Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
Глава
V
Правовое
регулирование
финансового
контроля
в
Российской
Федерации
§ 1.
Понятие
финансового
контроля,
его
принципы
Государство
не
может
реализовать
свою
внешнюю
и
внутреннюю
политику,
обеспечить
выполнение
социально-экономических
про
грамм,
не
располагая
финансовыми
ресурсами,
а
также
не
осуrnест
вляя
соответствующий
контроль
за
законным
их
формированием
и
расходованием.
Существование
финансового
контроля
объективно
обусловле
но
наличием
контрольной
функции,
присущей
финансам.
Будучи
инструментом
форм11рования
и
использования
денежных
доходов
и
Фондов,
они
объективно
отражают
ход распределительного процес
са.
Названная
функция
проявляется
в
контроле
за
распределением
валового
внутреннего
продукта
по
соответствующим
фондам
и
рас
ходованием
их
по
целевому
назначению.
В
условиях перехода
на
рыночные
отношения
финансовый
конт
роль
направлен
на
обеспечение
динамичного
развития
общественно
го
и
частного
производства.
Он
охватывает
производственную
и
не-
103
Раздел
l
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
производственную
сферы,
нацелен
на
повышение
экономического
стимулирования,
рациональное
и
бережливое
расходование
матери
альных,
трудовых,
финансовых
ресурсов
и
природных
богатств,
со
кращение
непроизводительных
расходов
и
потерь,
пресечение
рас
точительности,
бесхозяйственности.
Контрольная
функция
финансов
проявляется
через
многогран
ную
деятельность
государственных
органов
и
органов
местного
самоуправления.
Финансовый
контроль
охватывает
своим
воздей
ствием
общественные
отношения,
возникающие
в
сфере
финансо
вой
деятельности,
т.е.
в
процессе
создания,
распределения
и
исполь
зования
опреДеленных
фондов
денежных
средств.
Финансовый
контроль-
это
контроль
за
финансовой
и
хозяй
ственной
деятельностью
хозяйствующих
субъектов,
что
не
исключа
ет,
а
предполагает
необходимость
осуществления
других
видов
конт
роля
за
хозяйственной
деятельностью.
Он
охватывает
комплекс
тех
хозяйственных
отношений,
от
которых
зависят
размеры
фондов
де
нежных
средств
и
эффективность
их
использования.
Финансовый
контроль-
это
регламентированная
нормами
пра
ва
деятельность
государственных,
муниципальных,
общественных
органов
и
организаций,
иных
хозяйствующих
субъектов
по
провер
ке
своевременности
и
точности
финансового
планирования,
обосно
ванности
и
полноты.
поступления
доходов
в
соответствующие
фон
ды
денежных
средств,
правильиости
и
эффективности
их
использо
вания.
Финансовый
контроль
является
важнейшим
средством
обеспе
чения
законности
в
финансовой
и
хозяйственной
деятельности.
Он
призван
предупреждать
бесхозяйственность
и
расточительность,
вы
являть
факты
злоупотреблений
и
хищений
товарно-материальных
ценностей
и
денежных
средств.
Значение
финансового
контроля
особенно
повышается
в
усло
виях
рыночной
экономики.
Действенность
финансового
контроля,
осуществляемого
раз
личными
субъектами
(органами
государственной
власти,
местного
самоуправления,
аудиторами,
аудиторскими
фирмами),
в
значитель
ной
степени
зависит
от
их
взаимодействия.
Финансовому
контролю
как
неотъемлемой
части
финансовой
деятельности
присущи
те
же
принципы,
на
которых
строится
ее
104
Глава
V.
Правовое
регулирование
финансового
контроля
в
Российской
Федерации
осуществление
и
которые
законодательно
закреплены
в
Конститу
ции
РФ
и
иных
нормативных
правовых
актах.
Принцип
законности
в
финансовой
деятельности
выражает
ся
в
том,
что
весь
процесс
создания,
распределения
и
использова
ния
фондов
денежных
средств
детально
регламентируется
нормами
финансового
права,
соблюдение
которых
обеспечивается
возмож
ностью
применеимя
к
правонарушителям
мер
государственного
принуЖдения.
Невыполпение
предписаний
законодательных
и
иных
нормативных
актов
о
порядке
формирования,
распределения
и
ис
пользования
фондов
денежных
средств
может
повлечь
нестабиль
ность
в
финансовых
отношениях,
необеспеченность
финансовыми
ресурсами
разнообразных
утвержденных
государственных
программ
в
различных
сферах
обшественной
жизни
и
другие
отрицательные
последствия.
Принцип
гласности
при
осуществлении
финансовой
деятельности
проявляется
в
процедуре
доведения
до
сведения
граждан,
в
том
чис
ле
и
с
помощью
СМИ,
содержания
проектов
различных
финансово
плановых
актов,
припятых
отчетов
об
их
выполнении,
результатов
проверок
и
ревизий
финансовой
деятельности
и
т.д.
Принцип
федерализма
в
финансовой
деятельности
проявляет
ся в
установлении
Конституцией
РФ
разграничения
компетенции
Российской
Федерации
и
субъектов
Федерации
в
области
финансов.
Так,
в
ст.
71
Конституции
РФ
зафиксировано,
что
в
ведении
Рос
сийской
Федерации
находятся
финансовое,
валютное,
кредитное
ре
гулирование,
денежная
эмиссия,
федеральные
банки,
федеральный
бюджет,
федеральные
налоги
и
сборы.
К
совместному
ведению
Рос
сийской
Федерации
и
субъектов
Федерации
отнесено
установление
общих
принципов
налогообложения
и
сборов
в
Российской
Федера
ции
(ст.
72
Конституции
РФ).
Принцип
плановости
в
осуществлении
финансовой
деятельности
означает,
что вся
финансовая
деятельность
государства
базируется
на
основе
системы
финансово-плановых
актов,
структура
которых,
порядок
составления,
утверждения,
исполнения
закрепляются
в
со
ответствующих
нормативных
актах.
Основными
финансово-плановыми
актами
являются
феде
ральный
бюджет
и
бюджеты
субъектов
Федерации,
местные
бюд
жеты,
бюджеты
Пенеионного
фонда
РФ
и
иных
государственных
внебюджетных
фондов.
Финансово-плановым
актом
бюджетной
105
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
организации
является
смета,
баланс
доходов
и
расходов-
финансово
тшановый
акт
производственных
организаций.
Наряду
с
названными
общими
принцилами
осуществления
фи
нансовой
деятельности
финансовый
контроль
строится
и
на
соот
ветствующих
специфических
принципах.
Мировое
сообщество
на
основе
многолетнего
опыта
разработа
ло
основные
принцилы
организации
государственного
финансово
го
контроля,
к
реализации
которых
стремится
каждое
современное
цивилизованное
государство.·
Эти
принцилы
изложены
в
Лимской
декларации
ИНТОСАИ
(международная
организация
высших
конт
рольных
органов)'.
К
ним
относятся
такие
универсальные
принци
пы,
как
независимость
и
объективность,
компетентность
и
глас
ность.
Независимость
контроля
должна
быть
обеспечена:
•
финансовой
самостоятельностью
контрольного
органа;
•
более
длительными
по
сравнению
с
парламентскими
срока
ми
полномочий
руководителей
органов
контроля;
•
закреплением
в
Конституции
РФ
их
статуса.
Объективность
и
компетентность
подразумевают
неукоснитель
ное
соблюдение
контролерами
действующего
законодательства,
вы
сокий
профессиональный
уровень
работы
контролеров
на
основе
строго
установленных
стандартов
проведения
ревизионной
работы.
Тhасность
предусматривает
постоянную
связь
государственных
контролеров
с
общественностью
и
СМИ
..
Из
этих
базовых
принцилов
вытекают
и
другие,
имеющие
более
прикладной
характер,
в
том
числе:
106
•
результативность,
четкость
и
логичность
предъявляемых
кон
тралерами
требований;
•
неподкупность
субъектов контроля;
•
обоснованность
и
доказательность
информации,
приведен
ной
в
актах
проверок
и
ревизий;
•
превентивность;
презумпция
не~иновности
подозреваемых
в
финансовых
преступлениях
лиц;
См.:
Правовое
регулирование
государственного
финансового
контроля
в зару
бежных
странах.
Аналитический
обзор
и
сборник
нормативных
актов
/
под
ред.
С.О.
Шохина.
М.,
1998.
С.
44.
·
Глава
V.
Правовое
регулирование
финансового
контроля
в
Российской
Федерации
•
согласованность
действий
различных
контролирующих
орга
нов
и
др.
Принимая
нормативные
акты,
прямо
или
косвенно
затрагиваю
щие
систему
организации
финансового
контроля,
государство
долж
но
ориентироваться
на
вышеназванные
принципы.
Многообразие
фИнансового
контроля
позволяет
классифициро
вать
его
на
различные
виды.
§
2.
Виды
финансового
контроля
и
органы,
его
осуществляющие
Классификация
финансового
контроля
в
теории
финансового
права
проводится
по
разным
основаниям.
•
В
зависимости
от
времени
его
проведения
финансовый
контроль
подразделяется:
•
на
предварительный;
•
текущий;
•
последующий.
Предварительный
финансовый
контроль
осуществляется
до
со
вершения
операций
по
созданию,
распределению
и
использованию
определенных
фондов
денежных
средств.
Он
проводится
при
рас
смотрении
и
утверждении
бюджетов,
других
финансово-плановых
актов,
при
приеме
заявок
и
т.д.
Текущий
финансовый
контроль
осуществляется
повседневно
при
проведении
финансовых
операций.
Последующий
финансовый
контроль
осуществляется после
со
вершения
хозяйственной
или
финансовой
операции
по
использо
ванию
финансовых
ресурсов
из
соответствующих
фондов
денежных
средств.
Большое
значение
для
развития
государственного
финансового
контроля
имеет
Указ
Президента
РФ
<<0
мерах
по
обеспечению
госу
дарственного
финансового
контроля
в
Российской
Федерацию>.
Данным
Указом
установлено,
что
в
Российской
Федерации
го
сударственный
финансовый
контроль
включает
в
себя
контроль
за
исполнением
федерального
бюджета
и
бюджетов
федеральных
вне
бюдЖетных
фондов,
организацией
денежного
обращения,
использо
ванием
кредитных
ресурсов,
состоянием
государственного
внутрен-
107
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
него
и
внешнего
долга,
государственных
резервов,
предоставлением
финансовых
и
налоговых
льгот
и
преимуществ.
•
В
.
зависимости
от
субъектов,
осуществляющих
финансовый
контроль,
он
может
быть
подразделен:
•
на
государственный
(
общегосударственный/надведомствен-
ный
и
внутриведомственный);
•
муниципальный;
•
внутрифирменный
(внутрихозяйственный);
•
аудиторский.
§
3.
Государственный
и
муниципальный
контроль
1.
Государственный
контроль
осуществляется
федеральными
органа
ми
законодательной
власти,
федеральными
органами
исполнитель
ной
власти,
в
том
числе
специально
созданными
органами
исполни
тельной
власти.
,
Счетная
палата
Российской
Федерации
как
субъект
государствен
ного
финансового
контроля.
Для
усиления контроля
со
стороны
Фе
дерального
Собрания
за
своевременным
исполнением
доходных
и
расходных
статей
федерального
бюджета
и
бюджетов
федеральных
внебюджетных
фондов
по
объему,
структуре
и
целевому
назначению
Федеральным
законом
от
11
января
1995
г.
N2
4-ФЗ
«0
Счетной
пала
те
Российской
Федерации»
1
бьmа
создана
Счетная
палата
РФ
-
по
стоянно
действующий
орган
государственного
финансового
контро
ля,
подотчетный
Федеральному
Собранию
РФ.
108
Основные
задачи
Счетной
палаты
РФ:
•
определение
целесообразности
расходов
государственных
средств
и
использования
федеральной
собственности;
•
оценка
обоснованности
доходных
и
расходных
статей
проек
то в
федерального
бюджета
и
бюджетов
федеральных
внебюд
жетных
фондов;
•
проведение
экспертизы
прое:ктов
федеральных
законов,
иных
нормативных
актов,
предусматривающих
расходы,
покрыва
емые
за
счет
средств
бюджета;
СЗ
РФ.
1995.
Ng
3.
Ст.
167.
[дава
V.
Правовое
регулирование
финансового
контроля
в
Российской
Федерации
•
осуществление
контроля
за
законностью
и
своевременно
стью
движения
средств
бюджета
в
ЦБ
РФ,
уполномоченных
банках
и
иных
финансово-кредитных
учреждениях
Россий
ской
Федерации
и
т.д.
Председатель
Счетной
палаты
назначается
на
должность
Госу
дарственной
Думой
сроком
на
шесть
лет
по
представлению
Прези
дента
РФ.
Заместитель
Председатеяя
назначается
на
должность
Со
ветом
Федерации
на
тот
же
срок.
При
формировании
Счетной
па
латы
Совет
Федерации
и
Государственная
Дума
назначают
по
шесть
аудиторов
сроком
на шесть
лет.
Для
реализации
возложенных
на
нее
задач
Счетная
палата
осу
ществляет
контрольно-ревизионную,
экспертно-аналитическую,
информационную
и
иные
виды
деятельности,
обеспечивает
единую
систему
контроля
за
исполнением
федерального
бюджета
и
бюдже
тов
федеральных
внебюджетных
фондов,
что
включает
в
себя:
•
организацию
и
проведение
оперативного
контроля
за
испол
нением
федерального
бюджета
в
отчетном
году;
•
проведение
комплексных
ревизий
и
тематических
проверок
по
отдельным
разделам
и
статьям
федерального
бюджета,
бюджетов
федеральных
внебюджетных
фондов;
•
экспертизу
проектов
федерального
бюджета,
законов
и
иных
нормативных
правовых
актов,
международных
договоров
Российской
Федерации,
затрагивающих
вопросы
федераль
ного
бюджета и финансов
Российской
Федерации;
•
подготовку
и
представление
заключений
в
обе
палаты
ларяа
мента
по
исполнению
названных
бюджетов
и
т.д.
Контрольные
полномочия
Счетной
палаты
распространяются,
во-первых,
на
все
государственные
органы
и
учреждения
в
Россий
ской
Федерации,
на
федеральные
внебюджетные
фонды;
во-вторых,
на
органы
местного
самоуправления,
предприятия,
организации,
банки,
страховые
компании
и
другие
финансово-кредитные
учреж
дения,
их
союзы,
ассоциации
и
иные
объединения
вне
зависимости
от
видов
и
форм
собственности,
если
они
получают,
перечисляют,
используют
средства
из
федерального
бюджета
или
используют
фе
деральную
собственность
либо
управляют
ею,
а
также
имеют
пре
доставленные
федеральным
законодательством
или
федеральными
органами
государственной
власти
налоговые,
таможенные
и
иные
льготы
и
преимущества.
109
Раздел
!.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
Счетная
палата,
осуществляя
контрольную
деятельность,
вправе
проводить
ревизии
и
тематические
проверки,
не
вмешиваясь
в
опе
ративную
деятельность
проверяемых
организаций.
О
результатах
ре
визий
и
тематических
проверок
Счетная
палата
информирует
Совет
Федерации
и
Государственную
Думу.
В
случаях
выявления
нарушений
в
хозяйственной,
финансовой
или
иной
деятельности,
наносящих
государству
ущерб
и
требую
щих
пресечения,
Счетная
палата
вправе
давать
администрации
про
вернемой
организации
предписания, обязательные
для
исполнения.
В
случаяхнеоднократного
неисполнения
или
ненадлежащего
испол
нения
предписаний
Счетная
палата
вправе
по
согласованию
с
Госу
дарственной
Думой
принять
решение
о
приостановлении
всех
видов
финансовых,
платежных
и
расчетных
операций по
банковским
сче:..
там
проверяемых
организаций.
Счетная
палата
должна
регулярно
предстамять
сведения
о
своей
деятельности
СМИ.
Президент
РФ.
Контроль
за
финансами
со
стороны
Президен
та
РФ
осуществляется
в
соответствии
с
Конституцией
РФ
путем
из
дания
указов
по
финансовым
вопросам,
подписания
федеральных
законов,
назначения
и
освобождения
от
должности
министра
фи
нансов
РФ,
представления
Государственной
Думе
кандидатуры
для
назначения
на
должность
Председатеяя
ЦБ
РФ,
Председатеяя
Счет
ной
палаты
РФ.
В
соответствии
с
Конституцией
РФ
Президент
стра
ны
обращается
с
ежегодным
Бюджетным
посланием
к
Федерально
му
Собранию.
Определенные
функции
финансового
контроля
выполняет
Кон
трольное
управление
Президента
РФ.
Как
структурное
подразделение
Администрации
Президента
оно
подчиняется
непосредственно
Пре
зиденту
РФ,
но
взаимодействует
со
всеми органами
исполнительной
власти.
Среди
его
функций
контроль
за
деятельностью
органов
кон
троля
и
надзора
при
федеральных
органах
исполнительной
власти,
подразделений
Администрации
Президента,
органов
исполнитель
ной
власти
субъектов
Федерации;
рассмотрение
жалоб
и
обращений
граждан
и
юридических
лиц
и
др.
Контрольное
управление
наделено
правом
требовать
от
руково
дителей
государственных
органов,
организаций
и
предприятий
(не
зависимо
от
формы
собственности)
представления
документов,
ма
териалов
и
любой
информации,
необходимой
для
проведения
про
верок;
привлекать
к
проверкам
специалистов
и
представителей
110
Глава
V.
Правовое
регулирование
финансового
контроля
в
Российской
Федерации
правоохранительных
органов
и
вносить
на
рассмотрение
Президен
та
РФ
предложения
по
результатам
проверок.
Оно
вправе
направ
лять
предписания
об
устранении
финансовых
нарушений,
которые
должны
быть
рассмотрены
в
течение
1
О
дней.
Но
оно
не
имеет
права
самостоятельно
применять
какие-либо
санкции
к
нарушителям
фи
нансовой
дисциплины.
Материалы
об
этом
направляются
в
соответ
ствующие
контрольные
или
правоохранительные
органы
для
приня
тия
необходимых
мер.
В
системе
исполнительной
власти
образованы
органы,
наделен
ные
специальной
компетенцией
в
области
финансового
контро
ля,
к
которым
относятся
Федеральное
казначейство
и
федеральные
службы.
Федеральное
казначейство
было
образовано
в
1992
г.
в
соответ
ствии
с
Указом
ПрезидентаРФ
от
8
декабря
1992
г.
N<2
1556
1
•
В
на
стоящее
время
его
деятельность
регламентируется
постановлением
Правительства
РФ
от
1
декабря
2004
г.
NQ
703
2
•
Федеральное
казна
чейство
является
федеральным
органом
исполнительной
власти
(фе
деральной
службой),
осуществляющим
правоприменительные
функ
ции
по
обеспечению
исполнения
федерального
бюджета,
кассовому
обслуживанию
исполнения
бюджетов
бюджетной
системы
страны,
предварительному
и
текутему
контролю
за
ведением
операций
со
средствами
федерального
бюджета
главными
распорядителями,
рас
порядителями
и
получателями
средств
федерального
бюджета.
Оно
находится
в
ведении
Минфина
России.
Федеральное
казначейство
наделено
следующими
полномочиями
для
реализации
стоящих
перед
ним
целей:
•
доводит
до
главных
распорядителей,
распорядителей
и
полу
чателей
средств
федерального
бюджета
показатели
сводной
бюджетной
росписи,
лимиты
бюджетных
обязательств
и
объ
емы
финансирования;
•
ведет
учет
операций
по
кассовому
исполнению
бюджетов;
•
открывает
и
ведет
лицевые
счета
указанных
субъектов;
•
составляет
и
представляет
в
Минфин
России
оперативную
информацию
и
отчетность
об
исполнении
федерального
бюджета;
Ведомости
СНД
и
ВС
РФ.
1992.
N2
50.
Ст.
2978
(документ
утратил
силу).
СЗ
РФ.
2004.
N2
49.
Ст.
4908.
111
Раздел
I
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
•
осуществляет
распределение
доходов
от
уruшты
федеральных
налогов
и
сборов
между
бюджетами
бюджетной
системы
Рос
сийской
Федерации;
•
осуществляет
в
установленном
порЯдке
кассовое
обслужива
ние
исполнения
бюджетов
бюджетной
системы
Российской
Федерации
и
др.
Наряду
с
перечисленНЫJ11И
полномочиями
Федеральное
казна
чейство
осуществляет
предварительный
и
текущий
контроль
за
веде
нием
операций
со
средствами
федерального
бюджета
главными
рас
порЯдителями,
распорЯдителями
и
получателями
средств
федераль
ного
бюджета.
В
целях
реализации
перечисленных
полномочий
Федеральное
казначейство
имеет
право:
•
запрашивать
и
получать
в
установленном
порЯдке
сведения,
необходимые
для
принятия
решений
по
вопросам
установ
ленной
сферы
деятельности;
•
давать
разъяснения
по
вопросам
в
сфере
бюджетной
деятель
ности;
•
организовывать
проведение
необходимых
экспертиз,
анали
зов
и
оценок;
•
осуществлять
контроль
за
деятельностью
территориальных
органов
Федерального
казначейства;
•
применять
предусмотренные
законодательством
меры
огра
ничительного,
предупредительного
и профилактического
ха
рактера,
направленные
на
медопущение
и
(или)
пресечение
нарушений
обязательных
требований
в
бюджетной
сфере,
а
также
меры
по
ликвидации
последствий
указанных
наруше
ний.
Органы
Федерального
казначейства
осуществляют
контроль
ные
функции
во
взаимодействии
с
соответствующими
органами
ис
полнительной
власти,
налоговыми,
правоохранительными
органа
ми
и
банками;
передают
правоохранительным
органам
материалы
по
фактам
нарушений,
за
которые
предусмотрена
уголовная
ответ
ственность.
Правомачия
органов
Федерального
казначейства.в
сфере
финан
совых
отношений
достаточно
широки.
Его
роль
значительно
повы
шается
в
связи
с
передачей
ему
из
банковской
системы
функций
по
кассовому
исполнению
бюджета,
в
соответствии
со
ст.
215.1
БК
РФ.
112