Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 7

Регштышя  ест п власть в соврешюй Росссш

. Раскройте

содержание понятия "разделение астей" применительно к российским

регионам

. Как действует в регионах система сдержек и противовесов?

17.

Что такое

местная асть и местное самоупраение?

18. Чем местное самоупраение отличается от местной государственной асти? При

ведите конкретные примеры.

19. Назовите основные этапы формирования местного самоупраения в России.

20. Какие модели местного самоуправления вознии в регионах России в 1990-х гг.?

1. В каких территориальных образованинх осущестяется местное самоупраение по

российскому

законодательству? Чем отличаются системы местной асти в различных

территориальных образованиях?

22. Каким образом функционирует двухуровневое местное самоуправление?

23. Как формируются органы местной асти?

24. Что такое вопросы местного значения?

25. В каких случаях и почему можно говорить о государственном контроле за местным

самоупраением? Существует ли астная вертикаль на субрегиональном уровне?

26. Опишите динамику развития конфликтов между астными структурами в россий

ских регионах.

глава

РАССТАНОВКА ПОЛИТИЧЕСКИХ

СИЛ В РЕГИОНАХ РОССИИ

(РЕfИОНАЛЬНЫЕ ЭЛИТЫ,

fРУППЫ ВЛИЯНИЯ

И ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ)

8.1

Региональные элиты

8.1.1

Основные понятия

Понятие "гиональная элита" многозначно и потому нуждается в опделении.

Целесообразно использовать принятый в политической науке альтиметрический,

или функциональный, подход. В этом случае под гиональными элитами

следует

понимать совокупность лиц, занимающих статусные позиции в струкрах

власти

или

непосредственно влияющих на эти структуры и процесс принятия

политиче



ских шений 1• ьтиметрический подход избавляет нас от необходимости

следо



вать меритократическим и аристократическим установкам, в соответствии

с кото



рыми

элитой считаются находящиеся у власти или при власти обладатели

особых

позитивных личных качеств.

В России в самом узком смысле принято говорить о гиональной астной

элите, главными представителями которой являются высшие должностные

лица

субъекв дерации. Довольно часто в рабох политологов именно губернакий

1 По этой теме см. та

: [Гаман, 1995; Гаман-Голутuина, 1998; Гаман-Голuина,

2000; Лапина, 1997; Лаnина, 2000; Магомедов, 1998].

662

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 8

Расстшюнка политических с н регитшх России

корпус и его политическое позиционирование ассоциируются с региональными

элитами в целом.  по-своему оправданно, поскольку губернаторы, несомненно,

являются не просто первыми лицами в своих гионах, но и нтными фигура

ми

для значительной, если не основной части региональной элиты. Именно выс

шие должностные лица субъектов федерации обычно рассматриваются в качестве

регионьных лидеров.

Понятие "гиональная элита" рассматривается с несколькими степенями

его расширения.

• Подрегионьной астной ипюй понимается совокупность лиц, занима

ющих основные должности в органах государственной власти и местного само

управления в регионе и, таким образом, непосредственно, по должности влияю

щих на процесс принятия властных (политических) решений. Сюда же относятся

парламентарии, представляющие данный гион на общенациональном уровне.

• Регионьн политическая элита - понятие несколько более широкое.

него вючаются фигуры, не обладающие властными должностями, но непо

средственно влияющие на ход политического процесса. Во-первых, это лидеры и

ключевые представители политических партий и общественных движений, участ

вующих в политической жизни региона. Во-вторых, ведущие представители де

ловой элиты, воздействующие на процесс принятия решений. В-третьих, непо



средственным политическим влиянием мог обладать национальные и религи

озные лидеры.

• Региопьная элита в цом может включать в себя фигуры, не занимаю

щиеся непосредственно политической деяльностью, однако косвенно оказываю

щие влияние на политический процесс. Это могут быть лидеры общественного

мнения, например представители интеллектуьной элиты, просто уважаемые лю

ди, которые влияют на общественные настроения и таким образом воздействуют

на

процесс принятия политических решений, осуществляемый властным истеб

лишментом.

На протяжении последних лет, начиная с позднеперестроечного периода,

властная

элита в российских гионах находится в процессе перманентной транс

формации,

вызванной изменениями институционального дизайна и идеологии,

от

ношений

между центром и регионами, системы гионального лидерства и др.

При

струрном анализе гиональной элиты можно использовать несколь

ко подходов.

• Социогенетический подход позволяет анализировать гиональные элиты

точки

зния их социально-пссиональноrо происхождения. На этом основании,

например, принято рассматривать струру губернаторского корпуса, олкиваясь

от карьерно-профессиональных и образовательных критериев (см., нщ1ример:

[Слепцов и др.,

1998]).

8.1

Региоиьпые элиты

•

Географический подход определяет структуру региональной элиты

по

ее

территориальному писхождению. Например, изучается соотношение

местных

"пришлых" фигур (в отношении последних недко используея слово

"варяги")

Определяюя устойчивые группы элиты," происходящие с одной территории

вн

ри гиона (такие территории называют еще "кузницами кадров").

• Этнический подход опделяет этническую структуру гиональной

элиты

и ее соответствие этнической струуре населения. Вопрос распделения

власти и

ключевых

политических позиций меу пдставителями этнических и

субэтниче

ских групп является особенно ауальным в национальных автономиях.

Большого внимания заслуживает изучение места и роли региональной

элиты

в российской политической системе. На nротении всей истории региональные

элиты д борьбу  стас и ияние на деральном увне, и потому

особой те

мой является их субктность в общегосударственной политике. Выделяются раз

личные аспе1 политического влияния гиональной элиты на деральном уров

не, например:

•

лоббизм в федеральных органах власти;

• влияние на законотворческий пцесс чез Совет Федерации;

• вяние на элеоральный пцесс чез поеру х или иных партий.

Увень ияния гиональных элит на общегосудатвенный политический

процесс в России неустойчив и зависит от текущей модели отношений "центр -

гионы".

8.1.2

Структурные трансформации региональной элиты

В качестве отправной точки в анализе происхождения российской

региональной

элиты часто используются "пиковые" показатели в советской карьере.

Сравни

тельный анализ региональных лидеров по их номенклатурному статусу

в советское

время дает возможность оценить увень и характер достигньiх ими позиций,

которых они сразу или через некоторое вмя (например, в результате

выборов)

пешли

на позиции высших доностных лиц субъектов дерациИ.

Данный

ана



лиз

позволяет определить три основные номенатурные груnпы, которые

сыграли

роль кадровых инкубаторов я российского губернаторского корпуса:

•

собственно партийная номенклатура, т.е. партийные работники

разного

уровня;

l• управленческая элита, занимавшая те или иные позиции в исполнитель

ной

власти того вмени, т.е. в исполкомах советов народных деnатов;

• советский по происхождению директорский корпус, который в некото

рых источниках принято

именовать

"красными дирами".

664

665

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 8

Расствка политических сил в региоп России

Эrи три группы выделяются достачно условно, поскольку номенклатура в

СССР отличалась опделенным единством, и конктные персоны часто перехо

дили из одной ее группы в другую. Для большей ясности мы используем в качестве

критерия наиболее высокую должность, полученную губернатором в советское вмя

и определяющую его условную принадлежиость к одной из трех указанных выше

групп.

Хараеризуя ситуацию начала I в., следует отметить, что в  вмя на



чалось общее снижение роли советской партийно-хозяйственной номенклатуры в

региональном управлении. Позиции "старой" номенатуры значительно прочнее

национальных спубликах, но и там начинаются трансформационный процесс и

смена поколений [Галлямов, 1998; Магомедов, 1995]. По-видимому, уже моо го



ворить об исчерпании ресурса вещих фигур советской региональной элиты, свя



занном в том числе с фактором времени и причинами возрастного харакра.

Выходцы из советской партийной элиты в начале 2006 г. занимали, по на

шим подсчетам, первые позиции примерно в 20 российских регионах. Около по

ловины из них- это бывшие первые лица региональных комитетов КПСС, т.е.

первые, вторые и просто секретари. Другую половину составляют партийные ра

ботники районного и городского звена или менее значимые пдставители пар



тийных структур регионального уровня.

Из симптоматичных тенденций следует выделить существенное снижение

роли бывших первых секретай обкомов КПСС- гиональных лидеров совет

ского периода. В конце 1991 г. они возглавляли восемь российских регионов, почти

исключительно - спублики, где новая российская власть не решилась на кадро

вую революцию и вмешательство в местные дела. К 1997 г. их число выросло до

- в связи с региональными выборами, в результа которых к власти в ряде ре

гионов

вернулись бывшие партийные лидеры. К 2006 г. число регионов, в которых

у власти

находятся бывшие первые секретари, сократилось до трех - минимальное

число

за весь период после 1991 г. (затем к ним прибавился новый пзидент Даге

стана

М. иев). Б-целом можно говорить о том, что первый эшелон советской

пар

тийной

элиты замещается вторым и ттьим при сохранении достаточно большого

числа

бывших партийных деялей сди первых лиц российск гионов. Столь

же

хараерна

и тенденция к приходу к асти "комсомольского" поколения, бывших

стасных

комсомольских рабников гионального уровня.

Вторую

группу, которую можно условно назвать "исполкомовской элитой",

начале 2006

г. представляли менее 20 региональных руководителей. Изначальн

это

был главный

тип постсоветского губернатора первой волны. Сди губернато

ров,

назначенных Б. Ельциным в конце 1991 г., почти 40% являлись пдседателя

ми

облисполкомов.  полноты каины добавим,  в ре спублик первыми

лицами стали бывшие председатели советов министров (или облисполкомов -

в бывших автономных областях, повысивших свой статус до спублик).

8./

Региrтьпые umы

Вообще смена власти в российских гионах в переломиом 1991 г.

пизош

ла в форме ее пехода от партийной номенклатуры к "советским управленцам

" из

гиональных исполкомов и совминов, вышедших таким образом на первые

пози

ции. Именно на такую трансформацию сделала ставку новая российская

власть.

Эrо позволило сохранить определенную кадровую преемственность и

политич



скую стабильность на региональном уровне и одновременно способствовало

появ



лению "крепкого хозяйственника" как самого типичного постпестроечно

го ре

гионального руководиля, при этом лояльного своему новому патрону-

центру

олицетворяемому Б. Ельциным.

В начале 2000-х гг. значение этой группы в корпусе высших должностных

лиц субъектов федерации кардинальным образом понизилось. Пжде всего,

бро

сается в глаза зкое уменьшение числа бывших первых лиц, т.е. председателей

облисnолкомов, ранее - наиболее крупной и хараерной группы в губернатор



ском корпусе. В конце 1991 г. у руля в российских гионах находились около 30

бывших руководителей гиональной исполнительной власти советского периода.

К началу 2006 г. их осталось всего 8. Таким образом, самая мощная волна кадровой

ротации 1991 г., создавшая главный тип постсоветского губернатора того периода,

в начале XXI в. сошла на нет, оставив лишь немногочисленных своих nдставите

лей. Эrи весьма серьезные и знаковые перемены можно просто связать с естест

венными причинами возрастного характера, но если рассматривать проблему

глубже - с исчерпаннем суа личного влияния у ведущих позднесоветских хо

зяйственников, что привело к их Поражениям на выборах. Соответственно внутри

"исполкомовской элиты" писходит своя трансформация: тон опять-таки задают

выходцы из второго-ттьего эшелона.

Ттьей ведущей группой в гурнаторском корпусе являются пдставили

деловой элиты - руководили пмышленных и аграрн пдприятий и коммер

ческих струр, либо в дких случаях просто их статусные работники. На первом

этапе, коа губернаторы назначались, ее ль была невелика, поскольку ставка

де

лалась на лояльную новым властям час nайно-сокой номенатуры. Б.

Ель

цин

в начале своего правления назначил губернаторами лишь нескольких

аграриев

и двух директоров пмышленных пдприятий. Автономное развитие

политиче

ских

процессов в спубликах добавило тогда к этому списку М. Рахимова в

Баш

кирии.

Деловая элита стала пбиваться на первые позиции в гионах с

началом

выборных

процессов, и с этого вмени ее роль неуонно растет. В 1991 г. к

этой

группе можно было отнести 10 гиональных руководителей, в 1997 г., по оконча

ниирервого цикла региональных выборов- уже 14, а в начале 2006 г.- пример

но 30. Причем совершенно новым пцессом стало появление внри этой группы

представителей постсоветской деловой элиты, nредставляющих региональный

бизнес и крупные ссийские компании.

666

667

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 8

Расстшювка политических CIIЛ в регион России

8.1.3

пы обновления региональной элиты

Анализируя динамику развития сиации в гиональных элитах, можно выделить

три больших попытки обновления губернаторского корпуса2•

Первая попытка-  "демократическая революция" 1991 г., когда на веу

щие властные позиции в регионах птендовала демократически настроенная ин

теллигенция вместе с поержавшими ее хозяйственниками.  группа составила

некоторую, но очень небольшую часть первых губернаторов-назначенцев (как пра

вило, это были надные депаты России из соответствующих гионов). К пд

ставителям "демократов" можно было отнести порядка 13-15 гиональных лиде

ров, т.е. около 12% от их общего числа (Краснодакий край, Брянская, Владимир

ская, Калужская, Кемеровская, Липецкая, Нижегородская, Орловская, Смолен

ская, Тамбовекап области и др.). Бросается в глаза большое число консервативных

регионов Центральной России в этом списке (здесь новая российская власть за

неимением лояльной номенатуры сделала ставку на "демократов"). Заметим,

что с гораздо большим успехом представители "демократической элиты" получа

ли должности представителей президента в регионах, а также прорывались на

посты мэров годов с их инновационной политической культурой.

Однако "демократическая революция" в гионах сошла на нет. Б. Ельцин и

не делал на нее ставки, поскольку основную часть его назначенцев составили вы

сокопоставленные номенатурные работники. Далее многие "демократы" были

уволены, поскольку не справились со своими обязанности (то же самое пизош

ло

с многими представителями пзидента из этой элитной группы), или потерпе

ли поражение на выборах 1993 г. (первый отсев, связанный с серией губернатор

ских

выборов, на которых обычно брала ванш "старая". номенклатура) и 1996 г.

2006 г. от первой попытки обноения гиональной элиты практически ничего

не

осталось. С некот.орой наой к числу пдставителей этой волны может быть

отнесен

самарский губернатор К. Титов (выходец из местной интеллигенции, быв

ший

пдседатель Самарского гоовета). Дальнейшее увеличение их числа в ны

нешней политической сиации маловеятно.

Вторая попытка обновления региональной элиты связана с первым циклом

губернаторских

выборов и может быть названа "левwt поворотом". Как известно

первые

губернаторские выборы 1995-1997 rr. прошли в России по "ассическому"

я того периода сценарию: "«партия власти» птив левой оппозиции". В целом

ряде

гионов КПРФ и ее союзники по Народно-патриотическому союзу России

2 См. rdкже: [Макаркин, 1998; Поnова, 2001; Трансформация российских регио

ньных элит ... , 19971.

8.1

Регионьпые иты

(

НПСР) одержали победу. Например, из 20 новых губернаторов,

которые

выиграли

выборы в сентяб 1996 - янва 1997 rr. (когда пшла основная часть

выборов),

4 изначально пользавались поержкой НПСР.

Однако успехи левых сил на губернаторских выборах 1996 г. не привели

качес

твенному изменению расстановки сил в региональной элите. Любопыт

но,

то

коммунисты особенно часто приходили к власти в тех гионах, е в свое

вмя

Б.

Ельцин поставил губернаторами "демократов", т.е. замещение одной группы

на

другу

ю было прямым (тайский и Краснодарский края, Ерянекая и

Владимир

ская области).

Важно отметить, что под лозунгами КПРФ к власти в гионах недко

при

ходили те же представители номенклары, только осненные своими коллегами

1991 г. Поэтому с точки зния генезиса элиты успехи КП РФ практически

ничего

не

изменили. В частности, при поержке КПРФ к власти возвращались

бывшие

первые сектари Воронежского и Калужского обкомов КПСС, бывшие председа

тели край- и облисполкомов Краснодарского края, Амурской, Тамбовекой и Челя

бинской областей (к 2006 г. из их числа у власти в регионе остался только П. Сумин

в Челябинской области).

В отличие от губернаторов- "демократов первой волны" губернаторы-ком

мунисты лучше удерживались у власти, в том числе и потому, что обладали некото

рым номенарным опытом, который днит их с теми коллегами, кто изначально

вступил в ельцинскую "партию власти". Однако отсев "красных губернатов" по

результатам выборов все-таки начался (например, поражения в Амурской, Воро

нежской, Тамбовекой областях). В 2004 г. не смог избраться на третий срок В. Лю

бимов в Рязанской области.

Но одновременно произошла трансформация политических позиций этой

группы, которая практически не проявляет свою оппозиционность в отношениях с

федеральным центром, и деяльность которой с содержательной точки зния

ма

ло

чем

отличается от деятельности "обычных" региональных руководителей.

Соот

ветственн

о какие-либо альтернативные пграммы гионального развития

ком

мунистами

разработаны не были, да они и не могли быть ализованы в

отсствие

остаточных сурсов и в условиях давления со стороны центра.

Тае

следует отметить, что группа "красных" губернатов не увеличивает

ся и

вряд ли вырастет в ближайшие годы. Основные успехи на региональных

выбо

ах были

достигнь1 левой оппозицией в 1996-1997 гг., когда биполярное

птиво

стоя

ние бьmо определяющим фактором, и протестные настроения эффективно

ис



поль

зовались КПРФ на гиональных выборах. Многие из тех, кто тогда одержал

побе

д сумели закпиться у асти и составили небольшую группу "красных гу

бернат

оров", слегка дополняющих общий "дизайн" губернаторского корпуса. Но

далее имели мес лишь единичные "отложенные" победы лидеров, которые при

nделенных условиях

могли выиграть

и раньше (М. Машковцев на Камчатке, а

668

669

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 8

Расстшювка политических Сt в регитюх РосС//и

также позднее вышедшие из КПРФ В. Тихонов в Ивановской области, А Михай

лов в Курской области, Г. Ходыв в Нижегодской области и А Ткачев в Крас

нодарском крае).

Анализ ситуации в гиональной элите показывает, что новые перспектив

ные лидеры КПРФ в регионах не выросли, и политиков, способных реально пре

тендовать на руководство территориями, в этой части политического спектра ста

новится все меньше. В условиях назначения губернаторов расширение числа гу

рнатов-коммунистов невозможно по понятным политическим причинам. Хотя

отмечены случаи назначения на губернаторские посты губернаторов, остаюшихся

членами КПРФ, но пользующихся большим влиянием в своих гионах, с чем счи

ется дераный центр (Н. Виноградов во Владимикой области). В то же время

губернатор-коммунист из Тульской области В. Стадубцев не был включен в спи

сок кандидатов на пост губернатора; поженный пзиденту. А я того чтобы

облегчить процесс назначения, некоторые губернаторы-коммунисты вышли из

партии (А Михайлов в Курской области). В целом к 2006 г. число губернаторов

коммунистов уменьшилось до единичных показателей.

Особый интес примекает трет волна ротации губернаторского корпуса,

связанная с укреплени властных позиций деловой элиты. Данный процесс легко

объясним, поскольку губернатор в наибольшей степени занимается социально

экономическими вопросами в рамках региональной компетенции. В этой сфере

советская номенклара не имела очевидной замены помимо пдставителей ново

го порменного бизнеса. Интерес последнего к региональной власти неуклон

но рос в 1990-х и 2000-х гг. и становился все более предметным, поскольку целью

деловой элиты является использование административного ресурса для создания

экономических преференций приближенным к власти бизнес-группам. Именно

постсоветская деловая элита птендует на роль нового кадрового инкубатора в 

гионах. Тем более, что прямое участие пдставителей бизнес-групп в гиональ

ном политическом процессе в качестве непосдственных аоров приходит в 

гионах

на смену опосдованному участию, выражающемуся в лоббировании сво

их инсов в коридорах власти.

Дополнительно едует обратить внимание на появление еще одной группы

гиональных лидев, которые пдставляют "силовиков" (выходцы из Вооружен

ных

сил, органов вннних дел, прокуратуры, ФСБ). Их численность тоже невели

 - по состоянию на начало 2006 г. около 1 О губернаторов, но тенденция характер

на.

Она связана и с некоторыми имилжевыми пимуществами, которые имеют

"люди

в погонах" в условиях дисбаланса в социально-политической с, и с об

щим усилением политического влияния силовиков при В. Пине. Впрочем, не сле

ет считать появление силовиков в губернатоком корпусе такой  новой тенден

цией. Генералы прихоли к власти в гионах и раньше, начиная с Р. Ауше -

первого пзидента Ингушетии. Первой победой генерала-"варяга"  выборы в

8.2

Основы регштьного питического апиза

Краснояком крае в 1998 г. (успех А ЛебедЯ), ставшие одним из пеломных

собы

тий

гионального политического пцесса в России. Действительно новой

тенден



цией является выход на первые позиции в ряде гионов пдставителей ФСБ _

очевидное следствие прихода к асти в стране В. Пина. Но количество

ких





гионов на начало 2006 г. было нелико

- Ингушетия, Воронежская и

Смоленск

ая

области.

Одновменно в борьбе за власть на региональном уровне усиливается

со

ставляющая "цен- перирия". о связано с интересом крупного

столичног

бизнеса и федеральной бюрократии к гионам, который выражается в

попытках

привести к власти своего представителя. Результатом нередко становится

борьба

меу пдставилями местной элиты и "варягами".

8.2

сно

вы р

егион

ьного политич

ес

ого

иза

Главной целью регионьного политического аниза (как разновидности политиче

ского анализа) является выявление и максимально точное исследование сста

новки питическ с в регионе. В качестве синонима расстановки политических

сил можно использовать понятие

политическая ситуация

Поскольку гиональная политическая ситуация отличается изменчивостью

также необходимо говорить об исследонии регионьно политичесго процесса:

анализируя динамику гиональной политической ситуации, особенности полити

ческих изменений.

Региональный политический анализ может иметь компаративный характер:

таком случае он ориентирован на сравнение политических ситуаций по опде

ленной

выборке гионов или во всех гионах данного государства по специально

выбранным

параметрам. Либо обом гионального политического анализа

яв

ляется политическая ситуация в отдельно взятом регионе.

В региональном политическом анализе могут использоваться принцил

системного

и структурно-функционального подхода. Регион в таком случае

пред

ставляется как политическая система.

8.2.1

Из

учен

е рег

ио

нальной полити

ск

ой сит

уа

ии

ИЗУ



НИЮ

гиональной политической ситуации можно подходить с разных сто

он в

Зависимости

от того, на каких аспектах этой ситуации делает акцент исследо

валь,

исходЯ из своих задач. Каждый из подходов пдполагает выявление наибо

лее

значимых аспектов и отношений меу ними.

670

671

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 8

Расстановка политических си

н регионах России

1. Институционьный и формьно-правовой пооды.

Здесь в цент внимания исследователя находятся nолитические институrы,

функционирующие в rионе, в том числе орrаны власти, состаяющие формаль

но-nравовой каркас nолитической ситуации. Рассматриваются орrаны исnолни

тельной, законодательной, судебной власти и местноrо самоуnравления, nолитиче

ские

nартии, которые действуют на территории rиона, и др.

2. Элитистский подход.

При исnользовании элитистскоrо подхода rлавное внимание уделяся лич

ностям лидеров и элитным rруппам, формирующим "альное" поле взаимодейст

вия на рритории гиона. Исследователь интесуется nроцессами элитаобразо

вания и элитной трансформации, механизмами и каналами рекруrирования элит.

Распространены исследования такого феномена, как региональное политическое

лидерство [Гржейщак, 2000; Идиатуллина, 1997 и .].

3. Политико-идеологический подход.

В этом случае nдметом аниза яяются идеологические аспекты гио

нальной политической сиации. Исследуется, какие идеолоrемы и какие nроrрамм



ные цели оnределяют ее развитие.

4. Политико-псологический подход.

Исследователь уделяет внимание действующим в гионе политическим ли

дерам. Причем деятельность гиональных лидев изучается с nозиций политиче

ской психологии. Аналогично с nозиций nолитической nсихологии исследуется

групповое nолитическое поведение.

5. Кониктологический подход.

При использонии конфликтологического nодхода главный акцент делается

на конфлиах, которые оnделяют потическую сиацию и nолитический nро

цесс.

6. Ресурсно-акторный подход.

Главной целью исследователя в этом случае является оnределение nолитиче

ских

акторов (часто тае исnользуется конвенциональное nонятие "игроки",

или

"политические игроки"). В качестве актов мor выступать как отдельные

фигу

ры,

так и груnnы влияния

(мир политики устроен так, что чаще всего груnnы влия

ния

складываются вокруг фигур, имеют своих выраженных лидев 3). Важно

оn

делить

не столько формальные, оnделенные законодательсом, скоко альны

механизмы ализации властных отношений, которые мoryr иметь неформальны

nсто теневой харар. Такой аниз позволяет лучше и точнее выявлять аоро

и груnnы влияния.

Совершенно необходимой яяется оценка сурсов (или, как еще

говоря

т,

сурсной

базы) акторов и груnп влияния. Конечной целью rиональноrо поли-

J В этом контексте исследователи нередко рассдают о регионьных политич



ских . См., например: (Барзилоо, Черныше11, 1995].

8.2

Основы региоиыюго политического щшлизи

тического анализа, исnользующего 

сурсно-акторный

nодход, является

выявле

ние

реально действующих акторов и гpynn влияния и описание сурсной

базы

я

каждого из них.

Региональный политический аниз имеет комnлексный характер,

т.е.

дол

жен

исnользовать элементы всех указанных

выше подходов. Наиболее

nродуктив



ными

являются элитнетекий и ресурсно-акторный подходы, которые

позволяют

установить

реальную расстановку nолитических сил в регионе, nолитическое

nо

зиционирование акторов и дать прогноз развития nолитической ситуации.

В то же время в региональном политическом анализе есть своя

внрення

логика исnользования различных подходов.

• Отnравной точкой является институциональный (формально-nравовой)

анализ, nозволяющий установить и уrочнить политико-правовые особенности функ

ционирования органов власти в регионе.

• Однако институциональный (формально-правовой) анализ является не

достаточным, я выявления реальной ситуации мы обязательно должны nерейти к

элитистекому и ресурсно-акторному подходам.

• Одновременно я уточнения отдельных аспектов ситуации могут быть

использованы nолитике-идеологический, политико-психологический и конфлик

тологический nодходы.

Наряду с анализом собственно политической ситуации необходимо изуче

ние среды, в которой формируется эта ситуация.

1. Политико-культурный 11 поведенческий пооды.

Целью является анализ политических характеристик населения, широких

масс

(в отличие от властных элит, оnерирующих во властных структурах). С

nомо

щью

этих nодходов исследуются политическое и, в частности, электоральное

пове

дение и его мотивации.

Следует понимать, что народ и элиты находятся в nостоянном взаимодейст

вии

, и nотому исследование nолитической ситуации невозможно без изучения по

литик

а-культурной среды, в которой она формируется. Широкие массы

являются

основой

я рекрирования элит, оnределяя и их политическую культуру.

При

этом

элиты заинтересованы в политической и электоральной nоержке и

nотому

стр

емятся соответствовать ожиданиям населения. Наконец, само население

ис

ользует различные формы политического участия, как конвенциональные,

так и

нек

онвенциональные, чтобы повлиять на политическую ситуацию, изменить

со

став

элиты или процесс nринятия решений. По всем этим причинам

исследовате

лю

необходимо понимать политико-культурные особенности местной среды.

12. Политико-эконоАtuческий подход.

Этот подход исследует экономические факторы в их влиянии на политиче

ску

ю ситуацию. Известно, что контроль за экономическими ресурсами является

важнейшей целью политической борьбы (контроль подразумевает использование

672

673

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 8

Расстшювка политических сил н регитюх России

полномочий властных органов в сфере экономики в тех или иных интересах отрас

левого или корпоративного характера). В этой связи необходимо иметь возможно

полное

представление об экономике региона и о том, как данные экономические

особенности влияют или могут влиять на политическое развитие.

Проводя гиональный nолитический анализ, всегда нужно иметь ясное nд

ставление о том, что необходимо nонять Исследователю. какие воnросы он nеред

собой должен nоставить. Такими вопросами обычно являются:

• структура элиты - центры принятия политических шений и связи ме

ними;

• механизмы nолитического влияния и принятия решений;

• значимые сурсы различного происхождения, которые опредешrют цели

и мотивации политической борьбы.

8.2.2

Политические институты и группы влияния

в региональной политической ситуации

Исследование органов власти необходимо в начале анализа региональной nолити

ческой ситуации, оно является его отправной точкой. Оnределенная конфигурация

властных структур существует в регионе всегда. Переход от формально-правового

подхода к элитистекому и ресурсно-акторному при nроведении анализа конкрет

ной региональной ситуации возможен с nомощью nозиционного анализа nолити

ческой элиты.

Позиционный анализ в рамках элитистекого nодхода nредполагает изучение

влияния политических деятелей через их nоложение во властной иерархии. Для

регионального политического анализа важно не столько исследование формально

правоных норм, тем более, что межрегиональные различия здесь невелики и во

многих

случаях nросто несущественны. Принципиально важно "наполнение" вла

стных структур, т.е. властная элита. Очевидно, что формальная конфигурация ор

ганов власти не отражает реальную расстановку сил, nоскольку различные власт

ные

структуры могут контролироваться из одного центра, быть под фактическим

управлением одной группы влияния. И, наоборот, даже в региональной админи

страции,

которую принято предстамять в виде "команды", могут быть серьезные

внутренние расколы.

Исследование российских регионов с помощью формально-правового nод

хода и nозиционного анализа элит nозволяет оnределить наиболее тиnичные ядра

кристаллизации региональных групп влияния. Подчеркнем, что речь идет о потен

циальных, гипотических групnах, которые выявляются через позиционирование

во властных структурах и лучше всего идентифицируются чез должность (статус)

их лидеров:

8.2

Ос1юны регионыюго политического тtиза

• губернатор, высшее должностное лицо субъекта федерации·

• влиятельный чиновник в региональной администрации4;

• сnикер законодательного собрания;

• груnпа депутатов (фракция) законодательного собрания;

• мэр регионального административного центра;

• мэр круnного города, конкурирующего с административным центром·

• глава местной администрации, отстаивающий "мунициnальную

(

авто

номию

но не претендующий на власть в региональном масштабе);

• депутат Госдумы;

• член Совета Федерации;

• влиятельный федеральный nолитик с интересами в данном регионе

(на



nример, выходец из эого региона), формирующий в регионе свою клиентелу;

�- федеральныи чиновник, действующий на территории региона (nолпред,

главныи федеральный инспектор);

• силовик (прокуратура, уnравление внутренних дел, управление ФСБ);

• региональное отделение общероссийской nартии или общественно-nоли

тическое (в том числе национальное. конфессиональное, узко-территориальноеs)

движение регионального уровня;

• федеральная ФПГ;

• региональная бизнес-группа.

В действительности происходит nроцесс актуализации групn влияния. Он

всегда затрагивает только часть возможных груnп из указанного выше списка. Дру

гие потенциальные группы могут в данном регионе не сложиться в принциле или

же стать элементами более крупных групп.

В этой связи важно nонять, от чего зависит появление или отсутствие груn

пы влияния. Зная набор гипотетически возможных ситуаций, необходимо изучать

реал�но существующие центры консолидации групп влияния, мотивы и стимулы

такои консолидации, интересы, выражаемые группами влияния.

Во-первых, расслоение в элите обычно начинается nри наличии недоступных

возможност .

еи для ализации интересов (экспансия) или стремлении гарантиро-

вать

эти интересы после проведения их артикуляции и агрегирования (защита).

Во-вторых, рассмотрим конкретные факторы консолидации и дифферен

циации

региональной элиты, которые

влекут за собой nоявление реально

сущест

вующ

их групn влияния, т.е. стимулируют актуализацию.

Эндогенные факторы по смыслу данного nонятия действуют изнутри, т.е. не

посред

ственно связаны с властными структурами и действующими в их рамках

акторами.

4 Появление такого обособленного центра миянюJ nозможно 11 ситуации полицен-

ризма и коалиц�

онности региональной администрации, либо при коллегиальном стиле

nринят�н решении (в отличие от аnторитарного).

- Предстаяющее интересы города, района, какой-либо части региона.

674

675

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 8

Расстшюнка политических сил в регитюх России

Властная структура обычно представляет собой иерархически организован

ную группу, у которой есть свой руководитель (губернатор, спикер, лидер партий

ной организации и т.п.). Соответственно она воспринимается не только как фор

мально-правовое образование, но и как сплоченное политическое объединение со

своими корпоративными интересами, т.е. как иерархически устроенная политиче

ская организация.

Пвращение органа власти в альный центр, вокруг которого складывается

группа влияния, отчасти зависит от его фактического значения, объема полномо

чий и возможностей, эффективности их использования. В этой связи, например,

институт губернатора во всех известных случаях становится центром кристаллиза

ции группы влияния, а вот с другими властными структурами, действующими в ре

гионе, этого может и не про изойти.

Другим важным стимулом при формировании групп влияния является на

личие лидера, как правило - имеющего определенную автономию в существую

щих в регионе отношениях и_ политические амбиции. Как показывает политиче

ская практика, консолидация групп влияния чаще всего происходит вокруг лично

сти и зависит от ее интересов, психологии и т.п.

Личные конфликты и амбиции являются мощным политическим стимулом,

влекущим за собой дифференциацию политической элиты и ее консолидацию во

круг лидеров. Появление лидера, умеющего заявить о себе, создать команду (груп

пу влияния}, связи и механизмы их поержания, оказывает огромное воздействие

на политическую ситуацию и ее изменение.

В российском регионе обычно наблюдается формирование клиентел - от

носительно замкных групп. Личностный (клиентельный) фактор создает нефор

мальные основы иерархической организации. Это - "параллельный", "кроссин

ституциональный" и "субинституционалъный" формат политических отношений

•

Экзогенные факторы - это факторы среды, в которой происходит формиро

вание политической ситуации с неизбежным выделением групп влияния. Экзоген

ные

факторы можно условно поделить на экономические, географические, этниче

ские и социьные.

Экономический фактор. Целью группы влияния очень часто является эконо

мический

ресурс (экономическое решение}, достижимый через власть, или эконо

мический

проект, нуЖДающийся в политической поержке (лоббировании). Борьба

за власть

как сдство ализации экономических интесов является мощным сти

мулом

политической дифференциации и консолидации. При этом группы влияния

6 Под "кроссинституционьным" здесь понимается формат, когда созданная лиде

ром группа Jщиянин nрисутствует 11 д11ух и более мастных структурах. "Субинституцио

ньный" формат nредполагает, что группа мияния реально контролирует только часть

одной мастной структуры.

8.2

Основы регионьпого политического аниза

мог складываться с целью как защиты контролируемых экономических ресурсов

так и получения новых, проведения экспансии.

Условно будем считать, что такие группы формирует деловая элита,

а их

влияние распространяется на сферу политики (именно так мы условно - в

узком

смысле - рассматриваем действие экономического фактора на процессы элита

об

разования в регионах). Эти группы имеют экономическую природу в том

смысле,

что их центром

кристаллизации являются представители и группы деловой элиты 7•

Однако для реализации своих целей при наличии осознанной необходимости

эти

группы начинают активно участвовать в политических процессах и приобретают

характер политических групп влияния. Или они становятся частью уже существую

щих политических групп (например, губернаторской группы, если она готова

вы

ражать интересы данного бизнеса). Таким образом, в региональном политическом

анализе можно говорить об "эконоических" группах влияния.

Кроме того, экономический фактор тесно связан с возможностями полити

ческого (в том числе пдвыборного) фандрайзинга. Как показывает опыт, наличие

доступных финансовых ресурсов служит важным стимулом политичесх амби

ций, поскольку открывает возможности для участия в выборах, проведения ин

формационной политики и т.п. Как результат, многие представители бизнеса стре

мятся ализовать себя в политике, создавая группы влияния и пеходя, таким об

разом, из "чистого бизнеса" в "политическое измерение". Стимулами в данном

случае являются как желание развивать бизнес, получив для этого право непосред

ственного участия в принятии политичесх решений и "пропуск" в круги правя

щей политической элиты, так и стремление к личной самореализации, продолже

нию

карьеры в новой сфере. В последнем случае переход из бизнеса в политику

может быть мотивирован и неудачами в бизнесе.

Гео

рафический фактор. КаЖдый регион представляет собой дифференциро

ванную

географическую структуру. Территория, населенный пункт в составе ре

гиона

может иметь свой политический интерес, вокруг которого происходит

кон

солидация

группы влияния. Целью группы является защита данного интереса

на

общерегиональном уровне, возможно - борьба за смену приоритетон в

региональ

ной

политике, осуществляемой внутри субъекта федерации (т.е.

субрегиональной

политике). Мотивом "географических" групп влияния служит участие в

процессах

распр

еделения и перераспределения ресурсов на внутрирегиональном

уровне

пользу

тех или иных территорий, городов и районов. Очень часто такая группа

воз

никает

в виде реакции на политику региональных властей, которая воспринимае

т

ся

как несправедливость по

отношению к данной территории, лишает ее

возмож

носте

 для развития и т.п.

7 Следует оговориться, что экономические цели могут быть у груnп мияния самого

разного nроисхождения.

676

677

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 8

Расстшювка политических сил  регитюх России

Кроме того, географическая струура является одной из основ, на которой

формируются личные отношения между политическими акторами. ПринадЛеж

иость к одному землячеству остается в России важным фактором сплочения элит.

Это ведет к появлению групп влияния, созданных по земляческому принципу. Как

правило, в их состав входят люди, которые не просто родились и выросли в одном

районе, но и работали вместе. Иными словами, фактор общей территориальной

принадЛежности (сам по себе определяющий политико-культурную близость, уп

рощающий коммуникацию, что в политике очень важно) обычно работает вместе с

фактором старых личных отношений, возникших на данной территории.

Этнический фактор. Данный фактор действует примерно так же, как и гео

графический. Речь идет об еще одном структурном измении социума. Соответст

венно возможна консолидация "этнических" групп влияния на основе борьбы за

интересы той или иной этнической груп'nы в рамках региона.

Другим стимулом дЛЯ консолидации является сам факт принаежности к

одной этнической группе, что облегчает коммуникационные процессы, создает бо

лее тесные, доверительные отношения.

Однако следует учитывать, что формирование единых "этнических" групп

влияния затруднено внутриэтническими противоречиями, и в роли "этнических"

групп выступают землячесе и родственно-клановые объединенин субэтниче

ского характера, не являющиеся выразителями общеэтнического интереса. Могут

формироватьсн субэтнические группы влияния на основе субэтнической, часто -

родственно-клановой близости.

Социальный фактор. Это -еще один фактор, связанный со структурой ре

гионального социума, на этот раз -социальной стратификацией. Возможно появ

ление групп влияния, отстаивающих интересы определенных социальных страт и

выступающих с позиций социально-групповой, классовой солидарности.

Действие всех эндогенных и экзогенных факторов в каждом конкретном

случае

влияет на структуру политической элиты и конфигурацию реально сущест

вующих

групп влинния. При анализе региональной политической ситуации необ

ходимо

тщательно изучить влияние всех факторов на структурирование политиче

ской

элиты. Только в этом случае можно будет понять расстановку политических

сил,

объяснить существующие конфликты и альянсы и т.п.

Уровень сложности ситуации в регионах может быть очень разным. В наи

более

простых ситуациях говорят о оноцентризлtе политической ситуации. В

таком

случае

в регионе явно доминирует

одна группа влияния, которая располагает наи

более

сильным лидером, контролирует властные структуры и умело объединяет

учитывает

(либо подавляет) наиболее значимые экономические, географические

этнические

и социальные интересы, не допускан, чтобы на основе какого-либо

из

них возникла влиятельная враждебная группа. Противоположным случаем нвляет

ся полицентри, Н которого характерно множество групп влияния различного

происхождения.

8.2

Основы регитюлыюго политического шюлиза

Надо также иметь в виду, что группы влиянин могут иметь простой

или

сло.жносоставной характер. Поэтому понятие "полицентризм"

употребляет

ся в

отношении отдельных групп, если они имеют коалиционный характер

или

содер



жат в своем составе автономные субгруппы. Но дЛЯ избежания путаницы

таком

случае лучше все-таки говорить о простых и сложносоставных группах,

поня



тиями "моноцентризм" и "полицентризм" характеризовать общую ситуацию

с рас-

�

становкои сил в регионе .

Панализивав действие всех факторов диффенциации (консолидаци

и),

нам необходимо определить структуру групп влияния, реально существующи

х в

данном регионе.  этого проводятся следующие операции.

\. Определение значимых (влиятельных) политических акторов различного

происхождения (их отделение от незначимых, малозначимых). Под акторами

могут

пониматься как отдельные фигуры, так и группы. Главное, чтобы актор

являлся

центром консолидации дЛЯ части элиты и служил центром принятия

политических

решений (не обязательно единственным в регионе).

2. Идентификация лидеров или лидерских микрогрупп (объединения лиде

ров). Это позволяет точно персонифицировать политических акторов. Следует

иметь в виду, что лидеры и лидерские микрогруппы (узкая коалиция лидеров) мо

гут быть как публичными, так и теневыми.

3. Выявление связей между акторами и механизмов их реализации. Связи

оцениваются с точки зния их ничия, знака (позитивные, негативные, нейтраль

ные) и иерархии (контроль, подчинение, взаимозависимость). Одной только фик

сации

самого факта связей недостаточно, поскольку так мы не можем оценить их

устойчивость и значение. Поэтому при изучении связей следует определить инте

ресы и цели акторов в рамках тех или иных связей, установить реальные причины

их

знака и иерархии. В противном случае мы не сможем спрогнозировать

сценарии

политических изменений.

При

проведении первых двух исследовательских операций

целесообразно

опираться на методы, известные из теории элит.

• Метод экспертных оценок, известный также как репутационный

анализ.

основе метода

лежит учет экспертных оценок, определяющих

рейтинг

влияния

тех или иных фигур.

• Метод участия в принятии важнейших стратегических решений,

который

тоже

применяется в исследованиях элит [Гаман-Голутвина, 1998]. Этот

метод

хо

рош

тем, что позволяет

сопоставлять формальные полномочия, известные

из по

зиционного

анализа, с экспертными оценками, которые дает репутационный

ана

лиз.

Соответственно выстраивается приближенная к реальности картина, позволя

ющ

 идентифицировать значимых лидеров и акторов.

8 Встречаетси ситуации, когда в регионе доминирует одна группа IIЛИИнин, которая

имеет при этом сложносоставной характер.

678

679

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 8

Расстановка политических сил в регишшх России

 проведения третьей операции необходимы дополнительные экспертные

оценки, крайне желательны включенные наблюдения, и обязателен тщательный

политический анализ. Наиболее сложной задачей здесь является отделение групп

влияния друг от друга, нахоение границ между группами, которые не имеют яв

но антагонистического характера, решение вопроса о выделении самостоятельной

группы или ее отнесения к разряду автономных субгрупп. Во многих конкретных

ситуациях единого решения быть не может, и аналитики предлагают разные автор

ские модели, более или менее точно описывающие конфигурацию сил в регионе.

Для разграничения групп влияния следует внимательно изучить уровень са

модостаточности, автономии тех или иных объединений. Отношения между груп

пами могут, например, оцениваться с помощью категорий, которыми принято

описывать отношения меу государственными образованиями и регионами: не

зависимость (тогда речь идет о совершенно разных группах), "конфедерация" (коа

лиция нескольких условно самостоятельных групп), "федерация" (единаи, но

сложносоставнаи группа, которая делится на субгруппы), ограниченная автономия

в рамках единой группы (ситуации субгруппы).

Для оценки отношений между группами очень важен электоральный ана

лиз, т.е. изучение региональных выборов, а тае федеральных кампаний на терри

тории данного региона. Выборы явлиются кульминацией и важнейщей вехой ре

гионального политического процесса, когда отношения становятся более или

менее понятными, поскольку все акторы должны определять позиции, делать став

ки, заявлять свои интересы. В первом приближении, например, в случае действии

модели выборного губернатора полезно оценить расстановку сил в регионе, про

анализировав списки кандидатов на всех губернаторских выборах в его истории и

обратив главное внимание на тех, кто смог получить более 10% голосов (что можно

считать критерием значимого участии).

Следует понимать, что выдвижение со'бственного кандидата на губернатор

ских

выборах с прицелом на победу является отличительным признаком зрелой и

сильной группы влииния. Не будет большим преувеличением сказать, что конфи

гурация ведущих кандидатов на губернаторских выборах это и была, в первом при

ближении,

расстановка политических сил в регионе. Анализируи ход избиратель

ной

кампании, также можно было выявить признаки коалиционности в отноше

ниях

между группами. Неучастие неформального политического объединения в

губернаторских выборах может расцениваться как критерий его локального статуса

или

же статуса автономной субгруппы в рамках более обширного объединения.

Далее,

анализ выборов в региональное законодательное собрание и органы местно

го

самоуправления может выявить признаки более сложной структуры. Он опреде

лит

контуры субгрупп или же тех групп, которые

по каким-то причинам не рискуют

участвовать в губернаторских выборах самосятельно, но в то же вмя ально су

ществуют и открыто пдвигают свои интесы в иных, пусть менее важных органах

власти, нежели инстит губернатора. В условиях модел "мягкого назначения"

8.2

0ювы регионалыюга политического аниза

муниципальные выборы и выборы в региональные законодательные собрания

ста



новятся очень важным критерием,

позволяющим анализировать расстановку сил.

Таким образом, исследователь выявляет реальных политических акторов

оконтуривает

группы влияния. Разобравшись в связях меу группами влияния

механизмах их реализации, следует провести типологию региональных групп

влия

ния по их политическому позиционированию. Критериями являются доступ к

вла

сти и статус группы с точки зрения ее принаежности к уровню власти.

1. Провящие группы регионального уровня. Лидером такой группы, как прави

ло, ивляется губернатор - высшее должностное лицо субъекта федерации. В

случае

сложносоставного характера правищей группы можно выделить Доминирующую

группу (или коалицию доминирующих групп) и отдельно - союзные автономные

субгруппы.

2. Оппозиционные группы регионального уровня (также могут рассматриваться

как контрэлиты). Среди них в случае сложносоставного характера группы, по ана

логии с правящими группами, могут выделяться основные оппозиционные группы

и союзные им автономные субгруппы.

3. Латентно-оппозиционные группы регионьного уровня. Отнести ту или иную

группу к числу оппозиционных не всегда просто. Часто встречаются группы, инте

ресы которых явно противоречат интересам правящих групп, но какие-либо при

чины (например, слабая ресурсная база) не позволяют, например, открыто бороть

ся за губернаторский или иной высокий региональный пост, как это делают собст

венно оппозиционные группы.

4. tбивентные и поливалентные группы регионьного уровня. Эти группы

отличаются неустойчивым позиционированием, по одним вопросам они могут

быть солидарны с правящими группами, по другим-с оппозицией.

Нейтрьные функциональные группы регионального уровня. В данном слу

чае

речь идет о группах, которые не вмешиваются в борьбу за власть на

региональ

ном

уровне, придерживаются нейтралитета. Однако мы вправе вьщелять

их в каче

стве

реальных политических акторов по тем основаниям, что они

контролирую

определенный орган власти и обеспечивают его функционирование в рамках

фор

мальных полномочий.

6. Локализованные (локальные) группы. Эти группы отличаются своим

стату

сом

в иерархии уровней

власти, занимая позиции правящих или оппозицион

ных

групп

в отдельных городах и районах. На общерегиональном уровне имеет

смысл

рассматривать

только те из них, которые обладают достаточным реальным

стату

сом

и значимо влияют на региональный политический процесс9. При этом правя-

9 Изучан локьный политический процесс (уровень города, района и т.п.), можно

выяuлs1ть весь возможный спектр ·групп - правящие, оппозиционные, латентно-оппозици

онные, амбивентные и нейтрьные функционьные.

680

681

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com