Власова Т.В., Сущинская М.Д. Социальная экспертиза

Подождите немного. Документ загружается.

1. Приходилось ли Вам сталкиваться с понятиями «экспер-

тиза», «социальная экспертиза» в повседневной жизни? В каких

ситуациях? И что под ней подразумевалось?

2. Приведите примеры непреднамеренных социальных по-

следствий управленческих решений: позитивных и негативных.

3. Является ли массовое общественное мнение формой

социальной экспертизы?

4. Какие уровни управления в большей мере нуждаются в

использовании социальной экспертизы?

5. Каковы аргументы в пользу и против использования соци-

альной экспертизы как обязательной процедуры обоснования

управленческих проектов?

Задание для выполнения самостоятельной работы

Провести сравнительную характеристику социальной экс-

пертизы и других видов экспертиз (по назначению; основным за-

дачам; месту экспертизы в принятии управленческого или иного

решения) на примере конкретных экспертиз по выбору учащегося.

МОДУЛЬ 2. ПРИКЛАДНОЕ НАЗНАЧЕНИЕ

ЭКСПЕРТИЗЫ

2.1. Институционально-правовые основы

социальной экспертизы

Подход к социальной экспертизе как специфической анали-

тической процедуре, «вписанной» в управленческий процесс при-

нятия и реализации проектов разного ранга, обусловливает не-

сколько важных аспектов её характеристики, в частности, она

может быть представлена как:

А. Совокупность приёмов получения знаний в условиях ин-

формационной недостаточности и связанной с ней неопределён-

ности.

Б. Технология, реализующая применение экспертных оценок.

В. Организационные структуры, реализующие экспертные

технологии.

Г. Специальный институт, регулирующий отношения ор-

ганизационных экспертных структур

Организационно-методическим аспектам применения соци-

альной экспертизы (пункты «А» и «Б») для реализации её управ-

ленческих функций будет уделено особое внимание в последую-

щих разделах учебника (предпосылки использования экспертизы

как информационной деятельности (по генерированию необхо-

димой информации) рассмотрены нами в разделе 1.2). Здесь же

мы остановимся на организационно-правовых аспектах социаль-

ной экспертизы (пункты «В» и «Г»).

Практическое включение социальной экспертизы в управ-

ленческую деятельность в общественном секторе базируется на

системе её институционально-правовых основ, к которым отно-

сится совокупность правовых норм во взаимосвязи с определен-

ной организационной структурой, посредством которых социаль-

ная экспертиза осуществляется как метод управления (рис. 2.1).

Волков В.И., Трайнев В.А. Информационно-аналитические методы экспертных

оценок в системах управления и образования: Учебное пособие.– М., 1996.– С. 11.

Рис. 2.1. Институционально-правовые основы

социальной экспертизы

Институционально-правовые основы социальной экспертизы

базируются на организационно-правовом регламенте принятия

управленческих решений. Регламент законодательной работы, а

также принятия решений в других сферах деятельности (научно-

технической, инновационной, хозяйственной, градостроительной,

образовательной и т. д.) предусматривает (а подчас обязывает)

проведение и устанавливает порядок социальной экспертизы со-

ответствующих проектов. Это обеспечивается следующими эле-

ментами организационно-правового механизма.

1. Формирование системы организационных структур,

уполномоченных и реализующих проведение экспертизы в систе-

ме органов законодательной и исполнительной власти, например:

 специализированные экспертные государственные органы

(в Финляндии с 1991 г. работает Экспертный центр при Глав-

ном социальном управлении);

 государственные органы, уполномоченные проводить социаль-

ную экспертизу в рамках оценки проектов по подведомствен-

ным вопросам (например, государственную экологическую или

государственную экспертизу условий труда);

 специальные (экспертные) подразделения органов, уполномо-

ченные проводить экспертизу (экспертные советы и иные по

названию подразделения практически при всех министерствах,

осуществляющие экспертизу по подведомственным проектам);

 консультационные органы (в том числе общественные при ор-

ганах исполнительной и законодательной власти), инкорпори-

рованные в структуру государственной власти, наделённые

 Регламент законодательной работы

 Иные нормативные акты

 Структуры исполнительной власти

 Структуры законодательной власти

 Институт Уполномоченных по правам человека

 Общественные организации

 Научные организации

функциями (компетенцией) осуществлять экспертизу в разных

областях деятельности, в т. ч. выполнения государственных

(отраслевых) программ. Например, Научно-экспертный совет

при Председателе Совета Федерации, Экспертный совет по на-

циональным проектам, Экспертный совет при Уполномоченном

по правам человека, Общественная палата при Президенте РФ,

Общественный совет Санкт-Петербурга и другие.

Научный совет по информатизации Санкт-Петербурга

является коллегиальным совещательным органом при Адми-

нистрации Санкт-Петербурга и осуществляет свою дея-

тельность на общественных началах. Состав Совета ут-

верждается Администрацией Санкт-Петербурга. К функ-

циям Совета, в частности, относится рассмотрение, экс-

пертиза и согласование проектов программ внедрения ИКТ

во все сферы жизнедеятельности Санкт-Петербурга.

Формирование системы организационных структур, функ-

ционально предназначенных для осуществления экспертизы, свя-

зано с решением важного вопроса о выборе принципа её «внут-

ренней» или «внешней» организации.

Когда специальные (экспертные) подразделения органов го-

сударственной власти, разрабатывающие и реализующие проект,

либо само подразделение, реализующее проект, оценивают себя,

осуществляется внутренняя экспертиза. Здесь важно, что экспер-

ты являются сотрудниками органов (организаций), одно из на-

правлений деятельности которых они оценивают.

Согласно Положению о порядке проведения социальной

экспертизы разрабатываемых областных целевых и инве-

стиционных программ, утверждённому Администрацией

Тамбовской области

, социальная экспертиза может про-

водиться в порядке выполнения служебного задания (органи-

зуется и проводится должностными лицами (структурны-

ми подразделениями), к компетенции которых отнесены во-

просы, рассматриваемые в представленных объектах соци-

альной экспертизы, или на контрактной основе в рамках

плана научно-исследовательских (научно-технических) работ.

Постановление Администрации Тамбовской области от 21.09.2000 г. № 1010.

Вероятные издержки наличия «собственного» экспертного

органа заключаются в потенциальной зависимости результатов

экспертизы от общих интересов сотрудников одной организации,

опасности корпоративной солидарности.

Внешнее экспертирование может строиться по двум схемам.

В первом случае внешняя экспертиза выполняется внешним по

отношению к разработчику управленческого решения органом, в

компетенцию которого входит оценивание и/или контроль госу-

дарственных и/или отраслевых программ, но входящим в структу-

ру государственного управления.

Например, согласно «Порядку проведения социальной

экспертизы проектов городских целевых программ в части

их влияния на создание и сохранение рабочих мест в городе

Москве»

органы исполнительной власти города Москвы,

государственные заказчики (государственные заказчики-

координаторы) представляют разрабатываемые проекты

программ на социальную экспертизу. Социальная экспертиза

проводится Управлением государственной службы занято-

сти населения города Москвы. При необходимости Управле-

ние государственной службы занятости населения города

Москвы создает экспертную группу из числа специалистов

органов исполнительной власти города Москвы, к компе-

тенции которых относится разрабатываемый проект.

Во втором случае экспертиза выполняется представителями

независимой исследовательской или научной организации (в т. ч.

аналитическое агентство, университетский исследовательский

центр и т. п.) по контракту с органом, ответственным за реализа-

цию программы. Практика привлечения внешних исследователь-

ских структур также имеет свои проблемы. Заказной характер

(будь то через конкурсный механизм, либо через прямой заказ)

экспертиз, предусматривающий ограничение области задач, ста-

вящихся и финансируемых заказчиком экспертизы, обусловливает

зависимость ученых, заинтересованных в дальнейших заказах, и

их возможную тенденциозность, что усугубляется отсутствием

широкой практики публикации результатов экспертиз для обсуж-

Постановление Правительства Москвы от 14.08.2007 г. № 699-ПП.

дения их достоверности как в научном сообществе, так и более

широко в общественных кругах.

Имея в виду проблемы внутренней и внешней организации

экспертизы, следует формировать систему, позволяющую обеспе-

чить взаимную компенсацию их недостатков. Специфика области

социального развития, расширяющая состав носителей экспертно-

го знания, обусловливает потребность распространения практики

внешней экспертизы. В частности, важным направлением обеспе-

чения обоснованности результатов экспертизы может стать пре-

вращение управленческих экспертных органов в специализиро-

ванные агентства, которые проводят оценку не сами (что не ис-

ключает участие отдельных сотрудников в экспертной работе), а

путём привлечения внешних специалистов в той или иной форме,

в т. ч. для решения отдельных задач (например, для формирования

системы индикаторов мониторинга достижения запланированных

социальных эффектов).

Расширению практики использования внешней социальной

экспертизы способствует следующее направление его организаци-

онно-правового механизма.

2. Создание нормативно-правовых актов, регулирующих

порядок проведения экспертизы и использования её результатов,

определяющих субъектов экспертизы (инициаторы, заказчики, ис-

полнители), их полномочия, ответственность и взаимоотношения:

 на федеральном уровне (например, Положение о проведении

государственной экспертизы условий труда в Российской Фе-

дерации

);

 на территориальном (региональном и муниципальном) уровне

(например, Положение о порядке проведения социальной экс-

пертизы разрабатываемых областных целевых и инвестицион-

ных программ

, Положение о порядке проведения социальной

экспертизы разрабатываемых краевых, целевых (ведомствен-

ных) программ, инвестиционных проектов и соглашений о со-

циально-экономическом партнёрстве между Администрацией

Края и хозяйствующими субъектами в части их влияния на соз-

Утв. постановлением Правительства РФ от 25.04.2003 № 244.

Постановление Администрации Тамбовской области, от 29.09.2000 № 1010.

дание, сохранение рабочих мест и занятость населения Алтай-

ского Края

);

 на ведомственном уровне (например, Положение о порядке

проведения экспертизы учебников

Нормативно-правовая регламентация социальной экспертизы

расширяет институциональные рамки её проведения по несколь-

ким направлениям:

Во-первых, привлечение независимых исследовательских и

научных организаций по контракту с органом, ответственным за

принятие того или иного управленческого решения.

Согласно Положению о порядке проведения экспертизы

учебников экспертиза учебников проводится Российской

академией наук и Российской академией образования или

иными организациями, имеющими в своем штате специали-

стов соответствующего профиля и квалификации, обла-

дающих опытом проведения экспертизы учебных и научных

материалов, включенными в список, формируемый Минобр-

науки России (которые становятся экспертными организа-

циями).

Во-вторых, осуществление общественной экспертизы. Так,

например, законодатель определяет, что экологическая эксперти-

за

может быть двух видов: государственная и общественная, тем

самым регламентирует права граждан и общественных организа-

ций (объединений) в области общественной экологической экс-

пертизы.

В настоящее время общественная экспертиза имеет несколь-

ко толкований в зависимости от способа выявления и отражения

интересов той или иной социальной группы.

Постановление Администрации Алтайского Края от 20.01.2009 № 14.

Приказ Министерства образования и наук РФ от 11.01.2007 № 4.

В той мере, в какой экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельно-

сти осуществляет оценку допустимости связанных с возможными неблагоприят-

ными воздействиями этой деятельности на окружающую природную среду соци-

альных последствий (Федеральный закон «Об экологической экспертизе», ст. 1),

она включает в себя компонент социальной экспертизы.

Широкое толкование рассматривает в качестве обществен-

ной экспертизы любое обсуждение общественностью текущей по-

литики или конкретных решений.

Расширительное толкование рассматривает в этом качестве

обсуждение в форме коллегиальной работы различных заинтере-

сованных сторон с привлечением экспертов, обладающих глубо-

кими знаниями или владеющих неизвестной широкому кругу лиц

информацией в области обсуждаемого вопроса. Это означает, что

общественная экспертиза кроме привлечения мнений обществен-

ности (граждан и их представителей (депутатов), бизнес-

сообществ и т. д.) имеет обязательным элементом использование

экспертных оценок. По сути, данный подход к общественной экс-

пертизе отождествляет её с механизмом общественных (публич-

ных) слушаний (обсуждений), получающий в нашей стране нор-

мативно-правовую регламентацию и достаточно широкое распро-

странение по вопросам принятия решений, которые могут ска-

заться на здоровье, образе жизни определённой социальной

общности и оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Однако общественные слушания – это, прежде всего, проце-

дурно оформленный механизм выявления общественного мнения

определённого социального сегмента по волнующей его пробле-

ме

для его учёта при выработке решений. При этом важным эле-

ментом данной процедуры становится не только обеспечение кор-

ректности постановки вопросов, но и в отличие от обычного со-

циологического опроса проведение «обучения» общественности –

ознакомление участников слушаний с различными точками зре-

ния, в том числе подготовленными специалистами (экспертами)

оценками социальных последствий различных вариантов решения

управленческой проблемы. То есть важным условием повышения

ценности общественного участия граждан в принятии управленче-

ских решений становится сопровождение процесса выявления

общественного мнения профессиональной общественной экспер-

тизой, которая соответствует узкому (прикладному) пониманию

общественной экспертизы. Здесь кроется «стык» общественных

слушаний, направленных на учёт в управлении мнения граждан по

проблемам, непосредственно затрагивающих их интересы, с об-

Сунгуров А. Экспертное сообщество: в поисках себя // Гражданский форум.– Санкт-

Петербург.– № 3.– С. 190-198.– http://vtt.net.ru/node/80

щественной профессиональной экспертизой как формы аналити-

ческого (оценочного) исследования, пригодного, в том числе, для

информационного обеспечения реализации прав граждан, но не их

отождествление.

Тем не менее, отметим, что в «сращивании» общественной

профессиональной экспертизы и общественных слушаний многие

сегодня видят залог роста влияния гражданского общества на при-

нятия управленческих решений. Однако уже определились и неко-

торые рекомендации по использованию обоих механизмов

общественного участия в управлении: для воздействия на приня-

тие решений, находящихся в компетенции местных органов вла-

сти более эффективной является процедура общественных слуша-

ний, а для воздействия на результаты государственной экспертизы –

общественная экспертиза.

Узкое толкование общественной экспертизы отражает её

трактовку как профессиональной экспертизы, организованной не-

государственными некоммерческими организациями, которая

проводится на основе получения экспертных оценок специали-

стов-экспертов в интересах граждан и их отдельных групп. Ос-

новные признаки – это то, что она организуется НКО, финансиру-

ется из привлечённых источников.

Значение общественной экспертизы определяется несколь-

кими факторами:

1. Общественная экспертиза по своей сути носит социальный

характер. Несмотря на то, что общественная экспертиза может

проводиться по любым темам и проектам, она в первую очередь

оценивает социальные факторы и последствия принимаемых ре-

шений, а также использует социальные механизмы участия граж-

дан в общественном управлении.

2. Она является инструментом лоббирования интересов от-

дельных общественных групп. Сегодня в России лобби общест-

венных интересов чрезвычайно неразвиты. НКО берут на себя

функции по агрегированию и выражению интересов отдельных

социальных групп.

3. Общественная экспертиза служит средством формирова-

ния гражданской активности. В результате, общественная экспер-

тиза – это технология институциализации форм работы третьего

сектора по формированию и учёту общественного мнения в

управленческой практике.

4. Общественная экспертиза формирует внешнюю незави-

симую оценку социальных результатов управленческих решений.

Отметим и проблемы использования общественных

экспертиз:

1. Сегодня недостаточно отработан нормативно-

правовой механизм «включения» общественной экспертизы в

процесс принятия управленческого решения.

2. Наблюдается проблема заказчика, финансирующего

общественную экспертизу. Суть проблемы состоит в том,

что заказной характер экспертизы накладывает на её ре-

зультаты подозрение в тенденциозности. Если обществен-

ная экспертиза финансируется самим разработчиком

управленческого проекта или, например, независимым зару-

бежным фондом, может возникнуть недоверие к её резуль-

татам из-за подозрения отражения особых интересов за-

казчика. Если финансирует общественность (население), то

результаты экспертизы могут отражать протестные на-

строения в большей степени, чем рациональные аргументы.

3. Существует проблема «монополизации экспертного

знания», связанная с ситуацией, когда квалифицированных

специалистов не так много, а потому экспертизы разного

общественного статуса, использующие ограниченный круг

одних и тех же специалистов, не обеспечивают должной

«стереоскопичности» анализа проблем и не предлагают ре-

альных альтернативных путей их решения.

2.2. Виды экспертиз и их функциональное назначение

Социальная экспертиза по своим объектам и инструмента-

рию – это система различных видов экспертной деятельности, ко-

торую объединяет их направленность на защиту интересов обще-

ства и его отдельных общностей, на предотвращение негативных

социальных последствий. Здесь мы рассмотрим достаточно широ-

кое видовое разнообразие социальной экспертизы относительно её

объектов. Мы можем дифференцировать социальную экспертизу

по данному признаку в разрезе двух типологических критериев.