Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

Проработана нормативно"правовая база намеченных преобразо"

ваний, их следствием стало большинство других мероприятий на"

званного плана: это и «Установление принципов передачи государ"

ственных и муниципальных учреждений в ведение федеральных ор"

ганов государственной власти, органов государственной власти

субъектов РФ и органов местного самоуправления в связи с разгра"

ничением предметов ведения и полномочий», и «Разработка поряд"

Вид доку

мента

Ответственные

исполнители

учреждений, порядка учас"

тия органов государственной

власти и органов местного

самоуправления в учрежде"

нии некоммерческих органи"

заций, расширения организа"

ционно"правовых форм орга"

низаций, предоставляющих

государственные и муници"

пальные услуги

ресованные фе"

деральные влас"

ти

6 Законодательное закрепле"

ние новых форм финансово"

го обеспечения предоставле"

ния государственных и му"

ниципальных услуг

Проекты

феде"

ральных

законов

II квар"

тал

2004 г.

Минфин России,

Минэкономраз"

вития России, за"

интересованные

федеральные ор"

ганы исполни"

тельной власти

7 Установление порядка, усло"

вий и критериев преобразо"

вания государственных и

муниципальных учреждений

Проект

феде"

рального

закона

III квар"

тал

2004 г.

Минэкономраз"

вития России,

Минфин России,

Минимущество

России, заинтере"

сованные феде"

ральные власти

8 Разработка нормативной

правовой базы приватиза"

ции государственных и му"

ниципальных учреждений

Проект

феде"

рального

закона

III квар"

тал

2004 г.

Минимущество

России, Минэко"

номразвития

России, Минфин

России, заинте"

ресованные орга"

ны исполнитель"

ной власти

Срок пред

ставления

в Прави

тельство

РФ

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 11

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

ка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации фе"

деральных государственных учреждений», и «Разработка измене"

ний, вносимых в федеральные законы в целях уточнения правоспо"

собности государственных и муниципальных учреждений, порядка

участия органов государственной власти и органов местного само"

управления в учреждении некоммерческих организаций, расшире"

ния организационно"правовых форм организаций, предоставляю"

щих государственные и муниципальные услуги».

Заканчивается всё это принятием закона об установлении «по"

рядка, условий и критериев преобразования государственных и му"

ниципальных учреждений». Не говорится во что, но, наверное, всем

понятно, что в эти самые организации.

Поэтому возникает вопрос: какой смысл в преобразовании обра"

зовательных учреждений в образовательные организации и к чему

это может привести?

В качестве экономического обоснования необходимости преобра"

зовать образовательные учреждения в некие образовательные орга"

низации реформаторы называют необходимость «ухода» от ограни"

чений Бюджетного кодекса РФ. Тем самым они фактически призна"

ют необходимость и эффективность финансово"хозяйственной са"

мостоятельности образовательных учреждений, уже заложенную в

действующем законодательстве об образовании. Учитывая, что нор"

мы Бюджетного кодекса благодаря статье 7 Закона РФ «О введении

в действие Бюджетного кодекса РФ» на тот момент ещё не распрост"

ранялись в полной мере на образовательные учреждения, следовало

бы ожидать стремления сохранить существующее положение, а не

усложнять жизнь, создавая новые организационно"правовые формы.

При этом никто не гарантирует, что не будут добавлены в Бюджет"

ный кодекс другие, более жёсткие нормы для организаций, получаю"

щих бюджетные средства. Следовательно, разговоры об экономичес"

кой целесообразности и защите самостоятельности образовательных

учреждений всего лишь камуфлируют реальные намерения.

На самом деле за предложениями реформаторов скрывается от"

каз от субсидиарной ответственности государства по обязательствам

образовательных учреждений. Следовательно, снимается ответст"

венность государства за недофинансирование системы образования.

Именно этим государственные и муниципальные образовательные

организации будут отличаться от государственных и муниципаль"

ных образовательных учреждений.

Ректор Государственного университета — Высшая школа эконо"

мики Я.И. Кузьминов считает, что главное в изменении подхода го"

сударства — отказ от субсидиарной ответственности государства.

«Сейчас получается, что вуз — одновременно и госучреждение, и сво

бодно хозяйствующий субъект, причём за счёт всего общества». Об"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 12

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

разовательным учреждениям предлагается сделать выбор: «хотите

быть госучреждением… тогда мы вам будем утверждать смету, це

ны и так далее, забирать прибыль. Если вы хотите ответственно хо

зяйствовать… мы вам дадим собственность на договорных началах,

но в этом случае не может быть никакой субсидиарной ответствен

ности» (Учитель. 2002. № 3).

Естественно, что никакого сколько"нибудь внятного обоснова"

ния такое коренное изменение финансово"хозяйственного механиз"

ма образовательных учреждений за этими предложениями не следу"

ет. Что касается субсидиарной ответственности государства, то на

примере последнего десятилетия мы можем видеть, насколько это

эфемерное понятие. Исследуя тенденции арбитражной практики за

последние несколько лет, можно заметить, что образовательным уч"

реждениям предлагается оплатить недостаток бюджетного финан"

сирования по коммунальным услугам за счёт средств от предприни"

мательской и иной приносящей доход деятельности. Только при от"

сутствии такой деятельности или нехватке средств от неё ставится

вопрос об удовлетворении исков энергоснабжающих организаций за

счёт средств бюджета.

Образовательные учреждения не финансируются в полном объё"

ме, предусмотренном даже не учитывающей всех объективно необ"

ходимых затрат сметой. Если учреждениям не платят денег, то орга"

низациям государство платить тем более не будет, найдя массу более

привлекательных возможностей для использования этих средств.

Говорить о том, что будут действовать какие"либо нормативы фи"

нансирования, также не приходится (ведь за 12 лет действия Закона

РФ «Об образовании» так и не приняты федеральные нормативы

финансирования образовательных учреждений). Кроме того, пред"

ложения отдельных специалистов о необходимости принять норма"

тивы как «конституционно"гарантированный минимум» напомина"

ют ситуацию с минимальным размером оплаты труда. Так же, как не"

возможно прожить на один МРОТ, также невозможно будет обучать

детей при финансировании школ на основе таких нормативов. Од"

нако нам будут объяснять, что у государства нет средств, что «необ"

ходимо сокращать нефинансируемые мандаты»…

Если государство не финансирует образовательные учреждения

должным образом, нарушая действующее законодательство, то со

стопроцентной уверенностью можно утверждать, что у образова"

тельных организаций возникнут большие проблемы с оплатой госу"

дарством оказанных образовательных услуг. Если не выполняются

даже установленные законом обязанности, наивно ожидать от госу

дарства выполнения договорных обязательств.

Поэтому понятно, что такое мероприятие, как намеченные в пла"

не «Разработка и использование методов, направленных на повыше

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 13

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

ние результативности расходов федерального бюджета», на практи"

ке будет означать очередное сокращение (в реальном выражении)

расходов на систему образования. Если сейчас более половины сту"

дентов вузов обучаются на платной основе, то для «повышения ре"

зультативности расходов федерального бюджета» скоро и на других

уровнях образования могут быть достигнуты сопоставимые показа"

тели. Об этом же говорит и подготовка проектов законов, посвящён"

ных законодательному закреплению новых форм финансового обес"

печения государственных и муниципальных услуг. Каковы будут но"

вые формы, думаю, понятно: вместо бесплатного образования — со"

финансирование (или даже просто полная оплата) по"прежнему го"

сударственных и муниципальных услуг. Ведь даже ультралибераль"

ные реформаторы России пока ещё не осмеливаются сказать, что об"

разование они больше не рассматривают в качестве общественного

блага (как во всех развитых странах), что они его всячески старают"

ся перевести в разряд частных благ, за которые должно платить само

население.

Приватизация как закономерный итог ультралиберального

реформирования системы образования

Другое следствие преобразования образовательных учреждений

в образовательные организации менее очевидно. Образовательная

организация — это первый шаг к приватизации образования. До сих

пор не дано объективной оценки результатов приватизации 90"х го"

дов в России, которая привела к развалу ряда отраслей промышлен"

ности, к кризису и разграблению других отраслей. Видные учёные

уже прогнозируют многочисленные техногенные катастрофы, вы"

званные отсутствием обновления и ремонта основных фондов. Это

ведь тоже последствия приватизации и стремления новых «эффек"

тивных собственников» извлечь быстрые прибыли и вывезти их из

страны. Последствия ликвидации государственной системы образо"

вания будут на порядок тяжелее. Мы не видим ни малейших основа"

ний полагать, что приватизация образовательного комплекса приве"

дёт к положительным результатам.

Ультралиберальные реформаторы, помня о плохой славе «супер"

эффективного менеджера» — приватизатора А.Б. Чубайса, до сих

пор открыто не признаются, что их предложения о преобразовании

учреждений в организации повлекут за собой и приватизацию мно"

гих образовательных учреждений.

Однако шила в мешке не утаишь. Во"первых, приватизация сис"

темы образования станет следующим вполне логичным шагом, оче"

редным этапом «рыночных преобразований» — дележки узким кру"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 14

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

гом народного достояния. Во"вторых, в плане реструктуризации это

уже отражено последним, но, скорее всего, самым желаемым для ре"

форматоров пунктом — подготовкой законопроекта, посвящённого

разработке «нормативной правовой базы приватизации государст

венных и муниципальных учреждений». Так что все сомнения в том,

для чего делаются эти изменения, отпадают.

Предлагаемая реформаторами схема перехода от установленного

законодательством об образовании финансово"хозяйственного ме"

ханизма и чёткого разграничения компетенций между органами уп"

равления образованием и образовательным учреждением выгодна

лишь тем руководителям образовательных учреждений, которые хо"

тят поучаствовать в приватизации переданной им в оперативное уп"

равление государственной и муниципальной собственности. Устано"

вив хорошие отношения с чиновниками, они надеются и в дальней"

шем получать выгодные контракты. Об остальной системе образова"

ния они не задумываются. Такого рода предложения — серьёзная

опасность не только для образовательного комплекса, но и (с учётом

его особого значения в современной экономике) для всей страны в

целом.

Начало коммерциализации и приватизации образовательного

комплекса России вскоре было оформлено законодательно — Феде"

ральным законом от 22 августа 2004 г. № 122"ФЗ. Внесённые в За"

кон РФ «Об образовании» изменения позволяют в принципе уже

сейчас фактически приватизировать образовательные учреждения

(на первом этапе преобразовать их в некие некоммерческие органи"

зации, запрета на приватизацию которых действующее законода"

тельство не содержит).

Изменённое образовательное законодательство позволяет также

сократить расходы на финансирование общеобразовательных школ

(финансировать лишь «основные общеобразовательные програм"

мы»), официально переложить на плечи родителей учащихся лице"

ев и гимназий практически все дополнительные затраты, возникаю"

щие при обучении в учреждениях повышенного уровня, практичес"

ки не финансировать учреждения дополнительного образования.

Что это, как не основа для платного образования?

Естественно, что на местах, сокращая фактические расходы на

образование, ликвидируя школы, увеличивая наполняемость клас"

сов, в том числе сверх установленных норм, ссылаются на дефицит

средств в бюджете. В большинстве региональных и муниципальных

бюджетов дефицит действительно есть. Однако причиной этого стал

непомерный рост федерального бюджета и централизация большин"

ства налоговых и неналоговых источников доходов. Забирая себе до"

ходы, федеральный центр, при молчании регионов скидывает им

большинство расходных полномочий.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 15

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

К чему же приведёт приватизация системы образования России?

Прямым следствием приватизации образовательного комплекса

станет тотальная коммерциализация отрасли, а результатом погони

за прибылью — снижение качества образования. Это уже можно на"

блюдать на примере подавляющего большинства негосударственных

высших образовательных учреждений, качество обучения в которых,

по общему мнению, слабее, чем в государственных вузах.

Следствием снижения качества образования при ускорении на"

учно"технического прогресса неизбежно станет быстрый рост смер"

тельно опасных техногенных катастроф. К чему приводит непроду"

манный уход государства из техногенно"опасных отраслей, можно

наблюдать на примере приватизации авиадиспетчерских служб.

Специалисты связывают последние аварии именно с коммерциали"

зацией отрасли и ослаблением государственного регулирования. В

результате возросла нагрузка на диспетчеров, ухудшились условия

их труда. Как следствие — участились авиакатастрофы, включая са"

мые невероятные — столкновение самолётов.

Сокращение бюджетных расходов за счёт ликвидации (или пере"

дачи в частную собственность) части образовательных учреждений

вызывает особую тревогу в условиях демографического спада. В

этом случае сокращение контингента естественным образом высво"

бождает школы, материальную базу, что отдаляет негативный эф"

фект от таких действий, однако в дальнейшем отрицательные по"

следствия будут чрезвычайно велики. Восстановить существующие

размеры образовательной инфраструктуры будет крайне трудно.

При нормализации демографической ситуации невозможно будет

обеспечить необходимое качество рабочей силы. Уже сегодня в ряде

регионов ощутима потребность в детских дошкольных учреждениях

(в связи с их перепрофилированием).

Отметим, что в отличие от приватизации 90"х годов приватиза"

ция системы образования всё же принесёт доход государству. Одна"

ко отнюдь не за счёт выкупа этих учреждений, а за счёт потребителей

образовательных услуг. Ведь при замене бюджетного финансирова"

ния платными образовательными и иными услугами образователь"

ные организация будут платить налоги. Естественно, что цены на об"

разовательные услуги будут быстро расти в связи с отменой остав"

шихся налоговых льгот и сокращением бюджетного финансирова"

ния.

Сегодня педагогической общественности необходимо очень вни"

мательно следить за планируемыми реформами и высказывать своё

мнение. Может быть, предотвратить такие реформы, иначе мы оста"

немся без государственной системы образования.

Однако это ещё не все реформы. То, что мы уже прошли, это цве"

точки. Ягодки ещё впереди.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 16

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

Стратегия РФ в области развития образования —

ягодки созревают

На совете Российского союза ректоров 25 октября 2004 г. был об"

народован документ под называнием «Стратегия Российской Феде"

рации в области развития образования на период до 2008 г. (про"

ект)»

. От этого документа Министерство образования и науки РФ

затем спешно открестилось, сказав устами министра, что не знает,

как рабочие обсуждения могли попасть на широкую публику. Одна"

ко само наличие таких «обсуждений» говорит о том, что в среде ре"

форматоров ходят прямо"таки шизоидные идеи. А как иначе можно

назвать предложения об обязательной полуторагодичной трудовой

повинности, а потом ещё и некоем «армейском образовании».

Авторы версии № 1 Стратегии сосчитали, что ребёнок оканчива"

ет школу в 17 лет и решили, что прежде чем продолжить образова"

ние в вузе, каждый должен пройти некую трудовую армию (аж

18 месяцев).

Следующее их предложение потрясает ещё сильнее — «военная ар"

мия» (6+6 месяцев). В страшном сне не могли присниться такие «страте"

гические» мысли: «Армия должна стать образовательным институтом».

Подробнее см.: Налог на молодость // Новая газета. 5 ноября 2004 г.

ОБЩИЙ КОМПЛЕКС ИЗМЕНЕНИЙ (КЛЮЧЕВЫЕ МЕТОДЫ)

труд.

армия

общий

при

зыв

техн.

инж.

МВА

PhD HD

исс.акад.

общий

к.

Изменение ОПФ БУ АУ Г(М)АНО

Финансы НПФ ГВС Кредит

Новый институт упр. кадров, попечит. советы

предшкольн.

начальная

основная

профильная

непрерывное

проф.

образование

Бак.

национальные тестовые системы (ЕГЭ, ...)

Маг.

олимпиады

Рис. 1.1. Суть Стратегии: версия № 1

– 25% недельной нагрузки

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 17

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

Вскоре была представлена версия № 2 этой стратегии. Однако

в широкой печати так и не рискнули её опубликовать. Это и понят"

но, ведь практически все ключевые меры остались прежними: срав"

ните рис. 1.1. и рис. 1.2 — найдёте весьма немного существенных от"

личий. В версии № 1 все желаемые изменения показаны более ци"

нично, а в версии № 2 более завуалированно. Убраны лишь идеи ар"

мейского образования и всеобщего призыва.

На первый взгляд, Стратегия РФ в области развития образова"

ния на период до 2010 года является чем"то принципиально новым

в области реформирования образования. Однако если внимательно

посмотреть на текст Концепции модернизации российского образо"

вания, то становится ясно, что Стратегия — это конкретизация ос"

новных положений Концепции. Истинная цель Стратегии созвучна

Концепции — сделать образование платным на всех уровнях.

Об этом открыто «говорится» в итоговой таблице показателей соци"

ально"экономического эффекта: если по итогам 2002 года удельный

вес внебюджетных расходов в общем объёме расходов на образование

СТРУКТУРНОИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РЕШЕНИЯ

СПО

техн.

инж.

Управ.

исс.акад.

общий

проф. де

Новые организационноправовые формы

Финансирование на нормативной основе

Шк. директор по контракту попечит. советы

Президент/ректор

Непрерывное

проф.

образование

обществ.

проф.

аккред.

Бак.

Национальная система оценивания

Маг.

олимпиады

Рис. 1.2. Суть Стратегии: версия № 2

Саморег.

организ.

предшкольн.

начальная

основная

профильная

олимп.

– 25% недельной нагрузки

ЕГЭ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 18

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

составил 28%, в 2003 г. — 35%, то к 2007 году он должен возрасти до

58%. Бюджетные же расходы на образование в расчёте на одного уче"

ника в реальном выражении будут лишь уменьшаться, так как ука"

занный в Стратегии запланированный рост этих показателей по

уровням образования не покрывает минимальных значений инфля"

ции и реального роста затрат на обучение в образовательных учреж"

дениях различных типов.

Самым первым результатом, который, как сказано в Концепции

модернизации российского образования, «должен чётко обозначить"

ся» в 2006–2010 годах, должен стать рост ресурсообеспеченности об"

разования в результате эффективного перераспределения сложив"

шихся финансовых потоков. А вот как это сделать, как перенапра"

вить средства в образование, как заменить бюджетное финансирова"

ние средствами родителей — об этом говорится в Стратегии.

Анализируя изменения законодательства об образовании, осуще"

ствлённые законом № 122"ФЗ от 22.08.2004, мы говорили о возмож"

ном значительном росте платы родителей за содержание детей в до"

школьных учреждениях, результатом чего станет разрушение систе"

мы дошкольного образования (детские сады закроются, а их здания

будут приватизированы) вследствие неплатёжеспособности основ"

ной части населения страны. И вот в проекте Стратегии мы уже не

видим раздела, связанного с этим уровнем образования. Упоминает"

ся дошкольный уровень образования в разделе 3 «Финансирование»,

где говорится, что «для дошкольных учреждений финансирование

дошкольных образовательных программ осуществляется субъектом

Федерации на нормативной основе в виде субвенции или муниципа"

литетом, социальные услуги — частично родителями в зависимости

от дохода семьи и социальных программ муниципалитета».

Уровень дефицитности муниципальных бюджетов всем известен,

и если вместо бесплатного проезда пенсионеров муниципалитеты

дают им компенсацию в размере 150 рублей на квартал (при цене од"

ной поездки 5–10 рублей на разных видах транспорта), то ожидать

существенных социальных программ не приходится. Если к тому же

заметить, что в числе показателей развития системы находится

удельный вес детей, посещающих группы краткосрочного пребыва"

ния, в общей численности детей, посещающих детские сады, то пла"

ны реформаторов по развалу существующей системы дошкольного

образования проясняются. Вместо действующей эффективной мо"

дели дошкольного образования предлагается ввести так называемую

предшколу, в которой образование будет начинаться с 5–5,5 лет.

Платность образования прикрывается необходимостью сократить

нагрузку в школе. Сокращение базисного учебного плана на 25%;

именно эта мера — самая желаемая в предлагаемых изменениях.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 19

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

Если бы Министерство действительно было озабочено перегруз"

кой учащихся и речь действительно шла о необходимости большей

диверсификации образования, следовало бы менять структуру ба"

зисного учебного плана, отдавая больше часов на занятия по выбору

учащихся, причём необязательные для посещения. Предлагаемая же

форма означает, что государство будет финансировать занятия по

общеобразовательным программам на 25% меньше, а остальные ча"

сы предлагается финансировать родителям под видом платных до"

полнительных образовательных услуг.

Принимать же всерьёз вскользь упомянутые слова об уменьше"

нии нормы часов на ставку заработной платы учителя не стоит.

Не для того всё это затевается. И если уж норму часов на ставку учи"

теля на 10% федеральное министерство так и не снизило, то что го"

ворить о снижении нагрузки на 25% с нынешних 18 часов. Просто

нагрузки больше, чем на ставку, станет меньше, а, значит и заработ"

ная плата педагогов будет в реальном выражении продолжать сокра"

щаться.

«Предыдущий опыт работы министерства показал, что сокра

тить нагрузку путём принятия стандарта содержания образова

ния — невозможно», констатируется в Стратегии. Значит, Стандарт

останется прежним, но за его полноценную реализацию придётся

платить самим родителям. Кто платить не сможет — того «разгру"

зят». Естественно, что и поступление в вуз таких детей не приветст"

вуется. За всё надо платить.

Структура же образовательного стандарта общего образования

предлагается следующая:

— Базисный учебный план;

— Требования к уровню подготовки выпускников;

— Стандарт на условия осуществления образовательной дея"

тельности (стандарты ресурсного обеспечения).

Последний стандарт, вполне возможно, станет ещё одним пово"

дом к закрытию (реструктуризации по"министерски) сельской шко"

лы. Хотя в самой идее наличия таких стандартов нет ничего плохого,

однако ведь ответственность за их реализацию федеральный уро"

вень с себя уже сбросил, причём без передачи соответствующего фи"

нансирования на региональный и местный уровень. Поэтому возни"

кает вопрос, зачем говорить снова (но уже в подзаконном акте) о со"

отношении ставки учителя с прожиточным минимумом, если только

что из Закона РФ «Об образовании» исключены аналогичные требо"

вания о минимальных и средних ставках оплаты труда учителей.

Совершив революцию в образовательном законодательстве

и ликвидировав финансово"хозяйственную самостоятельность обра"

зовательных учреждений, авторы Концепции вдруг озаботились тем,

что «сметный порядок бюджетного финансирования… во многом ог

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 20