Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глана 6

Регионышя

политика и банс отношений "центр - регионы" н соврtеююй России

решению

федерального правительства; в 1996 г. в продолжение этой практики был

принят

федеральный закон о Центре меународного бизнеса "Ингушетия"),

Калмыкия

(регистрация пдприятий на условиях офшорного налогового законо

дательства

проводилась через Агентство развития и сотрудничества), Республика

Алтай

("Эколого-экономический регион "Алтай"). Позднее практику освобое

ния

предприятий от региональных налогов стали применять в Мордовии, Эвен

кийском,

Чукотском АО и др. Например, Калмыкия на протяжении ряда лет была

среди

лидеров по доле дерального бюджета в налогах, собираемых на ее террито

рии (т. е. налоги в гиональный бюджет практически не шли) 27•

Однако практика внутренних офшорных зон была фактически свернута в

2004 г. в связи с введением в федеральное законодательство нормы, которая зап

тила освобождать предприятия от региональной ставки налога на прибыль (это

было наиболее привлекательным стимулом для тех, кто пользовался услугами вн

нних офшоров). Хотя определенные возможностИ для сохранения "офшорной"

практики У регионов остаются: право снижать региональную ставку налога на при

быль в пделах 4%28 и субсидирование пдприятий из регионального бюджета на

сумму заплаченных налогов 29•

На уровне годов признаки особого экономического жима в России на

птяжении многих лет имели ЗАТО- закрытые административно-территори

ьные образования (табл. 8). Их количество в России составляет около 40, в основ



ном они относятся к атомной пмышленности или министерству обороны. Феде

ральный закон "О закрытом административно-территориальном образовании" был

принят в июле 1992 г., после чего в него вносилось множество поправок.

Положение ЗАТО опделялось нескольми аспектами:

• ЗАТО зависят от дерального бюджета, поскольку все они получают

ежегодные дотации (в федеральном бюджете определяется, какую сумму дотаций

получает какое ЗАТО);

• ЗАТО нимали соршенно об положение в субе дерации. В



гиональные бюеты налоги, собираемые на их территории, не поступали;

• ЗАТО на протяжении многих лет обладали признаками офшорных зон.

Некоторые

ЗАТО активно использовались компаниями как внренние офшорные

зоны.

Однако в конце 1990-х гг. федеральное законодательство было ужесточено.

Однако эта ситуация тоже постепенно начала меняться в сторону ликвида



ции особого экономического статуса ЗАТО.

27 В 2003 г. дош1 федерального бюджета в налогах, собираемых на территории

К

мыкии

составила

85%.

28 

им nравом воспользовся Пермский край, который решил снижать на 4% регио-

ньну�

ставку нога на nрибыль я всех своих ногоплательщиков.

Иными

словами, ног уплачивается, но по специьному соглашению его сумма

возвращается компании.

6.6

Экономическая регштышя политика как особ а рег

оньной питики

Также особый экономический жим пдполагается еще я

одного

типа

город

ов- наукоградов (табл. 9). Соответствующий закон принят в янва 1999

но

он только опделяет статус этих населенных пунов. Далее на пже

нии

нескольких лет с помощью президентских указов формировался список

науко

градов. Но содержание их особого статуса в целом остаея неконкретизиро

ван



ным.

Закон, принятьrй в 2004 г., установил, что статус наукограда с 1 января

2005

г.

присваивается правительством России на опделенный срок.

Наконец, в особом положении в России находятся северные регионы. У

чи

тывая

их особые придно-иматические условия, в России формировалось

спе



циальное "северное законодательство", гулирующее особенности госудан

ной поержки этих территорий, льготы м, о живет и работает на Севе, и т

п.

Можно говорить об обой- северной гиональной политике в России. В 1993

г.

появился деральный закон "О государстнных гарантиях и компенсациях 

лиц,

рабоющих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к

ним местностях". В 1996 г. был принят деральный закон "Об основах гударст

венного гулирования социально-экономического развития Севера Российской

Федерации", который действовал до 2004 г.

6.6.6

зиции

ре

оно

-ер

Для полного пдставления о тех аспеах экономической гиональной полити

ки, которые имеют непосдственный политический э, необходимо сказать

позиционинии гионов, яяющихся экономическими лидерами (

7). Их позиционивание опделяется следующими аспеами.

•

Эти гионы обладают большими финансовыми возможностями, что час

то

является стимулом для политических амбиций, стмления к льшей

фаиче

зо

кой автономии, попыток заставить центр считаться со своими инсами и

т.п.

•

В рамках пераспделильной моде и гионы игра ль доно

в. Они не получают финансовую помощь от центра, а сдса, сираемые

на



рритории, фактически испозуюя я поери экономичес слаб

х 





нов.

 недко вызыет больш недово и политические  с

центм

• В ссийской праике можно вст и высказывания, свидетел

тву

ющие

о том, что регионы-доноры медовольны своим статусом и пдпочли

бы

)  В середине 19-х гг. характерным яением были "ноговые пчи", когда гио

ньные асти публично объямяли об отказе перечислять средства в федерьный центр

(хотя

реьных полномочий я этого они не имели: э

то была публично-политическая игра).

Например, такие выступления были хараерны я перго рнара Иркской лаи

Ю. Ножикова.

562

563

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Региопьная политика и бшtс отошеншi "цетр - гитtы "в совреметюй России

стать

получателями федеральной помощи. Парадокс ситуации состоит в том, что

политические лозунги пвращения гиона в донора не дко звучали в выступле

ниях

лидеров в гионах-ципиентах, тогда как многие доноры хотели бы полу

чать сдства из центра.

К 2000 г. в России пизошло существенное увеличение числа гионов-до

норов (в смысле регионов, которые не получают дотации). В 1997 г. их было всего

восемь, что подчеркило огмные контрасты между суми дерации. В этот

список входили Москва, нефте- и газодобывающие округа (Ханты-Мансийский и

Ямала-Ненецкий), отдельные крупные промышленные регионы (Свердловская,

Самарская области и Красноярекий край), небольшал Липецкая область с круп

ным промышленным пдприятием 31 и Башкирия.

В 1999 г. число доноров достигло \3, а в 2000 г. - уже 18 (в 2001 г. - 19).

Число доноров было равно 18 на протяжении 2002-2004 гг., в 2005 г. оно увеличи

лось до 20, в 2006 г. -до 21 субъекта дерации.

Рост числа доноров объясняется как улучшением экономической ситуации в

ряде гионов, так и тенденциями в экономической региональной политике, на

правленными на сокращение числа получателей деральной финансовой nомоши

(статус донора отнюдь не означает, что гион процветает и может позволить себе

любые расходы).

Анализируя сnиски регионов-доноров в 1999-2005 гг., можно оnделить

типы гионов, которые на nтении всего этого вмени не получают дотации:

• крупные финансово-экономические центры- Моса и Сан-Петербург;

• пимущественно сырьевые гионы - Ханты-Мансийский и Ямало-Не

нецкий АО, Республика Коми;

• экономически развитые спублики - Башкирия и Тататан;

• промышленно развитые и частично сырьевые гионы - Красноярекий

край, Пермская, Самарская, Липецкая области.

К числу "неустойчивых доноров" в начале 2000-х гг. можно было отнести

следующие гионы:

•

Удмуртия (донор в 2004 и 2005 rr.);

• Белгородская область (донор в 2001 г.);

• Волагодекая область (донор с 2000 г.);

• Ленинградская область (донор с 2002 г.);

•

Московская область (донор до 2000 г. включительно);

• Нижегородская область (донор с 2000-2001 rr.);

• Онбургская область (донор с 2001 г.);

• Свердловекая область (донор до 2003 г. включительно и в 2005 г.);

31 Ноuоли.nецкий мет-лургический комбинат.

i (

6.6

Эктическая

регионьная питика как особая рма регионьной

питики

• Томская область (донор в 2006 г.);

• Тюменская область (донор с 2000 г.);

• Челябинская область (донор в 2000 и 2006 rr.);

• Яславская область (донор с 2000 г.);

• Ненецкий АО (донор с 2001 г.).

Таким образом, в совменных ссийских условиях 20-25 субъектов

де

рации

мог считаться финансово благополучными с поnравкой на те условия

фи

нансового благополучия, которые характерны я нашей страны на данном

этапе.

В основном финансовое благополучие регионов опделяется наличием

до

статочно развитого топливно-энергетического комплекса: запасами нефти и

газа

(Башкирия, Республика Коми, Татарстан, Удмуртия, Онбургская, Пермская, Са

макая, Тюменская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий

АО) и наличием крупной нефтепеработки и неехимии (Башкирия, Татарстан,

Ленинградская, Нижегородская, Оренбургская, Пермская, Самарская 32, Ярослав

ская области, а тае Москва).

Вторым опделяющим фаом является наличие крупных пизводств

черной и цветной металлургии (Красноярский край, Белгородская, Вологодская,

Липецкая, Онбургская, Сверовская, Челябинская области).

Наконец, еще одним фаором моо считать столичный статус, который в

российских условиях сочетается с более интенсивным развитием, привлечением

инвестиций, регистрацией офисов ведущих российских компаний и т.п. (Москва,

Санкт-Петербург, оасти Московская и Ленинградская области).

Финансово-экономическое расслоение российских регионов наглядно де

монстрирует анализ гионов, которые являются лидерами по доле в доходах с

сийской бюетной системы.

• Только два субъеа федерации мог считаться действительно крупными

поставщиками сдств в ссийскую бюджетную систему. Во-первых, это М

ква,

хотя

ее доля nостепенно снижается. По состоянию на 1 января 2005 г. по

данным

министерства финансов, на территории Москвы было собрано 18,5% всех

поступ

лений

в российский консолидированный бюет (т.е. в деральный,

гиональ

ные

и муниципальные бюджеты

вместе взятые). Во-врых, Ханты-Мансийский

АО,

где добывается основная часть российской нефти (его доля выросла до

16%,

причем

по доле посплений непосредственно в деральный бюет этот округ

2004 г. обошел Москву).

•

На ттьем месте с большим отсванием находится ведущий

пизводи

тель

придного газа и довольно крупный производитель нефти - Ямало-Ненец



кий �о (5,5%).

32 Кроме того, Самарская область ямяется очень круnным центром nрибыльного

машиностроения (АвтоБАЗ).

564

565

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глина 6

Региопьная

политика и бшtс отношепий "цептр- региопы "н совреметюй Р

оссии

Более

3% данные показатели составили в еще двух столиных регионах

Санкт

-Петербурге и Московской области. Прое гионы в лучшем случае форми

ровали

от 2 до 3% доходной части российской бюджетной системы. К их числу от

носились

две крупные спублики - Башкирия и Татарстан и еще три важных про

мышленных

региона - Красноярекий край, Самарская и Свердловекая области.

6.7

Моделирование отношений "центр - регионы"

в России

Развитие отношений "центр - регионы", начиная с 1991 г., прошло через не

сколько

этапов. Каждому из них соответствует определенная модель региональной

политики

федерального центра и определенные модели поведения региональных

властных элит(см. тае: [Михайлов, 1998]). В настоящем параграфе описываются

основные модели отношений "центр- регионы", характерные для тех или иных

этапов. При этом далее по тексту неизбежен повтор сюжетов, о которых речь шла

выше. Но в данном параграфе все они рассматриваются еще раз с позиций моде

лирования и определения изменений в балансе "центр- регионы".

6.7.1

Постсеренизационная модель отношений 1991-1993 rr.

Модель отношений "центр- регионы" в России в 1991-1993 гг. можно назвать

постсувенизационной. Ее формирование стало следствием позднеперестроечны

процессов, яркой характеристикой которых явился "парад суверенитетов". В то

же

время, утвердившись у власти на волне дезинтеграционных процессов, Б. Ельци

доен

был найти новый баланс отношений меу центром и регионами,

чтобы

сохранить государственное единство и территориальную целостность страны.

Еще одним принципиально новым моменм стала ликвидация КПСС

те



перь

уже полное исчезновение партийной вертикали. Соответственно требовало

сь

создать

новую систему управляемой

из центра и устойчивой региональной

власти.

Баланс

отношений "центр- регионы" во второй половине 1991 г. был

оче



видно

смещен в сторону ретионов. Суверенизация многих российских

республ

ик

была

альным политиеским фактором. У этого процесса имелись свои огранич



тели,

поскольку почти никто из республик не рассчитывал на международн

ое

признание и действительно независимый статус . . В то же время уровень централ



зованного

контроля в отношении этой час России был минимальным.

6.7

Модировште отпошепий "центр - регионы" в Росс

ии

На

этом этапе писходит фактическое отделение Чечни. Республ

ика

изби

рает

своим президентом Д. Дудаева, который выступает с позиций

сепарати

зма.

Российские законы практически не действуют на территории Чечни.

Татата

дем

онстрирует принципиальность, отстаивая свой сувенитет. На н

думе

он

принимает констицию, не содержащую упоминанию о вхождении в

состав Р

ос

сии,

и избирали

Тататана поерживают такую формулировку, как

признание

Тарстана субом меунадного права. В целом в российских

спублика

создаются

правовые основы для политического и экономического

сувенитета

декларируется верховенство спубликанских законов над российскими,

конс





туции и местные законы входят в противочие с российскими.

Глубокая регионализация развивается и в процессе укпления

горизон

тальных связей между регионами и гиональными властными элитами. Еще с

конца 1990 г. гионы заняты созданием межгиональных ассоциаций.

В этой ситуации центр начинает создавать новые инструментьi политиче

ского контроля за гионами, действуя в рамках достаточно узкого "коридора воз

моостей". Одним из важнейших шений становится создание института гу

рнатора (точнее - авы администрации), нначаого президентом. Ощанные

попачалу губернатокие выборы отадываются, на них объявляется мораторий.

Губернатор выполняет функции первого лица в гионе и руководиля испни

тельной ветви власти. По сути, областная администрация становится пемником

пжнего исполкома совета надных депатов, и показально, что многие главы

администраций до своего назначения работали пдседателями облисполкомов.

Такая кадровая политика позволила Б. ьцину привлечь на свою стону ия

льные группы гиональной элиты и сохранить опделенную пемвенность,

следовательно, сбильность на гиональном увне. На этом этапе заады



ются

основы модели отношений "центр - гионы", в кой основную

ль

играют отношения меу пзидентом и губернаторами.

Правда, следует отметить, что назначение глав администраций

пизводится

только

в краях, областях, автономной области и аономных округах. Лишь

тих

типах

субктов дерации действует созданная Б. Ельциным новая астная 

р

тикаль

. В спликах назначения не пизводяя. Там действует своя

выборная

асть, сохранившалея от советского периода, которая на пжении ряда

лет по



степенно

сменяея пзиденкай формой правления (пводся выборы

своих

пзидентов). За рамками кровой ве остаются и  года дерьног

значения, где еще в июне 1991 г. прошли всенародные выры мэров.

1 Другим новым властным инм становся полномочные претавити

презинта.

Пзидент назначает их праически оовменно с глами админи

страций (причем назначения в спли почти не производятся, по крайней ме



на начьном эпе). Полпды входят в струру администрации пзиден и

566

567

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Региоиышя политика и баис отношеиий "центр- регионы" н сонременной Россtш

полностью

подчиняются деральному центру. Их задача - контль за политиче

ской ситуацией на местах, в том числе за деятельностью губернаторов и информи

рование пзидентекай администрации о писходящих процессах. На доности

полпдов обычно назначались "демократически" настроенные пдставители ме

стной элиты, депутаты, интеллигенция, которые отслеживали ситуацию в гионах

с точки зния новых, либерально настроенных слоев правящей элиты. В некото

рых случаях это, кстати, приводило к их конфликтам с губернаторами- выходца

ми из номенклатуры.

С конца 1991 г. в России отмечается некоторое выравнивание баланса от

ношений между центром и гионами в пользу центра. Оно особенно заметно в

краях и областях, но мало затрагивает спублики.

При этом центр принимает деративную модель как данность, тем более,

что отказ от дерализма способствовал бы дальнейшему выткинию спублик

из российского политического пространства. Важным шением становится новое

конституирование федерации с помощью Федеративного договора, который был

подписан 31 марта 1992 г. С формальной точки зния подписание этого договора

дало старт новой Российской Федерации. Однако оно усугубило проблемы асим

метрии. Подписание не одного, а тх договоров, по сути, поделило субъекты фе

дерации на три сорта - спублики, края и области, автономную область и авто

номные округа. Причем Татарстан и Чечня договор не подписали вообще, а Баш

кирия сделала это с оговорками.

Следует отметить, что ни центр, ни региональная власть не отличались на

том этапе единством: на всех уровнях шла политическая борьба. В центре прези

дент и исполнительная власть находились в остром конфликте с законодальной

властью в лице Сзда народных депатов и Верховного Совета России. Конфликт

между ветвями власти характеризовал и ситуацию в большинстве регионов. Из

бранные в 1990 г. советы пытались сохранить свое преимущественное политиче

ское

положение, в то вмя как центр поерживал развитие инстита губернатора

как своего опорного инстит в гионах.

Одним из следствий нестабильной ситуации стало развитие инстита

вы

борных местных глав. В спубликах центр не гламентировал этот процесс, и

там

проходили

выборы пзидентов. В некоторых краях и областях в апле 1993

г.

пшли

первые губернаторские выборы, назначенные местными советами, с чем ·

выненно

согласился центр (за исючением Челябинской области).

Развитие

конфлиов на всех уровнях закончилось сентябрьско-октябрь

ским

кризисом 1993 г. В результате этого кризиса советская асть была ликвиди

вана как на деральном, так и на гиональном увнях. Назначенные губерна

торы в большнстве своем поержали деральный центр, подтвердив тем самым

эфивность пзентской вертики.

6.7

Модиронапие отпошений "центр - peгumtы "н России

6.7.2

Модель 1994-1996 rr. (модель Ельцина - Черномырдина)

Новый этап в отношениях "центр- гионы" начинается после разгона советов

октяб

 1993 г. На этом этапе отношения меу центм и губернаторами

обта



ют

новую завершенность.

Принципиальное значение имеют институциональные сдвиги, которые

про

исходят парлельно на деральном и гионьном уровнях. В обоих случаях

идет

усиление исполнительной власти при симметричном ослаблении законодательно

власти и, что принципиально важно, институтов парламентского контля за ис

полнительной властью. В гионах формируется моноцентрическая система

власти

губернатором во главе, которая является пкцией суперпзидентской

спуб

лики,

садывающейся, по мнению многих анитиков, на деральном уровне.

Новые гиональные законодательные собрания, избранные в конце 1993 -

начале 1994 гг., имеют весьма ограниченные полномочия и в большинстве случаев

попадают в зависимость от губернатов. Центр с помощью Конституционного су

да фактически заблокировал попытки некоторых гионов ввести парламентскую

модель правления, в соответствии с которой губернаторы избираются законода

тельными собраниями или хотя бы подотчетны законодательной асти.

Таким образом, влияние губернаторов в своих гионах продолжает усили

ваться. Контроль со стоны полпдов становится еще более слабым: фаически

полпреды, а также практически все федеральные структуры в регионах попадают

под неформальное, но весьма сильное ияние губернаторов. В то же время центр

сохраняет веикь асти, не допуская пока пехода к выборности губернаторов.

Первая

серия губернаторских выборов проводится в порядке эксперимента только

декабре 1995

г., одновменно с мскими выборами.

Именно

на этом этапе опделяются институциональные основы отношений

между

центром и гионами, характерные для Российской Федерации. В

декабре

1993

г. на ндуме была принята новая российская конституция,

которая обо

значала

основные параметры отношений "центр - регионы",

в частности кон

ституци

онные принцилы российского федерализма, о которых

речь шла выше.

ыл создан

новый политический инсти - Совет Федерации, что

привело к уси

лению

гионального влияния на деральном увне. Возник новый

баланс

отно

шений

меу центм и гионами, несколько выправленный в пользу

центра, с

более

стабильными отношениями, чем на пдыдущих этапах.

В то же вмя этот баланс нельзя признать устойчивым. Формула

отноше



� "центр- гионы" лишь в первом приближении опделяется· конституцией,

то вмя как необходимые федеральные законы откладываются на потом. По

этому значильная часть отношений "цер - гионы" уществляется в "сей

зоне", где отсствует должн правовое гуливание.

568

569

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Ре

гионьная питика и банс отношепий "центр -регионы "в совретюй России

Складыется харарная модель, в соответствии с котой центр делится

nолномочиями, 

ет на усnки в обмен на nолитическую лояльность, которую де

монстрируют гиональные руководители. Показательно, что конституция 1993 г.

не

пдусматривает серьезные рычаги федерального вмешательства. Логика борь

бы

за власть в России пдnолагала,  nдставители центра смятся заручить

ся

nоержкой гиональных элит. Выиграв эту борьбу на том этаnе и усилив

инстит nзидента на деральном уровне, Б. Ельцин одновменно должен был

идти на усnки гиональным лидерам, тем самым "локулая" их лояльнть.

В сии с эй логикой ветула в новую фазу отношения центра с

сnубликами. С оой стоны, констиция 1993 г. установила лринцил равен

субкв дерации. С другой стоны, елубли автономно развивали собст

нные властные инстиы и лолъзолись выгодами сунизации, а точнее -

м,  цен мо вмешился в их вннние дела. Новой формой комnмисса

стало заключение догов о разграничении nолномочий меу центм и сук

ми дерации. На этаnе 1994-1995 гг. они заключались лько с сnубликами, и

лервой такой сnубликой сталТаи (враль 1994 г.).

Таким образом, в совершенно особой сфе отношений между центром и

елубликами устанавлиется свой новый баланс. В обмен на nолитическую ло

яльнть и отказ от сеnаратизма елублики лолучают возможность в индивиду

альном nорядке разграничить свои nолномочия с центм, который идет на серьез

ные устуnки. Фактически многие реелублики лолучают значительную часть не

лько совместной, но и деральной комnетенции. Договора nротивочили кон

стиции и деральному законодальству, но на это было приня "закрыть

глаза". Зато с их помощью удалось шить вопрос о нахоении спублик в со

 Рсии, хотя и на особых уови (фаически некоторые спубли, начи

ная

с Татана, получили всю полн экономического суни). В целом

до

минирует нденция к индивиализации отношений ме центм и гионами:



сствие стгого и единого дерального формата и необходимых деральных

законов отношения в значительной степени опделяюя конъюнрными и субъ



еивными факрами.

Способом консолидации деральных и гиональных элит на м эпе с



новится

создание "napmй аст" - политических движений, объединяющи

ру

ководилей

обоих увней. Самым ярким примем "паии асти" стало дв

е

ние

"Наш дом - Рсия", созданное под парламентские выборы 1995 г. Движен

ие

возглавил

пмьер-министр В. Черномырдин, в его работе приняли

учасе

боль

шинсо

гиональных лидев, как из краев и обласй, так и из спублик.

На этом эпе баланс тается смещенным в пользу гионов. В то же

вм

появляются признаки некоторого изменения ситуации в пользу центра. Так, 

спублики за исючением Чечни отказываются от сепаратистских устмлений

демонсируют лояльнть цену, получив ен индивидуальные догово о

раз-

6.7

Модировапие отпошепий "центр - регионы "в России

граничении

полномочий и значительно большую компенцию, чем та,

которой

рас

полагали "обычные" субъекты федерации. Губернатор становится

фактически

единственным реальным центром силы в своем регионе, но центр

продолжа

ет

практику назначения губернаторов и при необходимости может отстранять

их от

должносй.

Главным содержанием этой модели является элитный консенсус. Элиты



дерального и гионального увня в пцессе общего и индивидуального рга

до



говариваются об отношениях, региональных полномочиях и т.п. Результатом

ста



новится рыхлая асимметричная дерация.

Кульминацией развития этой модели стали президентские выборы 1996

г.

Они показали практически полную консолидацию региональных лидеров вокруг

Б. Ельцина, поскольку их устраивала пдложенная пзиденм система отноше

ний. Заметим попно, что практика заключения индивидуальных договов о раз

граничении полномочий в первой половине 1996 г. (т.е. накануне выборов) была

резко расширена за счет подписания договоров с краями и областями.

В то же время президентские выборы 1996 г. обозначили переход к но

вым моделям отношений "центр - регионы", характерным для второго срока

праения Б. Ельцина. Поводом для развития этих моделей стало новое смещение

баланса в пользу гионов и гиональных элит по двум главным при чинам:

• введение повсеместной выборности губернаторов, начиная с сентября

1996 г. (процесс завершился в 1997 г.);

• формирование с начала 1996 г. нового Совета Федерации, в состав кото

го по должности вошли первые лица регионов - губернаторы и спикеры зако

нодательных собраний.

результате губернаторы обрели новую легитимность и стали меньше

за

висеть от центра. Одновменно у них появилась возможность прямого ияния

на

федеральном уровне через верхнюю палату российского парламента.

Федеральный

ентр, пойдя на эти устуnки, начинает искать способы для выравнивания

баланса

укрепления собственных позиций. С этим процессом связаны

основные

модели

отношений

"центр- регионы" в 1997-1999 rr., которые можно назвать

моделями

рецентрализации.

6.7.3

Модель 1997 г. (модель молод реформаторов)

Соде

�ние этой модели сводится к созданию противовесов усившшt гурнато

ам. Наиболее ано алицией этой модели занимись новые вице-пмьеры

А Чубайс и Б. Немцов, получившие пзвище "молодые форматоры". Частично

эта модель ализовывалась и в то время, когда пмьер-министром России ра-

570

571

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионя питика 11 банс отношений "центр - регионы "в современной Poccuu

ботал

С. Кириенко. Но пик ее развития следует связать с маем-июнем 1997 г. [Ту

кий, 1998].

Губернаторский инстит становится выборным. Причем в некоторых 

гионах

к власти приходит оппозиция, в том числе члены КПРФ.  федерального

центра это означает серьезный вызов, ответ на который пытаются найти авторы

данной модели. Формируется характерная логика развития отношений. Модель,

при

котой основными субами отношений "центр - гионы" являются п

зидент и губернаторы, трансформируется за счет создания или усиления других

политических инсв на гиональном уровне, которые способствуют размы

ванию единства гиональной властной элиты и позволяют центру играть на про

тивочиях в гионах.

Первым ваейшим противовесом губернаторам становится выборное ме

стное самоуправление. Ранее в гионах существовала своя внригиональная

властная вертикаль

губернатор назначал глав местных администраций

• Она спо

собствовала укплению монополярной власти в гионах, достигшей пика своего

развития в 1994-1995 rr. Теперь же в соответствии с конституцией 1993 г. и феде

ральным законом о местном самоуправлении на уровне районов и населенных

пунктов возникает выборное местное самоуправление, которое к тому же не вхо

дит в систему госудатвенной асти, а значит, вовсе не подотчетно губернато

рам

. В гионах проходят выборы мэров городов и глав районных администра

ций, которые тоже обтают новую легитимность и политические права. Соответ

ственно пространство губернаторского политического влияния в регионе значи

тельно сокращается.

В существующей системе отношений "центр - гионы" инстит местного

самоупраения начинает восприниматься центром как важнейший ограничитель

"губернаторской вольницы". Федеральный центр публично демонстрирует под

держку местному самоуправлению. Создается такая структура, как Совет по мест

ному самоупраению при пзиденте (позднее, в 1998 г. был создан Конгсс

му

ниципальных образований как струура, пдставляющая на федеральном

уровне

интересы всех муниципальных органов власти). Примимается принципиальное



шение по Удмуртии, rде попытались отменить выборность глав районов и годо

в:

сначала

Конституционный суд, а затем и президент своим указом подтверждаю

пжнюю

ситуацию. В гионах возникают многочисленные конфлиы меу

гу

бернаторами и выборными мэрами. В некоторых конфликтах центр

фактическ

поерживает мэров.

л За исючением особой категории мэров областных центров, которых назначал

президент страны.

J4 Формьно эта ситуация бы

ла

сложнее, чем в новых отношенинх между президен

том и' выборными губернаторами. В последнем случае действует принЦип единства

органов

государственной масти. Местное же самоупрамение отделено от государственной масти.

6.7

Модированuе отиошенuй "цеитр - регионы" в Pocc

Вторым

противовесом центр

пытается сделать уже существующий

1991 г.

институт полпредов. К тому времени данный инстит доказал свою

неэффек



тивностъ.

Полпреды или попали под губернаторское влияние и не

выполнял

свои контролирующие функции, или вступили в конфликты с губернаторами,

что

вело

лишь к ненужным скандалам. В 1997-1998 . федеральный центр

делает

первую крупную попьку укпления федерального представительства

непосд

ственно в гионах - с помощью инстита полпдов.

Одним из важных шений становится создание коллегий при пдставите

лях президента. В состав коллегий включаются руководители расположенных

регионе федеральных структур. Задача полпреда заключается в координации

их

деятельности, согласонии интесов и позиций с помощью гулярно собираемых

коллегий. В соответствии с замыслом это должно вывести гиональных "дера

лов" из-под губернатокого влияния и поставить их под опделенный контроль

чиновников пзидентской администрации, каковыми являются полпды.

Также проводятся существенные изменения кадрового состава полредов.

Поражения действующих губернаторов на выборах стали поводом я увольне

ния полпдов. Причем во многих случаях новыми полпдами становятся видные

гиональные чиновники, зачасю из администраций пигравших губернаторов.

Вообше отмечается нденция к назначению на посты полпдов уже не "демок�а

тических комиссаров", а опытных чиновников-управленцев. Подразумевается, что

эти более влиятельные фигуры смог наладить работу деральных структур в 

гионах в интесах центра, ограничив тем самым губернаторское влияние.

Показательно также, что полпреды назначаются теперь и в республики, че

го раньше не было. И именно на этом этапе представители федерального центра

начинают выражать открытое недовольство особыми правами, корыми польз

у

ются

спублики. Другими словами, фактическая асимметрия дерации

начинает

вызывать у центра все большее раздражение.

·•

Наиболее активно новая модель апробируется в Приморском крае.

Здесь, в

частности, производится замена полпреда, которым становится

начальник

УФСБ

по

гиону, получающий к тому же дополнительные права, вторгающиеся

в губер

наторскую компетенцию. Одновременно разгорается конфликт между

губернато

ром

Е. Наздратенко и мэром ВЛадивостока В. Чепковым, в котором

"м

лодые

форматоры" фаически поерживают мэра.

Важно

отметить,  на этом этапе ауальным становится вопрос о

наличии

центра возможности для отстранения

от доости всенадно избранных

руко

водителей.

В первую очедь чь ет об увольнении грнав, однако

аль

ных равовых возмоостей я этого цен на том эпе не имеет. В то же

вмя

пходят первые эксперименты, связанные с отранением от должности всенадно

избранных мэров. В Бурятии имеет место пцедент, коа мэр Улан-Удэ В. Шапо

ов расстается с доностью: суд признает e деятельность не соответствующей

572

573

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Реоиышя питика u банс отношенuй "центр - гuоны "в совремеиной PCIIи

законодательству, после чего спубликанский парламент решает отстранить его

от

должности. Вторым, более жестким примером стало отстранение от должности

В.

Чепкова nзидентским указом в декаб 1998 г. Однако правоя база де

рального вмешательства остается совершенно неразработанной.

Следует отметить, ч модель 1997 г. не бьmа ализована до конца. На этом

эпе писходит не токо политико-инстициональное дробление на гиональ

ном

увне. В цент нет единого подхода к гиональной политике, и политика

"молодых

рмав" не получает полной поержки, ясь лишь тенденцией.

Поэтому, например, "приморский эксперимент" терпит неудачу, и губернатор

Е.

Наздранко сохраняет лидетво в гионе при фаическом согласии центра.

В целом возникает важная пблема - разбансиванность регионьной

политики в связи с рй за власть на федерьном уровне и попытки раичн

групп

нt проводить свою политику. Причиной кой ситуации становится под

готовка к смене власти в связи с тем,  Б. Ельцин начинает второй и последний

срок своего праения. Одновменно отмечается усиление позиций правительст

ва как одного из центров формирования региональной политики. а тенденция

объясняется не только ючевой ролью правительства в гиональной экономиче

ской политике, но и тем, что пмьер-министр в российской практике начинает

рассматриваться как потенциальный пемник Б. Ельцина.

При этом центр все-таки добиется некото ослабления гурнатокого

инстита и усиления своего влияния в регионах. Однако непоследовательность

его политики не позволяет кардинальным образом изменить ситуацию. Результа

том становится скорее повышение конфликтнести на собственно региональном

увне, но центру не удается наладить политику в стиле "разделяй и властвуй". По

му расn внригиональной властной веикали сменяея в гионах новой

моделью подчинения местной власти - с помощью экономических рычагов. Фи

нансо-экономичесе суы подавляющего большинст муниципальных обра

зоний

оказываются мизерными и абсолютно недостачными я ализации

политического потенциала и амбиций. Поэтому местное самоуправление, 

ис

ючением некорых "суных" годов, оказываея слабым и не способным

ограничению

губернарской власти. Новый потенциал инстита полпдов оста

ея

не ализованным

в связи с отсствием поедотельности в политике центра.

6.7.4

Модель 1998 r. (модель Примакова)

Следующая попытка централизации связана с тем периодом, когда российское

nравительство возглавлял Е. Примаков. К этому вмени роль правительства и

6.7

дировшше отиошеиий "цеитр -регионы "в России

пмьер-министра

в гиональной политике еще

больше возрастает, тогда

как

п



дента- несколько снижается. Это поволяет Е. Примакову

выступить со

своими

редложениями по изменению баланса отношений в пользу дерального

центра.

Его

модель получила любопытное название "Согласие по вертики".

Если на предыдущем этапе главной задачей центра являлось создание

про

тивовесов

губернаторам на гиональном уровне, то

в рамках модели

Примаков

ставитс

я задача по укплению собственно федерального центра. Впервые

на

офи

циальном уровне ставится вопрос об укреплении властной вертикали.

Другими

словами, основная цель региональной политики опделяется как иерархизация

отношений

.между центро и регионами, обеспечение политического и ресурсного пре

восходства центрьного уров власти над региональным.

Одновременно ставится вопрос об усилении института федерального вме

шательства и пжде всего - о создании системы санкций в отношении губернато

ров

и контля за их деятельностью. Одним из главных пожений Е. Примакева

был отказ от всенародных губернаторсх выборов, т.е. от первопричины, породив

шей попытки центра найти институционьно-правовые ограничители губернатор

ского института. От предложений по прямому назначению губернаторов, как это

было в начале 1990-х rr., правда, быстро отказались. В качестве компромиссного

рианта, более сооттствующего деративной модели, было пожено назначе

ние губернаторов региональными законодательными собраниями, правда, не само

стоятельно, а по представлению президента и с правом президента оrJывать их от

должности. Фактически данная модель пдполагала достаточно жесткий и оп

деленный кадровый контроль со стороны президента непосдственно за институ

том губернатора. Хотя нерешенной осталась проблема многих спублик, которые

тех условиях не согласились бы отказаться от всенародных выборов своих глав.

В то же время центр в соответствии с этой моделью пдлагает отказаться от

практики и

дивидуальных отношений между центром и гионами, создав единый

общий я всех формат. В качестве общегосударственной политической

пбле

мы

обозначается "правовой сепаратизм", т.е. несоответствие гионального

и осо

бенно

республиканского законодательства

федеральному. К тому вмени

проис

ходит

полное сртывание практики заключения договоров о разграничении

полно

мочий

меу центм

и гионами (последние договора были подnисаны в первой

половине

1998 г.). Практика этих договоров явно себя исчерпала, и не

только

по



тому,

что по своему содержанию многие договора nтиволи

деральному

за

конодательству.

К 1997-1998 rr. договора стали подписыться в массовом

Порядке,

уже мало что давали гионам в плане конкретных полномочий, пвратившись

форм



НОСТЬ И риал.

ледующей

новацией дерального центра яяется поиск упрощенного и 

лее эффективного та для работы с регионами. Этот формат пдполагает не

псто деиндивидуализацию отношений и отказ

от договорной праики разграни-

574

575

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионьая политика 11 банс отошений "центр - региоы "в современной России

чения

полномочий. Новыми приоритетными партнерами центра начинают высту

пать восемь межгиональных ассоциаций. Стго говоря, еще во вмя пмьетва

С.

Кириенко появляея понятие "восьмерка", т. е. восемь губернатов, возглая

ющих

межгиональные ассоциации. Российские пмьеры начинают восприни

мать

"восьмерку" в качестве выразилей аrрегированных региональных интере

сов, а свои визиты в гионы высокопоставленные деральные чиновники обыч

но привязывают к заседаниям ассоциаций.

Попуrно возникает тема укрупнения субъев федерации, поскольку адми

нистративно-рриториальное деление воспринимается центром как слишком дб

ное, громоздкое и потому неудобное  ализации политики по укреплению вла

стной вертикали. На том этапе межгиональные ассоциации воспринимаются как

прототипы новых, укрупненных субъектов федерации.

Моде Примакава пдставляет собой комплекс пдложений пдседаля

российского правительства того периода, направленных на общее укпление фе

дерального центра в системе отношений "центр - гионы". В основе этих пд

ложений - укрепление бюрократической властной вертики, преодоление политико

правовой асtетрии и ликвидация практики индивидуальн отношений.

В то же вмя данная модель отличалась опделенной сбалансиронностью.

Укрепление федерального центра было частично скомпенсировано расиtUрением

регионьного ияния на федеральном уровне. С этой целью в правительстве первый

раз в новейшей ссийской истории сформировали полноценный "гиональный

блок". Одним из двух первых вице-пмьев бьm назначен бывший губернатор

Ленинградской области В. Густов, главной сферой ответственности которого ста

ли отношения с гионами. Другим шением стало создание отдельного мини

стерства региональной политики. Причем министрам, в соответствии с логикой

сложившейся на предыдущем этапе "двуслойной" региональной власти (государ

ственной и местной), стал бывший мэр города Сосновый Бор Ленинградской

области В. Кирпичников. Еще одним важным шением Е. Примакава стало соз



дание

президиума правительства, в который была включена "восьмерка".

Таким

образом,

губернаторы в лице руководителей межрегиональных ассоциаций полу

чили право участия в текущей рабо правительства.

В целом, сиация в отношениях меу центм и гионами на этом

этапе

отличалась

заметной неустойчивостью. На федеральном уровне по-пжнему

не

хватало

единства, и инициативы Е. Примакава по созданию властной вертикал

не

были ализованы.

Действия главы правильст по усилению гионально

го

пдставительства

в правительстве оказались достаточно формальными по

своему

зульту, поскольку ального влияния гиональные лидеры таким пм

не

приобли. Регионаный блок в правитеве не распорся финансовыми





суами, позволяющими оспечить развитие российсх рриторий, а пзидиум

правительства оказался лишь бюкратической "надстйкой".

6.7

Модиронште отиошеиий "цетр - региоиы "н России

Как раз на этом этапе стало ясно, что при Б. Ельцине ализация

политик

и,

направленной на существенное ограничение губернаторской самостоятель

ности

была

невозмоой. Логика ельцинекой гиональной политики была задана

еще

начале

1990-х гг., и президент по-прежнему считал губернаторов своей

опорой.

Поэтому инициативы Е. Примакава бьmи свернуrы, причем в еще более

жесткой

форме, чем инициативы "молодых форматов". В истории отношений

"центр



регионы" они важны как первая попытка предложить комплекс мер, напра

ен

ньrх на усиление федерального центра и радикальное изменение баланса сил

в его

пользу.

Новая замена премьер-министра в 1999 г. (Е. Примакава на С. Степашина)

тем более привела к тому, что данная модель не была реализована. Даже струра

правильства вновь изменилась, и гионное влияние в этом ини

оабло

Региональный блок ликвидировали одним из первых: В. Густов бьm уволен еще до

Е. Примакова, а министерство региональной полити вновь слито с миниср

вом по делам национальностей в министерство по делам дерации и национально

стей. Вместо президиума правительства на некоторое время возник ЭкономИче

ский совет при правительстве, куда вючали губернаторов.

6.7.5

Модель рецентрализации 2000-2005 rr. (модель Путина)

Принципиально новая ситуация в отношениях "центр - гионы" возникает в

2000 г. после смены российского президента и прихода к власти В. Пина. Саа

смена асти стимулирует развитие новой модели, которая стала акцией ,де



ральной элиты на неудачные попытки укрепления позиций центра, потерпевшие

поражение прежде всего из-за позиции Б. Ельцина  отсствия дOOГO единства

на

федеральном уровне. Б. Ельцин традиционно выступал в роли гаранта

регио

нальюй самостоятельности и губернаторских "свобод", считая этр

залогом

их по

литической

лояльности. Создание ограничителей в лице полпредов

и местнрго

самоуправления

здесь мало что изменило, хотя, безусловно,

способствовало

рас

слоению и фрагментации регионального уровня.

Приход

к власти В. Пуrина совпал с актуализацией модели "ynpaoгo

федеа", предполагающей у:иление субррдинации по вертикали. Тема

укреп



ления

астной вертики стала лейтмотивом действий дерального

центра.

Важно

отметить, что при В. Путине зко снижаеся влияние на гиональную

политику

такоr? фактора, как отсуrствие консолидированной. позиции в деральном

цент

(как это было при Б. Ельцине пока шла борьба за пемственность асти). Напро

тив, усиливается птивосяние деральной и гионально бюкратий в борьбе

за пераспделение дефициых суов. ,В этой борь дерьная бюкратия

576

577

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионьн питика и банс отношений "центр- гионы" в соврениой России

лице пзидентсх струур, правителъства и в значительной степени лояльного

им

парламента, а тае

судов выступает как единая сила, заинтесованная в цент

рализации суов. о, праа, не исючает различных позиций и остй борь

бы

меу деральными группами влияния за контроль над теми или другими 

гионами, но это уже другой аспе данной ситуации.

Во-первых, ализуется комплекс мер, направленных на устранение терри

ториально-политической асиммеии и создание более или менее единого формата

отношений

меу центм и гионами. В официальной практике этот комплекс

мер

именуется воссозданием единого правового пространства. Прежде всего это

касается спублик, которые ранее имели фаически особый статус в составе 

дерации. Под угрозой санкций запускается пцесс приведения гионального за

конодалтва в советствие с деральным, в зультате чего устраняется ос

новная масса противоЧий. В соответствии с шением Конституционного суда

признается незаконным спубликанский сувенитет и иные наиболее "вызыва

ющие" аспекты спубликанского законодатест. Пвоя праически пол

ный демонтаж "договорных" основ дерации. Многие гионы сами отказыюя

от договоров о разграничении полномочий. Затем в соответствии с новым законо

дательством, встуnившим в силу в 2003 г., договорная практика сушественно огра

ничивается и начинает рассматриваться лишь как л рактика для "особых случаев".

В зульте этих действий спублики в значительной степени становятся

идентичны другим субктам дерации по своим политическим возмоостям и

располагаемым суам. Праа, сохраняются особые индивидуальные ситуации,

связанные с двумя спубликами, в наибольшей степени отдалившимиен от цен

, -Чечней и Таном. Оспечи полн единообразие гиональных си

аций центр был не в сосянии.

Кме го, даже усилился момент асимметрии в отношении автономных

округов, фактический стас крых понизился. Новое законодательство 2003 г. в

части разграничения полномочий между центром и регионами сократило объем

полномочий, располагаемых округами, и ставит их в зависимость  краев (облас

тей).

Впрочем, это воспринималось как метод давления с целью ликвидировать

автономные округа как субъекты федерации. При этом автономные округа мог

шать

вопросы своих отношений с краями и областями в индивидуальном поряд

ке,

что е в перспектине усиливает различия меу ними.

Тае

слет обратить внимание на создание дерьным цем

еного

сндар

я гиональной госудатнной власти, а затем и местного само

управления. от пцесс начинается в октяб 1999 г. в связи с принятнем де

рального

закона об обших принцилах организации гударстнной асти в субъ

ех

дерации, а затем поправок к этому закону в 2000, 2003 и 2004 rr. Федераль

ный закон впервые уснаиет рамки, в которых функционирует гиональная

гудатвенная асть, опделяет ее функции и т.п.

6.7

Модировапие отношений "центр- гиопы "в России

Во-вторых, значительно усиливаются институть1 дерального контля

шател

ьст. Одним из важных шений в этом напраении становия рм

нс

ти

а полномочных пдставителей пзента во взаимвязи с соанием

се

деральных округов. Последние пдстаяют собой новый упщенный

р

ат

работы центра с регионами. Само их создание отразило поиск федеральны

ен

тром

более простого и эффективного политико-административного

формата



объеивно сложного и раздбленного государства (параллельно началось

ак

тивн

ое обсуждение вопса об укрупнении субв дерации, и принимается

фе

деральный закон, гулирующий процедуру их добвольного обдинения).

Федеральные округа- это пмежчный упраенческий унь, соан

ный

специально для размещения деральных структур, обеспечивающих конт

роль

за гиональными властными структурами и территориальными органами

деральной исполнильной асти. Ключевой кqй Суй оказись семь

полпредов (на уровне собственно субъектов федерации .был создан подчиненный

инстит главных и "пстых" деральных инспекторов). Полпды шают

задачи, связанные с контлем за выполнением на гионьном увне дерь

ных шений и деятельностью гиональных асй, а тае с координацией 

деральных струр, действующих на гиональном увне. Развитие этого инс

та вызвало серию конфликтов с губернаторами, поскольку в зультате формы

обновленный инстит полпдов стал гораздо более мощным ограничилем гу

бернатокой деятельности по сравнению с пжним. Главное заключается в том,

что полпды стали мощными фигурами дерального увня, работающими

непосдственном конта с деральным центром и яяющимиен пводника

и его интесов на местах. Дополнильно важно отметить, что на уровне де

ральных

округов были созданы подразделения ряда других деральных

струр,

пе

всего- генеральной пкурары и МВД.

Одновменно создается система санкций дерального

центра в отноше

нии

губернаторов. Сначала федеральное законодательство определяет

пцедуру,

которая

ведет к отстранению губернаторов от должности и роспуску

гиональных

закон

одательных собраний. Поводом я применения санкций

становится

приня

тие

шений, в отношении корых суд устанаивает противочие

деьном

законод

ательству. В случае неиспраения этих шений пзент

может





нить

от должности

избранного надом губернатора или направить в

Госдуму

п

ект

закона о спуске гионального законодальною собрания. Тем

самым

был

сделан

жный шаг по усилению дерального вмешате в его наиболее

яв

�

ной форме - кадвых санкций.

1На следующем этапе, в конце 2004 г. принимается закон, отменяющий

гу

рнатокие выборы (первые назначения пшли в начале 2005 г.). Вместо всена

дных выборов вводится пцера "мягкого назначения" (на официальном язы

ке- "наделения полномочиями"). Данная пцедура пдполагает, что пзидент

578

579

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионьная питика и банс отношений "цеитр - регионы "в совреиной России

страны пдставляет единстнную кандидатуру на пост губернатора  вержде



ния

гиональным законодательным собранием (подобные инициативы активно

обсуались еще в тот период, когда действовала модель Примакова). До этого

пдварильный список из двух и более альтернативных кандидатур пдстамяют

полпды, чтобы президент мог сделать свой выбор (впоследствии право преа

гать кандидатуру на пост губернатора получила партия, выигравшая выборы в 



гиональн законодальн собрание). Либо рнатор сам досрочно ставит пе

пзидентом вопс о доверии, после чего в случае подтверения доверия пзи

дент вносит его кандидатуру  наделения полномочиями губернатора в законода

льн собрание. Причем при опделенных обстоятельстх гиональные законо



дательные собрания мог быть распущены президенм в случае второго или

ттьего отказа вердить пдстаменную кандидатуру. Важной новацией данного

закона стало непосдственное право пзидента распускать гиональные законо



дальные собрания (ранее пзидент должен был внести проект соответствующего

закона в Госдуму).

Наряду с контролем растет и зависимость гионов от федерального центра.

Она пямяется в экономической сфе в связи с ростом финансовой централи



зации. Само по себе это сокращает политическое пстранство  маневра гио



нальных мастей.

Также отмечается тенденция к педелу сры совместного ведения центра

и гионов в пользу дерального центра за счет внесения поправок в деральные

законы. Вообще борьба между центром и регионами за корректировку раздела

полномочий в с совместного ведения сосмяет ейшее содержание отно

шений "центр- гионы" и прямо мияет на баланс этих отношений.

В-ттьих, писходит ослабление гионального влияния (участия) на 

деральном уровне. Одним из важных решений становится реформа Совета Феде

рации: в советвии с новым законом он формируется уже не из губернаторов

пдседателей законодательных собраний, которые, таким образом, теряют воз

можность

прямого мияния на процесс принятия федеральных шений.

Теперь

Совет

Федерации формируют делегиванные исполнильной и законодательно

мастью

гионов пдставители

Разработанная центром л раика этого делеги



ния прила к зкому сокрашению пдставительства гиональных элит в

рх



ней

пала, несмря на формьн соблюдение конституционного принципа.

Явно неадекватной компенсацией за потерю Совета Федерации для губерн

а

торов

становится Госсовет, который выполняет сугубо совещательные

функци

и.

Практика

работы Госсовета показала, что ломиять на пцесс принятия

полити

ческих

шений на деральном уровне он праически не в состоянии.

В-четвертых, на собственно гиональном уровне происходит дальнейш

ее

усиление поляризации и сокращение губернаторских возможностей. Этому

спо

собствует продолжающийся вывод деральных структур из-под фактическог

6.7

Моделирование отиошений "центр- региrты "в России

губернаторского контля. Важную роль в этом процессе сыграла форма

инсти



 полпдов, которые стали жестче контролировать деятельность "дералов

" и

иять на принятие кадровых решений, включая с 2005 г. назначение губернатор

ов.

Усилилась праика назначения на "деральные" должности в гионах

фигур,

лояльных только цену и не связанных с группами местной элиты. а практик

а,

ранее типичная я ФСБ, стала активно испооваться генеральной пкурату

й.

Кроме того, поправки к закону о милиции фактически лишили гионы мияния

на

назначение и увольнение гиональных начальников упрамений вннних дел.

Следует отметить, что в качестве определенной компенсации губернаторы

получили полномочия в отношении органов местного самоупрамения, частично

восстанамиваюшие внрирегиональную вертикаль масти. В частности, "симмет

ричное" право отстранения от долости глав местного самоупрамения. С

конца

2004 г. активно обсуждался вопрос о пдостамении губернаторам права вносить в

муниципальные собрания кандидатов на долость главы муниципального обра

зования - по аналогии с новой схемой "мягкого назначения" самих губернатов.

Поэтому складывающуюся ситуацию можно с оговорками хараеризовать как

"вертикаль в вертикали".

Также создание системы деральных округов изменило специфику гори

зонтальной интеграции территорий. Ранее эта интеграция была сугубо доброволЬ

ной и ализовывалась в форме различных межгиональных ассоциаций. В связи

со слабым развитием горизонтальных связей, большими межгиональными пз

тивочиями, экономической зависимостью гионов от центра, неразвий куль

рно-политической идентичносю более высокого уровня, чем нь суов

федерации межрегиональные ассоциации доказали свою неэффективность и не

смогли стать мощными лоббистскими структурами дерального масштаба.

После

создания

федерьных округов процесс

горизонтальной,

интеграции

развивается

значительной степени в рамках этих округов и, соответственно, под

контролем 

ерального центра. Для этой цели в деральных округах создаются

совещательны

органы (главным из них в 2005 г. бьm окончательно вержден совет при

полпде),

пводятся

различные тематические меприятия и пр. В конечном

итоге это по



зволяет

эфивнее проводить шения дерального центра

наtместах,

получая

при этом определенную обратную связь.

Итогом ализации данной модели стало

зна

ит

ельн

ое

ещение банс

с в

отно

ен



ен

тр

гион

ы" в пользу фее

ьно

го ц

ен

тр

а. Причем усиление цент

рализации

не просто оказалось

не скомпенсированным частичным

расшинием



гионального

участия (как это пдполагала модель Примакова, во многом

пдвос



хити

,шая модель Путина), напротив, произошло заметное подамение последне

, в

зуль чего влияние гионов на деьном увне сль к минимуму.

Столь зкое изменение баланса сил при фактическом отказе государст от

политики децентрализации оказаль возможным СDЯЗИ с отсствием у гионов

580

581

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com