Власова Т.В., Сущинская М.Д. Социальная экспертиза

Подождите немного. Документ загружается.

141

пространителям с предложением безвозмездно распростра-

нить социальную рекламу, будет доначислен налог на прибыль

с рыночной стоимости оказанных ему «услуг».

В этой связи средства массовой информации и изгото-

вители социальной рекламы (некоммерческие организации, ор-

ганы государственной власти, органы местного самоуправле-

ния и др.) принуждены действующим законодательством из-

бегать безвозмездного распространения «социальной рекла-

мы», что крайне негативно сказывается на объемах этой

общественно и социально значимой информации в российском

«информационном пространстве». Экспертное заключение

Общественной палаты предлагает возможные подходы ре-

шения данной проблемы.

На региональном уровне аналогичную работу проводят ре-

гиональные Общественные палаты, которые осуществляют соци-

альную экспертизу местных законопроектов и нормативных пра-

вовых документов. Рекомендации данных органов должны учиты-

ваться при доработке указанных документов.

Так, члены совета Общественной палаты Саратовской

области в своем заключении указали на необходимость до-

работки Программа социально-экономического развития

Саратовской области на 2009–2011 годы

. В числе много-

численных замечаний к программе были сформулированы

следующие: декларативный характер многих формулировок

(«усилить, повысить, достичь»), которые не поддаются

контролю и оценке результата; обсуждаемый документ яв-

ляется простым сводом отраслевых программ, без установ-

ления общих приоритетов; цели, заявленные в программном

документе, часто не соответствуют запланированным ме-

роприятиям, например, обеспечение экологической безопас-

ности региона не стыкуется с планируемым увеличением

мощности табачного производства в центре Саратова

(с 30 до 45 миллиардов штук сигарет в год), а также со

строительством двух металлургических заводов, цеха по

производству цианида натрия и новых энергоблоков Бала-

http://www.rg.ru/2008/10/24/reg-saratov/ispravit.html

142

ковской атомной станции. Полный перечень замечаний

к программе был направлен в правительство Саратовской

области.

Результаты общественной социальной экспертизы, проводи-

мой по инициативе многочисленных общественных организаций,

направляются как напрямую органу управления/предприятию,

призванному решить данный вопрос, так и в соответствующие

контрольные, надзорные, вышестоящие органы, в компетенции

которых оказать воздействие на юридическое или физическое ли-

цо, принимающее неправильное решение или осуществляющее

деятельность, ведущую к негативным социальным последствиям.

Такого рода общественные организации, как правило, имеют

специализацию и сосредотачиваются на решении конкретных со-

циальных вопросов.

Например, общероссийский Общественный институт

экологической экспертизы и Центр экспертиз Санкт-

Петербургского общества естествоиспытателей (ЭКОМ)

занимаются общественной экологической экспертизой,

которая самым тесным образом связана с социальной, по-

скольку направлена на предупреждение возможных неблаго-

приятных воздействий намечаемой деятельности на окру-

жающую среду и связанных с ними социальных и иных по-

следствий.

В числе результатов деятельности ЭКОМ, связанной с

проведением экологической и социальной экспертизы, мож-

но указать следующие

В 1996 г. благодаря ряду общественных мероприятий

было отменено решение о строительстве в г. Сергиевом

Посаде завода по переработке высокотоксичного ракетного

топлива. Помимо общественной экологической экспертизы

здесь проводился массовый сбор подписей против осуществ-

ления проекта, организовывались публикации в СМИ. Мате-

риалы общественной экспертизы были направлены в Совет

безопасности РФ.

http://www.ecom-info.spb.ru/investigation/index.php?id=31

143

В 1997 г. Дума г. Троицка, учитывая мнение общест-

венности и представленное заключение общественной эко-

логической экспертизы, отменила ряд прежних решений,

сделавших возможным строительство мусороперерабаты-

вающего завода (высокотемпературная переработка ТБО).

В ходе этой экспертизы для городских депутатов были ор-

ганизованы слушания, в которых приняли участие члены

экспертной комиссии. Параллельно с этим Минздрав РФ, ку-

да также было направлено заключение, образовал собствен-

ную экспертную комиссию, которая отклонила проект

строительства завода.

Общественная экологическая экспертиза проектной

документации Всеволожского завода прокатных изделий,

проведенная в 2003 г., вскрыла многочисленные нарушения и

подтасовки. Согласно этой документации завод был прак-

тически безопасен для дачного Всеволожского район, что не

соответствовало действительности. Заключение общест-

венной экспертизы было направлено в федеральную

государственную экспертизу, которая обязала заказчика

ответить на все замечания. По итогам рассмотрения

переработанной документации проект был отклонен.

Общероссийским общественным учреждением «Обще-

ственный институт экологической экспертизы» (ООУ

«ЭКОЭКС») в соответствии с Федеральным законом РФ

от 23 ноября 1995 г. № 174-Ф «Об экологической эксперти-

зе» была проведена общественная экологическая экспертиза

«Социально-экологические последствия строительства жи-

лого дома по адресу: г. Москва, ул. Русаковская, вл. 37-39

(застройщик – ЗАО «Дон-Строй Инвест»)»

Основанием для экспертизы явилось обращение жите-

лей близлежащих домов, в котором была выражена обеспо-

коенность экологической ситуацией, складывающейся в ре-

зультате указанного строительства дома повышенной

этажности. В соответствии с регламентом проведения

общественных экологических экспертиз ООУ «ЭКОЭКС»

зарегистрировало экологическую экспертизу в управе «Со-

http://www.ecoex.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=97&Itemid=41

144

кольники» г. Москва и разместило объявление о начале ра-

боты экспертной комиссии в окружной газете «Преобра-

женская площадь» и на сайте ООУ «ЭКОЭКС».

В адрес руководства ЗАО «Дон-Строй Инвест» в нояб-

ре 2007 г. был направлен запрос о предоставлении проектной

документации, на основании которой велось строительст-

во. Проведение общественной экологической экспертизы бы-

ло в значительной степени осложнено тем, что проектно-

разрешительная документация была представлена за-

стройщиком не в полном объеме и с задержками. Об этих

фактах руководство ООУ «ЭКОЭКС» оперативно инфор-

мировало как главу управы района «Сокольники», так и

представителей заинтересованной общественности района.

В итоге только 21 января 2008 г. была сформирована экс-

пертная комиссия общественной экологической экспертизы,

в состав которой вошли известные ученые и специалисты в

различных отраслях знаний.

Экспертной комиссией был проделан большой объем

исследовательской работы и в целях охраны окружающей

среды, и обеспечения экологической безопасности населения;

представлены соответствующие выводы и рекомендации

как в части качества разработки проектно-разрешительной

документации, так и по возможностям разрешения кон-

фликтной ситуации, возникшей в результате строительст-

ва жилого дома повышенной этажности.

По результатам работы экспертной комиссии подго-

товлено экспертное заключение, которое было передано в

управу района «Сокольники», в рабочую группу по урегулиро-

ванию конфликтной ситуации между ЗАО «Дон-Строй Ин-

вест» и населением близлежащих домов и застройщику.

Основное содержание экспертного заключения включа-

ло следующие выводы.

Существенные ошибки разработчиков ключевых разде-

лов проектной документации и, прежде всего, раздела «Ох-

рана окружающей среды» стали причиной жалоб жителей

домов рядом со строительством и вызвали необходимость

проведения данной экспертизы.

145

Застройщиком недостаточно эффективно велась ра-

бота по информированию населения, проживающего в домах

в непосредственной близости от объекта нового строи-

тельства.

Экспертная комиссия общественной экологической экс-

пертизы рекомендует разработать и подписать мировое

соглашение между застройщиком ЗАО «Дон-Строй Ин-

вест» и жителями близлежащих домов при непосредствен-

ном участии представителей управы «Сокольники» г. Москвы.

В соответствии с этим мировым соглашением, за-

стройщик – ЗАО «Дон-Строй Инвест», обязуется выпол-

нить широкий спектр компенсационных мероприятий жи-

телям домов, попадающих в зону влияния объекта нового

строительства, в том числе выплатить компенсации соб-

ственникам квартир, непосредственно пострадавших от

снижения уровня инсоляции и естественной освещенности.

О результатах работы экспертной комиссии общест-

венной экологической экспертизы руководство ООУ

«ЭКОЭКС» проинформировало население близлежащих от

объекта нового строительства домов, чье обращение стало

основанием для проведения указанной экспертизы.

Кроме того, общественные организации проводят общест-

венную экспертизу в области защиты прав человека (Институт

«Общественная экспертиза»), проектов, влияющих на качество

жизни населения Санкт-Петербурга (Санкт-Петербургский регио-

нальный общественный фонд «Золотая десятка»), сохранения го-

родской среды и исторической застройки Санкт-Петербурга

(«Живой город»), социально-психологического климата в коллек-

тиве и условий труда (Российское объединение социальных тех-

нологий) и т. д.

Результаты социальной экспертизы, носящие гласный от-

крытый характер, могут быть использованы не только Заказчиком,

но и более широким кругом лиц, имеющих отношение к рассмат-

риваемой социальной проблеме или аналогичным проблемам.

Во-первых, результаты частных социальных экспертиз, на-

пример, потребительских свойств и качества товаров и услуг,

строительных проектов при «уплотнительной» застройке в горо-

146

дах, промышленных проектов, имеющих негативные социальные

и экологические последствия и т. д. показывают населению и

хозяйствующим субъектам, как надо действовать в аналогичных

ситуациях, к кому нужно обращаться и каких результатов можно

добиться.

Во-вторых, некоторые результаты социальной экспертизы

могут представлять интерес и быть использованы и населением, и

организациями, и органами управления, прямо не вовлеченными в

процесс ее проведения. В качестве примера можно привести оцен-

ку качества высшего образования.

Практика проведения такой оценки сложилась во многих ев-

ропейских странах и в США. Она направлена на реализацию мер

по улучшению качества преподавания; повышение уровня раз-

личных аспектов образовательного процесса (социального, эконо-

мического, культурного); обмен информацией по вопросам обес-

печения необходимого уровня образования. В связи с этим ре-

зультаты оценки качества обучения как в конкретном вузе, так и в

целом системой высшего образования в той или иной стране пред-

ставляют понятный интерес для населения, для высших учебных

заведений, для государственных органов управления данной сфе-

рой, для общественных профессиональных объединений, ассоциа-

ций университетов и пр.

Основными методами оценивания качества образова-

ния являются оценка, аккредитация, аудит и ранжирование.

Можно выделить несколько видов оценки, например, «оценка

предмета» – она акцентируется на качестве определенного

предмета, как правило, по всем программам, где этот пред-

мет преподается. Второй тип оценки – «оценка програм-

мы» – она фокусируется на деятельности в рамках учебной

программы. Третий – «оценка учебного заведения» – здесь

изучается качество работы вуза, его организация, финансо-

вые вопросы, управление, материально-техническая база, а

также преподавательская и исследовательская работа. По-

следний вид – «оценка темы» – изучает качество или прак-

тику конкретной образовательной темы, например, кон-

сультации студентов. Наиболее распространенными оцен-

ками, используемыми и в Европе, и в США, являются оценка

программ и учебного заведения.

147

Аккредитация в последнее время особенно активно

применяется Европейской системой обеспечения качества

образования, в частности в Германии, Норвегии и Нидер-

ландах, где этот метод является основным. Аккредитация

должна признать/не признать, что программа университе-

та или он сам отвечают установленным стандартам. Дан-

ные основываются на критериях качества и всегда «двоич-

ны» («да»/«нет»). Последнее время аккредитация получает

все большое распространение, например, в Германии аккре-

дитуются все новые учебные программы.

Аудит – это метод, в рамках которого должны быть

оценены сильные и слабые стороны механизмов, обеспечи-

вающих качество образования, которые распространены в

оцениваемом учебном заведении. Делается это, в основном,

для того, чтобы обеспечить мониторинг и улучшить дея-

тельность вуза, преподавание и организацию. Традиционно

аудит наиболее распространен в Великобритании и Ирландии.

Ранжирование является элементом оценки, в ходе ко-

торого сравниваются результаты по предметам, програм-

мам, в целом по учебным заведениям. Это ведет к постоян-

ному обмену положительным опытом.

Как правило, системы оценки качества высшего обра-

зования состоят из внутренней оценки (самооценки) вуза,

внешней оценки экспертами и публикации соответствующих

отчетов. Внешняя оценка организуется и проводится орга-

нами государственного управления и регулирования высшего

образования (министерства, агентства), или профессио-

нальными экспертами и общественными представителями

В настоящее время разрабатываются межстрановые

рейтинги качества образования, например, ведущих универ-

ситетов мира. С 2003 г. Шанхайский университет (Shanghai

Jiao Tong University, Китай) составляет ежегодные акаде-

мические рейтинги ведущих университетов мира (Academic

Ranking of World Universities). С 2004 г. свою версию лучших

университетов предлагает британская организация TSL

Education Ltd., публикуя её в издании The Times Higher

Кузнецова Е.С. Оценка качества высшего образования: Европа и США –

http://politanaliz.ru/articles_399.html

148

Education Supplement. При этом по британской версии в

2004 г. в расчёт принимались 200 лучших университетов, а в

последующие годы, как и в шанхайском рейтинге – 500.

С 2007 г. обрёл жизнь ещё один университетский рейтинг –

веб-рейтинг Webometrics, разрабатываемый лабораторией

Cibermetrics Lab при Высшем совете по научным исследова-

ниям Испании и учитывающий популярность университет-

ских веб-сайтов

Разрабатываются рейтинги лучших вузов России, а

также Москвы и Санкт-Петербурга как главных образова-

тельных центров. При всем их возможном несовершенстве

они дают определенную информацию абитуриентам, рабо-

тодателям, широкой общественности об уровне подготовке

специалистов в том или ином вузе.

Следует отметить, что пренебрежение результатами соци-

альной экспертизы или полный отказ от ее проведения уже не раз

приводил к серьезным негативным последствиям на всех уровнях

управления в Российской Федерации. В качестве одного из ярких

примеров можно привести принятие Федерального закона от

22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодатель-

ные акты Российской Федерации и признании утратившими силу

некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи

с принятием федеральных законов «О внесении изменений и до-

полнений в Федеральный закон «Об общих принципах организа-

ции законодательных (представительных) и исполнительных ор-

ганов государственной власти субъектов Российской Федерации»

и «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» (кратко – «О монетизации льгот»).

Реализация этого закона в его первоначальной редакции привела в

2005 г. к всплеску социальной напряженности в обществе вплоть

до массовых акций протеста в ряде городов.

Одной из наиболее весомых ошибок, допущенных при

разработке ФЗ-122, стал фактический отказ от рекомен-

даций экспертов. Игнорирование мнений людей, которые

Балацкий Е.В. –

http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_research/analytics/document8576.shtm

149

разбираются в лекарственных, жилищных, транспортных и

других вопросах, касающихся реализации реформы, имело

крайне негативный эффект. Реформы только в том случае

будут эффективными, если они тщательно анализируются

с различных точек зрения. Проведение предварительной

оценки результатов и этапов реализации реформы монети-

зации льгот, вероятно, позволило бы провести реформу бо-

лее эффективно. Особенно это важно вследствие того, что

проводимая реформа является реформой, затрагивающей

наиболее уязвимые слои населения. Помимо государственной

помощи у этих групп нет других средств для улучшения сво-

его материального положения. Безусловно, такие реформы

должны проводиться, несмотря на то, что они крайне бо-

лезненны, но своевременный расчет итогов и необходимых

средств, значительно снижает многочисленные политиче-

ские и экономические риски, возникающие как следствие мо-

нетизации льгот

Другим недостаточно продуманным социальным ново-

введением становится практика единых государственных

экзаменов (ЕГЭ). Несмотря на предварительно проведенные

региональные эксперименты и использование определенного

переходного периода, полномасштабный ввод системы ЕГЭ

в 2009 г. и прием на ее основе абитуриентов в вузы показал

непродуманность и слабость многих положений данной

системы, о чем предупреждали и эксперты, занимающиеся

данным вопросом, и широкая общественность.

В целом приходится констатировать, что в российской прак-

тике управления достаточно часто результаты социальной экспер-

тизы не используются вообще или используются не в полной ме-

ре. Дальнейшее развитие экспертизы как способа повышения эф-

фективности управленческих решений на всех уровнях должно

идти по пути совершенствования не только методических подхо-

дов ее проведения, но и процедур использования полученных ре-

зультатов.

Кузнецова Е.С. Оценивание ФЗ-122 «О монетизации льгот» –

http://www.politanaliz.ru/art_list_128.html

150

Вопросы для самопроверки

1. В чем состоит основное отличие содержания оценочного и

рекомендательного экспертного заключения?

2. Какие требования предъявляются к форме представления

экспертного заключения?

3. В чем состоят особенности содержания экспертных за-

ключений по следующим объектам: социальная проблема, зако-

нопроект, целевая программа?

4. В каких случаях итогом социальной экспертизы может

стать проектная разработка?

5. Что входит в комплект итоговой экспертной документа-

ции?

6. Может ли Заказчик отклонить результаты социальной экс-

пертизы?

7. Возможна ли публикация результатов социальной экспер-

тизы? Если возможна, то где?

8. В чем состоят особенности использования оценочных и

рекомендательных экспертных заключений?

Вопросы для дискуссий и размышлений

1. В чем, на Ваш взгляд, заключаются трудности практиче-

ского использования результатов социальной экспертизы? Носят ли

они преимущественно объективный или субъективный характер?

2. Как Вы считаете, наличие в экспертном заключении осо-

бого мнения эксперта/экспертов, не присоединившихся к мнению

большинства, является достоинством или недостатком проведен-

ной экспертизы?

3. Возможна ли практика проведения повторных экспертиз?

В каких случаях повторные экспертизы приемлемы, а в каких нет?

Задание для выполнения самостоятельной работы

Сформировать пакет итоговой документации проведенной

экспертизы; определить основные содержательные положения ре-

зультатов данной экспертизы; предложить возможные варианты

оценки качества результатов экспертизы (как продолжение груп-

повой работы).