Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 7

Регашшлышя и естная асть в совреетюй России

стране

новой системы гиональной масти и приближающегося юридического с

ка

истечения полномочий советов. Поэтому и оппозиционные силы вско включи

лись в борьбу на выборах в новые органы законодательной масти.

8 конце 1993 г. в гиональной законодательной масти писходят крупные

изменения. Система советов, выполнявших на том этапе функции региональной

законодательной масти, была разрушена принципиальными решениями прези

дента страны. Эти действия получили поержку большинства глав исполнитель

ной

масти в регионах, которые рассчитывали на последующее ослабление законо

дательной масти и ликвидацию институтов парламентского контроля. 8 спубли

ках

ситуация развивалась эволюционно, и советы, избранные в 1990 г., доработали

до

конца своих полномочий, после чего были избраны новые органы законода

тельной масти. Причем некоторые спублики и после 1994 г. сохранили парпа

ментскую модель (а Дагестан создал в 1994 г. собственную модель власти).

Новый стандарт гиональной законодательной масти в краях, областях,

автономной области, автономных округах и городах федерального значения был

опделен президентским указом от 9 октября 1993 г. "О реформе пдставитель

ных органов масти и органов местного самоупрамения в Российской Федера

ции". Далее, 22 октября 1993 г. вышел указ "Об основных началах организации

государственной масти в субъектах Российской Федерации". Эти указы ввели

серьезные ограничения для региональной законодательной масти:

• ослабление парламентского контроля за исполнительной мастью (право

губернатора на единоличное формирование администрации, губернаторское вето

на решения законодательных собраний, которое, однако. можно преодолеть двумя

третями голосов);

• ограниченная численность- 15-50 депатов;

• ограниченный срок полномочий -два года;

• опделенные функции- принятие нормативно-правовых аов, утверж

дение

бюджета и контроль за его исполнением, некоторые контрольные функции.

Выборы новых законодательных собраний прошли в декабре 1993 г. - ма

1994

г. [Петров, 1995]. С этого момента начинается история постсоветской законо

дательной масти в регионах (см., например: [Гранкин, 1998]).

Региональная законодательная масть в середине 1990-х rr. выглядела весьма

абой. 8 гионах пдолжается рмирование моноцентрических жимов, в ко

торых

масть персонифицирует гурнатор. Как и в России в целом, происходит з

кий

сдвиг в сторону исполнительной масти со смещением баланса в системе сдер

жек

и противовесов. Хараерной особенностью становятся фактическое подчине

ние законодатьной асти исполнитьной. На первом этапе вообще допускалось

совмещение депах полномочий с рабой госудатвенных чиновников. В 

зультате первые законодательные собрания бьши насыщены глами местных ад-

7.4

Законодатьная (предстовитьная) власть в субъектах федерации

министраций, которые на том этапе назначались губернаторами, т.е. о

разделен

ии

властей говорить практически не приходилось.

Однако по мере развития новых инститов региональной законодатель

ной

власти отмечается поспенное усиление их позиций. Оно опделялось

несколь



кими тенденциями, характерными  некоторых регионов.

• Использование отдельных полномочий в с нормотворчества. С

1994

г.

регионах начинается принятие основных законов - уставов, и многие

законо



дательные собрания утверждают уставы, предполагающие достаточно

широкие

полномочия законодательной власти (конечно, эти уставы вступают в силу

только

после согласования с губернаторами, но в некоторых гионах согласие меу

вет



вями масти было найдено, и полномочия ветвей масти оказались сбалансирован

ными). Также законодательная власть играет ключевую роль в бюджетном про

цессе, и региональным администрациям приходилось считаться с интересами

депутатов (уже на том этапе среди депутатов оказывается довольно много пдста

вителей деловой элиты).

• Приход председателей законодательных собраний в Совет Федерации с

января 1996 г. Это, безусловно, повысило реальный политический статус и само

го органа власти, и его руководителей.

• Оппозиционная аивность некоторых законодательных собраний с пре

вращением легислатур в центры альтернативных групп влияния. В некоторых 

гионах прежние оппозиционные председатели советов избрались в состав новых

законодательных собраний и стали их руководителями.

Региональные законодательные собрания первого созыва в большинстве

случаев получили право продлить свои полномочия по сравнению с первоначально

определенным двухлетним сроком. Президентский указ позволил депатам рабо

тать четы года. Поэтому выборы законодательных собраний второго созыва про

шли

в большинстве регионов в 1996-1998 гг. [Политические процессы в регионах

России, 1998]. Третий созыв был избран в 2000-2002 rr. Выборы законодательны

собраний четвертого созыва проходили с 2004 г.

7.4.1

Основные параметры института регионального

законодательного собрания

1. Наенование органа законодатьной власти.

 регионах используется множество различных наименований � я законода

тельных собраний. Наименование опредет Ct регион, и федерьныи закон не рег

ламентирует этот выбор. 8 результате возникает еще большее разнообразие на

именований, чем в случае с исполнительной мастью. Количество наименований

622

623

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Региопыюя 11 Аtестпая власть н сонреметю Росшu

увеличивается еще и из-за того, что в республиках активно используются нацио

нальные названия.

В "русских" регионах наиболее распространены два наименования -дума и

законодатьное собрание, которые используются примерно с равной частотой 14•

Для каждого конкретного случая к этому наименованию добавляется определение

(краевая, областная, окружная, городская) и (или) название конкретного субъекта

федерации.

Наименование "дума" было выбрано для обозначения органа законодатель

ной власти в Приморском крае, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Воро

нежской, Калининградской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Мага

данской, Московской, Мурманской, Новгородской, Рязанской, Саратовской, Саха

линской, Смоленской, Тамбовской, Тульской, Тюменской, Читинской областнх,

Москве, Агинском Бурятском, Корякском, Таймырском (Долгано-Ненецком), Усть

Ордынском Бурятском, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах. В Са

марской области орган законодательной власти назвали не областной, а губернской

думой 15•

Законодательное собрание избирают в Краснодарском крае, Владимир

ской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Калужской, Кемеровской, Ленин

градской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Пензенской, Пермской, Рос

товской, Свердловекой 16, Тверской, Ульяновской, Челябинской областях, Санкт

Петербурге, Еврейской АО, Коми-Пермяцком АО.

Искать какие-либо закономерности здесь не следует: названия выбирались с

иВестной долей случайности, по примеру соседей или, наоборот, чтобы отличать



ся от соседей. Своеобразный синтез двух наименований провели в Хабаровском

крае, создав законодательную

думу.

В отдельных случаях регионы используют наименование Государственная

ма (что может создавать некоторую путаницу, поскольку нижняя палата россий

ского парламента имеет такое же название). В их число входят Ставропольский

край, Томская, Ярославская области, Ямало-Ненецкий АО.

Также в некоторых регионах был использован менее распространенный

ва

риант наименования-"собрание". В Архангельской, Псковской областях и Ненец

ком

АО орган законодательной власти называется собрани депутатов. В

Астра

ханской

области применялось наименование "областное представительное

собра

ние", но затем от него отказались.

14 При этом законодательное собрание на nрактике исnользуетсн n качестве общ

его

nонятия, как губернатор- дЛН высших должностных лиц субъектов федерации.

15 В Самарской области расnространена неформальная самоидентификации

региона

как губернии.

16 При этом одна из nалат законодательного собрания u СвердЛовекой области

носит

назnание областной думы.

7

Зактюдателыюя (предстаншпьная) власть в субъект федерациu

Ряд регионов, используя свое право на свободный выбор наименования,

со

хранил

пжнее-"совет", "совет надн депутатов". В зультате, как и

пж

де, советы избирались в Айском крае, Амурской, Камчатской, Липецкой,

Орлов

ской и Новосибирской областях. Некоторое время орган законодательной

власти

именовался советом в Кемеровской области. Как правило, такие решения

прини

мались в более консервативных гионах, где шили не менять традицию. В

Кам

чатской области, где орган законодательной власти возглавлял коммунист,

было

восстановлено прежнее наименование - совет народных депатов.

Особая ситуация характерна для спублик, которые использовали для своих

легислатур опделение "государственный" (хотя, как показано выше, это делали

некоторые "русские" регионы). Наиболее распространенными наименованиями

оказались Государственный Совет (Адыгея, Республика Коми, Татарстан, Удмур

тия, Чувашия, позднее -Чечня) и Госарственное Собрапие (Республика тай,

Башкирия, Марий Эл, Мордовия, Якия). Активно использовались и националь

ные названия. В одних случаях они применнлись в качестве официальных "дубле

ров" для основных, например Ил Тумэн в Якутии, Эл Курултай в Республике Ал

й. В других они стали неомлемой частью основного наименования. Так, в с

публиках, где титульное население относится к монгольской группе или где исто

рически велико монгольское ияние, назния легислар яяются пизводными

от традиционного национьного понятия "хурал": Верховный хурал в Калмыкии

и Туве, Народный хурал в Бурятии. Из автономных округов национальное назние

было использовано только в Эвенкии-законодательный суглан.

Кроме того, применяются такие наименования, как Народное собрание (Да

гестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия) и просто Парламент (Кабардино-Балка

рия, Северная Осетия). В Хакасии, напротив, сохранили прежнее наименование -

Верховный совет. В Карелии легислатуру по образцу обычных областей назвали

законодательным собранием.

2. Осонности состава и структуры закоподатьн собраний.

Состав и структура гиональных законодательных собраний

опделяютс

самими регионами. Этим объясняется большое количество различий.

Во-первых, региональные законодательные собрания мог быть одноп

ат

нАщ или двухпалатными. Бикамерализм использовался в основном в спубликах,

и роль верхней палаты в той или иной степени соответствовала аналогичной

роли

Совета Федерации (разница состоит в том, что депаты обеих палат избирались

народом). Например, в Башкирии верхняя палата формировалась по "классиче�

скому" принцилу-по два пдставителя от каждого района. Двухпатный пар

ламент также имелся в Кабардино-Балкарии, Карелии и Якии. Из прочих гио

нов бикамерализм характеризует Сnердновекую область.

Однако просматривается тенденция к упщеню струкры гональных

легислатур,

что совпадает с аналогичной тенденцией в отношени исполнительной

624

625

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 7

Регитшлышя " местпая асть н сонреметюй Росси

власти и

объясняется примерно теми же обстоятельствами. От двухпалатности от

казались

в Башкирии, Кабардино-Балкарии

и Карелии, еше раньше -

в Чукот

ском

АО. Напротив, она предусмона в Чечне, где первые парламентские выбо

ры

прошли в 2005 г.

Во-вторых, число депутатов сильно различается от региона к региону. Наи

более распространенным во второй половине 1990-х гг. можно было признать ва

риант, когда число депатов находится в пределах от 20 до 50. Минимальные пока

затели обычно хараеризовали малонаселенные автономные округа ( 11 дептов на

Таймы, 12 в Корякском АО, 13- на Чукотке). Максимальные показатели харак

терны  спублик, где число депутатов может превышать сотню. В "русских"

гионах наибольшая численность законодательного собрания находится на уров

не примерно 50 депатов. Но в связи с повсеместным введением смешанной сис

мы число депатов в ряде регионов увеличивается 17•

Следует отметить, что число депутатов слабо зависит от величины региона и

численности населения и опделяется местными Пдставлениями о целесообраз

ности. Например, численность на уровне 50 была установлена в небольших Брян

ской и Тамбовекой областях, тогда как в Москве она составляет 35, а в Самарской

области - всего 25.

Наряду с законодательными собраниями в регионах может быть институт

специьно созываемых представитьн собраний. Например, в Туве наряду с ле

гислатурой - Верховным хуралом использовался особый институт парламентариз

ма - Великий хурал, который воспринимается как продолжение традиций тувин

ского народа. Однако полномочия Великого хурала были ограничены, хотя и весьма

важными решениями: Великий хурал оформлял изменения конституции по итогам

ферендумов, предложений Верховного хурала и главы республики. В Дагестане

было

предусмотно Конституционное собрание (см. выше).

3. Порядок избрания законодатьн собраний.

Депутаты законодательных собраний избирают

пмым и тайн голосова

нием

во всех регионах (и во всех палатах, если чь идет о двухпалатных легислату

рах). С лета 2003 г. в соответствии с федеральным законом в обязательном порядке

используется tешанная система, когда не менее половины депатов должны из

бираться

по партийным спискам, т.е. пропорциональной системе. В регионах с

двухпалатными

парламентами по партийным спискам должно формироваться

не

менее половины состава одной из палат.

Элементы смешанной системы вводились в регионах еще в 1994 г. Она, в ча

стности,

использовалась в Марий Эл, Туве, Саратовской области на первых выбо

рах,

но зам была

отменена. Да и число депатов; избираемых по спискам, было

17 Во многих регионах решили не сокращать число одномандатных округов, а увели

чить чио деnатоп.

7

Закоиодатьиая (предстантьиая) асть н субъект федерации

тих

регионах минимальным (5 из 32 в Туве, 8 из 30 в Марий Эл, 10 из 35 в

Сара



товс

кой области). На выборах депатов второго созыва смешанная система

была

вве

дена в Калининградской области (5 депатов из 32) и Усть-Ордынском

Бур

ско

м АО (4 депата из 19), и ее удалось сохранить на последующих выборах.

Одна



ко

для всех этих случаев харакрно очень небольшое число депатов, избираем

ых

по

партийным спискам.

Реально лидерами в процессе внедния полноценной смешанной

сисмы

России являются Красноякий край и Сверовекая область. В

Красноярско

крае

по спискам, начиная с

1997 г., избирались 20 депатов, по округам -

еще

на территории собственно края и два на территориях автономных округов.

Свердловекой области целиком по партийным спискам избирается одна из

палат

двухпалатной легислатуры - областная дума.

Слаб

развитие смешанной системы в гионах объяснялось явным пд

почтением, котое оавалось выборам в округах по мажорирной сисме. Такие

выборы

обычно позволяли исполнительной власти сохранить контль за

законо

дальным собранием, поскольку успеха в округах, как правило, добиись лояль



ные губернаторам кандидаты. Выборы по партийным спискам вели к  пд

ставительства различных политических партий, что не устраивало исполнительную

власть. Поэтому инициатива по обязательному внеднию смешанной системы в

гионах всттила сопротивление гиональных властных элит (только в Сверд

ловекой области рмат легислатуры полностью соответствовал новому дераль

ному закону).

Тем не менее федеральный центр настоял на своем, и со вй половины

2003 г. в России начался эксперимент с повсеместным внеднием выбов по пар

тийным спискам в гиональные законодательные собрания. Право участвовать в

этих выборах лоначалу имели как гиональные оеления общедеральных

пар

тий,

так и создаваемые в самих гионах пдвыборные блоки и

обдинения (на

основе отделений общедеральных партий). Последнее расширяло

пространство

для

маневра региональным элитам. Однако

в 2005 г. создание гиональных

блоков

было

запрещено федеральным

законом, и участвовать в гиональных

выборах

мог

только общессийские партии, каая сама по себе, со своим

списком.

Что

касается мажоритарной системы, то на гиональном увне

опделя

ется

порЯдок выборов, связанный

с количеством и струрой избирательных

ок



ругов.

В некоторых гионах используются двух- и многомандатные округа.

Обычно

это объясняется нежеланием делить территории крупных районов и городов меу

несколькими одНомандатными округами. В маленькой Ингушетии на первых вы

рах fe 27 депутатов избирались по единому общеспубликанскому окру. Окру

га с разным числом мандатов шико использовались в Мурманской области. На

пример, Мурманск был поделен на три тхмандатных округа, некоторые города

пдставляли собой двухмандатные округа и т.п.

626

627

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Регионышя u естиая власть н совреетюй Poccuu

4. Срок полномоий.

Как и в случае с выборами высших должностных лиц, федеральный

закон с

1999 г. устанавливает .максьный срок полноючий для депутатов региональн за

конодатьн собраний - пять лет. Ограничени� по количеству сроков, которые

работает депутат, не установлены. Законодательное собрание может приступить к

работе только в случае, если юбрано более двух трете и депатов .

до этого регионы обычно копировали ситуацию думских выборов, и депа

ты избирась на четы года (тае на четы года избирались в свое вмя советы

народных депутатов). Хотя в некоторых регионах депатов избирали всего на два

года (Кемеровская область). После принятия в 1999 г. федерального закона об орга

низации госудатвенной власти в гионах прослеживается тенденция к увели

чению срока депатских полномочий до пяти лет. Как правило, увеличение сро

ка до пяти лет проводится одновременно и для губернатора, и  законодатель-

ного собрания.

Особенностью некоторых законодательных собраний было использование

принцила ротации. В соответствии с этим принцилом с оnределенным временным

интервалом переизбирается часть деnутатского корпуса. Половина депатского

корпуса пеизбиралась раз в два года в Волгоградской, Вологодекой и Сверов

екай областях. Однако тация nризнается неудобной формой и подвергается кри

тике. Поэтому гионы собираются  нее отказаться.

5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномоий.

Особенностью региональных законодательных собраний является отсутст

вие обязатьного порядка исполнения депутатоt сво полномочий на постоянной

(профессиональной) основе.  означает, что деnаты мог работать "по совмести

тельству", сохраняя за собой прежнее место работы. В Федеральном Собрании

(Госдуме, а теперь и Совете Федерации) такое совмещение не доnускается.

Решение 0 числе депатов, работающих на nостоянной основе, nринима

ет сам регион. Обычно это число было небольшим, что объяснялось несколькими

взаимосвязанными причинами:

• небольшое число nолитиков, готовых работать ·в региональном законода

тельном собрании на постоянной основе в связи с невысоким фактическим ста

сом этого органа власти;

• позиция губернаторов, которые привлекали я работы в законодатель-

ном

собрании влиятельных пдставилей местной элиты, не готовых расставатьс

со

своими значимыми nостами. Аналогичные интересы имеют бизнес-груnnы,

де-

ловая элита.

1к Выборы u округах могли срьшатьсн из-за недостаточной ивки или в случае,

есл

�

число голосо11 "проти11 всех" оказалось больше, чем число голосов, поданных за каждого

кандидатов.

7

Зактюательпшi (преставuтьпая) асть  субьект федерации

На nостоянной основе в законодательном собрании всегда работает

его

19 и

председатель . ногда все остальные деnаты работают на непостоянной

основе

(такой порядок был nринят в Еврейской АО). Хотя обычно на постоянной

основе

работают заместители председателя, некоторые руководители комитетов, реже -

часть "простых" депутатов. Решение о том, кто конкретно работает на nостоянно

основе, принимается самим законодательным собранием, обычно- одновременн

выборами его руководящего состава.

Есть редкие ситуации, когда все депаты работают на постоянной

основе.

Главным примерам является Москва (другой nример - Корякский АО). В двухnа

латном парламенте Сверовекой области областная дума, избираемая по партий

ным сnискам, целиком работает на nостоянной основе.

В ресnубликах с двухnалатными nарламентами nрименялея формат работы,

харарный для российского парламента втой nоловины 1990-х rr.: нижняя пала

та, функционирующая на постоянной основе (в ней велась ра

работка законопроек

тов), и верхняя палата, работающая "по совместительству" и играющая ль "фильт

ра".

Такая модель использовалась в Бащкирии, Кабардино-Балкарии, Якии.

6. Ограниительные цензы.

Главные ограничительные цензы, обязательные я всех регионов, связаны

с npuнцunot раздения властей. Чиновники, nредставляющие государственную

исполнительную власть, не имеют права совмещать свою работу с деnутатскими

обязанностями. Ранее этот принцип использовался не во всех регионах. Расnро

страненной была ситуация, когда главы районных администраций в период, ког

да их назначали губернаторы, одновременно являлись деnатами. Достаточно дол

го

такое совмещение nрактиковалось в Татарстане. По федеральному закону 1999 г.

оно

невозможно, и если государственный чиновник избирается депатом, он до�

жен nокинуть свой nрежний пост.

Также невозможно "двойное депутатство", когда депат законодательного

собрания является одновременно депатом Госдумы или членом Совета Федера

ции, а также депутатом nредставительного органа местного самоуправления.

Сложная и конфликтная ситуация связана с npaвot ниципьн уж



щ на совtе

ение своих полноючий с депутатскшщ обязанностями. После

выборов

законод

ательных собраний nервого созыва в их составе оказалось немало

глав

го

род

ских и районных администраций. Формирование в России выборных

органов

мес

тного самоуправления и окончательное отделение местного самоуnравления

от

гос

ударственной власти создали правовой nрецедент. Одни регионы позволили

лавам

местного самоуnравления (которые возглавляют исполнительный орган

19 Хоти и здесь было одно исключение. Так, спикером Паты предспшителей - од

но

й из пат Законодательного собрания Сероской области работ В. Якимо, оста

вав

шийся при этом мэром города Каменск-Урьский.

628

629

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Регионыюя и ест п асть в совретюй России

местного самоуnравления) избираться дептами, другие такую возможность не

пдусмотли. В Твекой области это привело к конфликтам уже после выборов.

когда избранные депатами главы районов продолжали совмещать две работы, а

их избрание оспаривалось в судебном порядке.

Окончательно этот вопрос был решен после внесения поправок в федераль

ный

закон. Эти поправки уже не позволяют главам местного самоуправления рабо

тать депатами законодательных собраний (закон запщает исполнение депутат

ских обязанносй выборным лицам местного самоуправления и другим работни

кам муниципальной службы).

7. Порядок досрочного прекращения полномочий.

Во-первых, законодательное собрание может быть распущено в соответст

вии с нормами федерального вАtеиютьства (см. выше). Одним из поводов может

стать двух- или тхкратное отклонение преоженного президентом кандидата на

пост губернатора.

Во-вторых, правом на роспуск законодатьного собрания обладает высщее

должностное лицо субъекта федерации. Поводом я роспуска становится принятие

законодательным собранием нормативного акта, противоречащего федеральному

законодательству или региональной конституции (уставу), что должно быть под

тверждено судом. В случае, если в течение шести месяцев законодательное соб

рание не устраняет противоречия, высшее должностное лицо может принять ре

шение о его роспуске.

8. Полномочия законодатьного собрания.

Главные полномочия законодательного собрания связаны с осуществление

законодатьного регулирования в рамках того объема полноочий, которыt распола

гает регион (по пдметам ведения регионов и по предметам совместного ведения в

пделах полномочий гиона). В компетенции законодательного собрания, в част

ности, находится принятие региональной конституции (устава) и поправок к ней.

Федеральное законодательство специально устанаивает основные вопро

сы,

по которым принимаютел региональные законы и постановления.

• Экономическая пблематика. Сюда относится утверждение гионально

го

бюджета и отчета о его исполнении, утверждение программ социально-экономи

ческого развития, установление гиональных налогов и сборов, утверение бюд

жетов

территориальных государственных внебюджетных ндов, усноение по

рядка

упраения и распоряения гиональной государственной собственностью.

• Управленческие вопросы и назначение выборов. Законодательное собра

ние

утверждает схему управления и структуру высшего исполнительного органа.

Также оно устанавливает основы собственной организации и деятельности. В ком

петенции законодательного собрания находится определение порядка назначения

и проведения всех выборов и фендумов регионального уровня (включая выбо

ры органов местного самоуnравления). Законодательное собрание назначает выбо-

7

Закщюдатьная (представитьная) асть в субъект федерации

ры высшего должностного лица (когда они проводились), дептов законода

тель

ного

собрания, ндумы.

• Организация территории. Законодательное собрание устанавливает

ад

ми

нистративно-территориальное устйство гиона и порядок его изменения.

Та



оно

утверждает соглашение об изменении межгиональных границ.

• Ратификация договоров. В компетенции законодательного собрания

на

ходится принятие шений об утверении заключения или расторжения

догово



ров субктов федерации. Также законодальное собрание одобряет проект

дого



вора о разграничении полномочий.

С 2005 г. к полномочиям законодального собрания относится верение

кандидата в губернары, поженного пзидентом. Чь позже законодаль

н собрание получило право участвовать в пдварильном подбо кандидар

ее определяет партия, победившая на гиональных выборах, кандидата

которой

должно поержать большинство депатов.

7.4.2

Разделение властей и система сдержек

и противовесов в российских регионах

Отдельного рассмония тбует ситуация с разделением власй в российских

регионах и наличием там системы сдержек и противовесов. К середи»е 1990-х гг.

оформилась тенденция моноцентризма региональной власти с явным доминиро

ванием исполнительной власти и персонификацией гиональной власти фигурой

губернатора. Инститы парламентского контроля, которые действовали

практиче

ски во всех гионах во вмена советов, были отменены. На этапе принятия 

гиональных уставов возникло большое разнообразие гиональных

сиаций, ко

торые можно было классифицировать в категориях "сильной" или "слабой"

зако

нодательной власти.

На

уровне общефедеральных стандартов система сдержек и

птивовесов

выглядит следующим образом.

• Глава исполнительной власти имеет право роспуска законодательного соб

рания.

Также он прямо влияет на законотворческий процесс, подписывая

законы

или налагая на них вето.

• Законодательное собрание может выразить вот невер главе испол

ните

ной власти (но окончательное шение после изменения законодательства

конце 2004 г. принадлежит пзиденту). Именно оно разрабатывает норАtативные

акты, определяющие помимо прочего конкретные полномочия и струкру ис

полнильной власти (но е эти нормативные аы обязально должны пйти

630

631

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Регионьная и местная асть в соврешю России

чез подпись губернатора

0). Также законодательное собрание имеет контрольные

функции, связанные с контролем за исполнением бюджета региона и внебюджет

ных фондов

порядком управления региональной собственностью

Регионы самостоятельно определяют такую важную функцию, как соасо

вание с законодатьны.ми собрания.ми назначений высокопоставленных чиновников из

региональной исполнитьной власти. Наличие такого согласования и его масштабы

сильно различаются в регионах, определяя "силу" или "слабость" законодательно

го собрания. Наиболее распространена практика, когда с законодательным собра

нием согласовывается кандидатура первого заместителя губернатора или главы

гионального правительства (что напоминает федеральную практику согласова

ния

премьер-министра). Однако есть регионы, в которых губернатор ведет всю

свою кадровую политику самостоятельно, и никаких согласований не предусмот

но. Напротив, оельные регионы предусмотрели согласование с законодатель

ными собраниями назначений большого числа чиновников, например всех замес

тителей губернатора.

В целом используемая в России модель организации региональной власти

отличается явным доминированием исполнительной власти. Это доминирование

подтверждается статусом главы исполнительной власти, который является высшим

должностным лицом субъекта федерации. Сложившалея в России практика факти

ческого губернаторского контроля за выборами законодательных собраний и за

деяльностью этих собраний также не позволяет говорить о равновесном балансе

ветвей власти.

7.5

Системы местной а

сти

Под

.местной властью следует понимать власть на субрегtюньноt уровне, который

можно

условно назвать местным увнем власти. В ссийском случае это - власть

на

уровне насенных пунктов любого раера и масштаба (за исючениеt двух горо

дов

федерального значения) и районов, на которые дятся субъекты федерации. Также

возможна

организация местной власти на уровне внутригородских районов .

Следует различать местную власть и местное самоуправление. Местная власть

не

обязательно строится по принципам самоуправления, она может быть и частью

 Законодательное собрание может преодолеть бернаторское nето двумя третями

голосов.

21 С этой целью регионьный парламент может создать контрольно-счетную па

, подобно т

му, как на федерьном уровне действует Счетная пата.

7.5

Сидпы местпой асти

государственной власти, выстроенной по вертикали. В ссийских условиях

следу

ет

различать местную госатвенную асть и местное соупраенuе

7.5.1

Конституционные принцивы

организации местного самоуправления

Местному

самоуправлению в российской Конституции посвящены ст. 12 и

целая

восьмая глава. Конституция определяет следующие принципы организации

ме

стного самоуправления.

• Организация .местного самоуправления для обеспечения саостоятьного

решения насениеt вопросов местного значения.

• Территориальный формат местного самоуправления, привязанный к насе

ленным пунктам и их объединенм. Как гласит Конституция, "местное самоуправ

ление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с

учетом исторических и иных местных традиций".

• Организационное отделение местного самоуправления от государственной

власти. Согласно Конституции, "органы местного самоуправления не входят в

систему органов государственной власти".

• Сшюстоятьность местного самоупраения в предел сво полномочий.

В частности, по Конституции, органы местного самоупраения самостоятельно уп

равляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют

местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану

общественного порядка и др. Население самостоятельно определяет структуру ор

ганов местного самоуправления.

•

Выборность tестного сwюуправления. В соответствии с

Конституцией,

"местн

самоуправление осуществляется граанами пем ндума, выборов,

других

форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы

местного

самоуправления"

(ст. 130, п. 2). Изменение границ территорий, в которых

осуществ



ляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения.

• Воюность передачи органам tестного самоуправления отдьных госу

дарственных полномочий в соответствии с законоt.

Заслуживает внимания опделение местного самоуправления, которое дает

деральный

закон "Об общих принципах организации местного самоуправления

Росс,йской Федерации", принятьrй в 2003 г. Согласно этому закону, "местное

22 По проблематике разпития местного самоупраения n сооре�енной России см.:

IГельман, 1997; Местное самоуправление о современной России ... , 1998; Местное самоуп

раение: теории и nрактика, 19981 и др.

632

633

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Региоиышя u мест11ая власть в соврей России

самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей

власти,

обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской

Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными

законами,- законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под

свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через орга

ны

местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов

населения с учетом исторических и иных местных традиций".

7.5.2

Формирование местного саморавления

в современной

России

В советский период в стране не было разделения властных структур на уровни го

судатвенной власти и местного самоуправления. Действовала единая советск

систtа власти. На местном уровне ее пдставляли местные (районные, город

ские, поселковые, сельские) советы, которые формировали свои исполнительные

комиты. Струуры КПСС существовали на первом субгиональном уровне -

годов и районов (их не было на уровне поселков и сел).

1. Период 1991-1993 гг.

Развитие в России специального законодательства о местном самоуправле

нии начинается после 1991 г. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. "О ме

стном самоуправлении в Российской Федерации".

Поел� августа 1991 г. на гиональном и местном уровнях формируется но

вая

сисма организации исполнительной власти. В рамках отдельно взятых регио

нов

была создана внутрирегионьная властная вертикь (вертикаль исполнить

ной власти).

Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя

районные

(городские) администрации, главы которЬ1х назначались главами

ре

гиональных администраций. Исключение составляли главы региональных адми

нистративных

центров, которых назначал президент России, так же как и

губер

наторов (в сnубликах все назначения nроводил пзидент спублики, когда

если таковой избирался).

начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местного само

управления

от государственной власти. По си, главы районных и годских

ад

министраций

пдсвли местную государственную власть, сформированную

по

принци

лам многоступенчатой властной вертикали. Одновременно, до событий

осени

1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и

ас

социируемые с выборными пдставительными органами местного самоуправле



ния. Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных насе

ленных пунах уже возникают выборные исполнильные органы местного само

уnраения (nример Владивостока).

7.5

Систы местпой власти

2. Переходный период 1993-1996гг.

��степенное развитие местного самоуправления и его отделение от Госу

дар

етвеннои власти начинаются после nринятия Конституции 1993 г., опдели

вшей

принцилы организации новой системы. Соответствующий федеральный

закон

был

принят 28 августа 1995 г. и назывался "Об общих nринцилах организации

ме

стного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон и опделил

обще

федеральные рамки развития нового инстита. Далее, в сентябре 199

г. был

nри

нят еще один важный закон - "О финансовых основах местного самоуправления

Российской Федерации".

После поЯвления необходимых законов в России постепенно начинают

формироваться выборные исполнитьные органы tестного самоуправления.

Снача

ла это nроисходит в отдельных крупных городах, и весь процесс напоминает

диффузию инноваций. Выборы мэра Владивостока nрошли еще 29 июля 1993 г.,

т.е. даже до принятия новой российской конституции. В марте 1994 г. выборы

глав местного самоуправления состоялись в Иркутской области, одновременно с

первыми в истории этого региона выборами губернатора.

В октябре 1995 г., вскоре после принятия нового федерального закона мэр

был юбран в Волгограде. Однако в большинстве гионов формирование выбор

ных органов местного самоуправления произошло с большим опозданием, и

внутрирегиональная властная вертикаль сохранялась достаточно долго. Выборы

глав местного самоуправления состоялись в большинстве российских гионов од

новременно с nервыми губернатокими выборами, т.е. в конце 1996 г.

3. Перuод 1996-2003 гг.

На этом этапе nроисходит реализация положений федерального закона о

местном самоуправлении. Большинство гионов оnделяет свою модель местного

самоуправления в рамках этого закона и nроводит первые, а затем и вторые выборы.

Федеральный закон 1995 г. ввел целый ряд важных понятий. Прее всего,

был определен территориальный субъект местного самоуправления - муницип

ь



иое образоваиие. К разряду муниципальных образований относились все поселения

районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления

Использование понятия "муниципальное образование" привело к тому, ч

понятия

"местный" и "муниципальный" в России стали синонимами. В России

начали го

ворить о местной, или муниципальной, власти (однако слеет помнить о сделанной

нами

ранее оговорке, что возмоа и местная госудатвенная власть как

разновид

ность местной власти). Муниципальные образования nримимают свои уставы.

На том этапе законодательство позволяло существенные различия меу 

гионами

которые nолучили возможность оnделить собвенную модель местного

самоупр�ения. Принцип общедеральных сндаов использовался дчно

слабо, и закон носил очень общий, рамочный характер, применяясь на практике

по-разному. Этим и объясняется nоявление ряда гиональных моделей организа

ции местного самоуправления.

634

635

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Региоиыюя 11 местная власть в совреметюй Poccuu

Различия между региональными моделями определяются тремя основными

параметрам и.

• Уточнение территориьного формата муниципальных образований. Неко

торые регионы решили создавать органы местного самоуправления только в насе

ленных пунктах, но не в административных районах.

• Количество уровней .местного соупраения. Регионы могли выбрать между

одноуровневой и двухуровневой моделями. Двухуровневая модель предполагала,

что одни муниципальные образования могут делиться на другие. При одноуровневой

модели органы местного самоуправления создавались или в районах, или в отдель



ных населенных пунктах, входящих в их состав.

• Способ форtuрования органов естного самоуправления. В одних регионах и

муниципальных образованиях выборы глав местного самоуправления сделали все

народными, в других глава местного самоуправления избиралея депатами пред

ставительнога органа или нанимался ими на работу по контракту (или же вообще

создавался один лишь пдставительный орган местного самоуправления - при со

хранении вертикали государственной исполнительной власти и назначении глав

районных администраций губернаторами).

В результате определились наиболее характерные региональные модели ме

стного самоуправления.

•

"Либерьная" модь. Эта модель предполагала, что муниципальные об

разования создаются во всехАТЕ первого субрегионального уровня, т.е. в городах

регионального подчинения и районах. Повсеместно проводились всенародные вы

боры глав администраций.

• Посенческая модь. В соответствии с этой моделью муниципальными

образованиями являлись только населенные пункты, но не административные райо

ны.

Это позволило сохранить в районах институт местной государственной власти,

когда главы администраций назначались губернатором. Соответственно была со



хранена внрирегиональная властная вертикаль, не распространявшаяся только

на

города регионального подчинения. Такая ситуация возникла в частности в

Кур

ской, Новосибирской и Тюменской областях.

•

Модь ограниченной вwрности. В этом случае не допускались всена

родные выборы глав местных администраций. Вместо этого главы местных адми

нистраций избирались представительными органами местного самоуправления

или

назначались этими органами по контракту. Данная модель позволяла сохра

нить

частичнь1й губернаторский контроль за кадровой политикой на местном

уровне, поскольку непрямые выборы глав местных администраций лучше контро



лиравались

губернаторами. Эта модель была характерна для Брянской, Орлов

ской,

Саратовской областей и др. Она также использовалась в некоторых респуб

ликах. В наиболее жестком варианте кандидатуру главы местной администрации

вносил на верение местным депатам губернатор.

7.5

Систы местной асти

•

"Республиканская" модель. В ряде республик местное самоуправл

ение

дей

ствовало в очень ограниченных рамках. В лучшем случае проводились

выбор

пре

дставительных органов местного самоуправления. В реальности сохранял

ась

вн

рирегиональная властная вертикаль: все главы районных и городских

админи

стр

аций назначались пзидентами республик. Такая ситуация отмечалась в

Баш

кири

и, Татарстане и др.

Главные тенденции того периода были связаны с уменьшением числа

гио



нов,

использующих либеральную модель в пользу моделей ограниченной выборно

сти.

Например, в Брянской области шло постепенное изменение формата

�естных

выбор

ов, когда избИраться стали только пдставительные органы местного само

управления. Отмечался и отказ от двухуровневых моделей местного самоуправления

пеходом к назначению глав администраций одного из уровней. Например,

во

Владимирской области развивалея процесс лишения отдельных городов и поселков

статуса

муниципальных образований с пеходом к назначению местных глав

(субъ

ектами

местного самоуправления остались города областного подчинения и

районы).

Наибольшее влияние на развитие региональных моделей

местного само

управления оказала политика органов региональной государственной власти и

прее всего - губернаторов. Политика многих губернаторов заключалась в огра

ничении фактической самостоятельности органов местного самоуправления и со-

кращении числа ситуаций, связанных с прямыми выборами местных глав.

1 -

Модель местного самоуправления, с учетом федерального закона, опреде-

лялась на уровне гионального законодательства, создавая определенный формат

я муниципальных образований. При этом не обязательно использовался единый

общерегиональный формат. Муниципальные образования, принимая свои уставы,

могли

предусмотреть различные способы формирования своих органов власти. На

пример, в Смоленской области часть глав районных администраций

избиралась

народом,

часть- местными представительными органами, а некоторые

назнача

лись по контракту.

4. Перtюд пое 2003 г.

Этот период связан с принятнем в сентябре 2003 г. нового закона "Об общих

принци

пах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

(он

еликом вступит в силу с 1 января 2009 г.).

•

Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную гламентацию организаци

мест

ного самоуправления в России. Это мИНМИЗировало возможные

гиональные

вар

иации по типу гиональных моделей, словшся после принятия закона 1995

г.

7.5.3

Территориальный формат местного саморавления

Террит

ориальными субъектами местного самоуправления, т.е. муниЦипальными

обра

зованиями в соответствии с законом 2003 г. являются:

636

637

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Регионышя u ltecтnaя власть н coнpeltemюй России

• посения, которые делятся на городские и сьские;

• муниципьные районы (они включают поселении и расположенные меж-

ду ними межселеиные территории);

• гокие округа;

• внутригодские территории в городах дерального значения.

Федеральный закон пдполагает обязатьное местное сшюуправление на

уровне поселений.

Поселение не всегда пдставляет собой отдельно взятый населенный пун,

оно может включать и несколько небольших населенных пунов 23• Существует раз

личие в принципах образования поселений между территориями с высокой и низкой

плотнтью населения и в зависимости от числа жилей в одном поселении.

Сельск поселение может включать один населенный пун с численностью

населения свыше 1 тыс. человек или несколько населенных пунктов с численно

стью населения менее 1 тыс. человек. Для территорий с высокой плотностью насе

ления устанавливается иной критерий - 3 тыс. человек. В ситуациях, связанных с

низкой плотностью населения и затрудненной доступностью, поселением может

стать и населенный пункт, в котором не насчитывается 1 тыс. человек.

Наряду с параметрами плотности населения24 используются параметры до

ступности. Так, в случае поселения, включающего несколько населенных пунк

тов, административный центр должен находиться в пределах пешей доступности в

течение рабочего дня. Возможна организация местного самоуправления в населен

ных пунктах с числом жителей менее 100 человек, которые не признаютси посе

лениями, но и не входят в состав других поселений 25.

Обязательн использоние пеленческой модели означает распсанение

вневой моди местного соупраения на всей территории за исключени

ем годов, получающих ас отдельных годск округов. На первом субrио

нальном увне местного самоуправления находятся муниципальные районы26,

на

втом -поселения (на практике используют и обратный отсчет, называя поселения

муниципальными образовании первого уровня).

На первом субгиональном увне вся территория делится на два типа му

ниципальных образований -муниципальные районы (которые в свою очередь де-

2·' Аногично в советское nремя сельсоnет, яявшийся низо1юй ячейкой местной

IIЛасти и субрегионьного АТД, мог nключать несколько сел и деревень, занимая,

таким

образом, определенную значимую площадь.

24 Низкой считаетси плотность населении, которая в три и более раза ниже средне

я

России плотности сельского населения. Соответственно nысокая плотность в три ра

выше среднероссийской.

25 Дш1 этого решение должен приннть сход граан данного населенного пункта.

26 Длн нарезки муниципьных районов существуют С!ЮИ ограничен ин. Предполага

етсн, что административный центр района должен находитьсн в пределах транспортной

до



ступности н 1ех поселений в течение рабочего дни. Однако н труднодоступных мено

стей и территорий с низкой плотноью населения это правило может не использоватьсн.

7.5

Системы местпой власти

лятся

на nоселения, составляющие второй

субрегиональный

уровень) и

городск

ие

округа.

Практически ликвидируется инстит местной государственной

власти.

Городские округа являются аналогом пжних годов

гиональног

о под



чинения.

Первые версии закона предполагали установление

опделенных

стати

стических критериев (численность населения), в соответствии с которыми

город

может претендовать на статус не внутрирайонного поселения, а городского

округа

Однако от четких критериев было решено отказаться. Решение о создании

го

д

ских округов принимаетси на уровне самих субъектов федерации. Были

отмечен

конфликты, связанные с желанием региональных властей понизить статус

некото

рых городов до ур

овня поселений. В обязательном порядке городскими

округами

являются населенные пункты, имеющие особый статус закрытых административ



но-территориальных образований и наукоградов.

Предусмотн особый порядок организации местного самоупраения 

ряда территорий - городов федерального значения, приграничных территорий,

ЗАТО и наукоградов. В трех последних случаях он определяется федеральными

законами, а в городах федерального значения-самими городами.

Вопрос организации местного самоуправления в городах федерального зна

чении явлиется одним из самых сложных в российской практике. Городские власти

не были заинтересованы в развитии внригородского местного самоуправления,

предпочитая сохранять единую, нерасчлененную власть, функционирующую по

принципам властной вертикали. Особенно последовательно этого добивались власти

Москвы. В этой связи возник характерный тезис о необходимости сохранить "един

ство городского хозяйства", который был введен в федеральное законодательство.

Действующий закон предполагает, что создание внригодских муници

nальных образований осуществляется городскими законами с учетом мнения насе

ления. Также гиональное законодательство (с целью сохранить енство годско

го

хозяйства) оnделяет вопросы местного значения и источники доходов местных

бюджетов. На практике это позволяет властям городов федерального значения огра

ничивать полномочия внригородских органов местного самоуправления, сохраняя

абсолютное доминирование общегородской государственной власти.

В результате муниципальной реформы общее количество муниципальных об

разований увеличилось вдвое -до 24100 (новых муниципальных образований

было

создано 11612), в основном- за счет создания местного самоупраения на ом

субгиональном

увне -поселений. Выры органов асти во вновь зонных

муниципальных

образованиях по закону должны были пйти до 1 ноября 2005 г.

7.5.4

Формирование органов местного саморавления

Действующее законодательство позволяет регионам и муниципальньrм образова-

ниям сделать выбор одной из нескольких моделей формирования органов местного

самоуправления.

638

639

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Регионьная и .местная власть в соврее1юй России

• Должности главы муниципального образования и главы администрации

могут занимать разные люди.

• Глава пдставительного органа местного самоуправления не может одно

-временно быть главой администрации 27•

• Глава муниципального образования избирается на всенародных выборах

или представительным органом местного самоуправления из своего состава (в nо

следнем случае он может быть только председателем представительного органа

местного самоуправления и не может быть главой администрации).

• Главой администрации может быть глава муниципального образования

(не являющийся при этом главой представительного органа местного самоуправ

ления) или лицо, назначаемое по контракту.

им обуслоены наиболее тиnичные модели формирования местной власти.

\. Выборный ава муниципального образования (он же - глава администра

ции). В этом случае народ избирает главу муниципального образования и предста

вительный орган местного самоуправления 28• Глава местного самоуправления од

новременно является главой местной администрации. Эта модель является наибо

лее распространенной.

2. Глава tуниципального образования - председоть преdставитьного орга

на естного самоуправлен (tбранный народо и депутатами). Глава админист

рации в таком случае -отдельная должность, он избираетсн nредставительным

органом местного самоуправления или назначается им по контракту. Этот вари

ант рассматривался как предпочтительный с точки зрения сторонников укреnле

ния властной вертикали в центре и регионах. Однако провести его повсеместное

внедрение не удалось.

В муниципальном районе возможна ситуация непрямых выборов представи

тьного органа местного саtоуправления: в него входят представители органов

ме

стного

самоуправления поселений. В этом случае глава представительного органа

обязательно избирается деnатами.

целом по ситуации на середину 2005 г. прямые выборы муниципальных

глав

были пдусмотны в 80% муниципальных образований, т.е. изменили

схему

немногие

регионы и в немногих случаях, касающихся обычно крупных городов

Прямые

выборы депатов предусмотны в 99,11% муниципальных образований,

делегирование депатов муниципальных районных собраний от nоселений -

толь



ко

в 0,3% случаев, еще в 0,5% случаев выборы проводятся на сходах граждан.

27 Ранее на nрактике было широко расnространено совмещение этих nостов. Поэ

то

му

nолного разделения 11етвей асти на мунициnальном уровне часто не наблюдось.

JH В населенных nунктах1 насчитывающих менее 100 жителей, nредставительный

ор



ган местного самоуnравления может функционировать по nравилам nрямой демократии,

nредстанляя собой сход граждан.

7.5

Систы местной асти

7.5.5

Вопросы местного значения и полномочия

ор

ганов

местно

го самоу

правл

ения

Значительную сложность в федеративном государстве пдставляет разграничени

полн

омочий между гиональной и местной властью. В ссийской Конституци

испо

льзуется либерьный принцип разграничения полномочий меу центм

гиона

ми, который пдполагает, что все полномочия

не отнесенные к ведению

центра

или сфере совместного ведения, яяются полномочиями регионьной

власти.

Что касается местного самоуправления, то используется формулировка

вопросы местного значен

, которая может иметь разное толкование.

Федеральный закон 2003 г. nдполагает четкое перечисление вопросов ме

стного

значения и использует, таким образом, установочный принцип опделения

полномочий органов местного самоупраения.

В связи с двухуровневой моделью местного самоупраения тбуется раз

граничение полномочий ме поселениями и муниципальными районами, которое

также предусмотрено законом29• Городские округа объединяют полномочия посе

лений и мунициnальных районов.

Полномочия поселений в российских условиях можно ассифицивать

следующим образом.

• Местная финансово-экономическая политика.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за

его исполнением; установление местных ногов и сборов; вление, пользоние

распоряжение муниципальным имуществом поселения.

• Инфраструктурнан политика.

Органы власти на уровне поселения занимаются организацией снабжения

населения электричеством, теплом, газом и топливом, организацией транспортно

го

обслуживания населения, содержанием автомобильных дорог и мостов (за

ис

ключением

дорог и мостов федерального и гионального значения). В

поселениях

создаются условия Я обеспечения населения услугами связи.

• Социальная, жилищная и культурная политика.

В компетенцию поселения входит обеспечение малоимущих граан

жиль

ем

, организация муниципального жилищного фонда и создание условий

Я жи

лищного

строительства. Местные власти создают условия Я организации досуга,

массового отдыха, библиотечного обслувания, развития физической

культуры и

Ьсновная

часть новых мунициnьных образований, созданных в nроцессе ре

формы, - это nоселения. Передача им nолномочий nроисходит постеnенно в течение пе

реходного nериода, который

должен

завершиться к 2009 г. Решенин о nереда�е nолномочий

(сроки и объем nолномочий)

в nереходный

период nринимают сами регионы.

640

641

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com