Власова Т.В., Сущинская М.Д. Социальная экспертиза

Подождите немного. Документ загружается.

131

В качестве регионального примера можно привести

порядок проведения государственной социальной эксперти-

зы проектов городских целевых программ в Москве в части

их влияния на создание и сохранение рабочих мест, в том

числе для инвалидов и других лиц с ограничениями жизне-

деятельности, и направление заключения экспертизы госу-

дарственному заказчику (государственному заказчику-

координатору) целевой программы. Заключение данной со-

циальной экспертизы носит рекомендательный характер

для разработчиков программ

Результаты инициативной общественной экспертизы также

имеют рекомендательный характер для органов управления всех

уровней и хозяйствующих субъектов.

Например, предусмотренные действующим законода-

тельством общественные слушания, обязательные к прове-

дению на муниципальном уровне, по обсуждению новых инве-

стиционно-строительных проектов, правил землепользова-

ния и застройки и других градостроительных документов

носят сугубо рекомендательный характер.

Рекомендациями для муниципальных органов являются

результаты общественной экспертизы каких-либо общест-

венно значимых проблем, их обсуждения и оценки. Так, в По-

ложении о профессионально-общественной экспертизе в го-

роде Красноярске указано, что «итоговые документы экс-

пертизы носят рекомендательный характер и учитывают-

ся органами городского самоуправления при принятии

соответствующих решений»

Форма представления итоговой экспертной информации

должна адаптировать специальные знания экспертов к потребно-

стям и уровню Заказчика и позволять последнему пользоваться

этим знанием для принятия управленческого решения. В связи с

Постановление Правительства г. Москвы от 14 августа 2007 г. № 699-ПП

«О порядке проведения социальной экспертизы проектов городских целевых про-

грамм в части их влияния на создание и сохранение рабочих мест в городе Моск-

ве» http://www.elcode.ru/hotdoc/2819.html

http://www.prpc.ru/expert/doc_02.shtml

132

этим экспертное заключение должно быть изложено в макси-

мально простой форме. При его подготовке следует избегать ис-

пользования узкоспециализированной, профессиональной терми-

нологии, эмоциональной, экспрессивной лексики, сложных фор-

мул, графиков, таблиц и пр. Заключение должно соответствовать

официальному деловому стилю изложения информации, быть

точным, четким, информационно насыщенным, понятным для

восприятия.

Какой бы метод получения экспертной информации ни был

использован (от самого простого, например, рецензирование, до

сложных многоэтапных методов, таких как метод Дельфи) всегда

следует проводить специальную работу по корректировке «рабо-

чего» экспертного заключения, составленного в терминах и струк-

турных элементах, привычных и удобных для экспертов, в соот-

ветствии с требованиями технического задания, предъявляемыми

к итоговому документу со стороны Заказчика. Таким образом,

итоги экспертизы должны быть представлены в форме, которая с

наименьшими изменениями и дополнительной переработкой мог-

ла бы быть положена в основу принятия управленческого решения.

Работа по соблюдению этих требований к экспертному за-

ключению входит в задачи Организатора. Как правило, Организа-

тор собирает и обрабатывает первичную экспертную информа-

цию, затем форматирует материал и готовит экспертное заключе-

ние согласно требованиям технического задания. Однако это мо-

жет выполняться и с привлечением экспертов или самостоятельно

экспертами. Проведение работы по подготовке экспертного за-

ключения во многом зависит от метода экспертизы, объема ин-

формации и других условий. Эксперт не лишается права форми-

ровать конечный документ экспертизы и может сам произвести

работу по адаптации первичных материалов. В этом вопросе все

определяется квалификацией экспертов и договоренностью сто-

рон «Организатор-Исполнитель».

Оформленный материал Организатор представляет экспер-

там и согласует с ними окончательный вариант экспертного за-

ключения, учитывая их замечания и предложения. Возможны слу-

чаи, когда некоторые эксперты сохраняют свою особую точку

зрения, которая не нашла отражения в итоговом документе. Они

могут отказаться от его подписания и/или изложить свое особое

мнение в отдельном приложении к экспертному заключению.

133

6.2. Требования к экспертному заключению

Для того, чтобы выполнять свое основное назначение – спо-

собствовать принятию обоснованного и взвешенного управленче-

ского решения, экспертное заключение должно содержать аргу-

ментированные ответы на вопросы Заказчика, сформулированные

в техническом задании (оценка состояния, предложения по жела-

тельным действиям, прогноз возможных последствий и пр.).

Структура итогового документа и соответствующее содержание

либо задается предписаниями, содержащимися в техническом за-

дании на проведение экспертизы, либо разрабатывается Организа-

тором совместно с экспертами.

Как уже было указано, общее требование к содержанию экс-

пертного заключения состоит в том, что оно должно давать ин-

формацию об ограничении выбора стратегий или корректировке

уже выбранной стратегии. Это требование конкретизируется в

соответствии с характеристиками объекта, а также целями и за-

дачами социальной экспертизы. Можно выделить некоторые об-

щие требования к содержанию экспертного заключения примени-

тельно к следующим объектам: социальная проблема, проект за-

конодательного/нормативного документа, целевая программа. При

рассмотрении и анализе социальной ситуации, проблемы экс-

пертное заключение может иметь следующую структуру (табл. 6.1).

Таблица 6.1

Элементы экспертного заключения по результатам анализа

социальной проблемы

Проблема

Краткая характеристика проблемы

Социальный

субъект

Характеристика субъекта/субъектов, которых

затрагивает данная проблема

Объект

Область интересов субъекта, на которую в наи-

большей степени влияет данная проблема

Место

Территория, затронутая данной проблемой

Время

Стадия развития проблемы

Условия

Действия, которые ведут к изменению/решению

проблемы

Ресурсы

Объем необходимых ресурсов для решения про-

блемы

134

Экспертные заключения по проектам законодательных и

нормативных документов должны содержать информацию о

действенности, эффективности и целесообразности их принятия

Под действенностью понимается степень соответствия

предлагаемой нормативной модели ценностным и поведенческим

установкам целевых групп населения. Иными словами, насколько

отношения и нормы поведения, предписанные законодателем, бу-

дут соответствовать взглядам, мнению, интересам и потребно-

стям людей, представляющих различные социальные группы.

Эффективность законопроекта может быть оценена его ре-

зультативностью, т. е. определением того, в какой мере законо-

проект способен достичь поставленной цели.

Под целесообразностью понимается соотношение между за-

тратами и выгодами законодательных действий, при этом затраты

и выгоды включают не только финансовые характеристики, но и

социальные эффекты.

Итоги социальной экспертизы комплексной целевой програм-

мы могут быть представлены в следующем формате

(табл. 6.2).

Таблица 6.2

Элементы экспертного заключения по результатам оценки

комплексной целевой программы

Проблема

 факт наличия проблемы

 соответствие решаемой проблемы приоритетам

социального развития

Цель

 четкость формулировки цели и соответствие

проблеме

 верифицируемость (проверяемость) достиже-

ния цели

Обоснование

объема ресурсов

 обоснованность потребности в ресурсах для

достижения поставленной цели (наличие и

оценка альтернативных методов решения про-

блемы)

 реальность источников финансирования про-

граммы

Кузнецова Е.С.Оценивание ФЗ-122 «О монетизации льгот» –

http://www.politanaliz.ru/art_list_128.html

Сергейчук А.В. Целевые программы и независимые гражданские эксперты –

http://www.4сs.ru/materials/wp-id_370

135

Продолжение табл. 6.2

Сроки

действия

 реализуемость программы в заявленные сроки

 условия прекращения реализации программы

Этапы

 обоснованность выделения этапов

 возможность оценки достижения промежуточ-

ных результатов программы

Эффективность

 адекватность методики оценки экономической

и социальной эффективности программы

 соответствие расчетов предложенной методике

 наличие оценки социальных последствий

реализации/нереализации программы

Механизмы

реализации

 наличие и соответствие поставленным задачам:

органа управления программой, порядка взаи-

модействия исполнителей, системы контракта-

ции, процедур независимой экспертизы и пр.

Мониторинг

 наличие механизма мониторинга и контроля

хода реализации программы

Устойчивость

 наличие условий для сохранения достигнутых

результатов после завершения реализации про-

граммы (или оценка необходимых затрат на

поддержание целевых показателей)

Бенефициары

(выгодополуча-

тели)

 наличие оценки распределения выгод от реали-

зации программы: государственный –

негосударственный сектор; федеральный – ре-

гиональный – муниципальный уровни управле-

ния и пр.

При экспертизе целевых программ и проектов иногда может

возникать необходимость разработки их альтернативных вариан-

тов. В этом случае экспертное заключение принимает вид про-

ектной разработки

. По содержанию такой документ соответст-

вует социальному проекту и включает постановку проблемы, ана-

лиз ситуации, цели и задачи проектирования, концепцию, изложе-

ние организационных и экономических вопросов и пр. При

подготовке проектной разработки рамки экспертной работы зна-

чительно раздвигаются, она переходит в несколько иное качество,

Луков В.А. Социальная экспертиза.– М., 1996.– С. 125.

136

представляющее собой сочетание элементов социальной экспер-

тизы и социального проектирования. В связи с этим как вид пред-

ставления итогов экспертизы проектная разработка имеет ограни-

ченное применение. Чаще инициатива такой работы может исхо-

дить от самой экспертной группы, если она в состоянии ее выпол-

нить, и если заказчик нуждается в такого рода результатах.

С другой стороны, проектная разработка может быть инициирова-

на Заказчиком и/или Организатором экспертной работы, мобили-

зующим творческие возможности и новаторский потенциал

экспертов.

6.3. Процедуры принятия итогов социальной экспертизы

После завершения подготовки экспертного заключения Ор-

ганизатор формирует общий пакет итоговой экспертной доку-

ментации, в который входят все материалы, предусмотренные

договором, технологией и методикой проведения данной экспер-

тизы. В комплект итоговых документов могут входить:

1. Экспертное заключение (полная и краткая (2-5 стр.)

версии).

2. Особое мнение экспертов по отдельным вопросам или в

целом по содержанию экспертного заключения.

3. Сопутствующие материалы – методики получения экс-

пертной информации, количественные оценки, промежу-

точные расчеты, анкеты, тексты экспертных интервью,

аудиозаписи фокус-групп и пр.

4. Дополнительные материалы, использованные в ходе экс-

пертизы – обзоры, аналитические материалы, данные

статистики, экономические расчеты, правовые норма-

тивные документы и пр.

В интересах Заказчика и Исполнителя социальной эксперти-

зы оговорить заранее в договоре форму представления итогов экс-

пертизы, все требования к экспертному заключению по содержа-

нию и полный набор материалов, входящих в комплект итоговой

документации.

Как правило, по условиям договора Заказчику для заверше-

ния взаимодействия с Исполнителем предоставляется время на

137

ознакомление с результатами экспертизы (7-10 дней). Изучив

комплект итоговой документации, Заказчик может совершить

следующие действия: принять итоги экспертизы; отправить их на

доработку; отклонить итоги экспертизы.

Принятие итогов экспертизы означает признание условий до-

говора Исполнителем выполненными, а сам договор – закрытым,

что оформляется актом приема-сдачи работ.

Если Заказчик обнаруживает неполное выполнение задания,

зафиксированного в договоре, или выполненное не должным об-

разом, он может потребовать от Исполнителя исправления этих

недостатков и закрыть договор с ним только после удовлетворе-

ния своих обоснованных требований.

Наиболее сложной является ситуация с полным отклонением

результатов экспертизы. Такой финал отношений Заказчика с Ор-

ганизатором возможен в двух случаях, во-первых, если последним

полностью не выполнены условия договора, во-вторых, если За-

казчик не согласен с содержанием экспертного заключения. В пер-

вом случае экспертиза может считаться невыполненной, во

втором – выполненной и подлежащей оплате, однако у Заказчика

есть право оспорить ее результаты в судебном порядке и/или в

вышестоящей инстанции, если речь идет о ведомственной экспер-

тизе, например, связанной с получением лицензий, сертификатов,

заключений о соответствии условий труда государственным нор-

мативным требованиям охраны труда и пр.

Так, апелляционной инстанцией по процедуре общест-

венной экспертизы качества образования является орган ис-

полнительной власти субъекта Российской Федерации, осу-

ществляющий управление в сфере образования, или суды.

Экспертное заключение не является конфиденциальным

документом и должно носить публичный, гласный, открытый ха-

рактер; оно может быть опубликовано в средствах массовой ин-

формации или специализированных изданиях в зависимости от

специфики проведенной социальной экспертизы. Исключения из

этого правила составляют редкие случаи, связанные с неразглаше-

нием государственной или коммерческой тайны.

Например, Положением «О независимой общественной

экспертизе социально-экономических программ и проектов

138

муниципалитета г. Новосибирска» установлено, что заклю-

чения общественной экспертизы подлежат обязательному

опубликованию в средствах массовой информации и на офи-

циальном сайте муниципалитета, а также направляется

в общедоступные информационно-справочные центры г. Но-

восибирска (согласно Положению «О праве граждан на ин-

формацию о деятельности и решениях органов местного

самоуправления города Новосибирска»)

Достаточно спорным остается вопрос о возможности по-

вторного проведения экспертизы в случае, если Заказчик не согла-

сен с ее результатами. Как на методологическом, так и методиче-

ском уровне предлагаются различные варианты разрешения дан-

ной проблемы. Повторная экспертиза, безусловно, возможна, ко-

гда результаты первой признаны неправомерными судом или

вышестоящей инстанцией. Если такого решения нет, то проводить

повторные экспертизы по одному и тому же поводу для достиже-

ния «нужного» результата не допустимо. В целом же этот, как и

многие другие вопросы, связанные с проведением социальной

экспертизы, остается до конца не определенным и не получившим

однозначного решения. Ответ на него должна дать пока отсутст-

вующая строгая правовая регламентация социальной экспертизы.

6.4. Использование результатов социальной экспертизы

Использование результатов социальной экспертизы опреде-

ляется характером и содержанием экспертного заключения. Как

было указано, следует отличать экспертные заключения оценоч-

ного и рекомендательного характера. Оценочные заключения, как

правило, используются в практике государственных ведомствен-

ных или корпоративных органов экспертизы. Часто они имеют

прямое воздействие на управленческое решение по типу «при-

нять-отклонить». Например, на основе оценочных экспертных за-

ключений принимаются решения об утверждении инвестицион-

http://www.pgpalata.ru/page/expert/doc_05

139

ных проектов, о выдаче лицензий и сертификатов, о конкурсном

распределении грантов на научные исследования или социальные

проекты и пр.

Экспертные заключения рекомендательного характера яв-

ляются результатом деятельности как государственных, так и об-

щественных органов экспертизы. Эти заключения не оказывают

прямого воздействия на дальнейшие управленческие решения, но

в той или иной мере должны учитываться в деятельности всех

субъектов, имеющих отношение к затрагиваемому вопросу. Не-

смотря на отсутствие правовой регламентации социальной экс-

пертизы, она получает все более широкое применение как инст-

румент внутреннего и общественного контроля деятельности го-

сударственных органов и хозяйствующих субъектов.

Развитие общественного контроля идет в двух направления:

со стороны самого государства, например, на основе создания

Общественной палаты РФ и стимулирования образования анало-

гичных органов на региональном уровне и со стороны граждан-

ского общества в лице различных общественных организаций.

Общественная палата РФ ежегодно проводит экспертизу, в

том числе социальную экспертизу нескольких десятков законо-

проектов и нормативных правовых актов, заключения по которым

направляются в Государственную Думу РФ. При дальнейшей ра-

боте с этими законопроектами профильные думские комитеты

учитывают выводы и рекомендации, содержащиеся в экспертных

заключениях Общественной палаты. В качестве примера можно

рассмотреть результаты экспертирования законопроекта, связан-

ного с внесением изменений в Федеральный закон «О рекламе»

Положения указанного законопроекта были направлены

на совершенствование законодательства Российской Феде-

рации в части расходования средств бюджетов различных

уровней бюджетной системы на социальную рекламу, опреде-

ления более профессиональных требований к качеству соци-

альной рекламы, установление четкого механизма взаимоот-

Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам

общественной экспертизы проекта федерального закона № 95177 – 5 «О внесении

изменений в статьи 10, 33 и 38 Федерального закона «О рекламе» (в части регу-

лирования социальной рекламы) – http://www.oprf.ru/expert/views/

140

ношений при производстве и распространении социальной

рекламы.

Общественная палата Российской Федерации принимала

активное участие в доработке законопроекта в период его

подготовки к рассмотрению в первом чтении, в том числе в

ходе совместных заседаний рабочих групп Общественной па-

латы Российской Федерации и Государственной Думы Рос-

сийской Федерации. В целом многие предложения, вырабо-

танные рабочей группой Общественной палаты Российской

Федерации в ходе общественной экспертизы законопроекта,

были учтены в период его доработки.

По заключению Общественной палаты РФ, предложен-

ный вариант законопроекта нуждался в дальнейшей дора-

ботке. В частности, важным представляется, чтобы в дого-

воре о распространении социальной рекламы было преду-

смотрено право сторон на распространение социальной рек-

ламы на безвозмездной основе. Данное изменение позволит

средствам массовой информации на законных основаниях за-

ключить договор о безвозмездном распространении социаль-

ной рекламы (при этом СМИ будут иметь право безвозмездно

распространять социальную рекламу, но по-прежнему не бу-

дут обязаны это делать). Рекламораспространители могли

бы изготавливать и распространять социальную рекламу по

собственной инициативе, без заключения договоров о ее рас-

пространении с третьими лицами.

Причиной нежелания рекламораспространителей осу-

ществлять распространение социальной рекламы является

неопределенность термина «социальная реклама» в Феде-

ральном законе от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекла-

ме», а также неясность налогового режима в отношении ее

распространения, установленного Налоговым кодексом Рос-

сийской Федерации (далее – «НК РФ»). В соответствии с

действующим законодательством безвозмездное распро-

странение «социальной рекламы» оказывается наказуемым

для обеих сторон: рекламораспространителю будет доначис-

лен НДС на сумму, которую он «должен» был получить при

заключении договора о возмездном оказании услуг по распро-

странению «рекламы»; а тому, кто обратился к рекламорас-