Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

раничивает возможности и стимулы повышения качества услуг

и эффективности их предоставления». В качестве выхода они видят

«переход от финансирования образовательных учреждений к финан

сированию образовательных программ».

В чём же действительный смысл этих предложений? Смысл

предложений скрыт совсем неглубоко. Если государственное или

муниципальное учреждение должен финансировать учредитель

(собственник имущества — соответственно Российская Федерация,

субъект РФ или муниципалитет), то образовательные программы

могут финансировать все, кому это надо. Поэтому финансироваться,

например, программы профессионального образования должны на

нормативной основе, а также «на договорной основе из средств

граждан, работодателей и из других источников».

Финансирование образовательных программ — ещё один повод

сделать образование более платным для населения страны. Налогов,

и без того немалых, нашему государству не хватает для того, чтобы

выполнять даже минимальные для современного общества государ"

ственные функции. При этом придумывают различные «инструмен"

ты финансирования» — образовательный кредит и тому подобное.

А чтобы граждане не отлынивали от получения кредитов и других

«инструментов», чтобы они больше платили за своё образование

в вузах, предусмотрено «сокращение числа льготных категорий, по"

вышение обоснованности в предоставлении льгот».

Только что изменив законодательство об образовании и закрепив

различные уровни образования за разными уровнями власти, но поняв

при этом, что в действующей системе межбюджетных отношений у му"

ниципалитетов просто нет средств на содержание образовательных уч"

реждений, делается шаг назад: предлагается, чтобы и дошкольное, и до"

полнительное образование также финансировали регионы путём уста"

новления субвенций (напомним, что новая редакция статьи 31 Закона

РФ «Об образовании» передаёт эти уровни в ведение муниципалите"

тов, а 29"я статья не предусматривает субвенций на эти цели).

В отношении высшего профессионального образования авторы

Стратегии не придумали ничего нового: речь идёт по"прежнему о на"

саждении бакалавриата и магистратуры. Хотя ректоров вузов долж"

но насторожить предложение ввести «институт назначаемых управ"

ляющих финансово"хозяйственной частью и имущественным ком"

плексом» при сохранении процедуры выборов профессорско"препо"

давательским составом руководителей, отвечающих за организацию

учебного процесса, научных исследований. В результате ректоры бу"

дут фактически отстранены от управления своими вузами из"за от"

сутствия финансовых рычагов.

Развитие начального и среднего профессионального образования

увязывается с ликвидацией выполняемых учреждениями этой сис"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 21

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

темы социальных функций. Под предлогом передачи социальной

поддержки обучающихся в ведение органов социальной защиты на"

селения будет разрушена существующая система, дающая возмож"

ность учиться детям из малообеспеченных семей. Естественно, есть

обоснование: это «позволит устранить ситуации социального нера"

венства, когда учащиеся из малообеспеченных семей вынуждены ид"

ти учиться в учреждения НПО и СПО только из"за социального

обеспечения». В результате они не смогут никуда пойти учиться.

Ведь не принимать же всерьёз разговоры о том, что можно будет

взять некий образовательный кредит.

Другое важное направление реформирования учреждений на"

чального и среднего профессионального образования — это, естест"

венно, снижение бюджетного финансирования — «сформировать

механизмы финансово"экономического стимулирования процессов

осуществления работодателями инвестиций», направленных на

обеспечение интеграции предприятий и образовательных учрежде"

ний в области организации и управления учебным процессом. Меха"

низм простой — не заплатишь, не получишь выпускника. А не будут

платить, будет основание сокращать контингент этих учреждений —

нет спроса. Как ни пойдёт, всё экономия для бюджета.

В качестве «сопутствующих мер» для реализации стратегии пре"

дусмотрена разработка и апробация новой системы оплаты труда ра"

ботников образования. Что хотят нового придумать — не раскрыва"

ется, говорится лишь о разработке «гибкой системы оплаты труда

педагогов на основе расчётной формулы от ВВП». В любом случае

поднимать ставки Единой тарифной сетки до (а тем более выше)

прожиточного минимума уже не собираются. Ведь не для того же из"

меняли Закон РФ «Об образовании»!

Непрерывное образование?

На схеме (рис. 2) есть ещё несколько интересных овалов и прямо"

угольников: «непрерывное проф. образование», «саморег. организац.»,

«общест.проф. аккред.». Про это в Стратегии говорится не так уж

и много. Речь идёт о привлечении работодателей к оценке образова"

тельных программ, об общественно"профессиональных институтах

аккредитации образовательных программ профессионального обра"

зования, в том числе путём создания неких саморегулируемых орга"

низаций. Намекается и на исследование, и отказ от административ"

ных барьеров, мешающих работодателям создавать учебные заведе"

ния и иные организации, ведущие образовательную деятельность.

О том, что скрывается за этими предложениями, уже можно ска"

зать более подробно, так как в то же время был разработан законо"

проект, вносящий изменения в Закон РФ «Об образовании»: в по"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 22

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

правки по вопросам изменения порядка реализации дополнительно"

го профессионального образования.

Законопроект ставил своей целью якобы обеспечить эффектив"

ное функционирование системы дополнительного профессиональ"

ного образования, повышение качества профессиональных образо"

вательных программ через новые процедуры его оценки (с помощью

общественно"профессиональной аттестации). Однако весь смысл

нововведений сводился опять же исключительно к привлечению

внебюджетных источников финансирования в сферу дополнитель"

ного профессионального образования, и безграничному расшире"

нию перечня организаций, работающих по дополнительным профес"

сиональным образовательным программам (установление права лю"

бых организаций, независимо от их основного вида деятельности,

на работу по этим программам), а также отмены государственной ак"

кредитации образовательных учреждений дополнительного образо"

вания специалистов.

Анализ заявленных целей и их реализации в законопроекте поз"

воляет сделать вывод о развале существующей и положительно за"

рекомендовавшей себя системы дополнительного образования пе"

дагогических, медицинских и других квалифицированных кадров

без существенных шансов создать вместо неё новую качествен"

ную систему организаций, работающих по образовательным про"

граммам.

Предлагается ликвидировать выдачу документов государствен"

ного образца любыми учреждениями (кроме узкого списка направ"

лений подготовки). Отсутствие единых документов государственно"

го образца и неопределённость в признании документов о повыше"

нии квалификации (переподготовки), которые учреждения смогут

выдавать самостоятельно, создают предпосылки к снижению качест"

ва дополнительного образования, его регионализации и узко отрас"

левой ориентации (вплоть до группы предприятий или даже отдель"

ных предприятий).

Декларируется важность непрерывного получения образования

в течение всей жизни, однако на самом деле государство отстраняет"

ся от реализации программ дополнительного профобразования поч"

ти во всех сферах. В результате предлагаемых изменений любое

предприятие, даже мелкое, будет вправе работать по программам до"

полнительного профобразования и выдавать документы по общест"

венно"аттестованным программам.

Такие изменения приведут лишь к снижению качества дополни"

тельного профобразования, так как можно создавать заинтересован"

ной группой лиц организации, которые будут проводить обществен"

но"профессиональную аттестацию. При этом в обосновании не пред"

ставлено никакой аргументации в пользу повышения качества обра"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 23

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

зования при отмене системы государственной аттестации и аккреди"

тации программ.

Действующее законодательство предоставляет широкие возмож"

ности для внутрифирменного обучения (если есть условия). Любое

предприятие вправе создать (а крупные предприятия создают) него"

сударственное образовательное учреждение, работающее по про"

граммам дополнительного профобразования. При этом действую"

щая система лицензирования позволяет контролировать деятель"

ность таких учреждений. Необходимое условие выдачи негосударст"

венными образовательными учреждениями документов о перепод"

готовке или повышении квалификации государственного образца —

пройти аттестацию и получить государственную аккредитацию. Ли"

шение всех учреждений права выдачи таких документов никак не

повлечёт за собой повышение качества образования, в то время как

отсутствие документа государственного образца дезориентирует по"

требителей образовательных услуг.

На уровне общего среднего образования учреждениями повыше"

ния квалификации учителей смогут стать сами общеобразователь"

ные учреждения, что, с одной стороны, не запрещено и в настоящее

время (при наличии лицензии), но, с другой стороны, не получило

распространения из"за отсутствия необходимых кадров и сложнос"

тей с получением государственной аккредитации в этом качестве.

Ликвидация системы государственной аккредитации поставит су"

ществующие институты повышения квалификации работников об"

разования, центры повышения квалификации при общеобразова"

тельных учреждениях и любые другие организации, которые захотят

заняться такой деятельностью, в формально равные условия. Одна"

ко совершенно непонятно, каким образом это может улучшить каче"

ство повышения квалификации, например, учителей.

Порядок создания и состав организаций, ведающих общественно"

профессиональной аттестацией, прописан не чётко. Такие организа"

ции могут создаваться по инициативе работодателей, при этом непо"

нятно, какой смысл вкладывается в этот термин. Если воспользо"

ваться нормами Трудового кодекса РФ, то получится, что любое об"

щество с ограниченной ответственностью вправе создать такую ор"

ганизацию и осуществлять общественно"профессиональную аттес"

тацию образовательных программ.

Возможность создавать произвольное количество организаций

(нет ограничений на число таких организаций в отрасли, в регионе),

вкупе с добровольностью проведения аттестации неизбежно приведёт

к полной дезорганизации вместо повышения эффективности управле"

ния системой дополнительного профессионального образования.

Очевидно, что единственная цель предлагаемых изменений —

привлечь внебюджетные источники финансирования в сферу допол"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 24

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

нительного профобразования, причём это словосочетание стыдливо

прикрывает действительную цель — сокращение бюджетных ассиг"

нований на дополнительное профессиональное образование. Учиты"

вая возрастающую важность дополнительного профобразования на

протяжении жизни современного специалиста, целесообразно не за"

мещать бюджетное финансирование, а расширять финансирование

дополнительного профобразования за счёт всех источников.

Заслуживает пристального внимания и оговорка авторов законо"

проекта об исключении из предлагаемой системы общественно"про"

фессиональной аттестации дополнительных профессиональных об"

разовательных программ, предназначенных для профессиональной

переподготовки и повышения квалификации государственных слу"

жащих, вследствие того, что в их подготовке заинтересовано само го"

сударство в лице его органов власти. Следуя такой логике, легко

прийти к выводу, что в квалифицированной подготовке, например,

учителей, государство уже не заинтересовано… Не нужны государст"

ву и квалифицированные муниципальные служащие, экономисты,

юристы, нефтяники и т.д.

Управление по результатам

Повальное распространение в среде финансовых органов прин"

ципов бюджетирования по результатам (БОР), не оставило равно"

душными и авторов Стратегии: в основу организации работ по целе"

вым программам должен быть положен принцип «управление по ре"

зультатам». «Необходимо, чтобы любая финансируемая за счёт бюд"

жетных средств программа развития образовательной деятельности

содержала ясный перечень индикаторов результативности». Страте"

гия — наглядный пример того, как это предлагается делать. Раздел 4

Стратегии содержит перечень решаемых задач, каждая из которых

сопровождается показателями деятельности ведомства, показателя"

ми развития системы и, наконец, показателями социально"экономи"

ческого эффекта. Показатели отражают степень решения задач, ко"

торые, в свою очередь, сгруппированы в два направления. Особенно

«впечатляют» некоторые показатели социально"экономического эф"

фекта, которые, по мнению авторов Стратегии, подтверждают «из"

менения в социально"экономической действительности, вклад в раз"

витие которой обеспечивается настоящей Стратегией».

Направление 1 «Обновление структуры образования в направле"

нии создания механизмов удовлетворения текущих и перспектив"

ных образовательных потребностей общественных и экономических

институтов, создание условий для развития фундаментальности

и практической направленности образовательных программ, непре"

рывного образования» заключается в решении четырёх задач. Решая

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 25

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

задачу 1.1, авторы вдруг озаботились уровнем безработицы в сель"

ской местности. Почему не в городской? Ответа в Стратегии не най"

ти. Зато задача 1.2 имеет одним из показателей социально"экономи"

ческого эффекта удельный вес безработных в общей численности

выпускников учреждений профессионального образования. А вот

задача 1.3 — развитие непрерывного образования — имеет самым

первым показателем социально"экономического эффекта объём рас"

ходов организаций на профессиональную подготовку, повышение

квалификации работников, что ярко доказывает действительные це"

ли Стратегии (замещение бюджетного финансирования расходами

бизнеса и населения).

Таблица 1.1

Задачи и некоторые соответствующие им показатели

социальноэкономического эффекта

Задачи Показатели социально

экономического эффекта

1.1 Разработка и реализация моделей структур"

ной организации системы образования, позво"

ляющих сократить резкие разрывы в дифферен"

циации функционирования образовательных

учреждений (организаций)

Уровень безработицы

в сельской местности

1.2. Приведение структуры и продолжительнос"

ти подготовки кадров на разных уровнях про"

фессионального образования в соответствие

с текущими потребностями рынка труда и пер"

спективами развития экономики

Удельный вес безработ"

ных в общей численнос"

ти выпускников учреж"

дений профессиональ"

ного образования

1.3. Развитие непрерывного профессионального

образования как способ обеспечить текущие

и перспективные социально"экономические по"

требности в профессиональных кадрах необхо"

димой квалификации

Объём расходов органи"

заций на профессио"

нальную подготовку, по"

вышение квалификации

работников

1.4. Интеграция в мировое образовательное про"

странство, повышение конкурентоспособности

российского образования на международном

рынке образовательных услуг, распространение

русского языка в зарубежных странах

Объёмы товарооборота

и число совместных пред"

приятий со странами Бал"

тии, СНГ, Китаем, Монго"

лией, Индией, странами

Африки и Европы

2.1. Модернизация системы мер адресной соци"

альной поддержки и стипендиального обеспече"

ния обучающихся в учреждениях профессио"

нального образования

Численность лиц осо"

бых категорий (отслу"

живших не менее трёх

лет по контракту, детей"

сирот и др.), вовлечён"

ных в образовательную

деятельность

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 26

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

Впечатляет и социально"экономический эффект от интеграции

в мировое образовательное пространство — торговля с Монголией

намного важнее, чем со странами Европы (вместе взятыми), а уж

всякие Японии и США вообще не важны.

Ещё интереснее задачи и эффекты второго направления — «Со"

здание прозрачных механизмов государственной ответственности

и государственно"общественного регулирования в сфере образова"

ния, модернизации системы управления образованием, адекватная

образовательным потребностям граждан и общим тенденциям соци"

ально"экономического развития страны». Первая задача этого на"

правления имеет единственный показатель социально"экономичес"

Задачи Показатели социально

экономического эффекта

2.2. Повышение статуса и профессионализма

педагогических кадров путём разработки и вве"

дения новой системы оплаты труда, совершен"

ствования подготовки, переподготовки и повы"

шения квалификации

Уровень заработной пла"

ты учителей в сравне"

нии со средним уровнем

заработной платы роди"

телей учащихся общеоб"

разовательных учрежде"

ний

2.3. Обозначение и обеспечение реализации го"

сударственных интересов в общем и профессио"

нальном образовании

Среднемесячная номи"

нальная начисленная за"

работная плата работни"

ков государственного

сектора экономики

2.4. Создание системы новых финансово"эконо"

мических механизмов, ресурсного обеспечения

образовательных учреждений (организаций)

различных уровней образования

Удельный вес внебюд"

жетных расходов в об"

щем объёме расходов на

образование, по уровням

образования

2.5. Развитие институтов общественного учас"

тия в образовательной деятельности

Число некоммерческих

организаций

2.6. Формирование государственно"обществен"

ной системы управления качеством образова"

ния, направленной на адекватную и гласную

оценку результата работ образовательных уч"

реждений и организаций (лицензирование, ат"

тестация, аккредитация, итоговая аттестация,

публичная отчётность о деятельности образова"

тельных учреждений)

Удельный вес сельских

школьников, поступив"

ших в вузы, в общей

численности абитуриен"

тов

Общее число судебных

исков, рассматриваемых

по вопросам качества

образования

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 27

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

кого эффекта (см. таблицу 1.1). Весь эффект сводится фактически

к ограничению числа лиц «особых категорий», так как «др.» не будет

слишком большим списком. Здесь же торчат уши «армейского образо

вания» из первой версии Стратегии. Хочешь стать «особой категори"

ей» — отслужи три года в армии по контракту. Полагаю, что руковод"

ство Министерства образования и науки РФ очень хотело бы сделать

это обязательным условием для всех, кроме своих детей, но получит"

ся — для всех малообеспеченных граждан. Такой Стратегией больше

всего должно быть удовлетворено Министерство обороны РФ.

Задача 2.2 имеет среди эффектов весьма интересный — заработ

ную плату учителей хотят сравнивать с заработной платой роди

телей учащихся общеобразовательных учреждений. Интересно, как

это будет отражаться в статистике и на каком основании будут опра"

шивать родителей о ставках заработной платы.

Обозначение и государственных интересов (и обеспечение их ре"

ализации — задача 2.3) почему"то имеет своим эффектом номиналь"

ную среднемесячную начисленную (но не выплаченную) заработ"

ную плату работников государственного сектора экономики. Как

увязать задачу и эффект — понимают лишь авторы Стратегии (а мо"

жет, и они не смогут объяснить). Так же, как необъясним единствен"

ный эффект от решения задачи 2.5: развитие институтов обществен"

ного участия в образовательной деятельности приводит к измене"

нию числа некоммерческих организаций. Очевидно, что имеется

в виду создание попечительских советов, однако будут ведь созда"

ваться и образовательные организации, а также в сфере малого биз"

неса — ассоциации; с другой стороны, сейчас снижается число непра"

вительственных организаций, включая благотворительные фонды,

вследствие проводимой государством политики, следовательно, со"

вокупное влияние различных, не имеющих отношения к образова"

нию факторов может привести к совершенно непредсказуемым из"

менениям числа некоммерческих организаций.

Столь же странны и эффекты от решения задачи 2.6. Формирова"

ние государственно"общественной системы управления качеством

образования приведёт, в конечном счёте, к изменению удельного ве"

са сельских школьников, поступающих в вузы, а также к изменению

числа судебных исков, рассматриваемых по вопросам качества обра"

зования. На сегодня существенной судебной практики по этому во"

просу нет, возможны лишь единичные иски, причём, сводящиеся ча"

ще всего к защите прав потребителей образовательных услуг. Не"

ужели в результате реализации этой Стратегии предполагается зна"

чительно увеличить число судебных разбирательств?

Описывая механизмы решения задач, авторы Стратегии подчёр"

кивают, что планируется создать некую «критическую массу» инсти"

туциональных изменений, которые в последующие годы будут про"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 28

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

исходить естественным образом без большого объёма государствен"

ных инвестиций.

Естественно, что все изменения направлены на достижение ос"

новной цели Стратегии — уменьшить бюджетное финансирование

системы образования. Интересы потребителей образовательных ус"

луг при этом поставлены на последнее место, причём в буквальном

смысле слова: в тексте проекта Стратегии о «выявлении интересов

и совершенствовании механизмов удовлетворения запросов потре"

бителей образовательных услуг» говорится в последней строчке по"

следнего абзаца.

Ожидания от реформ: лучше не будет

Реформирование образования и его экономического механизма

лишь тогда будет успешным, когда в этом участвуют реальные ис"

полнители реформ — учителя, руководители образовательных уч"

реждений. Однако выясняется, что многие педагоги не понимают,

как это проводится на практике. Поэтому большой интерес пред"

ставляют результаты мониторингового исследования оценки реаль"

ных и потенциальных последствий модернизации образования для

учителей, проведённого в 2005 г. Центром социологических исследо"

ваний МГУ им. Ломоносова.

Как показал опрос, реформирование образования волнует абсо"

лютное большинство российских педагогов. Но его содержание для

многих остаётся неизвестным: учителя и директора школ не инфор"

мированы о направлениях модернизации. Представление о ней не"

полное и фрагментарное, педагоги не видят связи между различны"

ми мероприятиями, не могут сформулировать общие задачи модер"

низации образования.

В целом отношение к реформированию системы образования по"

ляризовано: положительных и отрицательных ответов практически

одинаковое количество — примерно по 40%. Ещё 20% пока не могут

определить своё отношение. Директора школ относятся к реформи"

рованию лучше, чем учителя. Ещё более оптимистичны в своих

оценках руководители местных органов управления образованием:

среди них положительно оценивают модернизацию две трети рес"

пондентов. Интересно, что в наиболее «продвинутом» реформатор"

ском регионе — Самарской области — отношение учителя несколько

хуже, чем респондентов федерального исследования. Хуже всего ре"

формирование оценивают родители: число отрицательно настроен"

ных превосходит число положительно настроенных.

В школах Самарской области и Чувашской республики, судя по

официальным данным, практически повсеместно внедрено норма"

тивно"подушевое финансирование. Тем не менее, для этих пилотных

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 29

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

регионов довольно типичны такие ответы учителей на вопрос о том,

как влияет переход на нормативно"подушевое финансирование на

зарплату педагогов: «Я не в курсе (Чувашия)»; «Даже не знаю… На"

верное, нет. Ведь нас это пока не коснулось, так что судить не могу

(Самарская область)»; «Повлияет: зарплата уменьшится (Самарская

область)».

Сегодня в России почти половина учителей (47,6%) пессимис"

тично оценивают практику модернизации. Считают, что она идёт

в правильном направлении 27% учителей. Не определились в отно"

шении к ходу реформы 22,4% педагогов. Значительно выше оценива"

ют первые итоги модернизации директора школ (37,5%) и руководи"

тели местных органов управления образованием (56,8%).

Наиболее высоко учителя оценивают новые образовательные

технологии, профильное обучение и новые программы в начальной

школе; резко отрицательно — перевод финансирования на регио"

нальный уровень, нормативно"подушевое финансирование и еди"

ный государственный экзамен. К переводу части финансирования

общеобразовательных учреждений на региональный уровень,

по данным федерального исследования, все группы респондентов от"

носятся весьма отрицательно.

Исследование не показало какой бы то ни было статистически

значимой связи между переходом на нормативно"подушевое финан"

сирование и почасовой нагрузкой учителей, а также временем, кото"

рое они тратят на внеклассную работу. Судя по оценкам опрошенных

учителей, в школах, перешедших на нормативно"подушевое финан"

сирование, и в тех, где его нет, средняя еженедельная поурочная на"

грузка и время внеурочной работы примерно совпадают. Высказывая

недовольство ходом модернизации, многие участники опроса ссыла"

лись на то, что не чувствуют себя полноценными её участниками.

1.2. Антиобразовательная государственная политика

На протяжении 2000"х годов, несмотря на коренное изменение

экономического положения России вследствие благоприятной сы"

рьевой конъюнктуры, так и не произошло значительного увеличе"

ния финансирования системы образования. Вместо этого продолжа"

ется снижение реальной заработной платы педагогов с учётом ин"

фляции и среднего уровня оплаты по экономике (особенно по отно"

шению к уровню оплаты государственных и муниципальных служа"

щих, формально также относящихся к категории «бюджетников»).

Тарифы на коммунальные услуги растут в 2–4 и более раза быст"

рее, чем индексируется бюджетная зарплата. А обещанное большое

повышение зарплаты вылилось для многих учителей в символичес"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 30