Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

кие суммы: ведь перестают выплачивать практически все региональ"

ные и местные надбавки. Связано это не с нежеланием местных вла"

стей платить учителям, а с отсутствием у них возможностей: перено"

ся всю тяжесть социальных обязательств на региональный и мест"

ный уровни, федеральные власти одновременно забирают доходные

источники на федеральный уровень. Можно сколько угодно гово"

рить о необходимости выплачивать заработную плату бюджетни"

кам, о полезности сохранения региональных надбавок, но если день"

ги на эти цели отбираются, то на местном уровне сделать ничего

нельзя. Это и есть главный вектор федеральной государственной по"

литики: освободиться от ответственности и заменить реальные дела

хорошими словами.

В 2002 г. вступил в силу Трудовой кодекс РФ, внесены очередные

изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. Все эти процедуры

сопровождались громкими славословиями, но на деле положение

образовательных учреждений значительно ухудшилось: всё настой"

чивее отбирается финансово"хозяйственная самостоятельность и се"

рьёзно увеличивается налоговая нагрузка.

Мы уже говорили о Концепции развития российского образова"

ния до 2010 года, о плане действий по её реализации. Однако, учиты"

вая форму принятия Концепции, можно говорить о том, что государ"

ственная политика в области образования определена в ней фор"

мально. Это всего лишь ведомственный документ, одобренный рас"

поряжением (даже не утверждённый постановлением!) Правитель"

ства РФ.

Кроме этой концепции, мы читали и Федеральную программу

развития образования на 2000–2005 годы, и Национальную доктри"

ну образования РФ до 2025 года, а также различные Основные на"

правления социально"экономической политики Правительства РФ

на долгосрочную перспективу. Прошло уже достаточно времени по"

сле принятия этих документов, но позитивных перемен не ощущает"

ся. Да их и не может быть, потому что налоговая и бюджетная поли"

тика правительства РФ, изменения в трудовом законодательстве,

а также презрительное отношение исполнительной власти к законо"

дательству об образовании оказывают мощное отрицательное воз"

действие на образовательный комплекс России.

В Концепции фактически прямо говориться, что Закон РФ «Об

образовании» не выполнялся и не будет выполняться, ресурсов из

бюджета выделяется всё меньше, а образование становится всё более

платным. Действующее законодательство систематически не выпол"

няется чиновниками различного ранга (прежде всего финансовых

и экономических управленческих структур), из"за этого необяза"

тельность государства — фактически устоявшееся институциональ"

ное явление в России. Это и «кидания» своих партнёров, приводя"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 31

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

щие к международным судам и скандалам, и «забота» о населении

страны, к которым наши многочисленные ветви власти испытывают

плохо скрываемое презрение, слегка камуфлируемое в период выбо"

ров. Мы не говорим об отдельных депутатах, о некоторых фракциях

Госдумы, последовательно отстаивающих интересы системы образо"

вания, мы говорим о сложившейся системе, в которой деятель

ность отдельного человека (депутата, чиновника высокого ранга,

общественного деятеля и т.д.) практически не влияет на общий

вектор развития.

Вполне возможно, что государственная политика в области обра"

зования скоро ярко проявится в виде очередного кодекса, о котором

уже говорят. Это будет Образовательный кодекс РФ, который окон"

чательно перечеркнёт все завоевания периода реформ начала 90"х

годов, «приведя законодательство в соответствие с финансовыми

возможностями государства». Система образования России от этого

не выиграет. Будет ещё хуже, как стало многим хуже с принятием,

например, Жилищного кодекса. Ни один из принятых за последние

годы кодексов не улучшил положение системы образования.

Систематическое недофинансирование

российского образования

Закон РФ «Об образовании» предусматривает обязательное на"

личие в стране государственной политики в сфере образования (это"

му посвящены первые две статьи закона). В статье 1 Закона РФ «Об

образовании» Российская Федерация провозглашает область обра"

зования приоритетной.

Статья 2 Закона РФ «Об образовании» определяет принципы го"

сударственной политики в области образования, среди которых

единство федерального культурного и образовательного пространст"

ва; общедоступность образования; свобода и плюрализм в образова"

нии; демократический, государственно"общественный характер уп"

равления образованием; автономность образовательных учрежде"

ний. К сожалению, эти принципы нашим государством систематиче"

ски нарушаются, а фактические данные о финансировании системы

образования не позволяют говорить о приоритетности образования

в нашей стране.

Возврат к административно"командным принципам управления

и бюрократизация страны подтверждаются статистическими данны"

ми: расходы на государственное управление и местное самоуправле"

ние возросли в консолидированном бюджете Российской Федера"

ции с 11,9 трлн. руб. (до деноминации) до 223 млрд. руб. в 2004 г., т.е.

в 19 раз, а расходы на социально"культурные мероприятия за тот же

период, в том числе на образование — с 129,1 трлн. руб. до млрд. руб.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 32

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

1465,5

, т.е. всего лишь в 11 раз. Индекс потребительских цен

за тот

же период составил 16,1 (данные по годам приведены в следующей

таблице).

Таким образом, в отличие от расходов на бюрократию, расходы

на социально"культурные мероприятия в реальном выражении фи"

нансируются в нашей стране всё меньше и меньше. И это при том,

что статьёй 7 Конституции РФ провозглашено, что Российская Фе"

дерация — социальное государство, политика которого направлена

на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свобод"

ное развитие человека.

Таблица 1.2

Расходы бюджетной системы РФ на образование

(миллиарды рублей, до 1998 г. — трлн. руб.)

А ведь государственные расходы на образование в России крайне

малы по сравнению с развитыми странами мира. Доля государствен"

ных расходов на образование в валовом внутреннем продукте Рос"

сии в 2002 г. составляла всего лишь 3.8%. Причём за последние де"

сять лет максимальное значение этого показателя (4.5%) было за"

фиксировано в 1994 и 1997 гг. По сравнению со странами ОЭСР

в России в 2000 г. (данные публиковались в предыдущих номерах

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

231 121,8 111 184,4 136,5 120,2 118,6 115,1 112,0 111,7

Индекс по

требитель

ских цен, %

Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб. / Росстат. М.,

2006. С. 606.

Регулярно публикуется в «Российской газете».

Там же. С. 59.

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

57.3 83.8 112.6 99.7 147.6 214.7 277.8 409.4 475,6

Консолидирован"

ный бюджет

млрд.

руб.

9.0 11.4 16.4 14.6 20.9 38.1 54.5 81.7 99,8

Федеральный

бюджет

млрд.

руб.

15,7 13,6 14,6 14,6 14,2 17,7 19,6 20,0 21,0

48.3 72.4 96.2 85.1 126.7 176.6 223.3 327.7 375,8

Бюджеты субъек"

тов РФ и местные

(муниципальные)

бюджеты

млрд.

руб.

84,3 86,4 85,4 85,4 85,8 82,3 80,4 80,0 79,0

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 33

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

Рис. 1.3. Доля расходов на образование в России

Рис. 1.4. Инвестиции в основной капитал в отрасли

«Образование» в России

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 34

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

журнала «Экономика образования») расходы консолидированного

бюджета на образование в процентах к валовому внутреннему про"

дукту были самыми низкими — 2.9%. К концу 2002 г. по доле госу"

дарственных расходов на образование в ВВП Россия достигла уров"

ня Греции и Турции двухгодичной давности. В наиболее благополуч"

ных в этом отношении государствах на образование тратилось более

5–6% ВВП.

Отсутствие приоритетности образования наглядно демонстриру"

ют данные Госкомстата об инвестициях в основной капитал в отрас"

ли образования. Можно констатировать, что ждать инвестиций сис"

теме образования не приходится. Ведь для этого необходима проду"

манная государственная образовательная политика, стимулирую"

щая инвестиции в образовательный комплекс страны. У нас же все

инвестиционные льготы ликвидированы.

То, что норма о приоритетности образования в образовательном

законодательстве декларативна, подтверждается также внесёнными

в Закон РФ «Об образовании» изменениями известным законом от

22.08.2004 № 122"ФЗ. Названным законом среди множества других

изменений была признана утратившей силу с 1 января 2005 г. статья

40 Закона РФ «Об образовании», которая определяла государствен"

ные гарантии приоритетности образования. Поэтому весьма стран"

но, можно сказать издевательски, начинают звучать слова Президен"

та РФ В.В. Путина о приоритетности образования для российского

государства. Формально в Законе РФ «Об образовании» сохранена

норма о провозглашении области образования приоритетной. Одна"

ко каких"либо гарантий приоритетности образования наше государ"

ство больше давать не хочет.

В числе государственных гарантий до 1 января 2005 г., устанав"

ливались следующие:

• основой государственных гарантий получения гражданами РФ

образования в пределах государственных образовательных стандар"

тов является государственное и (или) муниципальное финансирова"

ние образования;

• государство гарантирует ежегодное выделение финансовых

средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов на"

ционального дохода, а также защищённость соответствующих рас"

ходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ

и местных бюджетов;

• образовательные учреждения независимо от их организационно"

правовых форм в части непредпринимательской деятельности, преду"

смотренной уставом этих образовательных учреждений, освобожда"

ются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю;

• в целях привлечения инвестиций в систему образования госу"

дарство предусматривает специальную систему налоговых льгот

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 35

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их орга"

низационно"правовых форм, а также физическим лицам, в том чис"

ле иностранным гражданам, вкладывающим свои средства, в том

числе в натуральной форме, в развитие системы образования Рос"

сийской Федерации;

• работодатели несут ответственность за повышение профессио"

нальной квалификации работников, с которыми они находятся

в трудовых отношениях.

И это ещё не полный перечень действовавших ранее государст"

венных гарантий приоритетности образования. К сожалению, несмо"

тря на огромный профицит федерального бюджета, государство не

собирается на деле гарантировать приоритетность образования

и обеспечивать надлежащее финансирование. Именно поэтому для

правового обеспечения перехода к платному образованию и были от"

менены названные нормы, препятствующие такой политике.

Общепринято, что налоговые льготы стимулируют инвестиции.

Во всех развитых странах предоставляются налоговые льготы при"

оритетным отраслям и, прежде всего, образованию. Россия же в оче"

редной раз пошла своим путём.

Много слов сказано о необходимости расширения принципов го"

сударственно"общественного управления образованием. И ещё

больше будут говорить. Например, в традиционно эксперименталь"

ных регионах проводятся мероприятия по насаждению во всех шко"

лах так называемых управляющих советов. Однако при изъятии

большинства экономических рычагов управления школой большого

смысла это не имеет, так как все эти полномочия и сейчас имеет Со"

вет школы. Другое дело, что не все образовательные учреждения их

используют. Насаждать демократические принципы администра"

тивными мерами невозможно: не получается насаждать демократию

в школе, отбирая у них при этом заработанные средства и снижая

финансирование.

Хотелось бы посоветовать нашим реформаторам начинать рефор"

мирование с себя (внедряя демократические принципы), тем более,

что новое образовательное законодательство на федеральном уровне

наглядно демонстрирует отказ от принципов государственно"обще"

ственного управления образованием. Так, например, теперь не надо

объявлять конкурс для разработки Федеральной программы разви"

тия образования, Программу разрабатывает без всякого конкурса

и принимает само Правительство РФ (скорее всего, в лице его обра"

зовательного ведомства). Какая"либо экспертиза или участие обще"

ственности в этом процессе не предусмотрены. Таким образом, Фе"

деральная программа развития образования становится самой обыч"

ной ведомственной программой, в то время как прежде она была до"

кументом, утверждаемым федеральным законом и призванном вы"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 36

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

полнять важную роль в развитии страны. После таких изменений го"

ворить о расширении общественного участия в управлении как"то

странно.

Организационной основой государственной политики России

в области образования является Федеральная целевая программа

развития образования. Причём, если до 1 января 2005 г. это дейст"

вительно был важнейший нормативный акт, регламентирующий

отношения в сфере образования (принимался федеральным зако"

ном), то теперь это тривиальная ведомственная программа. К тому

же, если раньше программа разрабатывалась на конкурсной основе

(возможны были и разные точки зрения на развитие системы обра"

зования страны), то теперь всё решается образовательным ведомст"

вом (утверждается программа правительством РФ). Какая"либо

экспертиза или участие общественности в этом процессе не предус"

мотрены.

Федеральная целевая программа развития образования на

2006–2010 гг. была утверждена Постановлением Правительства РФ

от 23 декабря 2005 г. № 803. Государственные заказчики Програм"

мы — Федеральное агентство по образованию (оно же и основной

разработчик программы) и Федеральное агентство по науке и инно"

вациям; есть ещё государственный заказчик"координатор — Минис"

терство образования и науки РФ.

Основной стратегической целью Программы является обеспече"

ние условий для удовлетворения потребностей граждан, общества

и рынка труда в качественном образовании путём создания новых

институциональных механизмов регулирования в сфере образова"

ния, обновления структуры и содержания образования, развития

фундаментальности и практической направленности образователь"

ных программ, формирования системы непрерывного образования.

Для достижения стратегической цели должны быть решены сле"

дующие стратегические задачи:

• совершенствование содержания и технологий образования;

• развитие системы обеспечения качества образовательных услуг;

• повышение эффективности управления в системе образования;

• совершенствование экономических механизмов в сфере образо"

вания.

Решение стратегической задачи «совершенствование экономиче"

ских механизмов в сфере образования» обеспечивается за счёт реа"

лизации программных мероприятий по следующим основным на"

правлениям:

• внедрение новых моделей финансирования образовательных

организаций всех уровней образования;

• внедрение механизмов, способствующих развитию экономичес"

кой самостоятельности образовательных организаций (учреждений);

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 37

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

• реализация комплекса мероприятий по повышению инвестици"

онной привлекательности сферы образования, способствующих

притоку инвестиций, а также финансовых, материальных, интеллек"

туальных и иных ресурсов в систему образования.

Конкретизации мероприятий в рамках этих направлений факти"

чески не производится, но всё сводится к некоторым изменениям на

микроуровне. Само же «совершенствование экономических меха"

низмов» направлено, прежде всего, на увеличение вложений в обра"

зование со стороны физических и юридических лиц, т.е. на повыше"

ние платности образования.

В системе целевых показателей, характеризующих ход реализа"

ции федеральной целевой программы развития образования на

2006–2010 гг., отсутствуют показатели бюджетного финансирования

(явно недостаточного), зато повышение инвестиционной привлека"

тельности сферы образования трактуется как увеличение доли

средств на финансирование образования, поступивших от коммер"

ческих и некоммерческих организаций, в общей сумме расходов на

образование с 5 до 10%. Что касается коммерческих организаций,

то здесь всё понятно: обучаться по договорам должны намного боль"

ше, чем сейчас (если это — не платное образование, то что это?). Что

касается финансирования со стороны некоммерческих организаций,

отметим, что это попытка повернуть в свою пользу новые финансо"

вые технологии, используемые образовательными учреждениями

для оптимизации налогообложения и камуфлирования всё того же

платного образования (пожертвования или членские взносы, вноси"

мые родителями учащихся в имеющие различные организационно"

правовые формы и наименования некоммерческие организации —

попечительские советы образовательных учреждений).

Система целевых индикаторов и показателей по совершенствова"

нию экономических механизмов также не вызывает оптимизма по

поводу улучшения ситуации в сфере экономики образования. Так,

среди показателей, отражающих внедрение новых моделей финанси"

рования образовательных организаций всех уровней образования,

присутствует нормативное подушевое финансирование — рост нор"

матива не менее 5% ежегодно. Учитывая, что 70% расходов в системе

образования идёт на выплату заработной платы, становится совер"

шенно непонятно, как такие показатели увязаны, например, с по"

ставленной Президентом РФ задачей увеличить заработную плату

педагогов в реальном выражении в 1,5 раза к 2010 году (разве что

резко сократить число педагогов...). Эти 5% также не состыковы"

ваются с имеющимися и официально планируемыми темпами ин"

фляции.

Прирост консолидированного бюджета образования по отноше"

нию к 2005 году также отнюдь не кардинальный — 27% к 2010 году.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 38

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

При этом бюджет, судя по всему, включает и привлекаемые внебюд"

жетные средства. Причём, даже если речь идёт о приросте финанси"

рования в сопоставимых ценах (что отнюдь не очевидно), то в бли"

жайшие пять лет предполагается меньший прирост объёмов финан"

сирования, чем за 2000–2004 гг. Таким образом, вылезать из ямы

хронического недофинансирования системы образования России

Правительство РФ не собирается.

Внедрение механизмов, «способствующих развитию экономиче"

ской самостоятельности образовательных организаций (учрежде"

ний)» также сводится к повышению платности образования. Инди"

катор — повышение доли внебюджетных доходов в консолидирован"

ном бюджете сферы образования к 2010 году по отношению к 2005

году не 10%.

В Программе социально"экономического развития Российской

Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.)

, меро"

приятия по созданию условий для повышения инвестиционной при"

влекательности системы образования расшифрованы более кон"

кретно (о запланированных мерах по коммерциализации системы

образования):

— преобразование образовательных учреждений в новые орга"

низационно"правовые формы государственных (муниципальных)

автономных учреждений, обладающих большей самостоятельнос"

тью в использовании ресурсов и получающих эти ресурсы по резуль"

татам своей деятельности;

— внедрение новых механизмов финансирования учебных заве"

дений на основе нормативно"подушевого и программного принци"

пов, разработки и апробации механизмов государственной поддерж"

ки образовательного кредитования.

Названные мероприятия следует рассматривать во взаимосвязи

с направлениями достижения основных целей реформирования се"

ти бюджетных учреждений, определёнными названным доку"

ментом:

• ликвидировать или объединить бюджетные учреждения, дея"

тельность которых дублируется;

• передать часть бюджетных учреждений, находящихся в феде"

ральной собственности, на уровень субъектов РФ и муниципальный

уровень в соответствии с разграничением полномочий между уров"

нями власти;

• сократить количество уровней подчинения в сети бюджетных

учреждений;

• внедрить принцип нормативно"подушевого финансирования

организаций, предусматривающий увязку сумм выделяемых бюд"

Утверждена распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 № 38"р.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 39

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

жетных средств с объёмами и качеством предоставляемых населе"

нию услуг;

• создать механизм, позволяющий на конкурсной основе распре"

делять бюджетные средства между организациями различных орга"

низационно"правовых форм для оказания ими определённых услуг;

• смягчить законодательные ограничения на приватизацию госу"

дарственных учреждений.

Как видим, с настойчивостью, достойной лучшего применения,

Правительство РФ вслед за приватизацией остальных отраслей пы"

тается осуществить то же самое и в образовании. Так или иначе, речь

идёт о зарабатывании отраслью средств на своё функционирование

самостоятельно.

Что касается конкурсности и доступа различных организаций

к бюджетному финансированию, то эти посулы опровергаются дей"

ствующей государственной политикой. В результате изменения об"

разовательного законодательства с 1 января 2005 г. убраны нормы об

обязательности финансирования из бюджета негосударственных

школ, получивших государственную аккредитацию. Некоторые ре"

гионы сохранили такое финансирование, однако позиция федераль"

ного центра устами бывшего председателя Комитета по образованию

Госдумы РФ Н.И. Булаева высказана достаточно отчётливо: «Под

креплённая материальным благополучием личная инициатива учени

ка пребывать в негосударственном образовательном учреждении мо

жет быть квалифицирована как желание получить дополнительные

образовательные услуги. Затраты по оплате дополнительных услуг

должен нести их потребитель»

Сохранение дискриминационной политики по отношению к него"

сударственным школам (и вообще организациям) отчётливо видно

и в ходе реализации национальных проектов в образовании. Текст

Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2006 г. № 89

«О мерах государственной поддержки образовательных учреждений,

внедряющих инновационные образовательные программы», и само

название приказа Минобрнауки РФ от 7 марта 2006 г. № 46 «Об ут"

верждении порядка и критериев конкурсного отбора общеобразова

тельных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципаль

ных общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные

образовательные программы», не дают возможностей образователь"

ным организациям и негосударственным учреждениям претендовать

на получение государственной поддержки.

К сожалению, реальные проблемы, которые должна решать госу"

дарственная политика в сфере образования, сегодня государствен"

Аналитический вестник Федерального собрания РФ № 22 «О развитии

законодательства в области образования», М., 2004. С. 10.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 40