Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 7

Регионьная иtестная асть в соtенной России

Второй цикл губернатоких выбов nрошел в 2000-2001 гг. [Политика в

гионах ... , 2002; Поnова. 2001]. Однако в связи с увеличением срока nолномочий

некоторых грнатов до nяти лет и многочисленными nеносами выборов далее

выделять комnаные no времени циклы губернаторских выборов стало слож

ее.

Ттий цикл 2004-2005 rr. грнатоких выров оказался усеченным, поскольку

на уровне федерального законодательства выборность региональных руководите

лей была отменена. Последние выборы nрошли в Ненецком АО в янва-феврале

2005 г. Одновменно с ними начались первые назначения губернаторов.

7.2.4

Основные параметры инстиа ернатора

Рассмотрим ситуацию с общедеральными стандартами и гиональными разли

чиями относительно гиональной исnолнительной власти.

1. Наименование дости.

В сnубликах, как уже говорилось, исnользуются три наименования высшего

должностного лица - президент, ава респуики и председоть правиттва.

В пчих гионах обычно исnользуются два наименования - ава адми

нистрации и грнатор. В nериод азначения гиональных руководителей офи

циально исnользовалось понятие "глава администрации". Но nостеnенно, в связи с

nринятнем гиональных уставов и nведением выборов гионы начинают все

чаще исользовать в официальной nрактике nонятие "губернатор" [Инстит гу

бернатора ... , 1997]. Оно восnринимается как более "солидное" и "статусное" no

сравнению с главой администрации и к тому же имеющее дореволюционные исто

рические корни.

Официальное уnотребление понятия "губернатор" отличает прежде всего

крупные,

экономически развитые гионы, где оно выглядит наиболее органичным.

особенности оно характерно для гионов, изменивших струуру улраеИЯ

по

сравнению

с традиционной. Поня

ие "глава администрации" более типично 

традиционалистских

, особенно аграрных рриторий, и для небольших субъектов

дерации.

Однако указанн nравило действует не столь часто, и поспенно

все

льшее

число регионов леходит к лонятию "губернатор", воспринимая

лоня

тие

"глава администрации" как

уставшее и недостаточно "статусное".

Возможны

три ситуации: высшее должностное лицо именуется губернато

ром,

высшее должностное лицо называется главой администрации, или офици

ально

исnользуются оба наименования. При этом в неофициальной nрактике ло

нятие

"губернатор" используея и в х гионах, где оно не "узаконено".

Особая·ситуация харарна я Москвы, е высшее долостн лицо име

нуея эром, что соответствует традиционным Пдставлениям о городской а-

7.2

Испнитьная асть в субкт дер

ии

и.

До

1996 г. мэр возглавлял и Санкт-Петеург, но зам

глава города стал име

ват

ься губернатом.

Федеральн законодательство не nдполагает никаких стасных различий



указа

нных наименований. С точки зния дерального закона все они равны,

ги

он

имеет nраво называть свго руководиля в соответствии со своими по

елан

иями и

традициями.

2. Поряк избния и назначен.

В соответствии с деральным законом, принятым в \999 г., и до внесения в

его

поправок в 2004 г. глава субъекта дерации избиралея всенадно (за исклю

чени

ем Дагестана), nрямым и тайным голосованием.

Межгионьные различия ранее касались ких деталей выв, как nог

необходим

ой явки и nведение выбов в один или два тура. Позднее дераль

ое

законодательство регламентировало обязатьное проведение губернаторских

выборов

в два тура с целью повышения легитимности губернатов (если ни один

из

кандидатов не лолучает 50% голосов в первом туре, то проводится второй тур,

который выигрывает кандидат, получивший относительное большинство голосов).

В соответствии с законодательством 2004 г., применение которого началось

в первые месяцы 2005 г., глава суба дерации назначается президентм России

с утвержнием его кандидатуры регионьнt законодатьнt собрани (моь

назначаtого губернатора с элtенти моди "паtентской республики"). П

зидент вносит единственную кандидару губернара в законодальн собрание.

тому nредшествует лроцедура подбора кандидатур. На nервом этапе она преду

сматривала формирование СИСка из двух и более кандидатов на nост губернатора в

полпдстве

в соответвующем деральном округе и администрации пзидента.

ла

государства делал выбор одной кандидатуры из этого списка. В конце 2005 г.

дерьный

закон ввел еще одну возможную процедуру -.выдвижение кандидата

партиеu

бе

и,

одержавшеи по ду на выборах в гиональн законодательн

собрание

(при

условии, что эту кандидатуру пе поержит льшинство

депатов).



Пцедура опделила слабую нденцию к развитию в российских гионах моде-

ли

"парл

. б "

аментскои

спу лики вмес моделей выборного губернатора

и губерна

тор

а,

назначаемого пзидентом единолично (однако окончательное

шение ос

тает

ся за пзидентом страны).

Другой

сценарий пдполагает срочное ожение гурнатором

полномочи

цью поставить перед президентом вопрос о верии. В случае подтверждения

до



ерия

пзидент вносит кандатуру гурнатора на верение в законодатель



собр,ние. а процедура использолась, чтобы ускорить пеход к новой схе

ме

формирования губернакого корпуса. Как показала практика назначений в

200

5 г., данный сценарий использовался значильно чаще, чем "основная" пце

дур

а, связанная с исчением ска гурнатоких полномочий.

602

603

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Региоиьиая

и естиая асть н сонрееююй России

3. Ск полномочий.

Поначалу регионы определяли срок полномочий своих выборных руководи-

телей самостоятельно. В большинстве случаев использовался четырехлетний срок,

что просто повторяло срок президентских полномочий в России, хотя некоторые

гионы устанавливали более пдолжительные сроки. Оrдельные спублики сразу

же ввели пятилетний ск (например, Татарстан в 1991 г.). В апле 1993 г. губерна

торы избирись на пять лет, что также повторяло российскую практику (пзидент

России в тот момент отрабатывал пятилетний срок, будучи избранным в 1991 г.;

четырехлетний президентский срок введен конституцией 1993 г.). Рекорд принад

лежал Калмыкии, где в 1995 г. пзидент был избран на семь лет.

После федеральной гламентации 1999 г. установлено, что срок губернатор

скuх полночu не Аюжет превыиють пять лет. Это стало большой уступкой 

гионам, которые получили право на более продолжительный ск полномочий своих

руководителей, чем тот, который имеет пзидент страны (в результате в России

стала праически невозможной синхронизация президентских � губернаторских

выборов). Однако семилетний срок полномочий пзидента Калмыкии ст невоз-

можным.

На практике это привело к тому, что регионы стали постепенно менять по-

ложения своих конституций и уставов и вводить пятилетний срок губернатоких

полномочий вместо четыхлетнего.

Законодательство также огранuчивало срок пребывания одного u того же лица в

должности двумя срокаАщ подряд. Сами гионы в период, когда системы регио

нальной власти устанамивались на местах, не выраболи единой позиции по дан



ному вопросу. Одни субъекты федераии и здесь копировали федеральное законо-

11(

дательство и вводили ограничение на число сроков. ругие этого не сделали.

Федеральный закон 1999 г. ввел ограничение: одно и то же лицо может за

нимать пост высшего должностного лица субъекта федерации не более двух сроко

подряд. Введение этой нормы привело к значительным трениям между центром

гиональными лидерами. Развитие пеонифицированных моноцентрических





жимов в гионах тбовало сохранения у асти конктных фигур, которые

лоб

бировали изменение или отмену этой нормы. Их формальные аргументы

свод



лись

к тому, что федеральный закон появился только в 1999 г. и к тому, что

ги



нальное

законодательство в ряде случаев не пдполагало таких ограничений.

В зультате на протяжении ряда лет в деральное законодательство

пыта

�

лись

ввести нормы, позволяющие некоторым губернаторам птендовать на

тт

ий

срок

(который юридически считался бы вторым сроком). я этого была изоб

те



на

ноа отсчета сроков, привязанная к моменту принятия федерального зако

на

октяб 1999 г. и зависящая от условий гионального законодательства.

Один из вариантов пдполагал, что первым считается тот срок, на кото



губернаторы находились в момент принятия дерального закона. Другой "обн

7.2

Испиитьиая асть н субктах дерации

лял

" все ски, считая первым , на который губернатор избирается после

окт

б

ря

1999

г. В различных вариантах поправок тае пдполагалось отсствие огра

иче

ний в гиональном законодательстве (иначе получалось, что губернатор из

на

чаль

но имел ограничения по срокам по региональному закону, а федеральны

зак

он

снимает для него эти ограничения, не засчитывая пжние сроки). Длител



ная

лоббистская борьба закончилась в 2003 г. с принятием поправок к федерально

му

зако

ну, установивших в числе пчего и норму "ттьего ска".

Закон исходил из самого щадящего правила- "левого срока": первым

и

таетс

я тот срок, на который гиональный руководитель избиралея после октября

1999

г. Однако это правило автоматически действует только для тех (нечастых)

лу

чаев,

когда гиональное законодательство в октяб 1999 г. не содержало ограни

чений

по числу сроков. В остальных случаях шение об отсчете сроков принимает

гион,

а точнее- законодательное собрание, вносящее поправки в гиональные

конституции и уставы. Региональные депаты вправе использовать правило "ну

левого

срока", но мог пдоЛжить исчисление сроков на основании своего преж-

него законодательства.

В сложившейся ситуации конктные гиональные руководители получили

право на ттий, а в некоторых случа и четвеый срок 7. Однако реализация этого

пра зависит от отношений с законодальным собранием, кото может и не при

нять сттствующую поправку в гионан законодальство. В большинстве

случаев гиональные ограничения по количеству сроков были сняты, Что позволило

рнаторам птендовать на новые ски. Однако бь сиации, когда законода



ли сохранили все как есть, фактически отказав губернаторам в праве на ттий

срок

(случаи В. Яковлева в Сан-Петербурге, В. Серrеенко в Кировекой о,бласти).

После пехода к "мягкому назначению" губернаторов ограничения по ко



личест

ву сроков потеряли смысл. Фаически право опделять, на сколько

сроков

назна

чать ту или иную пеону, сл пзидент страны. В ряде случаев это позволИ

ло

назн

ачить

некоторых гиональных руководителей на третий или четвертый

сро

�

олее

того, в 25 г. был назначен губернатом глава Кос�мской области В. Ше



шуно

в,

который по ранее действовавшему региональному законодательству

не

ог

балл

отитьс

я на ттий ск, еи бы в облаи прошли выборы. Таким

обра

з�



ика

применения этой нормы во многих случаях способствола дальне

йше

П

Лению

губернаторской карьеры отделыми гиональными лидерами.

4. Ограничитьные цензы.

Российское

законодательство не пдполагает каких-либо специальных

н-

:ю

занятию

губернатокой должности. Разнообразные цензы вводились сами



гио



, что приводило к политическим конфликтам.

7 Право на фактический четвертый срок nознио у тех региональных руководите

ей

, которые

успели избраться дваы до окп1бря 1999 г.

604

605

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Регионьная 11 местпая асть н сонремеиной Poccuu

Наnример, во многих сnубликах существовал языковый ценз: глава сnуб



лики

должен был владеть ее государственными языками. На практике это делало

невозможным участие в выборах nрактически всех nдставителей нетитульной

национальности, сnособствуя укреnлению nозиций национальной бюрократии.

В некоторых сnубликах кандидаты nроходили экзамены на знание государствен

ных языков.

Еще одной расnространенной формой был ценз оседлости. Как минимум он

nдполагал постоянное проживание кандидата в губернаторы на территории 

гиона

в момент выбов (т.е. факт его гисации по мес тельст, nрописки).

Но чаще всего вводился ценз, nдnолагающий, что кандидат посянно nрожиет

гионе на nтяжении ряда лет. Например, в Мк, некоторых спубликах

(Адыгея, Бурятия и др.) этот ценз составлял десять лет, в Сверовекой и Тамбов



екой областях- пять лет. Довольно часто вводился годичный ценз осеости.

Отдельные регионы также использовали возрастные и образовательные

цензы. В случае с возрастом речь шла о верхней и нижней nланке или об обеих

планках сразу. Нижней возрастной планкой часто считались 30 лет, верхней -

60 лет. В Амукой области и Хабаровском крае губернатом мог стать только

кандидат с высшим образованием.

Ограничительных цензов nочти нет в действующем деральном законе, ко

торый с этой точки зния носит лиральный хараер. Федеральный центр посчи

тал важной политической задачей недопущение "закрытых" систем региональ

ной власти, не nозволяющих баллотироваться кандидатам, представляющим 

деральную элиту или нетитульное население.

Применение цензов было сnорным и до принятия федерального закона, и

очень часто кандидатам удавалось отстоять свои nозиции в суде, доказав несоот

ветствие цензов демократическим нормам Российского государства. В отноше

нии

ценза осеости известна ситуация с А Руцким в Курской области в 1996 г.,

когда

ему удалось восстановить свою регистрацию через суд на nоследней неделе

пед

выборами, доказав ограничение избиральной комиссией своих nрав. 

привело

к триумфальной nобеде А. Руцкого, несмотря на фактическое

отсствие

времени

для агитации. После этого случая гиональные власти стали реже

nоль



зоваться

цензом осеости, понимая, что отстоявший в суде свои права кандида

примекает доnолнильные симnатии избирателей.

Что касается языкового ценза, то во второй nоловине 1990-х гг. он стал nри

меняться

заметно же. Опять же известна ситуация в Марий Эл в 1996 г., когда

не

которые

кандидаты отказались сдавать экзамен на знание марийского языка и

от



стояли

свои nрава в суде (э nозволило русскому В. Кислицыну выиграть выборы)

На

выборах в Татарстане в 2001 r. уже участвовали кандидаты русской националь



ности

(nравда, безусnешно), хотя

языковый ценз не был изъят из сnубликанско

го законодате.

7.2

Исполнитьная асть н субкт дерации

5. Поряк о пк чuй иw ucIumй cm

При исnользовании модели выборного губернатора в Рсии исnользова

ись

три возможных спа дчного nкщения грнатоких пномочий.

Одним из сnособов досрочного nкращения полномочий главы исполни



тел

ьной

власти является его отстранение от должности nзидентским указом

соо

тветствии с нормами дерального вмешательства.

Другой сnособ - вотум недоверия губернатору со стороны законодательного

собр

ания. Наличие этой nцедуры яяется обязальным я всех гионов. За

воту

м недоверия должны проголосоть не менее двух ттей деnтов (nоставить

вопро

с на голование может группа депав, насчитывающая более одной тти

от

общего числа). При этом джен бь уановленный судом повод  недория:

• издание аов, nтивочащих деральному и гиональному законода

телтву, и неустранение нарушений в чение месяца пле принятия шения судом;

• иное грубое нарушение дерального и гионального законодательства,

влекущее за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Ттий способ пкращения губернаторских полномочий был возможен,

когда в гионах пводились губернаторские выборы,- оrJыв главы гиона са

мими избирателями с помощью пцедуры ндума. Региональное законода

тельство крайне дко и неохотно использовало э норму. В зульте в стране не

было ни одного пцедента для такого оrJыва, а все nопытки блокировались вла

стями и избирательными комиссиями 8•

Федеральное законодательство не считало норму отзыва губернара изби

рателями обязательной: шение принимал регион с помощью собственного зако



нодательства. При этом деральный закон тбовал, чтобы гиональное законо

дательство обязательно опделяло основания и процедуру оrJыва. К числу осно

ваний относились:

• установленное судом нарушение дерального или гионального зако

нодат

ельства;

• устаноенн судом неоднократное неисnолнение своих обязанносй

без увательных причин.

Пцедура отзыва пдусматривала сбор подписей не менее 3% избирателей

анного гиона. Отзыв был возможен только в случае, если за него проголосовали

бол

ее nоловины от общего числа избирателей в гионе.

Процедура

отзыва губернатора самим избирателями в российских условиях

зат

руднена и потому практически не использовалась. То же относилось и к

другим

спо

собам досрочного nкращения полномочий.

8 Наnример, избирательные комиссии отказыись регирировать инициативные

груnпы, созданные для сбора nодписей в поержку референдума, ссылаясь на отсствие

ких норм в регионьном аконодательстве.

606

607

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Региопьпая 11 местпая асть н совреюшй России

После пехода к модели назначаемого губернатора в 2004-2005 гг. способ

досрочного пкращения губернатоких полномочий несколько изменились.

• Пцера отстранения от джности пзидентским указом стала горазд

пще. Для этого используется простая мотивировка - рата президентского д



верия и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. После упрощения про

цедуры как раз и произошло первое досрочн увольнение губернатора В. Логинова

в Корякском АО в начале 2005 г.

•

Вотум недория грнатору со стоны законодального собрания воз



можен, но не имеет прямых последствий (что еще раз доказывает ограниченность

применении модели "парламентской спублики"). Окончательное шение об от



странении или сохранении губернатора в должности принимает пзидент.

•

Отзыв губернатора избирателями невозможен в связи с отсутствием п

цедуры всенадных выборов.

6. Полномоч высшего должностного лица.

Анализ регламентации губернаторских полномочий на уровне федерального

законодательства (см. например: [Игнатюк, 1999]) позволяет опделить следующие

основные полномочия и функции.

а) Лидерская функция.

Высшее должностное лицо возглавляет гион. Оно представляет регион во

всех его внешних отношениях - с федеральным центром, другими регионами, ме

стным самоуправлением, а тае за рубежом. Именно губернатор подписывает от

имени суба федерации все договора и соглашения (в частности, договор о раз

граничении полномочий между регионом и федеральным центром губернатор

подписывает от имени высшего исполнительного органа).

б) Функция главы региональной исполнительной асти.

Высшее должностное лицо является руководителем высшего органа испол�

нительной власти в регионе и формирует этот орган в соответствии с порядком

установленным гиональным законодательством.

в) Функции в сфере законотворчества.

Высшее должностное лицо влияет на законатворческий процесс в

регионе

что

связано с системой сдержек и противовесов. Губернатрр имеет право отклони

ть

закон,

принятый региональным законодательным собранием. Региональный

зако

вступает

в силу после его подписания бернатором. Тае губернатор может

созы

вать

внеочедные заседания законодательного собрания, участвовать в работе

ме



стных

законодателей с правом совещательного голоса.

Высший

исполнительный орган гиональной власти, которым руковод

высшее

должностн лицо, имеет еще целый набор важных полномочий и

функци

й.

основном это полномочия в социально-экономической сфе:

•

разработка и осуществление мер по обеспечению комплексноГо социал

•

но-экономического развития гиона, а тае проведения единой государственно

7.3

Оргшшзация исполпителыюй власти в регштах: срштьпы

й а

пал

ол

ики

в области финансов, науки, образования, здравоохранения,

социальн

ого

обе

спеч

ения и экологии 9;

• разработка и обеспечение исполнения регионального бюджета и

регио



нал

ных

программ социально-экономического развития;

• управление и распоряжение реrиональной государственной собственно-

стью.

Также высшее должностное лицо и высший исполнительный орган

имеют

по

лномо

чия, которые можно рассматривать как институт вмешательст

гиональ



ной

власти на уровне местного самоуправления. Региональный руководитель

имеет

право

отстранять от должности глав муниципальных образований, аналогичное

то



му,

которым располагал президент страны в отношении выборных губернаторов

Высший

исполнительный орган предлагает органам местного самоуправления

привест

и свои правовые акты в соответствие с действующим законодательством

(

что

может повлечь за собой применение санкций в отношении органов

местного

самоуправления).

Наконец, высший исполнительный орган осуществляет в пделах своих пол

номочий меры по ализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и граж

данина, охране собственности и общестнного порядка, борьбе с пспностью.

7.3

ганизация исполнительной власти в

егионах:

авнительный

анализ

Федеральное законодательство пдусматривает общий регламент я сисм гио

нальной

власти. Струкра гиональной исполнительной власти

опделяется са

мим

гионом с помощью гиональной конституции

(устава) и специальных

гио



нальных

законов. Существующие струкры

отличаются опделенным

разнообра

зием.

Причинами этого разнообразия в используемых в регионах модел

организа

ции

исполнительной власти являются:

текущи баланс сил между

группами влия

ния,

специфика предвыборных кампаний или политических альянсов,

личные

особенности

и предпочтения региональных лидеров, этиаполитическая

ситуация.

Струкра

исполнительной власти в гионах (гиональной

администрации)

значительной степени наследует структуру прежнего исполнительного

комитета

совета

народных депатов, действовавшего в советский период. Длн

прежней

эпо

оложения

акона фактически определяют основные сферы деятельности регио-

нальной исполнительной иласти, считая таковыми социально-экономическую и экологи

ческую поЛитику в преелах регионьных полномочий и компетенции регионов в рамках

сферы

совместного ведения в

соответствии

с федер



ьными

аконами

608

609

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Регщтышя 11 местпая власть в совремешюй Pocc1

хи

была характерна отраевая структура исполнитьной власти, соответствовав



шая

модели диивного планового управления экономикой. Трансформация

этой

модели

в процессе перехода к рынку оказалась постепенной: отраслевая структур

гиональной администрации по-nжнему воспринималась как наиболее правиль

ная

и адекватная. Свою роль здесь сыграл и тот факт, что большинство гиональны

руководителей принадлежало к числу выходцев из партийно-советской номенкла

туры или просто возглавляло исполкомы. Изменилось только содержание деятель

ности соответствующих элементов в структу исполнильной власти: чь шла

уже

не о диктивном управлении, а о государственном гуливании тех или иных сек



торов экономики.

7.3.1

Структура региональной исполнительной власти

Структура региональной администрации имеет многоуровневый характер "бюро

кратической пирамиды".

• На низовом уровне находятся структуры, которые обычно называются уп

равлению.щ, департаментами, китетаи или отдшт. Это -первичные ячейки

администрации, у каждой из которых есть свой руководитель.

• На более высоком уровне бюрократической иерархии располагаются за

tестители губернатора. Каждый из них курирует определенное "отраслевое" на

правление, в которое входит несколько низовых ячеек (управлений и др.). Количе

ство заместителей губернатора обычно не превышает 10 ("нормальным" на прак

тике считается число заместителей на уровне 6-8): большее число заместителей

нередко воспринимается в контексте неэффективного управления и громоздкой,

излишне дифференцированной бюрократической структуры.

Структура администрации обычно nозволяет такие сиации, когда руководи

тель

какого-либо особенно важного управления имеет ранг заместителя губернатора.

• Наконец, на следующем уровне находятся первые зшtестити губернато

ра. Их статус выше, чем у остальных заместителей, которых в обиходе нередко

на



зывают

"простыми" заместителями. Первый заместитель губернатора курирует

ряд

стратегически важных напраений. Возможны ситуации, когда он курирует

только

одно,

но критически важное направление. Один из первых заместителей губернатор

исполняет

обязанности губернатора в случае его вменного отсствия. Количеств

первых заместителей губернатора обычно составляет один или два, в очень

редки

случаях -три или даже четыре.

Трансрмация традиционной отраслевой струры в постсоветский перио

привела к появлению целого ряда отличительных особенностей новых региональ



ньrх администраций.

7.3

Оргшшзация исполпитьной асти в регион: сравпитьны апиз

По ме пвращения инстита губернатора в выборный развивал

ось

со



ер

шенн

о особое "отраслевое" направление -политическое. Оно во

многом

со

хр

ан

ило свое значение и после отмены губернаторских выборов: остались

выборы

рег

иональные законодательные собрания, муниципальные выборы,

необход

и

мос

ть

лоббистской работы в центре и т.п. В советский период исполком

выпол



ял

чисто хозяйственные функции, в то время как политические задачи

решали

сь

ругой

"ветвью власти" - партийной в лице региональных комитетов

КПСС.

постсоветский период политические функции были интегрированы в су

ру

новой

гиональной администрации и осонно востбованы после пехода

к вы



борности.

результате в гиональной администрации произошло выделение двух

на



правле

ний -политического и экономического.

В политическое направление входят структуры, корые занимаются работой

со

СМИ (в том числе псс-служба), nартиями и общественными организациями,

органами местного самоуправления, межрегиональными связями и т.п. Частью

этого направления является кадровая политика администрации, которой обычно

ведает аппарат администрации. К политическому направлению можно отнести и

правовое упраение администрации, где ведется подготовка нормативных аов.

Фактически все эти структуры призваны обеспечить проведение выборов в

интесах гиональной администрации и эфктивные связи с общественностью.

Руководитель данного направления нередко имеет неформальный статус "серого

кардинала" гиональной администрации.

Политическое направление развито в различных администрациях в разной

спени. Более традиционный риант nдполагает, что основные "политические"

функции находятся в руках руководителя аппарата администрации или управляю

щего делами админисации. В других учаях аппарат администрации (упраение

елами) выполняет ское теические, сугубо организационные функции, а поли



тиче

ское направление курирует специальный заместитель губернатора.

Экономическое направление обычно имеет отраслевую структуру,

отражаю

щу

ю в общих чертах структуру гиональной экономики и существующ

ие приори



теты

регионального развития. Например, в некоторых регионах особое

внимание

уделя

ется проблемам сельского хозяйства, которое курирует первый

заместитель

губернатора.

Каый заместитель губернатора или является руководителем ва

ного де



партам

ента или комитета (например, финансов или сельского хозяйства),

или ку

риру

ет несколько подразделений, объединяемых в отраслевые блоки

(например,

социальная политика).

10сновными отраслевыми блоками в администрации являются:

• финансы;

• управление государственным имуществом;

• пмышленность;

' .

610

611

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 7

Региоиьная и естиая асть н сонретю России

• энергетика;

• жилищно-коммунальное хозяйство;

• строительство;

• транспорт и связь;

• сельское хозяйство;

• внешнеэкономические, межрегиональные связи;

• образование и наука;

• здравоохранение;

• культура;

• молодежь, физическая культура, спорт;

• вопросы социальной защиты населения, труда и занятости.

некоторых регионах есть специальные структуры, курирующие такие сфе

ры, как ценообразование, недропользование, фармацевтика, лесная промышлен

ность, рыбное хозяйство и др.

Все эти направления мог быть представлены отдельными низовыми ячей

ками или объединены в рамках одной такой ячейки. Первые и "простые" замести

тели обычно курируют несколько низовых ячеек, обдиняемых по смыслу (напри

мер, социальная политика). Как уже говорилось, возможны сиации, когда руко

водитель направления имеет статус заместителя или даже первого заместителя гу

бернатора (например, финансы или сельское хозяйство).

Характерной особенностью многих гиональных администраций является

выделение общеэкономического направления. Оасти это соответствует совет

ской традиции, когда в рамках исполкома обязательно существовало главное пла

ново-экономическое управление (ГлавПЭУ) как одно из ключевых подразделений.

В условиях nерехода к рынку общеэкономическое направление сохранилось, но

стало

выглядеть по-другому: его руководитель отвечает за вопросы экономической

политики, экономического развития, инвестиций. Соответствующие полномочия

нередко

имеет чиновник в ранге первого заместителя губернатора или, как мини

мум, "простого" заместителя.

Важным струкрным подразделением региональной администрации явля

ется

представительство региона в федеральном центре. Оно может официально

именоваться

пдставильством при пзиденте, при правительстве или при 

де



ральных

органах госудатвенной асти. Для гиональной администрации это -

подразделение,

которое обеспечивает продвижение региональных интересов

на

федеральном

уровне и выполняет ключевую лоббистскую функцию. Были

даже

случаи,

когда руководитель nредставительства имел ранг одного из первых замес



тителей

губернатора (обычно- "простой" заместитель).

Количество первых и "простых" заместителей позволяет понять в "перво

nриближении" расстановку сил в гиональной администрации. Наличие единст



венного первого заместителя характерно  небольших гионов, например авто

номных округов, где создание слишком сложной администрации противоречит

7.3

Оргаиизация испиителыю асти н регионш сраниительиый ш1ализ

рав

ому смыслу. Также распространена ситуация, когда единственный

первый

за

ест

итель выступает в роли главного доверенного лица губернатора,

выполняет

его

унк

ции во время губернаторских командировок, плотно занимается

решени

ем

ко

номических вопросов и пр. Очень часто это конктный, специально

подобран



человек, которому губернатор доверяет текущее управление и экономику.

Обычно единственный первый заместитель губернатора получает в свое

веде

ние

наиболее общие и важные экономические вопросы (т.е. общеэкономическое

на

равле

ние). Он является заместителем губернатора по всему народно-хозяйственн

о

му

комплексу. Однако есть дкие случаи, когда nервый заместитель губернатора

ку

рир

ует вопросы, имеющие пжде всего потическое значение. Выбор в пользу того

и иного варианта зависит от личнос грнатора и расстаяемых им приоритетов.

Наиболее распространенной и удобной  губернатора в рамках традици

онной

схемы является модель двух первых заместителей. Во-первых, она позволяет

не

допустить выдвижения в администрации второй по значимости фигуры, замы

кающей

на себя принятие стратегических решений, т.е. приближающейся по влия

нию

к самому губернатору. Во-вторых, губернатор получает возможность играть на

nротиворечиях между своими первыми заместителями.

Что касается распределения полномочий между двумя nервыми заместите

лями, то обычно один из них курирует общеэкономические вопросы (экономиче

ская политика, экономическое развитие и т.п.). Второй первый заместитель в раз

личных регионах имеет очень разные функции. Один из вариантов предполагает,

что

первым заместителем губернатора является куратор какой-либо стратегически

важной

для данного региона отрасли. В аграрных регионах это может быть сель

ское

хозяйство. Довольно часто один из первых заместителей курирует тоПливно

энергет

ический комплекс. Возможна ситуация, когда второй первый заместитель

выпо

лняет скорее политические функции, отвечая за работу аппарата,

внешние

связи

, работу с органами местного самоуправления.

некоторых администрациях был осуществлен переход к более

nростой

уnр

авленческой модели, не предполагающей наличие "промежуточного"

уровня

заме

стилей губернатора, который создает эффект гр?моздкой

бюрократической

стру

ктуры. Ее можно назвать департаментской моделью: обычно у губернатора

есть

од

ин

первый заместитель (вице-губернатор), а в остальном администрация

просто

делится на функциональные подразделения- департаменты и т.п.

7.3.2

Институr

вице-президента (вице-губернатора)

Струкра исполнильной власти в некоторых гионах пдполагает ничие вто

 лица, кото имеет тус нице-грнатора или вице-п

идента в спублике.

612

613

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 7

Региоиышя иместиия асть н сонреАtетюй России

Модь вырноговице-президента (вице-губернатора) предполагала, что на

выборах

в па с кандидатом на пост президента республики (губернатора) избира

ется вице-президент (вице-губернатор).

Такая модель использовалась в ряде республик, которые копировали инсти



туты

власти России в целом (где до 1993 г. существовал пост вице-президента)

суверенного государства. Однако институт выборного нице-президента оказался

недолговечным и в России в целом, и в республиках. Дольше всех он сохранялся в

Калмыкии и Якии, а также появился после выборов 2003 г. в Карачаево-Черке



сии. В Татарстане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Туве, Чувашии, а также в

Чечне (при сепаратистских жимах) он использовался, но на разных этапах был

отменен. Кроме того, например, в Татарстане вице-президент был избран в 1991 г.

не в паре с президентом, а отдельно, на заседании Верховного совета республики.

Посты вице-президентов часто вводились в республиках для решения этио

политических пблем. Самой распространенной была ситуация, когда пзидент

пдставлял тильный этнос, а нице-пзидент - русских. о позволяло моби



лизовать русский электорат, частично снять этнополитическую напряженность,

улучшить отношения с центром.

Но по мере укрепления позиций республиканских лидеров необходимость в

посте нице-президента снижалась. Так, в Татарстане в 1995 г. вице-президент был

избран спикером спубликанского парламента 10. В Ингушетии в 1997 г. он пе

шел на работу в Москву. При этом пост вице-президента отменили. Реформа вла

сти в Туве в 2003 г. вообще привела к ликвидации президентекай модели. В Ка

бардино-Балкарии пост вице-президента был отменен, а занимавший этот пост

Г. Губин стал премьер-министром республики.

В то же время в некоторых республиках традиционно используется нефор

мальная модель распределения основных постов между ведущими этническими

группами, и пост нице-президента в этой связи востребован при решении текущих

политических задач. В Кабардино-Балкарии отказ от поста вице-президента про

изошел

в связи с перераспределением функций меу тремя основными этниче

скими

группами: президентом остался кабардинец, русский нице-президент

стал

пмьер-министром, а должность пдседатеяя республиканского парламента

пе

решла

к балкарцам (ранее балкарец был премьер-министром). Напротив, в

много



национальной Карачаево-Черкесии пост нице-президента ввели я урегулиров

а

ния

межнациональных отношений. На президентских выборах 2003 г. все кандида

ты

на пост

пзидента оказались карачаевцами, все кандидаты на пост нице-през



дента

- русскими, а должность главы правительства была отдана черкесам.

 В Чувашии тоже после выборов 1997 г. некоторое времн действов вице-през



дент Л. Кураков, ставший затем председателем респубюtканского парламента.

7.3

Оргшшзация испнитыюй асти н регион: сравнитьный аниз

В "русских" гионах следует различать официальное и неформальное

упот





бление понятия "вице-губернатор". В обиходе нице-губернаторами часто

назы



ваю

т заместителей губернатора. В то же вмя есть гионы, где нице-губернато



оф

циальная должность, причем отличная от должности заместителя губернато

ра.

Как

правило, вице-губернатор является вторым лицом в гиональной админист

ра

ции. Он мог быть как выборным (в па с губернатором, в период, когда

дейст



вовала

модель выборного губернатора), так и назначаемым чиновником.

Пояение инсти выборных нице-губернаторов было связано с

осонно



стями

избирательных кампаний. На выборах кандидат в нице-губернаторы

обычно

игра

ет роль фигуры, примекающей дополнительный элеорат (либо сдства

от

опделенных спонсов). Поэтому составление пар писходит по принцилу взаи



модополняющих политических коалиций. Точно так же в спубликах пары "п

зидент - вице-президент" создавались по принцилу разной этнической принад



лежности.

Однако модель выборного нице-губернатора находится в слишком сильной

зависимости от политической конъюнктуры. Она позволяет эффективно шать

сиюминные проблемы, например, во вмя избирательной кампании. Но как уп

раенческая модель она не доказала свою эфктивность, поскольку ведет к по

лицентризму, постановке вопса о пемственности власти (наиболее естествен

ным пемником считается вице-губернатор), самостоятельной иг "неудовлетво



ренного" своими полномочиями вице-губернатора. Не устоялись формы участия

нице-губернаторов в работе гиональной администрации, их компетенция в раз



ных гионах сильно различается.

Первыми модель выборного нице-губернатора ввели в Москве, где еще в

1991 г. мэр был избран в па с вице-мэром.  модель оказалась заимствована

Московской и Калужской областями, а также Еврейской АО. Переход к этой мо

дели осуществила Самарская область, но на пеходный период в этом гионе

шили

назначать вице-губернатора, а потом выборы так и не состоялись в

связи с

их

отменой в России в целом. Затем началась

обратная тенденция. В

отношении

Москвы

пед выборами 2003 г. было прино судебное шение, в

соответствии

которым

наличие поста выборного вице-мэра противочит деральному

законо

дательству

(дело в том, что федеральное законодательство не

пдполагало

прове



дение

таких выборов,

но и не запрещало их). По мнению экспертов,

это решение

носило

частный характер,

и было связано с процессами борьбы за власть

Москве.

Примечательно, что других регионов оно не коснулось. Правда, Московска

я об

ласть

на фоне этих событий сама в 2003 г. отменила пост выборного

вице-губер



натор�. Москва отменила пост назначаемого вице-мэра в 2005 г. после ухода

дейст



вующего вице-мэра на другую должность.

Более устойчивой оказалась в "русских" гионах модь назначаого вице

грнатора, который яяея орым лицом в администрации. Именно к этой

614

615

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Региоиьная и местная власть в совре.мешюй России

модели

пешли в Москве и Московской области, отказавшись от "парных" выбо

в.

Однако Москва в 2005 г. отказалась и от этой модели.

Практически во всех таких регионах вице-губернатор- крупная, влиятель-

ная

фигура. Назначая вице-губернатора, губернатор обычно видит в нем свою глав

ную

опору (либо речь идет о его политическом альянсе с ключевой группой влия

ния11).

Зависимость этого лица от губернатора обеспечивается правом отстранить

его

от должности (для выборных

вице-губернаторов это правило не действовало).

Как

правило, вице-губернатор является куратором политического или общеэконо

мического направления, а иногда обоих направлений сразу.

7.3.3

Институт реrнональноrо правнтельства

в целом ряде регионов в структуре исполнительной власти существует специаль

ный инстит гионального правительства.

Инстит правительства изначально существовал в республиках, где еще в

советское время система власти включала Совет министров. Логично, что он со

хранился и в постсоветский период, хотя не везде и в разных вариантах.

В тех спубликах, которые дольше использовали парламентскую модель,

институт правителъства сохранялся как основная и единственная структура испол-

нительной власти.

в республиках, применяющих премьерскую модель, глава правительства и

являлся одновременно всенародно избранным руководителем региона.

В республиках, которые перешли к президентекай модели, были реализова-

ны различные варианты .

• Разделение долостей президента и главы правительства, т.е. вариант,

который полностью копирует российский. Как правило, в таких случаях говорили

0 модели "технического правительства", которое занималось только хозяйствен

ными

вопросами. Разделение долостей использовалось в Башкирии, Татарстане

и других "классических" спубликах.

• Совмещение должности президента и главы правительства с целью кон-

центрации

полномочий в одних руках (было узаконено в Туве, пока там использо-

Например,  Самарской области uице-губернатор В. Казако nредстамял ЮКОС,

а сменивший его С. Сычев- Авто ВАЗ.

12 Надо иметь 11 виду, что в nрезидентских ресnубликах часто создаетсн такая струк-

тура, как администрацин nрезидента ресnублики, 11ыnолю1ющю1 те же функции, что и ад

министрации nрезидента России. Следует отличать администрации ресnублик

�

нских nре

зидентов от регионьных администраций, под которыми nонимается высшии орган ис-

nолнительной масти.

7.3

Оргшшзацuя испол11ителыюй асти в регштах: срав11ить11ый а11из

валась президентекая модель, на разных этапах применялось в Бурятии,

Марий

л,

Адыгее).

• Совмещение должности вице-пзидента и главы правительства,

что

по



зволяло наделить вице-пзидента реальными полномочиями (использовало

сь в

Калмыкии, Чувашии, Якии).

В республиках, где высшее должностное лицо именуется главой

республи

ки,

применялись два варианта. В соответствии с одним, наряду с институтом

главы

республики создався (сохранялся) институт правительства со своим

премьер-ми

нистром (Мордовия). Другой вариант не предполагал введения правительств

(Республика Коми).

Институт правительства и разделение постов регионального руководителя

премьер-министра использовались в республиках для решения этнополитических

проблем. Интересен случай Дагестана, где главой правительства на протяжении

всего постсоветского периода являлся представитель кумыков- третьего по вели

чине этноса. В Кабардино-Балкарии пост главы правительства был отдан балкар

цам, а затем после реформы педан русским. В Карачаево-Черкесии правительст

во возглавлял черкес и т.п.

В "русских" регионах после 1991 г. тае прослеживаются попытки созда

ния собственных правительств. Мотивы их создания можно свести к следующему.

•

Создание правительств в значительной степени было обусловлено ростом

"гионального самосознания", когда власти всех субъекв дерации стмились

скопировать общефедеральную модель организации государственной власти и не

отставать от республик.

• Наличие правительства давало губернатору возможность переложить на

него ответственность за текущую экономическую ситуацию (аналогично президен

там республик). Разделение постов губернатора и главы регионального правительст

ва

позволяло губернатору играть роль главы региона, а не руководителя одной из

ветвей

власти (так это изначально и было задумано в большинстве президентских

республик), подражая пзиденту России.

• На уровне структуры гиональной исполнитеЛьной власти можно

было

развести

экономический блок, за который отвечало правительство, с политическим

(аппарат,

кадры, выборы, информация

и пр.) блоком, который

непосредственн

подчинялея

губернатору. Оказалась возможной ситуация, когда все

экономические

направления

сосредоточены в региональном правительстве, а политическое

на



правление курирует заместитель губернатора (вице-губернатор).

1 • Пост пдседаля гионального правильст становился ым пд

ложением при формировании политических коиций. Губернаторы и кандидаты в

губернаторы стремились расширить свою поержку в элите, предлагая этот пост

ючевым фигурам.

616

617

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глани 7

Регштьная и tестиая асть н сонременной России

Анализ региональных особенностей организации правительства

позволя

ет

выделить

целый ряд существенных различий в данном процессе.

некоторых регионах было создано "реальное" правительство,

функци



нально

отделенное от губернатора, со своим пдседателем и министетвами. Т



кая

ситуация характерна я Свердловекой области, которая, формируя свои 

а

стные

структуры, следовала нереализованной идее Уральской республики.

то же вмя во многих регионах можно было говорить об имитации

прави



тельства.

Например, здесь создан пост пдседателя гионального правительс

тва,

который

занимает один из первых заместителей губернатора. Либо губернатор

од

новременно

именуется председателем регионального правительства. Однако

пра

вительства как такового здесь нет, поскольку региональная исполнительная

власть

имеет единую структуру и сама по себе может считаться правительством.

Наиболее распространенной оказалась промежочная ситуация, когда

пра



вильство существует как особая структура в региональной исполнительной

вла

сти, но его руководителем является сам глава региона (по аналогии с республика

ми, где президент одновременно являлся пдседателем правительства). Огмечены

сиации, когда гионы отказывались от первоначального разделения постов а

вы гиона и пмьера в пользу "пмежочной" модели.

Развитие ситуации в XXI в. характеризовалось заметным упрощением струк

ры гиональной исполнительной власти, отказом от громоких бюрократических

консукций, одной из которых является инстит гионального правилт.

Во-первых, статус гиональной власти в российской политической сисме

снизился, что привело к ослаблению политических амбиций.

Во-вторых, смысл в разделении постов гионального руководцтеля и главы

правительства заметно уменьшился после принятия в 1999 г. дерального

закона.

соответствии с этим законом высшее должностное лицо является руководилем

высшего

исполнительного органа, а не "гиональным пзидентом", стмящи

м

ел встать над ветвями власти.

В-третьих, стало ясным, что разделение постов может привести к

политич

е

ским

конфликтам: например, отмечались ситуации, когда бывший глава

регио



нального

правительства становился соперником губернатора на выборах.

В результате инстит правительства остается характерным для республ

ик

сохраняющих

услоенные струуры исполнительной власти. В остальных

гио



нах

инстит правительства используется редко.

Вообще струра региональной исПолнительной власти в России оказа

лас

большой зависимости от политической конъюнры. Рост

гиональной

сам



стоятельности в 1990-х rr. привел к формированию пзидентских или кваз

ип



зи



дентских

(в "русских" гионах) политических жимов с такими

атрибами

ка

правительство, вице-президент (вице-губернатор) и др. Снижение региона

льн

амбиций и статуса гиональных правящих элит привело к упщению

этих

стр

ук



тур, отказу от сИмволов "сильной власти" эпохи "парада сувенитетов".

7

Закщюитель�шя (престиншпьная) асть н субьектах федерации

Создание струры исполнительной власти

в российских регионах

зависел

рас

становки политических сил (в том числе от этнополитической

ситуации)

да

предвыборных кампаний и т.п. Очень часто изменение структуры

проводи

ось

проводится под конкретных людей. В этой связи при общем

упрощени

ст

рук

туры региональной исполнительной власти в отдельных регионах,

наоборот

воз

ника

ют предложения о введении института регионального правительства,

что

вяза

но с договоренностями между группами влияния.

7.4

Законодательная (представительная) власть

в субъеах федерации

Законодательная (представительная) власть в российских регионах сложилась в

зультате трансфор�rюциu советской асти. Весной 1990 г. в России прошли nер

вые

альтернативные выборы депутатов в советы всех уровней (РСФСР, регионы,

местные советы). В 1990-1991 гг. действовала старая советская система, при кото

рой региональный совет формировал исполнительную власть в лице исполнитель

ного комитета совета народных депутатов (исполкома). На этом этапе происходит

резкое

снижение влияния однопартийной системы в связи с отменой шестой ста

тьи

советской конституции, которая определяла "руководящую и направляющую

роль"

КПСС. На волне демократических преобразований происходит сдвиг центра

приняти

я политических решений: если раньше этим центром являлись комитеты

ПСС всех уровней, то теперь на первые позиции выходят демократически из

бранные

советы народных депатов.

более консервативных гионах власть остается единой, поскольку все три

ру

ководите

ля связаны общими номенклатурными интересами. Но во множестве

случ

аев

происходит дробление власти: в треугольнике "первый секретарь обкома

пре

дседатель

облсовета - председателЪ облисполкома" начинаются конфликты.

стана

вливается двоевластие и даже "троевластие".

Фаически в 1990 г. ссийские гионы начинают развиваться по моди

аентской рес

ублики". Как зультат, первым лицом в гионе становится

пр

ед

седатель

регионального совета. Примечательно, что большинство руководите

лей



гиональных

партийных комитетов избираются в 1990 г. на пост пдседателя



гион

ального

совета и стмятся совмещать обе должности.

� большинстве российских гионов партийные руководили были в мар

ап

ле 1990 г. избраны пдседателями советов, сохранив прежнюю доность.

дву

гионах, наоборот, пдседатели советов вскоре после избрания стали пер

ми

секретаря

ми (Горный тай и Ивановская область). Однако стабильность,

618

619

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 7

Регшышя u ест11 асть в совретюй Poccuu

устаноенная в новых институциональных рамках, оказалась непрочной. Осенью

1990

г. власти РСФСР заптили совмещение постов партийного и советского руко

водителя гиона. Чувствуя политическую конъюнктуру, многие первые сектари

обкомов КПСС отказались от своих партийных постов и сосдоточились на совет

ской работе (Кабардино-Балкария, Республика Коми, Татарстан, Алтайский край,

Архангельская, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Иркская, Калужская,

Курганская, Омская, Псковская, Тульская, Читинская области и др.). Лишь в счи

танных гионах первые сектари пдпочли партийный пост и оставили руковод

ство

советом (Марийская АССР). В некоторых регионах борьба с "совмещением"

позволила отстранить от власти крупных представителей партийно-советской но

менклатуры, потерявших оба своих поста (А Березин в Мордовии).

Должность председатеяя облсовета постепенно становилась ключевой, и не

которые первые секретари обкомов своим личным авторитетом и наработанным

ранее влиянием повышали ее статус. Во многих регионах опять прошли внутрипар

тийные выборы первых секретай обкомов, однако влияние новых партийных ру

ководителей уже было минимальным. Реальные властные полномочия оказались

сосредоточены в руках председателей областных советов, часто - бывших первых

секретарей. К началу 1991 г. в большинстве регионов имелись три персонифициро

ванных центра власти- облсовет, облисполком и обком, причем влияние последне

го неуклонно снижалось (тем более, что руководители, избранные на место тех, кто

ушел в пдседали облсота, часто оказывались менее влиятельными политиками).

В то же вмя в целом ре гионов сохранялись моноцентрические жимы,

поскольку многие первые сектари обкомов пигнорили запт на совмещение

постов. Здесь, как правило, ситуацию уверенно контролировал партийный руково

дитель, одновременно возглавляющий местный совет. На вторых ролях находился

хозяйственный руководитель - председатель облисполкома или республиканского

совмина. Такая ситуация была характерна дЛЯ наиболее консервативных регионов,

которых позиции КПСС и ее лидеров были непоколебимыми- в республиках и

некоторых

краях и облас. В качест примев можно присти Адыгею, Серную

Осетию, Белгородскую область и др.

После августа 1991 г. в регионах складывается новая конфигурация властных

органов. Избранные в 1990 г. советы продолжают свою работу (правда, некото

рые

председатели советов были смешены депутатами под предЛогом поддержки

ГКЧП

'\ Однако на мес ранее подконтрольной им исполнильной асти в лице

исполкомов появляется новый инстит гиональной исполнительной власти

назначаемый президентом глава администрации (в республиках происходят другие

IJ Причем деко не всегда это означо, что новыми лредседателями советов сти

представители демократической общественности. Скорее одни представители партийно

советской номенклатуры устулили место другим.

7

Зактюдатышя (nредстанuтелышя) асть в субъектах

федерацu

изменения в связи с пеходом от парламентской к президентской

модели)

Тем

самым закладываются основы дЛЯ политического конфликта ежду ветвям

вл



сти. Исполнительная власть начинает в меньшей степени зависеть от

законод

а

тельной. Она развивается в качестве центра принятия решений, которому

отдает

явное пдпочтение новая российская власть.

Что касается самих советов, то в конце 1991 г. они несколько меняют

уп

рощают формат своей работы. Советы отличались большой численностью

депа

тов

и представляли собой весьма гмоздкое образование.  того чтобы

сделать

процесс принятия решений более быстрым, что принципиально важно в

условиях

политической нестабильности, создается инстит tал советов. Малые

советы

составляли до одной пятой депатского корпуса и работали практически

постоян

но, на них были возложены почти все вопсы, кроме бюетных и кадровых.

Новая институциональная ситуация была оформлена после принятия 5

ма�а

1992 г. закона "О краевом, областном совете народных депатов и краевой,

обла

стной администрации". Важной особенностью этой ситуации было ничие сел�

н рычагов парлаtентского контроля, с помощью которых советы могли влиять на

исполнительную власть:

• согласование главы администрации с советом при назачении;

• двойная подотчетность губернатора - пед президентом и советом;

• согласование губернатором с советом назначения ключевых фигур в ад

министрации - первого заместителя, руководителей финансового, имущественно

го и социального направлений;

• право совета обжаловать и приостанавливать губернаторские шения, вьi

ражать губернатору недоверие, обращаться в Конституционный суд с требовани

ем отставки губернатора. Губернаторское вето преодолевалось простым большин

ством депатов.

В этих условиях разгорается конфликт меу ветвями власти, опделявший

политическую

ситуацию в регионах в 1991-1993 гг. В ряде регионов этот конфликт

приводит к снижению эффективности работы всей системы региональной

власти в

связи с невозможностью принятия решений. Советы, как правило,

становятся оп

�

лотом

политической оппозиции как российскому руководству, так и

назначенным

им

губернаторам. В

этих конфликтах проявляются все возможные

противоречия

того

вмени - идеологические,

инстициональные, личностные и

межгрупповые.

Развитие конфликта между ветвями власти закончилось роспуском советов

октябре 1993 г., который прошел под силовым давлением пзидентских стру

ур

при

поддержке пропрезидентских сил на местах. В некоторых регионах были прИ



няты

шения о самоспуске советов. В других их работа оказалась не возможной

связи со сложением депатских полномочий представителями ппзидентских

сил. Отдельные соты пылись продолжать  и далее (йсй край, Амур

ская область и др.), но э оказось бессмысленным в условиях формирования в

620

621

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com