Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
Раздел
/У.
Правовое
регулирование
государственных
и
муниципальных
доходов
В
зависимости
от
направленности
правового
регулирования
дан
ные
операции
могут
осуществляться
как
на
основании
односторон
ней
воли
государства,
что
придает
им
финансово-правовой
харак
тер,
так
и
по
соглашению
сторон,
что
делает
данные
отношения
гражданско-
правовыми.
В
настоящее
время
в
российском
законодательстве,
как
и
в
большинстве
стран
мира,
существует
прямой
запрет
на
односто
роннее
изменение
условий
выпущенного
в
обращение
государст
венного
(муниципального)
займа,
в
том
числе
сроков
выплаты
и
размера
процентных
платежей,
срока
обращения,
что
позволяет
га
рантировать
инвестору,
изначально
менее
защищенному
субъекту,
надлежащее
исполнение
обязательств
государства
по
отношению
к
нему.
Согласно
ст.
105
БК
РФ
под
реструктуризацией
долга
понимается
основанное
на
соглашении
прекращение
долговых
обязательств,
со
ставляющих
государственный
или
муниципальный
долг,
с
заменой
указанных
долговых
обязательств
иными
долговыми
обязательства
ми,
предусматривающими
другие
условия
обслуживания
и
погаше
ния
долговых
обязательств.
Реструктуризация
может
быть
осуществлена
с
частичным
списа-
нием
(сокращением)
суммы
основного
долга.
В
финансово-правовой
науке
различают
реструктуризации:
•
институциональную;
•
техническую.
К
первым
относятся
финансово-долговые
операции,
проведеи
ные
в
рамках
ЛоНдонского,
Парижского
клубов
кредиторов
или
иных
международных
институциональных
структур.
Техническая
реструк
туризация
предполагает
изменение
условий
обслуживания
и
погаше
ния
государственного
долга.
Реверс
-
изменение
предмета
долгового
обязательства.
При
за
мене
денежного
обязательства
обязательством
предоставить
опреде
ленное
имущество
(например,
товары
народного
потребления)
мож
но
говорить
о
натурализации,
а
в
обратной
ситуации
-
о
валюти
зации.
524
Глава
XVIII.
Государственный
долг
и
кредит
Рефинансирование
-
погашение
существующего
государствен
ного
долга
за
счет
средств
ранее
выпущенного
займа.
Существует
прямое
рефинансирование
(замена
на
новые
облига
ции
при
наступлении
срока
платежа)
и
предварительное
рефинанси
рование
(до
наступления
срока
платежа).
Отличительной
чертой
управления
государственным
долгом
Рос
сийской
Федерации
в
период
1995-1998
гг.
стало
построение
схемы
заимствований
именно
на
основе
финансово-,.долговой
операции
ре
финансирования.
Обслуживание
(выплата
доходов
в
виде
процентов
или
в
иной
форме)
и
погашение
государственного
(муниципального)
долга
(воз
врат
основного
долга)
являются
финансово-долговыми
операциями,
в
результате
которых
изменяется
размер,
состав
и
структура
государ
ственного
долга.
Ilредоставление
обеспечения
под
выпуск
государственного
зай
ма.
Государственный
долг
Российской
Федерации
полностью
и
без
условий
обеспечивается
всем
находящимся
в
федеральной
собст
венности
имуществом,
что
является
публично-правовой
гаран
тией.
Изменение
обязательных
резервов.
С
финансово-долговыми
опе
рациями
в
рамках
управления
государственным
долгом
также
свя
зана
деятельность
центральных
банков
государства,
которые
могут
устанавливать
и
изменять
нормативы
обязательных
резервов
в
виде
государственных
ценных
бумаг
кредитных
организаций.
Изменение
статуса
(вuда)
ценной
бумаги
-
присвоение
статуса
го
сударственной
ценной
бумаги,
предоставляющей
владельцам
воз
можность
выведения
из
налогаоблагаемой
базы
доходов
по
государ
ственным
ценным
бумагам.
В
настоящий
момент
две
указанные
выше
операции
не исполь
зуются.
Ilринятне
долга
-
правопреемственность
между
государствами
применительно
к определенной
территории,
имеющая
место
при
смене
формы
правления,
государетвенно-политического
режима.
525
Раздел
IV.
Правовое
регулирование
государственных
и
муниципальных
доходов
В
истории
России
примерам
такой
операции
является
Импе
раторский
Указ
от
15
января
1798
г.,
на
основе
которого
в
рамках
вхождения
Польши
в
состав
Российской
Империи
бьша
осущест
влена
реструктуризация
польских
и
российских
долгов
банкирским
домом
«Голе
и
К\>
путем
выпуска
государственных
облигаций
на
88
млн
руб.
под
5%
на
12
лет.
Принципиально
иными
действиями
являются
аннулирование
(от
каз
от
долга)
и
отказ
от
платежа
в
срок.
Это
нарушение
государстве
н
ным
(муниципальным)
образованием
своих
долговых
обязательств.
Их
отличием
друга
от
друга
является
то,
что
если
аннулирование
-
это
отказ
государства
осуществлять
платежи
по
данным
долгам
в
бу
дущем,
то
при
отказе от
платежа
(просрочка
платежа)
государство
намерено
осуществить
платеж
в
иной
срок.
В
международной
практике
данные
нарушения
рассматриваются
какдефолт
(default),
под
которым
понимается
любое
из
мероприятий
государства,
так
или
иначе
нарушающее
права
кредиторов.
К
ним
относятся
отказ
в
платеже,
нарушение
обязательств
по
иным
долговым
обязательствам
государства,
изменение
условий
зай
ма
независимо
от
наличия
согласия
кредиторов
на
наименее
выгод
ные
условия
по
сравнению
с
первоначальными,
деноминация
валю
ты
государства
с
потерей
номинальной
стоимости,
любое
нарушение,
связанное
со
сроками
и
размерами
выплат,
мораторий
государства
на
платежи
по
государственным
долгам,
прекращение
членства
в
Меж
дународном
валютном
фонде.
4.
Финансовый
учет
и
контроль
как
функция
управления
государ
ственным
долгом
представляет
собой
проверку
целесообразности
и
законности
деятельности
уполномоченных
государственных
и
част
ных
органов
в
сфере
управления
государственным
долгом.
В
Россий
екай
Федерации
установлена
единая
система
учета
и
регистрации
го
сударственных
заимствований.
Минфин
России
осуществляет
ведение
государственных
книг
внутреннего
и
внешнего
долга,
составляющих
государственную
дол
говую
книгу;
в
свою
очередь,
финансовый
орган
местного
само
управления
ведет
муниципальную
долговую
книгу.
526
Глава
XVII/.
Государственный
долг и
кредит
§
6.
Органы
управпения
государственным
долгом
Российской
Федерации
Управление
государственным
долгом
Российской
Федерации
осу
ществляется
органами
различных
ветвей
государственной
власти
и
специализированными
финансовыми
организациями.
Рассмотрим
их
более
подробно.
Президент
РФ
координирует
и
направляет
деятельность
законо
дательных
и
исполнительных
органов
в
сфере
управления
государ
ственным
долгом
Российской
Федерации
путем
формирования
си
стемы
и
структуры
органов
исполнительной
власти
(назначает
Пред
седатедя
Правительства
РФ,
представляет
кандидатуру
Председателя
Банка
России),
предоставления
бюджетного
послания,
касающегося
также
вопросов
государственного
долга,
возможности
использова
ния
права
законодательной
инициативы
или
вето
в
части
совершен
ствований
правовага
регулирования
отношений
в
сфере
госуДарст
венного
(муниципального)
долга.
Федеральное
Собрание
как
законодательный
орган
участвует
в
управлении
государственным
долгом
в
форме
принятия
федераль
ных
законов
о
федеральном
бюджете
и
утверЖдения
программ
внеш
них и
внутренних
заимствований.
Вся
подготовительная
работа:
разработка
и
доработка,
экономи
ко-правовой
анализ
законопроектов,
а
также
изучение
текущей
си
туации
и
зарубежного
опыта
-
возложена
на
постоянно
действую
щие
в
структуре
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
РФ
комитеты
и
комиссии.
Значимость
участия
высшего
законодатель
ного
(представительного)
органа
выражается
в
необходимости
за
конодательно
как
подтвердить
уже
существующие
государственные
долги,
так
и
одобрить
возможность
новых
заимствований.
Правительство
РФ
на
основании
бюджетных
целей
и
ограниче
ний,
установленных
Президентом
РФ
и
Федеральным
Собранием,
непосредственно
управляет
государственным
долгом.
Среди
полномочий
Правительства
РФ
можно
выделить
предо
ставление
в
Государственную
Думу
проекта
федерального
бюджета
и
отчета
об
его
исполнении,
заключений
на
законопроекты
о
выпуске
государственных
займов,
об
изменении
финансовых
обязательств
государства.
Исключительно
на
заседаниях
Правительства
РФ
уста
навливаются
объемы
выпуска
государственных
ценных
бумаг,
а так-
527
Раздел
Л/.
Правовое
регулирование
государственных
и
муниципальных
доходов
же
утверждаются
Генеральные
условия
эмиссии
и
обращения
госу
дарственных
ценных
бумаг.
Проведение
финансовых
долговых
операций
осуществляют
спе
циализированные
государственные
органы
и
организации,
которым
Правительство
РФ
делегирует
большинство
полномочий
по
управ
лению
государственным
долгом
на
основе
нормативных
актов
или
договоров.
Среди
финансовых
органов
государственной
власти
-
Минфин
России,
который
Правительство
РФ
вправе
уполномочить
управлять
государственным
долгом.
К
функциям
Минфина
России
отнесено
составление
и
испол
нение
федерального
бюджета,
возложены
основные
полномочия
по
управлению
государственным
долгом
Российской
Федерации.
Среди
них
выделяют
разработку
состава
и
структуры
государственного
дол
га,
подготовку
проектов
программ
внешних
и
внутренних
заимство
ваний,
предложение
мер
по
совершенствованию
структуры
государ
ственного
долга
и
оптимизации
расходов
по
его
обслуживанию,
ве
дение
учета
государственного
долга.
Минфин
России
в
сфере
управления
госдолгом
сотрудничает
с
Министерством
экономического
развития
РФ,
которое
участвует
в
разработке
проектов
программ
внешних
заимствований
России,
в
процессе
урегулирования
внешней
задолженности
Российской
Федерации
и
выплаты
долгов
иностранных
государств
Российской
Федерации
и
осуществляет
контроль
за
эффективным
и
целевым
ис
пользованием
кредитов.
Федеральная
служба
по
финансовым
рынкам
(ФСФР
России)
осу
ществляет
консультационную
и
методологическую
поддержку
Мин
фина
России
в
части
разработки
основных
направлений
развития
рынка
ценных
бумаг
(в
том
числе государственных
ценных
бумаг)
и
координации
деятельности органов государственной
власти
по
во
просам
регулирования
рынка
ценных
бумаг.
Наиболее
многоаспектными
являются
отношения
Минфина
Рос
сии
с
Банком
России,
который
проводит
денежно-кредитную
поли
тику
государства.
Установление
обязательных
нормативов,
резервов,
ставок
кредитования,
размера
золотовалютных
резервов,
валютные
интервенции,
операции
на
рынке
государственных
ценных
бумаг
по
зволяют
Банку
России
оказывать
воздействие
на
стоимость,
состо
яние
и
рынок
внутренних
государственных
заимствований,
способ
ность
государства
обслуживать
и
погашать
государственный
долг.
528
Глава
XVIJL
Государственный
долг
и
кредит
Немаловажной
функцией
Банка
России
в
сфере
государствен
ного
долга
является
осуществление
операций
по
обслуживанию
вну
треннего
государственного
долга
России
на
безвозмездной
основе.
В
свою
очередь,
Федеральное
казначейство
регистрирует
все
опе
рации,
связанные
с
поступлением
из
источников
финансирования
дефицита
бюджета,
а
также
санкционирует
и
финансирует
расходы
федерального
бюджета
по
обслуживанию
государственного
долга,
тем
самым
контролируя
сроки
и
полноту
исполнения
государствен
ных
долговых
обязательств со
стороны
Банка
России
и
других
упол
намоченных
финансовых
организаций.
Органом
финансового
контроля
в
сфере
государственного
дол
га
выстуnает
Счетная
палата
РФ,
которая
осуществляет
контроль
за
государственным
долгом,
ЦБ
РФ
и
движением
средств
федерально
го
бюджета
в
кредитных
организациях.
Контрольно-ревизионная
деятельность
Счетной
палаты
РФ
проявляется
в
контроле
за
своев
ременным
исполнением
доходных
и
расходных
статей
федерально
го
бюджета
по
объемам,
структуре,
целевому
назначению
государст
венных
займов
и
государственному
долгу.
Также
Счетная
палата
РФ
осуществляет
непосредственный
контроль
за
состоянием
государст
венного
внутреннего
и
внешнего
долга
России,
за
использованием
кредитных
ресурсов,
предоставляемых
Российской
Федерации.
Применительно
к
бюджетному
процессу
(на
стадии
составления
проекта
бюджета
и
его
утверждения)
Счетная
палатаРФ
дает
заклю
чения
на
проекты
законов
о
федеральном
бюджете
на
соответствую
щий
год.
На
стадии
исполнения
федерального
бюджета
Счетная
па
лата
РФ
осуществляет
анализ
форм
отчетности
участников
бюджет
ного
процесса,
финансовой
отчетности
уполномоченных
кредитных
органов
и
готовит
для
палат
Федерального
Собрания
сводные
отче
ты
о
результатах
контрольных
мероприятий,
а
также
экспертные
оценки.
На
стадии
контроля
за
исполнением
бюджета
по
итогам
прове
деиной
комплексной
документальной
ревизии
исполнения
бюджета
Счетной
палатой
РФ
составляется
заключение
на
проект
представ
ляемого
Правительством
РФ
в
Государственную
Думу
отчета
об
ис
полнении
федерального
бюджета
за
соответствующий
год.
Значимость
Счетной
палаты
РФ
выражается
не
только
в
осущест
влении
контрольной
функции
управления
государственным
долгом,
но и
в
том,
что
она
является
своеобразным
«парламентским
контро
лем•>,
своего
рода
показателем,
насколько
в
соответствии
с
приня-
529
Раздел
W.
Правовое
регулирование
государственных
и
муниципальных
доходов
тым
законом
о
федеральном
бюджете
и
утвержденными
программа
ми
внутренних
и внешних
заимствований
действуют
органы
госу
дарственной
власти.
Таким
образом,
существующая
система
органов
управления
го
сударственным
долгом
имеет
следующую
структуру.
Федераль
ное
Собрание
в
законе
о
федеральном
бюджете
и
программах
заимствований
определяет
«законодательную>>
стратегию
управ
ления
государственным
долгом.
Оперативное
управление
осуществляет
Правительство
РФ,
по
поручению
которого
непосредственно
управляет
государствен
ным
долгом
(планирует,
прогнозирует,
учитывает
и
осуществля
ет
финансово-долговые
операции)
Минфин
России.
Обслуживание
государственного
долга
осуществляют
Банк
Рос
сии,
а
также
уполномоченные
Минфином
России
кредитные
ор
ганизации или
специализированные
финансовые
организации.
Федеральное
казначейство
и
Счетная
палата
РФ
выполняют
контрольные
функции
за
деятельностью
уполномоченных
ор
ганов.
§
7.
Государственный
кредит
На
внутреннем
и
международном
финансовых
рынках
государство
·
выступает не
только
заемщиком
(должником)
или
гарантом,
но
и
кредитором.
Отношения,
в
которых
государство
выступает
кредито
ром,
принято
называть
отношениями
в
сфере
государственного
кре
дита.
Государственный
кредит
наряду
с
государственным
долгом
явля
ется
достаточно
важным
финансовым
инструментом
регулирования
национальных
и
международных
экономических
отношений.
На
внутреннем
рынке
государственный
кредит
(бюджетный
кре
дит)
служит
для
целей
стимулирования
экономических
отношений
путем
перераспределения
денежных
средств
в
пользу
развивающих
ся
отраслей
экономики,
требующих
дополнительного
финансиро
вания.
На
международной
арене
государственный
кредит
предназна
чен для
достижения
международно-политических
и
международно
экономических
целей.
Как
правило,
государство-кредитор
нацеле
но
не
столько
на
получение
дохода,
сколько
на
реализацию
полити-
530
Глава
XVIII.
Государственный
долг и
кредит
ческих
и
экономических
целей.
Так,
в
ряде
случаев
предоставление
кредитов
сопровождается
требованиями
о
предоставлении
льготного
режима
для
компаний
страны-
кредитора,
допуске
их
в
стратегически
важные
отрасли
экономики
страны-заемщика,
а
также
о
координа
ции
действий
по
решению
межгосударственных
вопросов.
Страны
кредиторы
в
1956
г.
создали
Парижекий
клуб
кредиторов,
призван
ный
координировать
действия
стран-
кредиторов
по
отношению
к
странам-должникам.
В
1997
г.
полноправным
членом
данного
клуба
стала
Россия
1
•
В
настоящее
время
Россия,
как
и
ее
предшественник
-
СССР,
является
одним
из
крупнейших
кредиторов
на
международном
финансовом
рынке.
Так,
размер
долга
иностранных
государств
по
кредитам,
предоставленным
Правительством
СССР
и
Прави
тельством
РФ,
по
состоянию
на
1
января
2006
г.
составлял
около
69
млрд
долл.
·предоставление
государственных
кредитов
является
исключи
тельной
компетенцией
Российской
Федерации.
Субъекты
Россий
ской
Федерации
и
муниципальные
образования
не
имеют
права
пре
доставлять
государственные
кредиты.
В
рамках
действующего
бюджетного
законодательства
выделяют
две
формы
бюджетноrо
кредита:
1)
государственный
финансовый
кредит;
2)
государственный
экспортный
кредит.
Государственный
финансовый
кредит
-
это
форма
бюджетно
го
кредита,
при
которой
Российская
Федерация
предоставляет
де
нежные
средства
иностранному
заемщику
в
объеме
и
на
условиях,
предусмотренных
соответствующим
соглашением
между
Правитель
ством
РФ
и
правительством
иностранного
государства.
В
свою
очередь,
rосударственный
экспортный
кредит
представля
ет
собой
форму
бюджетного
кредита,
при
которой
за
счет
бюджет
ных
средств
осуществляется
оплата
товаров
и
услуг,
экспортируе
мых
в
пользу
иностранного
заемщика
-
импортера
товаров
и
услуг,
в
объеме
и
на
условиях,
предусмотренных соответствующим
согла-
См.:
Распоряжение
ПрезидентаРФ
от
16
сентября
1997
г.
N2
378-рп
//
СЗ
РФ.
1997.
N2
38.
Ст.
4360.
531
Раздел
/У.
Правовое
регулирование
государственных
и
муниципальных
доходов
шением
между
Правительством
РФ
и
правительством
иностранного
государства
или
соответствующим
договором
между
банком
-
аген
том
Правительства
РФ
-
и
иностранным
заемщиком
-
импортером
товаров
и
услуг
или
его
банком
-кредитором,
при
наличии
государст
венной
гарантии
иностранного
государства
по
возврату
этого
креди
та,
платежи
в
погашение
и
обслуживание
которого
осуществляются
в
пользу
Российской
Федерации.
При
этом
в
государственной
гарантии
иностранного
государ
ства
по
возврату
государственного
экспортного
кредита,
предо
ставляемого
банком
-
агентом
Правительства
РФ
-
иностранному
заемщику-
импортеру
товаров
и
услуг
или
его
банку-кредитору,
за
крепляется
обязательство о
безусловной
уступке
российским
юри
дическим
лицом
-
экспортером
или
банком
-
агентом
Правитель
ства
РФ
своих
прав
по
гарантии
(полностью
или
частично)
Прави
тельству
РФ.
Результатом
осуществления
государственного
финансового
и
экспортного
кредитования
является
возникновение
у
Российской
Федерации
соответствующих
внешних
долговых
требований,
к
кото
рым
помимо
государственных
экспортных
и
финансовых
кредитов,
предоставленных
Российской
Федерацией,
относятся
также
долго
вые
требования
юридических
лиц
-
экспортеров
бывшего
СССР
-
к
иностранным
юридическим
лицам,
возникшие
до
1
января
1991
г.
в
связи
с
экспортом
из
бывшего
СССР
товаров
и
услуг,
осуществляв
шимся
за
счет
средств
бюджета
бывшего
СССР.
Внешние
долговые
требования
Российской
Федерации
форми
руют
долг
иностранных
государств
и
иностранных
юридических
лиц
перед
Российской
Федерацией.
Государственной
Думой
Федерального
Собрания
при
втором
чтении
проекта
федерального
закона
о
федеральном
бюджете
на
оче
редной
финансовый
год
и
плановый
период
утверждается
Программа
предоставления
государственных
финансовых
н
государственных
экс
портных
кредитов
на
очередной
финансовый
год
и
плановый
период
(да
лее-
Программа).
В
случае
не
утверждения
Программы
предостав
ления
Российской
Федерацией
государственных
кредитов
на
очеред
ной
финансовый
год
в
указанный
срок
действие
ранее
утвержденной
Программы
предоставления
Российской
Федерацией
государствен
ных
кредитов
продлевается
на
очередной
финансовый
год
до
утверж
дения
новой
Программы.
532
Глава
XVIII.
Государственный
долг
и
кредит
Программа
включает
в
себя:
I)
наименование
иностранного
государства
и
(или)
иностран
ного
Юридического
лица
-
получателя
государственного
фи
нансового
кредита
и
(или)
государственного
экспортного
кредита;
2)
наименование
гаранта
возврата
государственного
финансо
вого
кредита
и
(или)
государственного
экспортного
кредита
(при
наличии);
3)
цели
предоставления
государственного
финансового
кредита
и
(или)
государственного
экспортного
кредита;
4)
общую
сумму
государственного
финансового
кредита
и
(или)
государственного
экспортного
кредита
на
весь
срок
исполь
зования;
5)
срок
использования
государственного
финансового
кредита
и
(или)
государственного
экспортного
кредита;
6)
процентную
ставку
по
государственному
финансовому
кре
диту
и
(или)
государственному
экспортному
кредиту;
7)
срок
погашения
государственного
финансового
кредита
и
(или)
государственного
экспортного
кредита;
8)
прогноз
объема
бюджетных
средств,
направленных
на
оплату
товаров
и
услуг
для
государственного
экспортного
кредита;
9)
прогноз
объема
предоставления
денежных
средств
для
госу
дарственного
финансового
кредита.
Соглашения
и
договоры
о
предоставлении
государственных
фи
нансовых
и
экспортных
кредитов
могут
быть
заключены,
если
они
указаны
в
составе
Программы
и
предоставление
данных
кредитов
не
требует
увеличения
объема
средств
на
исполнение
данной
Про
граммы.
В
случае
если
потенциальный
заемщик,
указанный
в
Програм
ме,
не
воспользовался
кредитом,
то
выделенные
бюджетные
сред
ства
перераспределяются
Правительством
РФ
между
иностранными
заемщиками,
включенными
в
Программу.
Долговые
обязательства
иностранных
государств
перед
Россий
ской
Федерацией
юiк
кредитором
формируют
долг
иностранных
го
сударств
перед
Российской
Федерацией.
Таким
образом,
с
правовой
точки
зрения
государственный
кредит
можно
определить
как
урегулированные
нормами
права
обществен
ные
отношения
в
сфере
предоставления
Российской
Федерацией
533