Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
Раздел
Jv.
Правовое
регулирование
государственных
и .муниципальных
доходов
га
Российской
Федерации
является
исчерпывающим.
Это
прямо
предусматривает
п.
2
ст.
99
БК
РФ,
устанавливающий,
что долго
вые
обязательства
субъекта
Российской
Федерации
не
могут
суще
ствовать в
иных
формах,
за
исключением
предусмотренных
данным
пунктом.
Для
перечия
форм
муниципального
долга
по
сравнению
с
указан
ными
выше
характерно
то,
что
муниципальные
образования
вправе
заключать
кредитные
соглашения
и
договоры
только
с
российскими
кредитными
организациями.
Таким
образом, если субъекты
Российской
Федерации
ограни
чены
во
внешних
заимствованиях
кредитными
соглашениями
с
иностранными
банками
и
международными
финансовыми
орга
низациями,
то
муниципальные
образования
вправе
заключать
подобные
кредитные
соглашения
только
с
российскими
кредит
ными
организациями.
Подобная
законодательная
позиция
объясняется
необходи
мостью
ограничить
увеличение
общегосударственной
задолжен
ности
прежде
всего
перед
иностранными
государствами,
ино
странными
кредитными
организациями
и
международными
фи
нансовыми
институтами.
Как
показала
практика,
ненадлежащее
исполнение
субъектами Российской
Федерации
и
муниципаль
ными
образованиями
своих
долговых
обязательств
перед
ино
странными
кредиторами
негативно
сказывается
на
инвестицион
нQм
рейтинге
Российской
Федерации,
социально-экономической
ситуации
как
в
отдельном
регионе,
так
и
во
всей
стране.
§
3.
Классификация
государственных
(муниципальных)
долгов
В
финансово-правовой
литературе
вьщеляют
различные
основания
для
классификации
государственных
(муниципальных)
долгов.
Рас
смотрим
основные
из
них.
•
В
зависимости
от
эмитента
выделяют:
514
•
государственный
долг
Российской
Федерации;
•
государственный
долг
субъекта
Российской
Федерации
(
суб
федеральный
долг);
•
муниципальный
долг.
Глава
XVIII.
Государственный
долг
и
кредит
Отметим,
что
Российская
Федерация
не
несет
ответственности
по
долговым
обязательствам
субъектов
Российской
Федерации
и
му
ниuипальных
образований, если
последние
не
были
гарантированы
Российской
Федераuией.
В
свою
очередь,
субъекты
Российской
Фе
дераuии
и
муниuипальные
образования
не
отвечают
по
долговым
обязательствам
друг
друга,
если
указанные
обязательства
не
были
га
рантированы
ими,
а
также
по
долговым
обязательствам
Российской
Федераuии.
•
В
зависимости.
от
валюты
долговых
обязательств
выделяют:
•
внешний
долг;
•
внутренний
долг.
На
1
января
2010
г.
внешний
долг
РоссиДекой
Федерации
(вклю
чая
обязательства
бывшего
СССР,
принятые
Российской
Федераци
ей)
составлял
37,6
млрд
долл.
Принятый
законодателем
валютный
критерий
неоднократно
подвергалея
критике
в
научных
кругах.
Критерий
резидента
пред
ставляется
более
подходящим,
так
как
отражает
суть
внешнего
долга
как
обязательства
переднерезидентом
государства-должника.
Кро
ме
того,
с
точки
зрения
экономической
безопасности
государства
важен
именно
размер
долговых
обязательств
перед
нерезидентами
Российской
Федерации.
Хотя
преимуществом
валютного
критерия
является
то,
что
с
расчетной
точки
зрения
он
более
удобен
для
деле
ния
внутреннего
и
внешнего
долга
и
определения
их
текущего
раз
мера.
•
В
зависимости
от
срока
наступления
выплат
по
долговым
обяза
тельствам
различают
государственный
долг:
•
капитальный;
•
текущий.
Под
капитальным
долrом
понимается
вся
сумма
выпущенных,
но
непогашенных
обязательств
с
учетом
невыплаченных
проuентов.
Под
текущим
долrом
понимается
задолженность
(основной
долг,
начисленные
проuенты
и
штрафные
санкuии),
срок
оплаты
которой
уже
наступил.
•
По
форме
выплат
в
зависимости
от
обязанности
государства
пре
доставить
по
истечении
срока
обращения
долговых
обязательств
515
Раздел
IV.
Правовое
регулирование
государственных
и .муниципальных
доходов
денежные
средства
или
определенное
имущество
принято
вы
делять:
•
денежные;
•
товарные
долговые
обязательства.
•
По
определению
размера
выплат
следует
различать
долговые
обязательства:
•
процентные;
•
дисконтные;
•
выигрышные.
В
процентных
обязательствах
доход
их
держателя
определя
ется
как
процент,
начисленный
на
сумму
номинальной
стоимо
сти
государственной
ценной
бумаги
или
на
иную
фиксированную
сумму.
Дисконтная·
ценная
бумага
предполагает
доход
в
виде
разницы
между
ценой
размещения
и
погашения
ценной
бумаги.
И
наконец,
доход
по
выигрышной
ценной
бумаге
предполага
ет
получение
определенных
преференций по
отношению
к
осталь
ным
держателям
невыигравших
ценных
бумаг
(более
высокую
ставку
процента,
более
высокий
размер
погашения).
•
По
срокам
обращения
государственные
долговые
обязательства
могут
быть:
•
краткосрочными
(до
одного
года);
•
среднесрочными
(свыше
одного
года
до
пяти
лет);
•
долгосрочными
(свыше
пяти
лет
до
30
лет).
Обратим
внимание,
что
российское
законодательство
устанав
ливает
предельный
срок
государственных
заимствований-
30
лет,
а
муниципальных-
10
лет.
•
По
кругу
держателей
государственных
долговых
обязательств
можно
выделить:
•
физических;
•
юридических
лиц
-
резидентов
Российской
Федерации
и
физических;
•
юридических
лиц
-
нерезидентов
Российской
Федерации.
Огранич:ения
по
кругу
держателей
ценных
бумаг
устанавливают
ся
эмитентом
в
решении
об
отдельном
выпуске
ценных
бумаг
орга
нов
власти.
516
Глава
XVl/1.
Государственный
долг
и
кредит
§
4.
Государственные
гарантии
как
форма
государственного
долга
Государственные
(муниципальные)
гарантии
являются
специфиче
ским
видом
государственного
(муниципального)
долга.
В
отличие
от
иных
видов
долговых
обязательств
посредством
предоставления
гарантий
государство
(муниципальное
образование)
не
привлекает
в
бюджеты
различных
уровней
денежные
средства
и,
соответственно,
не
возлагает
на
себя
обязанность
возвратить
полученные
средства,
а
лишь
дает
гарантию
исполнить
в
определенных
случаях
обязатель
ство
третьего
лица
при
неисполнении
или
ненадлежащем
исполне
нии
его
последним
или
возместить
ущерб,
образовавшийся
при
на
ступлении
гарантийного
случая
некоммерческого
характера.
Иными
словами,
при
государственных
и
муниципальных
гаран
тиях
исполнение
гарантированных
обязательств
имеет
лишь
веро
ятностный
характер,
в
отличие
от
отношений,
где
государство
или
муниципальное
образование
выступает
заемщиком
и,
безусловно,
должно
исполнить
долговое
обязательство.
Государственная
(муниципальная)
гарантия-
вид
долгового
обяза
тельства,
оформленного
в
писЬменной
форме,
в
силу
которого
соот
ветственно
Российская Федерация,
субъект
Российской
Федера
ции,
муниципальное
образование
(гарант)
обязаны
при
наступлении
предусмотренного
в
гарантии
события
(гарантийного
случая)
упла
тить
лицу,
в
пользу
которого
предоставлена
гарантия
(бенефициару),
по
его
письменному
требованию
определенную
в
обязательстве
де
нежную
сумму
за
счет
средств
соответствующего
бюджета
в
соответ
ствии
с
условиями
даваемого
гарантом
обязательства
отвечать
за
ис
полнение
третьим
лицом
(принципалом)
его
обязательств
перед
бе
нефициаром.
Государственная
(муниципальная)
гарантия
выдается
в
письмен
ной
форме.
Государственная
(муниципальная)
гарантия
является
отзывной,
только
если
основания
для
ее
отзыва
прямо
указаны
в
тексте
госу
дарственной
(муниципальной)
гарантии.
Государственная
(муниципальная)
гарантия
должна
содержать
ряд
обязщельных
реквизитов:
517
Раздел
IV.
Правовое
регулирование
государственн"ых
и
муниципальных
доходов
•
наименование
гаранта
и
наименование
органа,
вьщавшего
гарантию
от
имени
гаранта;
•
обязательство,
в
обеспечение
которого
выдается
гарантия;
•
объем
обязательств
гаранта
по
гарантии
и
предельная
сумма
гарантии;
•
определение
гарантийного
случая;
•
наименование
принципала;
•
безотзывность
гарантии
или
условия
ее
отзыва;
•
основания
для
выдачи
гарантии;
•
вступление
в
силу
(дата
выдачи)
гарантии;
•
срок
действия
гарантии;
•
порядок
исполнения
гарантом
обязательств
по
гарантии,
в
том
числе
вид
ответственности
гаранта
(
субсидиарная
или
солидарная);
•
порядок
и
условия
сокращения
предельной
суммы
гарантии
при
исполнении
гарантии
и
(или)
исполнении
обязательств
принципала,
обеспеченных
гарантией;
•
наличие
или
отсутствие
права
требования
гаранта
к
принци
палу
о
возмещении
сумм,
уплаченных
гарантом
бенефициару
по
.государственной
или
муниципальной
гарантии
(регресс
.ное
требование
гаранта
к
принципалу,
регресс);
•
иные
сведения,
которые
могут
быть
определены
законода
тельными
актами
или правоными
актами
гаранта,
актами
ор
гана,
выдающего
гарантию
от
имени
гаранта.
Государственная
(муниципальная)
гарантия
также
может
быть
выдана
не
бенефициару,
а
принципалу
на
основании
договора
о
пре
доставлении
гарантии,
в
случае
если
невозможно
установить
бене
фициара
в
момент
предоставления
гарантии
или
бенефициаром
яв
ляется
неопределенный
круг
лиц.
В
случае
если
договором
о
предоставлении
гарантии
и
гаранти
ей
установлен
срок
принятия
бенефициаром
(бенефициарами)
га
рантии
и
со
стороны
бенефициара
(бенефициаров)
в
установленный
срок
не
были
предприняты
действия,
необходимые
для
принятия
га
рантии,
гарантия
считается
непредоставленной
и
подлежит
возвра
ту
гаранту.
Государственная
(муниципальная)
гарантия
как
долговое
обяза
тельство
прекращает
свое
действие
в
следующих
случаях:
518
•
уплаты
гарантом
бенефициару
суммы,
определенной
гаран
тией;
Глава
XVIJI.
Государственный
долг
и
кредит
•
истечения
определенного
в
гарантии
срока,
на
который
она
выдана;
•
исполнения
в
полном
объеме
приниипалом
или
третьими
ли
цами
обязательств
принципала,
обеспеченных
гарантией;
•
вследствие
отказа
бенефициара
от
своих прав
по
гарантии
пу
тем
возвращения
ее
гаранту
или
письменного
заявления об
освобождении
гаранта
от
его
обязательств;
•
если
обязательство
принципаJш,
в
обеспечение
которого
пре
доставлена
гарантия,
не
возникло;
•
в
иных
случаях,
установленных
гарантией.
С
момента
прекращения
действия гарантии
бенефициар
лишает
ся
каких-либо
прав
по
гарантии
независимо
от
того,
возвращена
ли
гарантия
гаранту
или
нет.
Предоставление
государственных
и
муниципальных
гарантий
производится
на
основании
обязательной
предварительной
провер
ки
финансового
состояния
получателя
гарантии,
и
преимуществен
но
на
конкурсной
основе.
Опыт
90-х
гг.
ХХ
в.
показал,
что
отсутствие
предварительного
финансово-экономического
анализа
инвестици
онных
проектов
стало
причиной
увеличения
государственных
расхо
дов
на
выполнение
гарантийных
обязательств.
Исполнение
гарантийных
обязательств,
предусматривающих
возникновение
права
регресснаго
требования
гаранта
к
принципа
лу
либо
обусловленных
уступкой
гаранту
прав
требования
бенефи
ииара к
принципалу,
учитывается
в
источниках
финансирования
дефицита
соответствующего
бюджета
как
предоставление
бюджет
ного
кредита.
В
противном
случае
исполнение
гарантийных
обяза
тельств
подлежит
отражению
в
составе
расходов
соответствующего
бюджета.
Предоставление
государственных
(муниципальных)
гарантий
осуществляется
уполномоченным
государственным
(муниципаль
ным)
органом
власти
на
основании:
•
федерального
закона,
закона
субъекта
Российской
Федера
ции,
решения
представительного
органа
муниципального
образования
о
бюджете
на
очередной
финансовый
год
(
оче
редной
финансовый
год
и
плановый
период),
решений
Пра
вительства
РФ,
высшего
исполнительного
органа
государст
венной
власти
субъекта
Российской
СDедерации
и местной
администрации
муниципального
образования,
а
также
до
говора
о
предоставлении
государственной
или
муниципаль-
519
Раздел
.ТV.
Правовое
регулирование
государственных,и
муниципальных
доходов
ной
гарантии
при
условии
проведения
анализа
финансового
состояния
принципала;
•
предоставления
принцилалом
обеспечения
исполнения
обя
зательств
принципала
по
удовлетворению
регрессного
требо
вания
к
принципалу,
отсутствия
у
принципала,
его
поручи
телей
(гарантов)
просроченной
задолженности
по
денежным
обязательствам
перед
гарантом
по
обязательным
платежам
в
бюджетную
систему
Рщ:сийской
Федерации,
а
также
неуре
гулированных
обязательств
по
гарантиям,
ранее
предостав
ленным
Российской
Федерации,
субъекту
Российской
Феде
рации,
муниципальному
образованию.
Минфин
России
либо
другой
орган
исполнительной
власти,
уполномоченный
Правительством
РФ,
ведет
учет
выданных
гаран
тий,
исполнения
получателями
указанных
гарантий
своих
обяза
тельств,
обеспеченных
государственными
гарантиями
Российской
Федерации,
а
также
случаев
осуществления
государством
платежей
по
выданным
гарантиям.
Предоставление
и
исполнение
государственной
(муниципаль
ной)
гарантии
подлежат
отражению
в
государственной
(муници
пальной)
долговой
книге.
В
отношении
государственных
гарантий
Российской
Федерации
решение
об
их
предоставлении
принимается
в
форме
акта
Прави
тельства
РФ
в
соответствии
с
федеральным
законом
о
федеральном
бюджете
на
соответствующий
год
и
плановый
период.
В
акте
Пра
вительства
РФ
о
предоставлении
государственной
гарантии
Россий
ской
Федерации
указываются
лицо,
в
обеспечение
исполнения
обя
зательств
которого
предоставляется
гарантия,
предел
гарантийных
обязательств,
а
также
основные
условия
гарантии.
В
свою
очередь,
Минфин
России
в
соответствии
с
актом
Прави
тельства
РФ
от
имени
Российской
Федерации
заключает
договоры
о
предоставлении
государственных
гарантий
Российской
Федерации,
об
обеспечении
исполнения
принцилалом
его
возможных
будущих
обязательств
по
регрессным
обязательствам,
о
переуступке
гаранту
прав
требования
бенефициара
к
принципалу,
иные
договоры
(
согла
шения)
в
соответствии
с
актом
Правительства
РФ
и
выдает
государ
ственные
гарантии
Российской
Федерации.
В
заключение
отметим,
что
потенциал
предоставления
государ
ственных
(муниципальных)
гарантий
огромен.
С
одной
стороны,
их выдача
не
увеличивает
реальных
государственных
расходов
(при
520
Глава
XVIII.
Государственный
долг
и
кредит
надлежащем
исполнении
должником
своих
обязательств)
в
отличие
от
других
форм
государственного
долга,
а
с
другой
-
позволяет
раз
вивать
наиболее
перспективные
отрасли
народного
хозяйства,
нуж
дающиеся
в
дополнительном
коммерческом
финансировании.
§
5.
Управление
государственным
(муниципальным)
долгом
Государственный
(муниципальный)
долг
как
неотъемлемая
часть
го
сударственных
и
муниципальных
финансов
нуждается
в
управлении
со
стороны
государства
и
муниципальных
образований.
При
этом
управление
государственным
(муниципальным)
долгом
можно
рас
сматривать
как
в
узком,
так
и
в
широком
смысле.
В
узком
смысле
управление
государственным
(муниципальным)
дол
гом
определяется
как совокупность
финансово-долговых
операций,
осуществляемых
исполнительными
органами
государственной
(му
ниципальной)
власти
и
уполномоченными
специализированными
финансовыми
организациями
в
одностороннем
порядке
или
по
со
гласованию
с
кредиторами
в
целях
изменения
структуры
и
состава
государствеf!ного
(муниципального)
долга.
Данное
определение
соответствует
положениям
ст.
101
БК
РФ,
предусматривающим,
что
<<управление
государственным
долгом
Рос
сийской
Федерации
осуществляется
Правительством
Российской
Федерации
или
уполномоченным
им
Министерством
финансов
Рос
сийской
Федерацию>.
Вместе
с
тем
содержание
понятия
<<управление
государственным
(муниципальным)
долгом>>
в
финансовом
законо
дательстве
Российской
Федерации
не
раскрывается.
В
широком
смысле
управление
государственным
(муниципальным)
долгом
можно
рассматривать
как
финансовую
деятельность
законо
дательных
и
исполнительных
органов
государственной
(муници
пальной)
власти
и
уполномоченных
ими
организаций
по финансо
вому
прогнозированию,
планированию,
проведению
финансовых
долговых
операций,
финансовому
учету
и
контролю
государствен
ного
долга,
направленную
на
финансирование
дефицита
государ
ственного
(муниципального)
бюджета
и
удешевление
государствен
ного
(муниципального)
долга.
Рассмотрим
каждую
из
стадий
более
подробно.
521
Раздел
Jv.
Правовое
регулирование
государственных
и
муниципальных
доходов
1.
Финансово-долговое
прогнозирование
заключается
в
разработ
ке
документов
о
прогнозах
социально-экономического
развития
государства.
Ежегодно
Минфин
России
совместно
с
другими
ор
ганами
исполнительной
власти
подготавливает
Бюджетное
посла
ние
Президента
РФ,
содержащее
основные
показатели
социально
экономического
развития
Российской
Федерации
на
планируемый
год
и
среднесрочную
персnективу.
Прогноз
социально-экономического
развития
Российской
Фе
дерации,
прогноз
сводного
финансового
баланса
по
территории
Рос
сийской
Федерации
и
прогноз
консолидированного
бюджета
Рос
сийской
Федерации
на
очередной
финансовый
год
представляется
в
Государственную
Думу
одновременно
с
проектом
федерального
за
кона
о
федеральном
бюджете
на
очередной
финансовый
год
в
обяза
тельном
порядке.
2.
Финансово-долговое
планирование
можно
рассматривать
как
деятельность
по
принятию решений
относительно
дальнейших
дей
ствий.
В
Бюджетном
послании
ПрезидентаРФ
определяются
стра
тегические
ориентиры
деятельности
государства
в
сфере
управления
долгом,
что
дает
основание
относить
бюджетное
послание
к
функ
ции
как
прогнозирования,
так
и
планирования.
Планирование
также
проявляется
через
разработку
и
приня
тие
программ
государственных
внешних
и
внутренних
заимствова
ний
и
гарантий,
в
которых
указываются
размеры
предполагаемых
за
имствований
и
гарантий,
форма
и
виды
государственных
займов,
а
также
структура
внешнего
и
внутреннего
государственного
долга
на
очередной
финансовый
год.
На
данной
стадии
основополагающим
финансово-плановым
ак
том
является
закон о
бюджете
соответствующего
уровня
на
следую
щий
год.
В
нем
указывается
дефицит
бюджета,
а
также
предельные
суммы,
направляемые
на
обслуживание
и
погашение
внешнего
и
,,
внутреннего
государственного
долга.
В
БК РФ
установлен
широкий
круг
финансово-правоных
ограничений
на
размер
дефицита
феде
рального
бюджета,
предельный
объем
внутреннего
и
внешнего
госу
дарственного
долга,
пределы
внешних
заимствований,
предельные
расходы
на
обслуживание
государственного
долга.
В
целом
деятельность
государства
(муниципального
образова
ния)
по
финансово-долговому
прогнозированию
и
планированию
получила
название
<<стратегическое
управление
государственным
ДОЛГОМ>>.
522
Глава
XVIJ/.
Государственный
долг
и
кредит
3.
В
свою
очередь,
к
оперативному
управлению
государственным
долгом
следует
относить
проведение
финансовых
долговых
операций,
под
которыми
понимаются
сделки
и
(или)
акты
исполнительных
ор
ганов
государства
или
уполномоченных
финансовых
организаций,
направленные
на
изменение
размера,
состава
и
структуры
государ
ственного
долга:
Рассмотрим
основные
виды
финансово-долговых
операций,
а
также
виды
нарушений
государством
(муниципальным
образовани
ем)
своих
долговых
обязательств.
Выпуск
государственных
(муниципальных)
ценных
бумаг-
отчуж
дение
государством
(муниципальным
образованием)
государствен
ных
(муниципальных)
ценных
бумаг
первым
владельцам.
Конверсия
представляет
собой
изменение
доходности
государст
венного
займа
путем
уменьшения
или
увеличения
процентной
став
ки,
уплачиваемой на
основной
долг.
Выделяют
несколько
видов
конверсий:
•
факультативную
(кредиторы
могут
отказаться
или
согласить
ся
с
новыми
условиями);
•
обязательную
(кредиторы
могут
принять
новые
условия
или
получить
обратно
внесенную
сумму);
•
принудительную,
которая
предполагает
одностороннее
изме
нение
условий
займов.
Консолидацией
(пролонгацией)
является
изменение
срока
дейст
вия
ранее
выпущенных
займов
в
целях
легальной
отсрочки
платежа.
В
зависимости
от
способа
изменения
срока
выделяют
консолидацию
Путем
добавления
процентных
купонов
к
старым
облигациям
либо
путем
выпуска
новых
облигаций
и
обмена
их на
обращаюшиеся
об
лигации.
Унификация
-
объединение
обращаюшихся
займов
в
один
вновь
выпускаемый.
Особенностью данной
операции
является
то,
что
она
проводится,
как
правило,
одновременно
с
изменением
ставки
процента
(конверсии)
и
(или)
срока
обращения
(консоли
дации).
523