Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
Глава
V.
Правовое
регулирование
финансового
контроля
в
Российской
Федерации
ществляющими
финансовые
операции,
превентивных
мер
операцион
ного
характера.
Кредитные
и
иные
организации,
осуществляющие
финансовые
операции
согласно
федеральному
законодательству
не
только
впра
ве,
но
и
обязаны
предпринимать
меры,
направленные
на
общую,
специальную
превенцию
и
пресечение
действий
по
легализации
преступных
доходов
и
финансированию
терроризма.
Так,
банкам
запрещено
открывать
счета
(вклады)
на
анонимных
владельцев,
т.е.
без
наличия
данных,
необходимых
для
идентификации
соответству
ющего
лица,
и
предоставлено
право
отказаться
от
заключения
до
говора
банковского
счета
с
лицом,
представившим
недостоверные
документы,
подозреваемом
в
террористической
деятельности
или
финансировании
ее.
В
выполнении
распоряжения
клиента
о·
совершении
расчетно
платежной
операции
(за
исключением
операций по
зачислению
средств
на
счет)
может
быть
отказано
по
основаниям
осуществле
ния
обязательного
контроля
или
отсутствия
(недостоверности)
до
кументов,
подлежащих
фиксированию
в
целях
противодействия
ле
гализации
доходов,
полученных
преступным
путем.
Ранее
начатая
операция
может
быть
приостановлена
на
два
рабочИх
дня
с
даты,
когда
получено
соответствующее
распоряжение
клиента,
с
пред
ставлением
информации
в
орган
Росфинмониторинга
(п.
5,
10,
11
ст.
7
Федерального
закона
<<0
противодействии
легализации
(отмы
ванию)
доходов,
полученных
преступным
путем,
и
финансирова
нию
терроризма»).
Известно,
что
заключение
договора
расчетного
или
иного
счета
с
кредитным
учреждением
включает
в
себя
обязательство
клиента
соб
людать
требования
закона
и
банковских
правил
в
отношении
порядка
проведения
расчетов
и
оформления
расчетных
документов.
На
кредитную
организацию
возложена
также
функция
испол
нения
различных
юрисдикционных
и
процессуальных
актов,
исхо
дящих
от
судебных
органов,
органов
предварительного
следствия,
налоговых
органов,.
по
аресту
средств
на
банковском
счете
и
прио
становлению
операций
по
счету
как
способу
принудительного
ис
полнения
обязательств
его
владельца.
Рассматриваемый
же
здесь
круг
мер
по
противодействию
легали
зации
преступных
доходов
существенно
отличается
от
других
форм
банковского
контроля
как
тем,
что
преследует
цели
защиты
право
порядка
в
совершенно
иной
сфере
-
в
области
борьбы
с
криминаль-
133
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
ным
бизнесом,
так
и
тем,
что
применение
этих
мер
носит
обязатель
ный
характер
для
самой
органдзации,
осуществляющей
финансовый
контроль.
Согласно
ст.
13
вышеуказанного
Федерального
закона
уклоне
ние
организации
от
ведения
противодействия
легализации
преступ
ных
доходов
или
нарушение
установленного
порЯдка
этой
работы
может
повлечь
отзыв
(аннулирование)
лицензии
на
ведение
соот
ветствующей
деятельности.
Имеются
и
другие
основания
полагать,
что
противодействие
легализации
преступных
доходов
для
органи
заций,
осуществляющих
операции
с
денежными
средствами
и
иным
имуществом,
не
делегированная,
не
возложенная
экстраординарным
законодательством
на
них
публичная
функция,
но
уставная
обязан
ность
этого
вида
организаций.
В
аспекте
же
их
гражданской
правосубъектности
противодей
ствие
легализации
преступных
доходов
выступает
лицензионным
условием,
поскольку
оно
презюмируется
при
выдаче
лицензий
и
получении
других
специальных
разрешений.
В
свою
очередь,
Рос
финмониторинг
следует
рассматривать
как
государственный
ор
ган,
возглавляющий
противодействие
и
руководящий
этой
рабо
той,
практически
осуществляемой
финансовыми
и
иными
органи
зациями.
Среди
конкретных
проблем,
сопровождающих
становление
это
го
важного
вида
финансового
контроля,
упомянем
лишь
некоторые.
Большая
часть
сделок,
таящих
угрозу
легализации
преступных
доходов,
естественно,
связана
с
кредитными
учреждениями,
облада
ющими
квалифицированным
штатом
сотрудников
и
техническими
средствами
для
осуществления
контроля.
Выполнение
аналогичных
правил
другими
организациями:
ломбардами,
казино,
ювелирными
магазинами
-
на
этом
фоне
выглЯдит
проблематичным.
Между
тем
ответственность
за
не
надлежащий
контроль
за
проводимыми
сдел
ками
основана на
единых
критериях,
что
чревато
для
некоторых
ор
ганизаций
потерей
лицензии
и,
соответственно,
прекращением
де
я
тельности.
Не
совсем
ясно,
почему
обязанность
контроля
в
аспекте
преступ
ных
доходов
вообще
сконцентрирована
вокруг
совершения
соответ
ствующих
сделок.
Если
владение
и
пользование
доходами
и
имуще
ством,
полученными
преступным
путем,
наряду
с
распоряжением
ими
также
относятся
к
легализации,
то,
предположительно,
реги
страционные,
налоговые,
лицензионные
органы,
суды,
рассматри-
134
Глава
V.
Правовое
регулирование
финансового
контроля
в
Российской
Федерации
вающие
гражданские
дела
и
арбитражные
споры,
некоторые
другие
органы,
обладающие
релевантной
информацией,
подлежат
включе
нию
в
круг
органов,
ведущих
этот
вид
контроля.
Становление
механизма
противодействия
легализации
преступ
ных
доходов
и
финансированию
терроризма
должно,
с
одной
сто
роны,
исключать
<<размывание»
критериев
и
превращение
этой
дея
тельности
во
всеобщий
контроль
за
доходами,
с
другой
-
привести
к
появлению
не только
в
законодательстве,
но
и
в
юрисдикционной
практике
действенных
средств
защиты
и
восстановления
нарущен
ного
права.
Речь
идет
о
не
существующем
пока
инструменте
судеб
ной
защиты
от
легализации
преступных
доходов
в
виде
права
Рос
финмониторинга
на
самостоятельное
предъявление
исков
в
защиту
интересов
государства
и
общества
независимо
от
возбуждения
уго
ловныхдел
пост.
174,
174.1
УК
РФ.
Уголовная
ответственность
за
легализацию
преступных
доходов,
к
сожалению,
построена
на
зависимости
ее
применения
от
нали
чия
приговора
по
основному
(так
называемому
предикатному)
пре
ступлению.
Отсутствие
первого
не
допускает
возникновения
второ
го.
В
литературе
обсуждаются
многие
варианты
<<оживления»
ст.
174,
174.1
УК
РФ,
в
том
числе
и
полный
отказ
от
зависимости
от
преди
катнога
преступления
и
вынесения
обвинительного
приговора.
Компетенция
Росфинмониторинrа.
Правовое
положение
централь
ного
органа
по
этому
виду
финансового
контроля
определяется
По
ложением
о
Федеральной
службе
по
финансовому
мониторингу,
утв.
постановлением
Правительства
РФ
от
23
июня
2004
г.
N2
307.
Основными
функциями
Росфинмониторинга
являются
сбор,
об
работка
и
проверка
информации
об
операциях
(сделках)
с
денежны
ми
средствами
и
иным
имуществом,
координация
федеральных
пра
воохранительных
и
иных
органов
в
сфере
противодействия
легали
зации
преступных
доходов,
участие
в
разработке
и
осуществлении
международных
программ
в
этой
области
и
иные,
связанные
с
этими
прерогативы.
Территориальными
органами
Росфинмониторинга
являются
межрегиональные
управления,
которые:
•
проводят
проверку
полученной
от
центрального
аппарата
ин
формации;
•
осуществляют
контрольное
сопровождение
материалов,
пе
реданных
в
правоохранительные
органы;
135
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
•
проводят
контроль
за
соблюдением
финансовыми
организа
циями
правил
противодействия
легализации
доходов,
полу
ченных
преступным
путем.
Положение
о
Росфинмониторинге
подтверждает
его
статус
как
одной
из
федеральных
служб,
подотчетной
Правительству
РФ,
глав
ной
функцией
которой
выступает ведение
финансового
мониторин-.
га-
информационной
работы
как
средства
противодействия
лега
лизации
преступных
доходов,
с
тем
чтобы
в
случае
выявления
при
знаков
такой
деятельности
и
лиц,
причастных
к
ее
осуществлению,
уголовные
дела
возбуждались,
оперативно-розыскные
мероприятия
и
следствие
осуществлялись
бы
правоохранительными
органами
и
в
пределах
их
компетенции.
Важное
место
в
деятельности
Росфин
мониторинга
занимает
также
нормотворческая,
аналитическая
и
ме
тодическая
работа
по
предметам
его
ведения.
Отметим,
что
накопленный
за
несколько
лет
опыт
противодейст
вия
легализации
преступных
доходов
(имущества)
посредством
спе
циализированной
федеральной
службы
с
достаточной
настоятель
ностью
требует
не
столько
организационной
реформы
этой
деятель
ности,
хотя
здесь
имеются
некоторые
пробелы,
сколько
изменения
самой
концепции
противодействия
-
уточнеl!"ия
цели,
расширения
юридического
инструментария,
совершенствования
законодатель
ства
и
практики
его
применения.
Становится
все
более
ясно,
что
в
стране
должна
существовать
четкая
система
борьбы
с
<<грязными
деньгами>>
и
противодействие
их
легализации
только
уголовно-правовыми
средствами
есть
попыт
ка
решения
части
проблем
без
внимания
к
сущности
этого
уродли
вого
экономически
и
недопустимого
юридически
явления,
ставшего
следствием
трансформации
экономической
модели
в
стране.
Одно
временно
все
большую
актуальность
приобретает
задача
улучшения
обмена
информацией
между
органами
Росфинмониторинга
и
право
охранительными
органами,
Счетной
палатой
РФ,
другими
органами
финансового
контроля
в
целях
совместного
отс.Леживания
всех
пре
ступных
финансовых
операций
и
иных
злоупотреблений
в
области
оборота
денежных
средств.
ОСОБЕННАЯ
ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ
11
БЮДЖЕТНОЕ
ПРАВО
Глава
Vl
Бюджет
и
бюджетное
право
§ 1.
Понятие
государственного
бюджета.
Роль
государственного
бюджета
в
осуществлении
социально-экономических
задач
государства
«Бюджет•>
-
слово
английского
происхождения,
которое
означа
ет
<<мешою>.
Перед
окончанием
заседания
палаты
общин
в
Англии
в
XVI-XVII
вв.
канцлер
казначейства
открывал
портфель
с
законо
проектом
об
утверждении
(или об
отказе
в
утверждении)
субсидии
королю.
Данная
процедура
называлась
<<открытие
бюджета•>.
С
конца
XVII
в.
бюджетом
стал
называться
и
тот
документ,
ко
торый
заключал
в
себе
утверждаемый
парламентом
план
доходов
и
расходов
государства.
Историческое
развитие
бюджета
есть
посте
пенный
переход
от
простого
счетоводства
к
составлению
сначала
в
виде
частных
росписей,
потом
в
виде
более
общих
смет
государ
ственных
доходов
и
расходов,
пока,
наконец,
не
появляется
общая
смета
в
виде
бюджета
в
настоящем
смысле
1
•
---------------
См.:
Лебедев
В.А.
Финансовое
право:
учебник.
М.,
2000.
С.
171.
139
Раздел
IL
Бюджетное
право
Государственный
бюджет
существует
практически
с
момента
воз
никновения
института
государства.
Еще
Ф.
Кокошкин
писал
о
том,
Что
бюджет
(роспись
государственных
доходов
и
расходов)
есть
план
государственного
хозяйства,
устанавливаемый
вперед
на
определен
ный
период
времени
(большей
частью
на
один
год)
и
обязательный
для
правительства.
В
свое
время
известный
немецкий
государствовед
Г.
Еллинек
го
ворил,
что
<<ПОд
бюджетом
понимается
хозяйственный
план
какого
либо
сообщества
на
определенный
период
времени,
финансовый
или
бюджетный
период»'.
В
современной
теории
финансового
права
бюджет
рассматри
вается
в
трех
аспектах:
экономическом,
материальном
и
юридиче
ском.
Как
экономическая
категория
бюджет
представляет
собой
сово
купность
экономических
отношений,
складывающихся
в
связи
с
об
разованием,
распределением
и
последующим
использованием
цен
трализованных
денежных
фондов,
предназначенных
для
осущест
вления
функций
и
полномочий
органов государственной
власти
и
местного
самоуправления.
Бюджет
в
материальном
смысле
можно
рассматривать
как
центра
лизованный
фонд
финансовых
ресурсов,
создаваемый
для
покры
тия
государственных
расходов.
В
отличие
от
целевого
характера
го-
.
сударственных
внебюджетных
фондов
бюджет
является
универсаль
ным
денежным
фондом,
аккумулирующим
налоговые
и
иеналоговые
доходы
и
из
которого
в
соответствии
с
бюджетной
классификацией
финансируются
определенные
расходы
государства.
В
юридическом
аспекте
бюджет
следует
рассматривать
как
право
вой
акт.
Бюджет
представляет
основной
финансовый
план
образо
вания,
распределения
и
использования
централизованного
денеж
ного
фонда
государства
или
муниципального
образования,
утверж
даемый
соответствующим
органом
государственной
власти
или
местного
самоуправления.
Кроме
того,
закон
о
бюджете
ежегодно
закрепляет
юридические
права
и
обязанности
участников
бюджет
ных
правоотношений.
Следует
отметить,
что
в
законодательстве
Российской
Федера
ции
содержится
характеристика
бюджета
с
позиции
права
собствен-
Еллинек
Г.
Бюджетное
право
1
пер.
с
нем.
Ростов
н/Д,
1905.
140
Глава
VI.
Бюджет
и
бюджетное
право
ности.
В
соответствии
со
ст.
214
ГК
РФ
средства
государственного
бюджета
и иное
государственное
имущество,
не
закрепленное
за
го
сударственными
предприятиями
и
учреждениями,
составляют,
соот
ветственно,
государственную
казну
Российской
Федерации
или
ее
субъекта.
В
действующей
редакции
БК
РФ
(ст.
б)
<<бюджет>>
определен
как
форма
образования
и
расходования
денежных
средств,
предназна
ченных
для
финансового
обеспечения
задач
и
функций
государства
и
местного
самоуправления.
В
ст.
6
БК
РФ
также
содержится
определение
консолидированного
бюджета,
-
это
свод
бюджетов
бюджетной
системы
Российской
Фе
дерации
на
соответствующей
территории
(за
исключением
бюдже
тов
государственных
внебюджетных
фондов)
без
учета
межбюджет
ных
трансфертов
между
этими
бюджетами.
Правовая
форма
бюджета
раскрывается
в
ст.
11
БК
РФ,
согласно
которой
федеральный
бюджет
и
бюджеты
государственных
внебюд
жетных фондов
разрабатываются
и
утверждаются
в
форме
федераль
ных
законов,
бюджеты
субъектов
Российской
Федерации
и бюдже
ты
территориальных
государственных
внебюджетных
фондов
разра
батываются
и
утверждаются
в
форме
законов
субъектов
Российской
Федерации,
местные
бюджеты
разрабатываются
и
утверждаются
в
форме
правовых
актов
представительных
органов
муниципальных
образований.
Государственный
бюджет-
центральное
звено
финансовой
си
стемы
государства.
Через
бюджет
государство
организует
перерас
пределение
финансовых
потоков
между
различными
сферами
об
щественной
жизни.
В
государственных
и
муниципальных
финансах
бюджет
является
неотъемлемой
частью,
важнейшей
финансовой
ка
тегорией.
Роль
государственного
бюджета
в
осуществлении
социально
экономических
задач
государства
проявляется
прежде
всего
в тех
функциях,
которые
он
призван
выполнять.
Бюджет
представляет
собой
важнейший
инструмент
достижения
Приоритетов
финансовой
политики
государства
посредством
акку
мулирования
и
последующего
распределения
средств,
поддержания
141
Раздел
IL
Бюджетное
право
стабильной
макроэкономической
ситуации
и
как
экономическая
ка
тегория
выполняет
следующие
функции:
1)
распределительную;
2)
контрольную;
3)
стабилизирующую;
4)
стимулирующую;
5)
социальную.
Распределительная
функция
бюджета
осуществляется
посредст
вом
аккумулирования
доходов
и
их
последующего
использования
в
объемах
и
направлениях,
утверждаемых
на
очередной
финансовый
год.
Содержание
распределительной
функции
определяется
процес
сом
распределения
стоимости
валового
внутреннего
продукта
и
на
ционального
дохода
между
различными
сферами,
регионами, соци
альными
группами
населения.
Контрольная
функция
бюджета
заключается
в
том,
что
в
процес
се
формирования,
распределения
и
использования
фонда
создается
объективная
основа
для
осуществления
государственного
финансо
вого
контроля.
Сбалансированность
и
дефицит
бюджета
позволяют
выявить
динамику
экономических
процессов
и
обусловливают
воз
можность
предпринять
регулирующие
меры.
Особенно
вьщелим
стабилизирующую
функцию,
присущую
в
боль
шей
степени
федеральному
бюджету.
Составляя
значительную
часть
государственных
финансов,
федеральный
бюджет
должен
выступать
гарантом
стабильности
экономической
ситуации,
эффективным
фи
нансовым
инструментом
региональной
политики.
Стимулирующая
функция
бюджета
наиболее
слабо
развита
в
рос
сийской
практике
бюджетного
процесса.
Из
федерального
бюджета
выделяются
средства,
которые
представляют
собой
финансовую
по
мощь
региональным
бюджетам,
которые
испытывают
дефицит,
а
не
материальные
стимулы к
развитию.
Происходит
своего
рода
«латание
бюджетных
дыр>>,
в
результате
финансовые
ресурсы
расходуются
лишь
на
текущие
нужды,
и
не про
исходит
наращивания
собственной
доходной
базы
регионов,
укре
пления
их
налоговой
базы,
что
в
среднесрочной
перспектине
приве
дет
к
увеличению
налоговых
поступлений
и пополнению
федераль
ного бюдЖета.
Бюджет
в
юридическом
аспекте
(как
правовая
категория)
также
выполняет
ряд
функций:
142
Глава
VI.
Бюджет
и
бюджетное
право
•
создание
правовой
базы
для
финансовой
деятельности
орга
нов
государственной
власти
и
органов
местного
самоуправ
ления;
•
закрепление
юридических
прав
и
обязанностей
участников
бюджетных
правоотношений.
При
этом
вне
зависимости
от
общественно-экономической
фор
мации
главная
функция
бюджета
-
удовлетворять
потребности
го
сударственных
и
общественных
институтов
в
денежных
средствах.
Кроме
того,
государственный
бюджет
необходим
для
успешного
функционирования
всей
социальной
сферы.
·
Бюджет
представляет
собой
элемент
усиления
роли
государства
в
экономике.
Именно
бю,щкет
должен
и
может
обеспечить
увели
чение
объема
финансовых
ресурсов,
необходимых
для
реализации
его
функций,
в
том
числе
социально-экономических
задач,
кото
рые
в
совокупности
должны
быть
направлены
на
устойчивое
разви
тие
экономики.
Таким
образом,
бюджет
является
своего
рода
инст
рументом
стимулирования
экономики.
Роль
бюджетов
различных
уровней
бюджетной
системы
Россий
ской
Федерации
определяется
тем,
что
они
выступают
центральны
ми
звеньями
финансовой
системы
государства.
Через
бюджет
госу
дарство
организует
перераспределение
финансовых
потоков
между
сферами
общественной
жизни.
Бюджет
представляет
собой
важней
ший
инструмент
достижения
приоритетов
финансовой
политики
го
сударства
посредством
аккумулирования
и
последующего
распреде
ления
средств,
поддержания
стабильной
макроэкономической
ситу
ации
(как
на
федеральном,
так
и
на
региональном и
местных
уров
нях
власти).
Именно
бюджет
должен
и
может
обеспечить
увеличение
объема
Финансовых
ресурсов,
необходимых
для
реализации
его
функций,
в
том
числе
социально-экономических
задач,
которые
в
совокуп
ности
должны
быть
направлены
на
устойчивое
развитие
экономи
ки
страны
в
целом,
ее
отдельных
регионов
и
территорий
муници
пальных
образований.
В
научной
литературе
отмечается,
что
каждый
бюджет
тесно
взаимосвязан
со
всеми
звеньями
финансовой
системы
Российской
Федерации
и
именно
через
него
осуществляется
финан
совая
политика
государства.
Федеральным
законом
от
26
апреля
2007
г.
N1
63-ФЗ
«0
внесе
нии
изменений
в
Бюджетный
кодекс
Российской
Федерации
в
части
регулирования
бюджетного
процесса
и
приведении
в
соответствие
с
143