Верхайен Т., Добролюбова Е, Широкова Ю. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

Институциональная реформа

в России:

переход от проектирования к

реализации в условиях

многоуровневой системы

государственного

управления

Тони Верхайен, Елена Добролюбова,

Юлия Широкова, Майя Гусарова,

Наталья Иванова

Всемирный банк

Москва

2006

УДК 334

ББК 99.67

И71

Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящем исследова

нии, принадлежат авторам и могут не совпадать с мнениями и выводами

Всемирного банка, входящих в него организаций, Совета исполнитель

ных директоров, равно как и стран, которые они представляют.

Институциональная реформа в России: переход от проектирования к

реализации в условиях многоуровневой системы государственного

управления. — М.: Издательство “Алекс”, 2006. — 200 с.

ISBN 5961800334

В 2000 году Российская Федерация приступала к реализации грандиозной программы ин

ституциональной реформы, включающей в себя реформу бюджетного процесса, рефор

му государственной службы и административную реформу. Тогда как в реформировании

бюджетной системы в 90х годах прошлого столетия был достигнут определенный про

гресс, по двум другим направлениям реформы достижения носили ограниченный харак

тер. Поэтому предстоящие преобразования представляют собой по сути новую програм

му для России. Реализация реформы еще больше осложняется условиями

многоуровневой системы государственного управления, в которой полномочия по раз

работке и реализации реформ разделены между федеральным центром и 88 субъектами

Федерации, бюджетные и административные возможности которых далеко не одинако

вы.

Книга будет полезной для российских политиков регионального уровня, стоящих перед

сложнейшей задачей обеспечения эффективной реализации реформ, а также для всех,

кто занимается вопросами государственного управления.

УДК 334

ББК 99.67

Подписано в печать 22.09.06

Печать офсетная. Бумага офсетная. Формат 60х881/16.

Издательство «Алекс»

Email: alexpublishers@alexpublishers.ru;

www.alexpublishers.ru

Отпечатано в России

Reconstruction and Development/

The World Bank

Waschington, DC 20433

Phone: 2024731000.

www.worldbank.org

Email feedback@worldbank.org

СОКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМЫ

ВБ Всемирный банк

ВТО Всемирная торговая организация

ГУВШЭ Государственный университет – Высшая школа

экономики

ЕС Европейский Союз

КОАГ Совет правительств Австралии

КОНФАЗ Совет секретарей государственного управления

федеративных штатов

МБР Межамериканский банк развития

ММР Министерство международного развития

Великобритании

МФО Международные финансовые организации

МЭРТ Министерство экономического развития и торговли

ОЭСР Организация экономического сотрудничества

и развития

ПРООН Программа развития ООН

СБП Субъект бюджетного планирования

СНГ Содружество независимых государств

СЦС Специальные целевые субсидии

ЦВЕ Центральная и Восточная Европа

ЭВС Экономический и валютный союз

ЮНДЕСА Департамент по экономическим и социальным

вопросам ООН

ОГЛАВЛЕНИЕ

Выражение признательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Введение и контекст . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

ГЛАВА 1. ПРОГРАММА ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

В РОССИИ: КОМПЛЕКСНОСТЬ ПРИ СОХРАНЯЮЩЕЙСЯ

ФРАГМЕНТАРНОСТИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Характер реформ: сложность содержания и сжатость сроков . . . . . . . 39

Возможные факторы успеха в 2006–2008 гг.: повышение степени

интегрирования программы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Контекстуальный риск неудачной реализации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Дополнительные трудности реформирования в многоуровневых

системах: уроки опыта других федеративных и полуфедеративных

систем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ:

КОМБИНАЦИЯ ПОДХОДОВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Инструменты и методы реформирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Федеративное устройство России и его значение

для разработки структур и механизмов реализации реформы . . . . . . . 55

Институциональная реформа системы управления

государственным сектором в России: проектирование, реализация,

инструменты реформирования на федеральном уровне . . . . . . . . . . . . . . 67

Реформа государственной службы на федеральном уровне:

пример реформирования с помощью законодательства . . . . . . . . . . 67

Бюджетная реформа на федеральном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Реализация административной реформы на федеральном

уровне: от построения структурных элементов к комплексному

подходу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Управление реализацией реформы на региональном уровне . . . . . . . . 95

Реформирование государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Бюджетная реформа на региональном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Реализация административной реформы на региональном

уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

ГЛАВА 3. РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА

В МНОГОУРОВНЕВЫХ СИСТЕМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Вопросы структуры реформы: различные уровни охвата и глубины . . . . 129

Сравнительный анализ: краткое введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Подходы и инструменты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Контекстуальные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Инструменты реформирования: рамочное законодательство

и нормы прямого действия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Создание коалиций, сетевые структуры общения, использование

передового опыта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Бюджетные механизмы стимулирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Обучение, развитие потенциала, консультационная поддержка . . . 164

Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Достижения и неудачи: на каких этапах находятся

анализируемые страны? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Сравнительная актуальность инструментов реформирования:

уроки для России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

ГЛАВА 4. ПУТЬ ВПЕРЕД: УРОКИ ОПЫТА И РЕКОМЕНДАЦИИ

ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИЕЙ РЕФОРМ

В РОССИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

Актуальные вопросы: обеспечение разнообразия инструментов

реформирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Недостаточное разнообразие инструментов реформирования:

формирование эффективного подхода к управлению

изменениями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Консультативные механизмы, сетевые структуры общения,

распространение передового опыта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

Инвестиции в развитие потенциала: выход за пределы

обучения, финансируемого донорами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Диверсификация инструментов бюджетного стимулирования:

необходимость внимания к отстающим регионам . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

От контроля проведенной работы к мониторингу достигнутых

результатов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

Рекомендации: применимость опыта других стран . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Заключение: стакан наполовину полон или наполовину пуст –

однозначного ответа на этот вопрос пока нет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Список литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

Приложение 1. Процедура отбора СБП для участия в эксперименте

по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных

на результаты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

Оглавление

Врезки

Врезка 1.1. Сводное изложение рекомендаций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Врезка 2.1. Основные мероприятия Федеральной программы

реформирования государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Врезка 2.2. Управление кадрами в федеральных государственных

органах России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Врезка 2.3. Стоимость реформы государственной службы

для российского бюджета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Врезка 2.4. Информированность о проведении реформы

государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Врезка 2.5. Основные направления реформирования бюджетного

процесса (2004–2006 гг.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Врезка 2.6. Структура заявок на участие в конкурсе субъектов

бюджетного планирования при проведении эксперимента

по внедрению методов бюджетного планирования,

ориентированных на результаты, при формировании

проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 гг. . . . . . . . . . . 81

Врезка 2.7. Некоторые результаты эксперимента по внедрению

методов бюджетного планирования, ориентированного

на результаты, при формировании проектов федерального

бюджета на 2005 и 2006 г. Независимый экспертный анализ

докладов о результатах деятельности, представленных

участвовавшими в эксперименте СБП . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Врезка 2.8. Реформирование казначейской системы России . . . . . . . . . . . . . 85

Врезка 2.9. Меры по проведению административной реформы

в 2003–2004 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Врезка 2.10. Направления реализации административной реформы

в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89

Врезка 2.11. Меры во исполнение Указа Президента Российской

Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе

и структуре федеральных органов исполнительной

власти» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Врезка 2.12. Мероприятия, выполненные в 2003–2005 гг. по основным

направлениям административной реформы в России . . . . . . 93

Врезка 2.13. Региональные пилотные проекты и эксперименты в рамках

федеральной программы «Реформирование государственной

службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» . . . . . . . . . . . . . . 102

Врезка 2.14. Координационный совет по вопросам кадровой политики

в Сибирском федеральном округе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

Врезка 2.15. Основные задачи Программы развития бюджетного

федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. . . . 107

Врезка 2.16. Основные цели проекта Концепции повышения

эффективности межбюджетных отношений и качества

управления государственными и муниципальными

финансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг. . . . . . 108

Институциональная реформа в России

Врезка 2.17. Результаты сравнительного анализа регионов—участников

программы в рамках займа на развитие бюджетного

федерализма и реформирование региональных финансов

и сопоставимых регионов, не участвовавших в программе . . . . 112

Врезка 2.18. Обобщение результатов сравнительного анализа

регионов—участников программы в рамках займа

на развитие бюджетного федерализма и реформирование

региональных финансов и регионов, не участвовавших

в программе (конкурсы на получение субсидий из Фонда

реформирования региональных финансов) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Врезка 2.19. Функциональный анализ на региональном уровне: опыт

осуществления программы «Реформирование

государственной службы Российской Федерации» . . . . . . . . . . 124

Врезка 2.20. Применение многоуровневой структуры органов

исполнительной власти в Республике Коми . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Врезка 3.1. Бразилия: использование конституционных поправок

для продвижения реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Врезка 3.2. Управление гражданской службой в пределах жестких рамок:

Испания и Германия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Врезка 3.3. Бразилия: Закон о бюджетной ответственности

как ключевой элемент реформы управления бюджетом . . . . 148

Врезка 3.4. Механизмы формальных консультаций и создания

коалиций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

Врезка 3.5. Совет австралийских правительств (COAG) как форум

для дискуссий по вопросам содержания государственной

политики: национальная политика стимулирования

конкурентоспособности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

Врезка 3.6. Применение налоговобюджетных механизмов реализации

отраслевых реформ в Австралии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

Врезка 3.7. Канада: реформа системы здравоохранения и применение

бюджетных инструментов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

Врезка 4.1. Аппараты полномочных представителей президента

в федеральных округах: институциональное закрепление

консультативных и коммуникационных механизмов

на примере Сибирского федерального округа . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Врезка 4.2. Межрегиональный проект по разработке и внедрению

методик конкурсного отбора и оценки результатов

деятельности государственных служащих (с участием

восьми регионов), Секретариат доноров в рамках ТФ ММР

Великобритании на базе Всемирного банка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

Таблицы

Таблица 1.1. Комплексная реформа государственного управления

в России: приоритетные задачи и сроки их выполнения

по трем основным направлениям . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Оглавление

Таблица 2.1. Краткая сводка применявшихся инструментов управления

и результаты, достигнутые по основным направлениям

реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63

Таблица 2.2. Принятие программ реформирования государственной

службы на региональном уровне (декабрь 2005 г.) . . . . . . . . . . 97

Таблица 2.3. Принятие законов о государственной гражданской службе

на региональном уровне (декабрь 2005 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

Таблица 2.4. Принятие подзаконных актов по реализации закона

о государственной гражданской службе на региональном

уровне (ноябрь 2005 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Таблица 3.1. Сравнительный анализ: инструменты реформирования

и достижения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Институциональная реформа в России

ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ

Настоящее исследование основывается на результатах аналитичес

кой работы, проведенной в период с сентября 2005 г. по май 2006 г.

Команда, работавшая над подготовкой данного доклада, выражает

признательность представителям российских правительственных

структур, экспертного сообщества и организацийдоноров за кон

структивные обсуждения в процессе подготовки настоящего исследо

вания. Особо хотелось бы отметить вклад представителей Министер

ства экономического развития и торговли А.В. Шарова и М.В.

Паршина, представителей Центра стратегических разработок М.Э.

Дмитриева и В.Н. Южакова, а также Стефани Хартер (Представитель

ство ЕС в России), Алексея Медведева («ПроГрамма») и Алексея Сох

нева (Центр исследования бюджетных отношений).

Авторами настоящей работы являются Тони Верхайен, Елена Доб

ролюбова, Юлия Широкова, Майя Гусарова и Наталья Иванова. В под

готовке доклада принимали участие Ксавье Балларом, Клаудией Кос

тин, Джоном Галлиганом, Гарри Суэйном и Герхардом Унгерсбеком.

Мы также признательны рецензентам данной работы, Викраму Чанду

и Ирен Хорс, за глубокие и конструктивные замечания.

Доклад подготовлен под общим руководством и с учетом рекомен

даций Деборы Ветцел и Кристалины Георгиевой. С признательностью

отмечаем ценные предложения и комментарии Джона Литвака и Сте

пана Титова, высказанные ими на различных этапах исследования.

Мы также благодарим Сару Мбайо за помощь в технической подго

товке доклада и Наталью Балашову за организационную помощь.

РЕЗЮМЕ

В 2000 году Российская Федерация приступала к реализации грандиоз

ной программы институциональной реформы, включающей в себя ре

форму бюджетного процесса, реформу государственной службы и ад

министративную реформу

. Тогда как в реформировании бюджетной

системы в 90х годах прошлого столетия был достигнут определенный

прогресс, по двум другим направлениям реформы достижения носили

ограниченный характер. Отсюда следует, что предстоящие преобразо

вания представляют собой, по сути, новую программу для России. Реа

лизация реформы еще больше осложняется условиями многоуровне

вой системы государственного управления, в которой полномочия по

разработке и реализации реформ разделены между федеральным цен

тром и 88 субъектами Федерации, бюджетные и административные

возможности которых далеко не одинаковы.

Тогда как функциональное разграничение полномочий между фе

деральным правительством и субъектами федерации, а также формы

взаимодействия между различными уровнями государственного уп

равления в основном урегулированы

, в реализации реформ и госу

дарственной политики, где задействовано несколько уровней государ

ственной власти, сохраняются трудности. С целью упрощения этого

процесса в 2001 году указом Президента Российской Федерации было

создано семь децентрализованных координационных структур на

уровне федеральных округов, на которые возложен контроль за реали

зацией федеральной политики в регионах. Руководство этими струк

На уровне субъектов Федерации также ведется интересная и важная рабо

та, в частности, по реформированию системы местного самоуправления и

сферы межбюджетных отношений, но эта тема выходит за рамки настоящего

исследования.

Результаты недавно проведенной (2006 г.) ГУ — ВШЭ первоначальной

оценки возможностей для реализации административной реформы (основан

ной на самооценке регионов) выявили всего лишь 34 субъекта Федерации с

высоким потенциалом, тогда как около 70 субъектов были отнесены к регио

нам с низким потенциалом.

Дискуссии о перераспределении функций продолжаются до настояще

го времени, но они скорее касаются точной настройки системы, а не ее

принципов.