсяги державних витрат слід

із урахуванням як їхньої структури, так і показників, що характеризують якість