Власова Т.В., Сущинская М.Д. Социальная экспертиза

Подождите немного. Документ загружается.

чает работников системы здравоохранения, администра-

торов и лиц, принимающих решения, работающих в общест-

венных организациях или в неправительственных организа-

циях и заинтересованных в решении проблем здравоохранения.

2. Кто еще может стать возможным участником?

Следует рассмотреть возможность участия других

организаций, не входящих в сектор здравоохранения, кото-

рые могут быть заинтересованы в сборе или использовании

данных мониторинга результативности медицинских услуг.

Это могут быть страховые компании, образовательные и

юридические учреждения, социальные службы. Некоторые

организации, например, страховые компании, могут быть

потенциальными источниками финансирования системы.

Целесообразно принять во внимание также всех мест-

ных общественных лидеров, которые могут быть не связа-

ны с системой здравоохранения, но имеют возможность

помочь получить поддержку широкой общественности, по-

литических органов и других влиятельных групп.

3. Заказчик осуществляет процедуру согласования предло-

жений Организатора с собственными представлениями об объёме

и качестве исследовательских работ, необходимых и достаточных

для достижения целей Заказчика, возлагаемых на социальную

экспертизу, и приемлемой цене.

1) Если согласие не достигнуто, Заказчик меняет организато-

ра или отказывается от экспертизы (например, по финан-

совым соображениям).

2) Если согласие по содержательным и организационным во-

просам, включая порядок и гарантии финансового, мате-

риально-технического и информационного обеспечения,

достигнуто, Заказчик оформляет своё решение о проведе-

ние экспертизы путём заключения договора, регламенти-

рующего взаимную ответственность сторон – Заказчика и

Организатора

Следует иметь в виду, что ответственность экспертов возникает и регулируется

их договорными отношениями с Организатором, и перед Заказчиком они не несут

ответственности.

После заключения соглашения Организатор приступает к

реализации задач, согласованных с Заказчиком в установленных

временных и финансовых ограничениях, т. е. переходит к органи-

зации, проведению и анализу итогов экспертной деятельности

(собственно экспертизы в технологическом смысле).

3.4. Задачи и содержание работ по организации

экспертной деятельности

Организация экспертизы как технологии получения эксперт-

ного заключения включает три функциональных направления дея-

тельности, входящих в область ответственности Организатора:

1. Работа с Заказчиком по согласованию технического за-

дания; условий финансового, материально-технического и инфор-

мационного обеспечения, этапности и формы представления ре-

зультатов экспертизы, завершающиеся заключением договора, по-

лучением аванса на предварительной стадии организации экспер-

тизы, и актом приёмки-сдачи договорных работ и полным

расчётом на её заключительном этапе.

2. Работа с экспертами:

• Формирование экспертной группы и оформление дого-

ворных отношений с экспертами (индивидуальный трудо-

вой договор или договор с временным трудовым коллек-

тивом).

• Реализация всех процедур экспертной работы: получения

и согласования экспертных оценок.

• Формирование «системы поддержки» эксперта, вклю-

чающей:

 организационное обеспечение: подбор места проведе-

ния процедуры, необходимые технические и иные сред-

ства, согласование с экспертами графика проведения

работы и т. д.;

 информационное обеспечение, в том числе:

1) «ориентировку в проблеме»: обеспечение экспертов

предварительной информацией в отношении исследуе-

мой проблемы и предлагаемых и/или используемых

подходов к её решению. В качестве форм ориентировки

могут использоваться различные приёмы предоставле-

ния и стимулирования ознакомления экспертов с

имеющейся информацией по исследуемой проблемати-

ке, в частности:

 краткий доклад по проблеме, подготавливаемый За-

казчиком или специально выделенным экспертом;

 обязательное ознакомление экспертов с печатными

материалами по проблеме: подобранная сводка коли-

чественных данных; выдержки из публикаций; про-

гнозные данные и т. д.;

 «домашнее задание» по ознакомлению с информаци-

онными материалами и составлению докладных запи-

сок по его результатам;

 деловая игра, для участия и в ходе которой стимули-

руется процесс ознакомления с необходимой инфор-

мацией.

В связи с реализацией данной функции для Организато-

ра, специализирующегося на проведении такого рода иссле-

дований, встаёт задача формирования и систематического

пополнения банка информации (фактографической,

социологической, прогнозной и апостериорной оценки

последствий принятых решений). Значительные издержки

по созданию и пополнению банка информации могут быть

компенсированы прямыми и косвенными выгодами:

 продажей информации;

 повышением качества экспертиз и репутации и на

этой основе ростом вознаграждения и числа заказов;

 привлечением в качестве соисполнителей заказных

исследований других организаций с соответствующим

вознаграждением.

2) обучение экспертов, включающее:

 обучение работе с процедурами и методиками экспер-

тизы, например, инструктаж по заполнению анкет;

 ознакомление со спецификой работы в группе и свя-

занные с этим риски искажения экспертных суждений

(например, группа может принимать более рискован-

ные решения, чем индивид);

 ознакомление с возможными недостатками и трудно-

стями в работе экспертов (например, «декламация на

публику»).

3. Работа с материалами экспертного исследования:

• Обоснование состава и методики подбора экспертов.

Определение состава экспертов является результатом прием-

лемого согласования действия двух основных факторов, от кото-

рых зависит количество и «качество» экспертов и виды эксперт-

ных процедур:

1) Достоверности результатов экспертизы.

2) Стоимости экспертизы.

Для проблем с высоким уровнем информационного потен-

циала знаний увеличение количества экспертов ведёт к росту дос-

товерности результатов, что подтверждается экспериментальными

исследованиями

. Существуют данные, что в некоторых случаях

основной фактор достоверности – именно количество экспертов, а

не их качество.

Однако оптимальное число экспертов в общем случае уста-

новить затруднительно. Существуют экспериментально подтвер-

ждаемые рекомендации по количественному составу экспертной

группы для отдельных процедур получения экспертного знания.

Общая рекомендация по количественному составу экспертной

группы находится в интервале от 10 до 20 экспертов. Надо иметь в

виду, что в социальной экспертизе важно обеспечить многопро-

фильность специалистов, а это может вести к увеличению экс-

пертной группы, возможно, образованию подгрупп с самостоя-

тельными процедурами получения экспертных оценок.

Однако увеличение состава экспертной группы ведёт к ряду

негативных последствий, кроме повышения стоимости экспертизы:

 увеличивается опасность получения разнообразия оценок

за счёт плохо аргументированных суждений привлекае-

мых малокомпетентных экспертов, а это, в свою очередь,

может вести к росту неопределённости коллективного

суждения;

Волков В.И., Трайнев В.А. Информационно-аналитические методы экспертных

оценок в системах управления и образования: Учебное пособие.– М., 1996.– С. 68.

 возрастают трудности информационного обмена между

экспертами;

 возникают организационные трудности (согласование

графиков работы и т. д.).

• Разработка методического обеспечения процедуры полу-

чения экспертных суждений (методы работы с эксперта-

ми). Экспертная процедура представляет собой упорядо-

ченную совокупность экспертных операций генерирова-

ния и преобразования информации экспертами для полу-

чения достоверного экспертного заключения. Разные

способы получения суждений и оценок, разный состав

экспертных операций ведёт к значительному разнообра-

зию методов экспертизы. Выбор подходящего для кон-

кретной ситуации метода экспертизы является многофак-

торной процедурой, учитывающей цели исследования, ко-

личественный и качественный состав экспертов (включая

вопрос, кто привлекается в качестве субъектов экспертных

оценок), временные и иные ресурсные ограничения.

• Представление итогов социальной экспертизы – интерпре-

тация итогов экспертизы как комплекса экспертных оце-

нок в документ, пригодный для использования Заказчи-

ком, отвечающий следующим основным требованиям:

1) Передавать заказчику специальные знания в форме,

позволяющей не только пользоваться этим знанием,

но и использовать его с наименьшими трансформа-

циями для принятия решений.

2) Обеспечивать ограничения выбора возможных страте-

гий действий при принятии решений.

3.5. Базовые организационные формы (модели)

социальной экспертизы

Различие задач, которые ставятся перед социальной экспер-

тизой в каждом конкретном случае управленческой практики, а

также различие её ресурсного обеспечения (финансового, матери-

ально-технического, информационного, кадрового и т. д.) обу-

словливают разнообразие используемых организационных моде-

лей социальной экспертизы. В литературе они систематизируются

в три базовые модели: «Рецензия», «Мониторинг», «Проект»

Рецензия. Данная модель экспертной работы традиционно

широко используется при анализе текстов (документов). В её ос-

нове лежит получение отзыва специалиста на материалы, отра-

жающего их положительные и отрицательные характеристики и

содержащего общий вывод. Особенностью рецензирования как

формы социальной экспертизы, используемой в управленческом

цикле обоснования, принятия и реализации управленческих реше-

ний, состоит в том, что она представляет собой разработку заклю-

чения, содержащего обязательные ответы на вопросы, поставлен-

ные в задании на экспертизу.

Основными и весьма значимыми достоинствами рецензии

как организационной модели экспертизы являются простота и

дешевизна. Но, при этом, она имеет ряд недостатков, прежде все-

го, в случае использования одного рецензента (особенно, индиви-

дуального эксперта). В этом случае ярко проявляется опасность

субъективизма экспертных оценок и риск полагаться на мнение

одного специалиста. В меньшей степени этот недостаток проявля-

ется в случае передачи документа (проекта) на рецензирование

коллективному эксперту – организации, т. к. в последнем случае

предусматривается (но часто выполняется формально) процедура

обсуждения экспертного заключения.

С другой стороны, простота организации создаёт видимость

«ненужности» организатора экспертизы. В результате, возрастает

опасность неквалифицированного и тенденциозного подбора

эксперта.

Основным способом нивелирования недостатков данной ор-

ганизационной модели является привлечение нескольких экспер-

тов, позволяющих обеспечить стереоскопичность оценок за счёт

их принадлежности к разным научным школам, обладания разным

опытом, представлениями о разном контексте решения проблемы.

Но здесь возникает проблема формирования единого экс-

пертного заключения. Способом разрешения этой проблемы мо-

жет стать разработка задания на рецензию, в котором формули-

ровка обязательных вопросов, дизайн экспертных оценок обеспе-

чат совместимость последних. Такая схема организации социаль-

Луков В.А. Социальное проектирование: Учебное пособие.– М.: Флинта, 2003.–

С. 177-179.

ной экспертизы требует вторичной обработки результатов экс-

пертных оценок социологическими методами для формирования

общего заключения. В этом случае существенно возрастают и ус-

ложняются функции по организации совместной деятельности

участников экспертизы и, в частности, участников процесса про-

изводства экспертного заключения, что делает актуальным ис-

пользования позитивного потенциала роли организатора.

Модель «Рецензия» широко используется при оценке разра-

ботанных управленческих решений на стадиях их утверждения

(в т. ч. выбора среди альтернативных проектов и конкурсного от-

бора), реализации и завершения. В качестве своеобразной формы

данной модели экспертизы может рассматриваться и консульти-

рование, отличительной чертой которого является распростра-

нённое отсутствие письменного текста заключения.

Положение о порядке формирования и организации ра-

боты экспертной группы Конкурса общественно значимых

программ (проектов) общественных и иных негосударствен-

ных некоммерческих организаций г. Москвы

предусматри-

вает следующий порядок проведения экспертизы и пред-

ставления Экспертного заключения по программе (проекту).

Экспертиза каждой программы (проекта) проводится

не менее чем тремя экспертами. В случае необходимости

экспертная оценка может проводиться с выездом по месту

реализуемых программ (проектов).

При необходимости, к участию в проведении экспер-

тизы могут быть привлечены специалисты профильных уч-

реждений и организаций, а также представители струк-

турных подразделений Правительства Москвы, террито-

риальных органов власти (Префектур административных

округов, Управ) и органов местного самоуправления, в том

числе члены Конкурсной комиссии.

В соответствии с утвержденными критериями оцен-

ки, каждый пункт программы (проекта) оценивается по

балльной системе. В конце выводится итоговая оценка. Экс-

пертные заключения рассматриваются на заседании экс-

пертной группы и представляются на Конкурсную комиссию

в виде итогового заключения.

www.mosportal.ru/6/1/i27_3460.htm

Мониторинг. Если проведение социальной экспертизы тре-

бует регулярное исследование в связи с установленной периодич-

ностью (в т. ч. этапов оценивания хода реализации проекта на сте-

пень отклонения от заданных параметров) или в связи с наступле-

нием событий одного порядка (например, появление каждого

нового проекта нормативного акта), то применяется организаци-

онная модель социальной экспертизы «Мониторинг». Несмотря на

то, что проведение экспертизы в указанной организационной

форме может базироваться на документальных данных, часто тре-

буется дополнительная качественная информация. Так, оценка ре-

зультатов программ медицинских услуг (промежуточных, сразу

после завершения, отдалённых) помимо анализа статистической

отчётности, должна дополняться оценкой качества услуг и удов-

летворённости потребителей.

Основным преимуществом данной модели является накопле-

ние и сравнение информации и на этой основе выявление динами-

ки развития, которое обусловливает специфическую особенность

данной модели – она выявляет свою эффективность со временем,

когда накапливается достаточная информационная база для срав-

нений. Эта особенность обусловливает высокую стандартизиро-

ванность методики исследования, включая допустимую с точки

зрения обеспечения обоснования управленческого решения воз-

можность ограничения числа параметров оценки процессов.

Работа по данной модели требует более многочисленный со-

став исполнителей (как правило, научное учреждение или подраз-

деление), который обладает ресурсами (в т. ч. компетенцией) ра-

боты с обширным материалом.

Мониторинг результативности услуг здравоохране-

ния

представляет собой периодический процесс сбора ин-

формации с целью определения того, насколько эффективно

реализуются программы оказания медицинской помощи на

различных уровнях, какие при этом происходят изменения и

какие издержки сопряжены с указанными процессами (т. е.

предполагает установление взаимосвязи между конечными

или промежуточными результатами и произведёнными дей-

ствиями).

Александрова А.Л., Колесник А.Ю., Якимович М.В. Методика мониторинга

результативности услуг здравоохранения на муниципальном уровне.– 2005.–

http://www.stavlib.org.ru/d/9/municipal_1_2006.doc

Мониторинг должен проводиться регулярно, например

ежемесячно, ежеквартально или ежегодно. Это позволит

управляющим органам совершенствовать процесс планиро-

вания стратегических решений и корректировать проводи-

мую политику в случае возникновения ошибок, различных ог-

раничений и т. д.

Задача мониторинга состоит в отслеживании измене-

ний, которые происходят с течением времени в ресурсах,

процессе и конечных результатах, при помощи ведения

учётных записей, создания системы регулярной отчетно-

сти, а также проведения исследований среди поставщиков и

получателей медицинских услуг.

Результаты мониторинга медицинских услуг необхо-

димы для принятия управленческих решений в сфере здраво-

охранения. Мероприятия, показавшие свою результатив-

ность, могут воспроизводиться в рамках новых медицинских

программ, а действия, которые не привели к положитель-

ным результатам, могут быть в будущем пересмотрены.

«Проект». Эта организационная модель социальной экспер-

тизы представляет собой развёрнутое экспертное исследование,

направленное на решение комплекса задач, связанных с формиро-

ванием желаемых состояний или тенденций развития общества на

его разных уровнях. Базируется на исследовании проблемных си-

туаций. Иначе говоря, в данной модели экспертные оценки служат

для реализации комплексной по своей природе проектировочной

функции экспертизы.

Следует указать на возможность использования комбинации

разных организационных форм экспертизы, исходя из конкретных

задач и имеющихся ресурсов аналитических исследований.

3.6. Финансирование социальной экспертизы

Порядок финансирования социальной экспертизы определя-

ется общими принципами и подходами финансирования социаль-

ной сферы. Особенности финансирования в основном определя-

ются тем, к какому сектору экономики относится Заказчик соци-

альной экспертизы – государственному, коммерческому, неком-

мерческому (табл. 3.2).

Как указывалось в разделе 2.3, результатами осуществления

проектировочной функции социальной экспертизы и реализующей

её организационной модели могут стать:

• проект (новый или усовершенствованный);

• система социальных требований к подобным проектам

(например, в отношении способов, качественно-количест-

венных характеристик производства, распределения и по-

требления материальных и нематериальных благ – произ-

водственной и внепроизводственной деятельности);

• система критериев и их индикаторов, относительно кото-

рых можно оценивать социальные эффекты проектов и

степень их соответствия текущим и перспективным соци-

альным задачам.

Государственная/муниципальная социальная экспертиза ос-

нована на заказах, исходящих от органов государственной вла-

сти, местного самоуправления, а также предприятий, учреж-

дений и организаций, являющихся государственной/муниципаль-

ной собственностью. Такая экспертиза финансируется из бюд-

жетов соответствующего уровня. В настоящее время научно-

исследовательские работы, к которым можно отнести и социаль-

ную экспертизу, заказываются и финансируются государствен-

ными/муниципальными органами управления на конкурсной ос-

нове в рамках бюджетных закупок.

Таблица 3.2

Источники и способы финансирования социальной экспертизы

Заказчик социальной

экспертизы

Источники

финансирования

Способы финансирования

Исполнителя

Органы

государственно-

го/муниципального

управления

Государствен-

ный/муниципальный

бюджет,

государственные вне-

бюджетные фонды

Проведение конкурса,

реже – запрос

котировок, закупка

у единственного

источника

Коммерческие

организации

Собственные средства

Некоммерческие

организации

Собственные средства,

средства российских и

зарубежных грантовых

программ, спонсорство

Заключение договора,

в том числе на кон-

курсной основе