Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
Раздел
Il.
Бюджетное
право
Конституционная
модель
федеративного
государства
обуслов
ливает
характер
и
особенности
бюджетных
полномочий
Российской
Федерации,
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
об
разований,
которые
тесно
взаимосвязаны
между
собой,
взаимно
обу
словлены
и
переплетены.
Основываясь
на
терминологии
БК
РФ,
представляется
более
пр
а
вомерным
и
обоснованным
использовать
словосочетание
«бюджет
ные
полномочия>>,
которые
характеризуются
определенными
осо
бенностями
и
различным
правовым
и экономическим
содержанием.
К
примеру,
новая
редакция
ст.
7
БК
РФ
реГламентирует
бюджет
ные
полномочия
Российской
Федерации:
154
•
установление
общих
принципов
организации
и
функциони
рования
бюджетной
системы
Российской
Федерации,
основ
бюджетного
процесса
и
межбюджетных
отношений;
•
определение
основ
составления
и
рассмотрения
проек
тов
бюджетов
бюджетной
системы
Российской
Федерации;
утверждения
и
исполнения
бюджетов
бюджетной
системы
Российской
Федерации;
составления,
внешней
проверки
и
утверждения
отчетов
об
их
исполнеJIИИ
и
осуществления
контроля
за
их
исполнением;
•
составление
и
рассмотрение
проектов
федерального
бюджета
и бюджетов
государственных
внебюджетных
фондов
Россий
ской
Федерации;
утверждение
и
исполнение
федерального
бюджета
и бюджетов
государственных
внебюджетных
фон
дов
Российской
Федерации;
осуществление
контроля
за
их
исполнением,
составление,
внешняя
проверка;
рассмотрение
и
утверждение
отчетов
об
исполнении
федерального
бюджета
и бюджетов
государственных
внебюджетных
фондов
Россий
ской
Федерации;
составление
отчета
об
исполнении
консо
лидированного
бюджета
Российской
Федерации;
•
установление
порядка
составления
и
представления
в
феде
ральные
органы
исполнительной
власти
сводов
утвержден
ных
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации
и
местных
бюджетов,
отчетов
об
исполнении
консолидированных
бюд
жетов
субъектов
Российской
Федерации
и
иной
бюджетной
отчетности;
•
определение
порядка
установления
и
исполнения
расходных
обязательств
Российской
Федерации,
установление
и
испол
нение
расходных
обязательств
Российской
Федерации;
Глава
VI.
Бюджет
и
бюджетное
право
•
определение
основ
формирования
доходов
и
осуществления
расходов
бюджетов
бюджетной
системы
Российской
Федера
ции;
•
определение
порядка
установления
нормативов
отчислений
доходов
от
федеральных
налогов
и
сборов,
в
том
числе
от
на
логов,
предусмотренных
специальными
налоговыми
режи
мами,
региональных
и
местных
налогов,
в
бюджеты
бюджет
ной
системы
Российской
Федерации;
•
установление
нормативов
отчислений
от
федеральных
нало
гов
и
сборов,
в
том
числе
от
налогов,
предусмотренных
спе
циальными
налоговыми
режимами,
в
бюджеты
бюджетной
системы
Российской
Федерации;
•
определение
общих
принципов
предоставления
и
форм
меж
бюджетных
трансфертов;
•
определение
общего
порядка
и
принципов
осуществления
заимствований
и
предоставления
гарантий
Российской
Фе
дерации,
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципаль
ных
образований,
погашения
и
обслуживания
государствен
ного
(муниципального)
долга;
•
установление
основ
бюджетной
классификации
Российской
Федерации
и
общего
порядка
ее
применения;
•
установление
оснований,
видов
ответственности
и
порядка
привлечения
к
ответственности
за
нарушение
бюджетного
законодательства
Российской
Федерации;
•
установление
порядка
исполнения
судебных
актов
по
обра
щению
взыскания
на
средства
бюджетов
бюджетной
системы
Российской
Федерации
и
др.
Следует
отметить,
что
26
апреля
2007
г.
был
принят
Федераль
ный
закон
NQ
63-ФЗ
<<0
внесении
изменений
в
Бюджетный
кодекс
Российской
Федерации
в
части
регулирования
бюджетного
процесса
и
приведении
в
соответствие
с
бюджетным
законодательством
Рос
сийской
Федерации
отдельных
законодательных
актов
Российской
Федерации>>.
Указанный
Закон
внес
изменения
в
ч.
2
ст.
8
БК
РФ,
согласно
которой
к
бюджетным
полномочиям
субъектов
Россий
ской
Федерации
-
городов
федерального
значения
Москвы
и
Санкт
Петербурга
-
дополнительно
отнесены:
•
определение
законами
указанных
субъектов
Российской
Фе
дерации
источников
доходов
бюджетов
внутригородских
му-
155
156
Раздел
Il
Бюджетное
право
ниципальных
образований
городов
федерального
значения
Москвы
и
Санкт-Петербурга.
Установленные
БК
РФ
источ
ники
доходов
местных
бюджетов,
не
отнесенные
законами
субъектов
Российской
Федерации
-
городов
федералЬного
значения
Москвы
и
Санкт-
Петербурга
-
к
источникам
до
ходов
бюджетов
внутригородских
муниципальных
образова
ний,
зачисляются
в
бюджеты
субъектов
Российской
Феде
рации
-
городов
федерального
значения
Москвы
и
Санкт
Петербурга;
•
установление
нормативов
отчислений
доходов
в
бюджеты
внутригородских
муниципальных
образований
городов фе
дерального
значения
Москвы
и
Санкт-
Петербурга
от
феде
ральных
налогов
и
сборов,
в
том
числе
от
налогов,
преду
смотренных
специальными
налоговыми
режимами,
регио
нальных
и
(или)
местных
налогов,
подлежащих
зачислению
в
бюджеты
субъектов
Российской
Федерации
-
городов фе
дерального
значения
Москвы
и
Санкт-
Петербурга
-
в
соот
ветствии
с
настоящим
Кодексом
и
законодательством о
на
логах
и
сборах;
•
определение
объема
и
порядка
предоставления
межбюджет
ных
трансфертов
бюджетам
внутригородских
муниципальных
образований,
в
том
числе
определение
порядка
образования
в
составе
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации
-
го
родов
федерального значения
Москвы
и
Санкт-Петербурга
региональных
фондов
финансовой
поддержки
муниципаль
ных
образований
и
порядка
распределения
средств
указан
ных
фондов;
•
определение
перечия
и
порядка
исполнения
расходных
обя
зательств
внутригородских
муниципальных
образований
го
родов
федерального
значения
Москвы
и
Санкт-
Петербурга,
вытекающих
из
полномочий
по
вопросам
местного
значе
ния,
определенных
законами
субъектов
Российской
Феде
рации
-
городов
федерального
значения
Москвы
и
Санкт
Петербурга;
•
определение
порядка
ведения
реестра
расходных
обязательств
внутригородских
муниципальных
образований
городов
феде
рального
значения
Москвы
и
Санкт-
Петербурга.
Глава
Vl.
Бюджет
и
бюджетное
право
Соответственно,
муниципальные
образования
вправе
(ст.
9
БКРФ):
•
устанавливать
порядок
составления
и
рассмотрения
проекта
местного
бюджета,
утверждения
и
исполнения
местного
бюд
жета,
осуществления
контроля
за
его
исполнением
и
утверж
дения
отчета
об
исполнении
местного
бюджета;
•
устанавливать
и
исполнять расходные
обязательства
муниди
пального
образования
и
др.
Глава
Vll
Бюджетное
устройство
и
бюджетная
система
Российской
Федерации:
понятие,принципы
§
1.
Понятие
бюджетного
устройства
и
бюджетной
системы
РФ
Впервые основы
бюджетного
устройства
Российского
государства
бьmи
заложены
Конституцией
РСФСР
1918
г.
1
Принцип
централиза
ции
финансов
выразился
в
установлении
единства
государственного
бюджета и
всей
финансовой
системы
страны,
включении
государст
венных
доходов
и
расходов
в
общегосударственный
бюджет.
Одна
ко
предусматривалось
разделение
государственного
и
территориаль
ных
бюджетов,
т.е.
разделение
государственных
и
территориальных
доходов
и
расходов.
Понятие
«бюджетное
устройство»
(союзный
бюджет,
бюджеты
союзных
республик,
местные
бюджеты),
содержащеесЯ
в
Основном
СУ
РСФСР.
1918.
NQ
51.
Ст.
582
(документ
утратил
силу).
158
Глава
VIL
Бюджетное
устройство
и
бюджетная
система
Российской
Федерации
Законе
(Конституции)
СССР
1924
г.
1
,
бьmо
коренным
образом
из
менено
лишь
в
1991
г.,
когда
государство
перешло
к
построению
ры
ночной
экономики.
В
тот
период
далеко не
все
республики
распола
гали
достаточными
закрепленными
источниками
собственных
дохо
дов
для
сбалансированного
функционирования
бюджетов.
В
связи
с
этим
бюджетное
законодательство
было
кардинально
пересмотрено
в
целях
обеспечения
необходимыми
финансовыми
ресурсами
всех
расходов
бюджетов
нижестоящих
уровней.
В
ст.
3
Закона
РСФСР
от
10
октября
1991
г.
N!
1734-1
«Об
основах
бюджетного
устройства
и
бюджетного
процесса
в
РСФСР»
2
«бюджет
ное
устройство>>
рассматривалось
как
организация
бюджетной
систе
мы
и
принципы
ее
построения.
Бюджетный
кодекс
РФ
не
содержит
определения
бюджетного
устройства.
В
научiJой
литературе,
как
пра
вовой,
так
и
экономической,
излагаются
различные
точки
зрения
на
понятие
<<бюджетное
устройство».
Е.А.
Ровинский,
А.С.
Емельянов
утверждают,
что
бюджетное
устройство
тождественно
понятию
бюджетной
системы,
под
кото
рой,
в
свою
очередь,
понимается
совокупность
бюджетов
различных
видов
3
•
Г.
Б.
Поляк,
и
с
ним
соглашается
И.И
..
Кучеров,
определяет
бюд
жетное
устройство
как
организацию
государственного
бюджета
и
бюджетной
системы
страны,
взаимоотношения
между
ее
отдельны
ми
звеньями,
правовые
основы
функционирования
бюджетов,
вхо
дящих
в
бюджетную
систему,
состав
и
структуру
бюджетов,
проце
дурные
стороны
формирования
и
использования
бюджетных
средств
идр.4
Б.
М.
Сабанти
включает
в
состав
бюджетного
устройства
бюджет
ную
систему
(организацию,
принципы
построения,
взаимоотноше
ния
ее
звеньев),
бюджетное
право,
бюджетный
процесс,
бюджетное
реrулирование
5
•
Вестник
ЦИК,
СНК:И:
СТО
СССР.
1924.
N2
2.
Ст.
24
(документ
утратил
силу).
Ведомости
СНД
и
ВС
РСФСР.
1991.
N2
46.
Ст.
1543
(документ
утратил
силу).
См.:
Ровинекий
Е.А.
Финансовое
право. М.,
1971.
С.
93;
Емельянов
А. С.
Финансо
вое право.
М.,
2004.
С.
115.
См.:
Бюджетная
система
России:
учебник
для
вузов
1
под
ред. Г.Б.
Поляка.
М.,
2000.
С.
9;
Кучеров И.
И.
Бюджетное
право
России:
курс
лекций.
М.,
2002.
С.
26.
См.:
Сабанти
Б.М.
Теория
финансов:
учеб.
пособие.
М.,
1998.
С.
96,
98.
159
Раздел
Il.
Бюджетное
право
Думается, что
включение
в
бюджетное
устройство
бюджетного
права
не
совсем
верно,
поскольку
бюджетное
право
является
под
отраслью
финансового
права
и
регулирует
именно
отношения,
скла
дывающиеся
по
поводу
бюджетного
устройства,
наряду
с
другими
бюджетными
отношениями.
Представляется, что
данное
определе
ние
бюджетного
устройства
охватывает
весь
предмет
бюджетного
права,
что
тоже
не
верно.
Н.И.
Химичева,
Е.Ю.
Грачева,
Ю.А.
Крохина
определяют
бюд
жетное
устройство
как
организацию
бюджетной
системы
и
принци
пав
ее
построения
1
•
В.М.
Мандрица
отождествляет
бюджетное
устройство
с
системой
государственных
органов,
осуществляющих
те
или
иные
функции
в
области
бюджета
2
•
Представляется,
что
такая
точка
зрения
являет
ся
не
совсем
корректной,
поскольку
органы,
обладающие
бюджет
ной
компетенцией,
не
могут
быть
отождествлены
с
государственным
устройством,
на
котором
базируется
бюджетное
устройство
России.
П.Ф.
Ипатов
под
бюджетным
устройством
понимает
организа
цию
государственного
бюджета,
включая
состав
и
структуру
его
вну
тренних
подразделений,
функциональное
разграничение
сфер
их
использования,
соподчиненность,
взаимодействие,
правовую
и
про
цедурную
стороны.
Параллельна
с
этим
существует
еще
понятие
бюджетной
системы,
отражающей
только
часть
бюджетного
устрой
ства
и
представляющей
совокупность
его
звеньев,
·находЯщихся
в
определенной
взаимосвязи
3
•
А.Н.
Козырин
считает,
что
понятие
«бюджетное
устройство»
со
ставляют
организация
и
принципы
построения
бюджетной
системы,
ее
структура,
взаимосвязь
между
отдельными
звеньями
4
•
160
См.:
Финансовое
право/
под
ред.
Н.И.
Химичевой.
М.,
1996.
С.
153;
Финансовое
,
право:
учебник
1
под
ред.
О.Н.
Горбуновой.
М.,
2000.
С.
44;
Грачева
Е.Ю.,
Соколо
ва
Э.Д.
Финансовое
право:
учеб.
пособи(;).
М.,
2000.
С.
45;
Крохина
Ю.А.
Финансо
вое
право.
М.,
2004.
С.
211.
См.:
Финансовое
право
1
под
ред.
В.М.
Мандрицы,
И.В.
Рукавишниковой.
Ро
стов
н/Д,
1999.
С.
44-45;
Мандрица
В.М.
Финансовое
право.
Ростов
н/Д,
2003.
с.
77-79.
См.:
Государственный
бюджет
СССР:
учебник
1
под
ред.
М.К.
Шерменева.
М.,
1978.
с.
49.
См.:
Комментарий
к
БюдЖетному
кодексу
Российской
Федерации
1
под
ред.
А.Н.
Козырина.
М.,
2002.
Глава
'vn
Бюджетное
устройство
и
бюджетная
система
Российской
Федерации
л.К
Воронова
полагает,
что
бюджетное
устройство-
это
опре
деляемая
правовыми
нормами
система
бюджетов
государства,
р'аз
граничения
доходов
и
расходов
между
ними,
полномочия
субъектов
государства,
органов
государственной
власти
и
управления
в
области
бюджета
1
•
Из
вышеизложенного
следует,
что
такой
элемент,
как
бюджетная
система,
составляет
основу
бюджетного
устройства.
Вторым
элементом
бюджетного
устройства
считаются
принципы
построения
бюджетной
системы
(ст.
28
БК
РФ).
Традиционно
под
бюджетным
устройством
понимают
организа
цию
бюджетной
системы
государства
и
принципы
ее
построения
и
функционирования.
Категория
<<бюджетное
устройство>>
содержательно
шире,
чем
термин
<<бюджетная
система>>.
Например,
разд.
1
<<Бюджетное
устрой
ство
Российской
Федерации>>
ч.
11
БК
РФ
охватывает
бюджетную
си
стему
Российской
Федерации
(гл.
3),
бюджетную
классификацию
Российской
Федерации
(гл.
4),
принципы
бюджетной
системы
Рос
сийской
Федерации
(гл.
5).
В
научной
литературе
отмечается,
что
бюджетное
устройство
в
фе
деративном
государстве
приобретает
особую
:щачимость,
поскольку
является
отражением
принципа
федерализма
в
государственном
устройстве
и
показывает
состав
бюджетной
системы,
основополага
ющие
начала
ее
построения,
правовое
положение
бюджетов
каждого
уровня
бюджетной
системы.
Для
бюджетного
устройства
унитарных
государств
характерно,
как
правило,
наличие
двух
уровней:
центральный
бюджет
и
местные
бюджеты.
В
БК
РФ
также
нет
понятий
<<бюджетное
устройство
субъектов
Российской
ФедерациИ>>
и
<<бюджетное
устройство
муниципального
образования»,
но
они
содержатся
в
законодательстве
субъектов
Рос
сийской
Федерации
и
муниципальных
образований.
Так,
Законом
Оренбургской
области
от
16
ноября
2009
г.
N.!
3221/738-IV-03
<<О
бюджетном
процессе
в
Оренбургской
области>>
2
бюлжетное
устройство
определяется
как
организация
бюджетной
си-
См.:
Воронова
Л.К.,
Мартьянов
И.В.
Советское
финансовое
право.
Киев,
1983.
с.
60.
Южный
Урал.
2009.
28
нояб.
161
Раздел
II.
Бюджетное
право
стемы
и
прJшципы
ее
построения:
единства,
полноты,
достоверно
сти
и
самостоятельности
всех
бюджетов.
В
Законе
Краснодарского
края
от
4
февраля
2002
г.
NQ
437-КЗ
«0
бюджетном
процессе
в
Краснодарском
крае>>
1
бюджетное
устрой
ство
приравнено
к
бюджетной
системе
(ст.
5).
Статья
3
Положения
о
бюджетном
устройстве
и
бюджетном
про
цессе
в
городе
Самаре,
утв.
постановлением
Самарской
городской
Думы
от
26
июня
2003
г.
NQ
249
2
,
гласит,
что
бюджетное
устройство
г.
Самары
представляет
собой
систему
установленных
бюджетным
законодательством
форм
и
методов
реализации
полномочий
и
обя
занностей
органов
местного
самоуправления
в
рамках
бюджетных
отношений
и
взаимодействия
органов
местного
самоуправления
с
иными
участниками
данных
отношений.
Данное
определение
в
за
конодательстве
муниципального
образования
еще
раз
подтверждает
ранее
высказанную
мысль
о
том,
что
система
органов
и
их
бюджет
ные
полномочия
не
могут
отождествляться
с
бюджетным
устрой
ством.
Бюджетное
устройство
государства
определяется
прежде
всего
его
государственным
устройством,
закрепленным
в
Конституции
РФ.
Согласно
ст.
1
Конституции
РФ
Российская:
Федерация
-
демо
кратическое
федеративное
правовое
государство
с
республиканской
формой
правления.
Российская
Федерация
состоит
из
республик,
краев,
областей,
городов
федерального
значения,
автономной
об
ласти,
автономных
округов
-
равноправных
субъектов
Российской
Федерации.
Построение
бюджетной
системы
Российской
Федерации
в
на
стоящее
время
базируется
на
федеративном
устройстве,
определен
ном
Конституцией
РФ,
а
также
на
сложившейся
государетвенно
управленческой
структуре.
Бюджеты
разных
уровней
бюджетной
си
стемы
Российской
Федерации
являются
финансовой
основой
для
эффективного
функционирования
органов государственной
власти
и
управления,
органов
местного
самоуправления.
Правовые
основы
регулирования
бюджетной
системы
Россий
ской
Федерации
формируются
всеми
уровнями
власти,
базируются
на
Конституции
РФ
и
Бюджетном
кодексе
РФ,
могут
находить
свое
162
Кубанские
новости.
2008.
17
янв.
Самарская
газета.
2003. 9
июля.
Глава
VI/.
Бюджетное
устройство
и
бюджетная
систе.ма
Российской
Федерации
законодательное
закрепление
как
в
форме
законов
о
бюджетах
соот
ветствующих
уровней,
так
и
в
форме
иных
законов
и
подзаконных
актов,
регулирующих
бюджетные
отношения
в
пределах
закреплен
ных
за
различными
уровнями
власти
полномочий.
Структура
и
состав
бюджетной
системы
обусловлены
формой
го
сударственного
устройства,
сложившейся
системой
взаимоотноше
ний
на основе
распределения
властных
полномочий
между
центром
и
территориальными
образованиями
(ст.
10
БК
РФ).
Федеративные
государства
характеризуются
трехзвенной
бюд-
жетной
системой:
1)
федеральный
(государственный)
бюджет;
2)
бюджеты
субъектов
Федерации;
3)
местные
(муниципальные)
бюджеты.
Все
бюджетные
уровни
существуют
самостоятельно
и
не
вхо
дят
по
доходам
и
расходам
в
вышестоящие
бюджеты.
Федеративным
бюджетным
системам
присуща
высокая
степень
самостоятельности
территориальных
бюджетов
при
соблюдении
единства
общегосудар
ственных
интересов
и
принципов.
Например,
бюджетная
система
США
состоит
из
федерального
бюджета,
бюджетов
штатов и
бюджетов
муниципальных
образова
ний.
В
настоящее
время
существует
50
штатов
и
около
83
тыс.
му
ниципальных
образований,
причем
для
США
характерно
наличие
муниципальных
органов
власти
с
ограниченной
(по
сравнению
с
остальными
муниципалитетами)
сферой
ответственности,
так
назы
ваемых
школьных
округов
(school
districts)
и
районов
специального
обслуживания
(special
service
districts).
Первых
насчитывается
14
561,
вторых-
33
131
1
•
В
ст.
6
БК
РФ
закреплено
определение
бюджетной
системы
Рос
сийской
Федерации:
основанная
на
экономических
отношениях
и
государственном
устройстве
Российской
Федерации,
регулируе
мая
законодательством
Российской
Федерации
совокупность
фе
дерального
бюджета,
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации,
местных
бюджетов
и
бюджетов
государственных
внебюджетных
Фондов.
См.:
Wi!son
J.Q.,
Dili/io
J.J. American government. Lexington: Hedth and
Со.,
1995.
Р.
684.
163