Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глана 6

Регишюлыюя политика и бшtс omuoшemui "цеитр- регuоы "н сонрметюй России

ных

округов и уровнем субъектов федерации. С другой стороны, отлаживаютел и

становятся более рутинными процедуры реализации централизованного контро

ля

через систему федеральных округов, они работают, но уже не воспринимаются в

регионах как вмешательство и нажим.

Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от их

имплантации в систему отношений между федеральным и региональным уровнями

власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюро

кратической саморегуляции.

Во-вторых, характерны проблемы правовага статуса федеральных округов и

полпредов. Институт федеральных округов не предусмотрен российской конститу

цией и развивается только в рамках президентского указного права, что определяет

специфику и ограничения его легитимности (см., например: [Красных, 2001]).

Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не преду

смотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распо

рядительных полномочий. Другими словами, полпреды являются ответвлением

президентекай власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность,

таким образом, ограничена, а функции могут относиться к сферам контроля, коор

динации и согласования, но не принятия властных решений. В то же время важно

понимать, что полпреды могут влиять на принятие властных решений президен

том, что означает их вполне высокий статус.

Ограниченная легитимность системы федеральных округов и функциониро

вание полпредов в качестве подсистемы президентекай власти предопределяют ог

ромное значение личностного фактора и кадровой политики в эффективности всей

системы. Полпред в федеральном округе- это не "обычный" бюрократ, действую

щий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик,

эффективность решения поставленных задач определяется его личными полити

ческими талантами. Примечательно. что корпус из семи полпредов на деле оказался

предельно ра:тородным, и это привело к тому, что в каждом федеральном округе

работа организована по-своему с разными принципами, кадрами, вспомогатель

ными органами. Наряду с региональными выборами, наибольшие конфликты

вмешательство полпредов в дела регионов вызвало в сфере экономики.

В-третьих, при создании федеральных округов возникают конфлиы между

органами

власти. Они возникают по двум напраениям - по вертикали и по гори

зонтали.

По вертикали федеральные округа как специализированный институт феде

ральной власти оказываются в естественном конфликте с региональной властью

прежде всего с губернаторами. Этот конфликт закономерен, поскольку окружные

структуры �шляются субъектом централизованного контроля, а губернаторы - его

объектом.

По

горизонтали система деральных округов зависит от аппаратных проти

воречий между федеральными структурами. Одно из них определилось сразу: пол-

6.3

раноные

мехшшзмы umtcmиmymы федерыюго 

мешат

ель

стн

а u

цептризонатюго коп

я

пре

ды включены в структуру администрации пзидента, но при

этом

занимаю

тся

координацией ведомств, которые относятся к правительству России.

Возник

ает

ерьезное противочие, поскольку последние входят в сотвенную

ведомств

енную

верт

икаль, которая может функционировать и без вмешательства

администра

ции

президента. Создание института полпредов означало формирование

системы

п



зидентского контроля не только за автономными региональными

институтами

вла

сти,

но и за региональными структурами

федеральных органов.

Противоречия

правительством особенно ярко проявились при решении экономических

вопросов.

В целом реформа института полпредов 2000 г. сыграла важную роль в

усиле

нии

институтов централизованного президентского контроля. Хотя

существующ

ая

России система полпредов как ключевых агентов центральной администрации

регионах по-прежнему имеет ограниченную легитимность и полномочия.

6.3.3

истема

ведомственных

вер

ти

Президентские полпреды являются институтом прямого федерального админист

рирования. В целом для России свойственно наличие множества представительств

деральной власти на гиональном уровне, которые функционируют в рамках ве

домственных вертикалей. Полномочные пдставители пзидента являются одним

из таких представительств.

Особую роль играют функциональные вертикали, связанные с с//Ловwш струк-

турами и правоохранительнЫА/l/ органшщ. Все соответствующие структуры в России

большей или меньшей степени централизованы. Это означает, что руководители

региональных подразделений назначаются центром. Степень централизации опре

деляется

участием региональных органов власти в процедуре назначения или

от

странения

от должности

руководителей территориальных органов федеральной

исполнительной власти.

Полностью централизованной струурой является Федеральная у.ба б

з-

опаснос

ти. В ее структуру входят управления ФСБ по отдельным субъеам

феде

рации

во главе со своими руководителями.

Значительной,

но не абсолютной централизацией отличается Министерство

внутрен

них дел. В развитии функциональной вертикали МВД

прослеживается

ха

рактерн

ая динамика. Так, на первом этапе назначение и увольнение

начальников



ги

_ональных управлений внутренних дел (которые существуют на уровне субъек

тов

федерации) проводилось по согласованию с региональными властями. В даль

нейше

м из закона было изъято сначала согласование их увольнения, а потом и на

значен

ия. В соответствии с измененным законом "О милиции" регионального на

чальника управления вннних дел стал назначать сам пзидент, а что касается

502

503

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регuо11шtыш

полит 11 бала11с omlloшeшul "цешпр- регшты "н совреетюй Росс1111

региональной

власти, то при назначении всего лишь выясняется ее мнение.

На

уровне

федеральных округов существуют главные управленин МВД, их руководи



тели

имеют ранг заместителей министра. Внутри субъектов федерации действуют

городские (районные, окружные) управленин (отделы) внренних дел.

По nринципу функциональной вертикали в России устроена и прокуратура

Конституции nрокуратура nрямо названа централизованной структурой. Как гла

сит

ст. 129, n. 1. "Прокуратура Российской Федерации составлнет единую центра

лизованную систему с подчинением нижестонщих прокурсров вышестонщим и ге

неральному прокурору Российской Федерации". Региональных прокурсров в субъ

ектах федерации по Конституции назначает генеральный прокурор, региональные

nрокуреры по закону подчинены генеральному nрокурору. На уровне федеральных

округов созданы отделы Генеральной прокуратуры с руководителнми в ранге за

местителя генерального nрокурора. Внутри субъектов федерации органы проку

ратуры действуют в городах и районах, т.е. на nервом субрегиональном уровне

(также как и органы внутренних дел). Причем районные и городские прокуреры

подотчетны вышестонщим прокурорам, как региональным, так и генеральному

nрокурору, т.е. можно говорить о четко выстроенной вертикали органов прокурор

ского надзора в России.

Важно отметить, что Росс ин отличаетсн довольно высокой степенью центра

лизации судебной систмы

• Здесь, в отличие от некоторых федераций, не идет речь

о двухувневой судебной системе. Только исполнительнан и законодательнан власти

в России функционируют по федеративному принципу, т.е. делятся на уровни. Су

дебная власть существует в качестве отдельной системы, и говорить о региональной

судебной власти в России можно с большими ого�орками: в ее состав входнт только

мировые судьи и конституционные (уставные) суды субъектов федерации. Приме

чательно, что все суды общей юрисдикции в России именуютен федеральными су

дами

(это относится и к судам субъектов федерации, и к районным судам), они

Финансируютсн

из федерального бюдЖета, также как и мировые судьи в регионах.

Создание системы федеральн округов привело к nоявлению нового уровня

рамках некоторых функциональных вертикалей.

Со временем институт полпре

дов

стал не единственным на окружном уровне: здесь возникли структуры Гене

ральной

прокуратуры, МВД, министерства юстиции, налоговой полиции (впослед

ствии

упраздненной), обычно - во главе с заместителями федеральных руководи

телей этих органов.

4 Федеральный закон "О nрокуратуре Российской Федерации" был nриннт в 1992 г.

Вnоследствии в него было внесено множеспю nоnраиок.

" 5 Федерьный конституционный закон "О судебной системе Российской Федера-

ции бы�

nринят 11 1996 г. и встуnил 11 силу с 1 яниаря 1997 г. До этого действов закон,

лринятыи еще u РСФСР в 1981 г., но. конечно, с многочисленными nоnравками.

6.3

Проновые ехшшtы 11 tmcmumymы дерыюга teшamьcmнa 11 цеитрализонатюго кtттря

Влияние регионов на указанные функциональные вертики определяется

огра



ниченны

м право.м на участие в кадровой политике. В соответствии с

Конституци

ей

кадры

судебных и nравоохранительных органов находятся в сфере

совместно

го

ведения центра и гионов, что предполагает наличие хотя бы минимального

со

гласования с регионами nри назначении центром руководителей региональны

х ве

домственных подразделений. Необходимость согласования прямо

предусмотрен

а в

Конституции относительно назначения региональных прокурсров (регион

сам оп

ределяет процедуру согласования, т.е. участие исполнительной и (или) законода

тельной власти субъекта федерации u этом процессе)

'. Что касается МВД, то

это

право было сведено к минимуму, хотя полностью не ликвидировано.

роли важнейших агентоu центральной администрации в российских ре

гионах выступают подразделения силовых и правоохранительных структур. Эти

подразделения вписаны в функциональные вертикали, которые находятся под

контролем пзидента, генерального прокурера или правительственных чиновни

ков. Важно отметить, что в современной системе предполагается координация дея

тельности этих региональных подразделений представителями президента в феде

ральных окрутах (они же имеют право согласования при назначении руководите

лей этих подразделений). Прослеживается тенденция к созданию на региональном

увне координационных структур (коллегий) территориальных структур федераль

ных органов исполнительной власти.

6.3.4

тстр

анен

е губерн

ов о

до

сти

Одной из важнейших санкций федерального центра в рамках федерального вмеша

тельства является право отстранения от должности губернаторов.

1991-1996 rr. губернаторы почти всех краев, областей, автономной области

и автономных округов назначались пзидентом. Последнее назначение губернатора

перед

переходом к всеобщей выборности было осуществлено в Кемеровской об

ласти

в 1997 г.

Назначения производились даже в некоторых

республиках (в Кара

чаево

-Черкесии, а также в Чечне с ее совершенно особой политической

туацией).

Соответственно

на том этапе проблема применекия такой санкции не

существова

ла

: при необходимости президент мог

легко уволить регионального

руководителя.

Ситуация

зко изменилась при пеходе к выборности губернаторов.

Нача

лась

проработка правоного механизма отстранения от должности всенародно

из

бран

�ого губернатора как важнейшей федеральной санкции.

6 При этом генерьный nрокурор ос1юбождает от должности региональных, город

ских и районных nрокуроро11 без согласоuания с регионьными мастями.

504

505

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионышя политика и балипс отпошепий "цептр - регишtы "н со«релtетюй России

Первые пцеденты отстранения от должности всенародно избранных гу

бернаторов возникли еще в 1993 г. В апле 1993 г. в ряде областей прошли губерна

наторские выборы. Некоторые из выборных губернаторов в период сентябрьско

октябрьского потического кризиса 1993 г. оказались на стоне оппозиции. В ре

зультате Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Амурской области А. Су

рата и губернатора Брянской области Ю. Лодкина, избранных народом. Губернатор

Брянской области некоторое время пытался доказать неправомочность такого

увольнения, но ему это не удось. Важно отметить, что все эти события происхо

дили в отсствие разработанной правовой базы и в период, когда губернаторы на

значались президентом (а выборы в немногочисленных областях являлись исклю

чением).

Во второй половине 1990-х гг. тема применения федеральных санкций в от

ношении всенадно избранных губернаторов приобтает огромное значение. Все

регионы переходят к выборности губернаторов, и центр ощущает потребность в

создании рычагов кадрового контроля. Примечательным сюжетом стала дискуссия

1997 г. по поводу Приморского края. Тогда рассматривался вариант отстранения от

должности губернатора Е. Наздратенко, избранного народом в декаб 1995 г. Одна

ко пзидент так и не принял соответствующего шения. Оно, кстати, было приня

то в отношении главного политического противника Е. Наздратенко - мэра Вла

дивостока В. Чепкова, отстраненного от долости пзидентским указом в де

кабре 1998 г.

•

Но все эти пцеденты и дискуссии связаны с периодом, когда правол база

применения дерьных санкций праически отсствовала. Федерьный центр

вмя от времени оперировал таким понятием, как ответственность глав регио

нальных

администраций пед центром. Прослеживалось стремление создать ле

гальный

механизм отстранения от должности всенародно избранных губернаторов.

Создание системы деральных санкций в отношении выборных губернато

в

происходит только в июле 2000 г. с принятием поправок к деральному закону.

Этот

закон впервые официально вводит норму ответственности органов государст

венной

власти субъектов. Была разработана процедура, в соответствии с которой

выборный

губернатор может быть отстранен от должности. Эта процедура выгля

дела следующим образом.

• Поводом для возможного применении федеральной санкции является из

дание

гиональным руководителем нормативного правового акта, противоча

щего Конституции и федеральным законам.

• В первом случае наличие противочия федеральному законодательству

должен признать суд. Региональный руководитель в течение двух месяцев или ино-

7 В. Че

еnкоn безрезультатно nытался

осnо

ить свое увольнение в суде.

6.3

иновые мехшшзмы 11 ииституты федеры

о нлtеиштельстна и цшtтризо«шuюго

ктtтроля

го

установленного судом срока не отменяет или не меняет свое решение,

чтобы

nривес

ти его в соответствие с законодательством.

•

В другом случае сам президент в соответствии со своим

конституци

он



ным

правом (см. выше) приостанавливает действие такого нормативного

акта. Ре

гиональный руководитель в течение двух месяцев уклоняется от отмены или

изме



нения

этого нормативного акта.

• В обеих ситуациях nрезидент nолучает nраво вынести региональному

ру

коодителю предупреЖдение (если только во второй ситуации глава региона

не ус

пел

обратиться в суд). Такое право у пзидента есть в течение шести месяцев

после

встуnления

в силу судебного решения (первый сценарий) или официального

опуб

ликования президентского указа (второй сценарий). Но региональный руководи

тель

в этот период может обратиться в суд, и дело опять может затянуться.

• Срок президентского предупреЖдения действует один месяц, после чего

президент получает право отстранить губернатора от должности, если тот так и

не

отменил свое решение8. Решение оформляется президентским указом. Указ всту

пает в течение десяти дней после официального опубликования. В этот промежок

вмени глава гиона может обжаловать шение пзидента в Верховном суде.

П роцедура отстранения губернатора от должности выглядела достаточно

сложной. Срок принятия шений был затянут на 8-9 месяцев и мог оказаться еще

большим, если губернатор обратится в суд и добьется в суде каких-либо успехов.

Однако принципиально важным в российских условиях является само введение

процедуры отстранения всенародного избранного губернатора от должности с оп

ределением возможных поводов и правового механизма.

Одновременно в российское законодательство были введены нормы, позво

ляющие

президенту назначать временно исполняющих должность губернатора. Та

кое

право возникало у президента в следующих ситуациях:

• мотивированное представление генерального прокурара в случае предъ

явления

губернатору обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого

пре

ту

пленил 9;

•

пкращение губернаторских полномочий,

а также прекращение

полно

мочий или

невозможность исполнять полномочия губернатора теми лицами,

кото



рые

должны это делать по региональному законодательству.

к В аnреле 2002 г. Конституционный суд nризн, что этот nункт закона не nротиво

речит Конституции.

9 Введение этой нормы I!Ызво большие сnоры. Многие деnутаты Госдумы

и экс



nерт

ь� были озабочены noleниeм nолитически мотивированного "nрокурорского nроиз

вола

", равно как и тем, что судьба губернатора фактически решаетсн до суда, nринимающ



го

решение о его виновности или невиновности. В результате норма была ограничена слу

чаем

обвинения в пком или особо тнжком nрестуnлении. В аnреле 2002 г. Конституци

онный

суд решил, что она не nротиворечит конституции.

506

507

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Региопышя по

итика и балш отпошепий "цептр- региопы "н сонреметюti России

Президент имел право назначать временно исполняющих обязанности гу

бернатора только на ограниченный срок. Закон предполагал, что не позднее чем

через

120 дней после пкращения губернаторских полномочий в регионе должны

пройти выборы.

В российских политических реалиях наличие у президента права на назна

чение временно исполняющих обязанности губернатора понималось в контексте

усиления централизованного контроля. Наличие такого права изначально подтал

кивало федеральный центр к дальнейшему расширению соответствующих возмож

ностей и созданию новых прецедентов. Например, президент теоретически мог

добиться того, чтобы те представители региональной элиты, которые должны вре

менно возглавлять регион в связи с уходом губернатора, отказались от выполнения

этих обязанностей (в этом случае у президента возникает право назначить испол

няющего обязанности). В зависимости от личности назначенного исполняющим

обязанности губернатора ситуация в регионе могла быть кардинальным образом

изменена, и "президентский" исполняющий обязанности получал бы преимущест

венные шансы на предстоящих новых выборах.

Следует обратить внимание на возникшие вскоре после принятия данного

закона прецеденты назначения главой государства исполняющих обязанности гу

бернатора.

• В первый раз назначение имело скорее демонстрационный политический

эфкт. В условиях конфлиа в Красноярском крае, когда краевая избирательная

комиссия не признавала полномочия подителя губернаторских выборов А Хлопа

нина, В. Пин принял шение о назначении А Хлопонина губернатором (А Хло

понин затем вступил в должность в качестве легитимного, всенародно избранного

губернатора).

• Во второй раз пцедент появился в связи с назначением пермскоrо губер

натора

Ю. Трнева министром природных ресурсов как раз во время переходкого

периода

объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО. Внесенные в со

ответствующий

закон поправки дали президенту право назначить исполняющим

обязанности

губернатора на весь переходный период без проведения досрочных

выборов,

как этого требует закон. Принятие такого решения объяснялось необхо

димостью

продолжить процесс объединения двух регионов.

При

этом все время после введения повсеместной выборности губернаторов

в России

продолжалась дискуссия о возвращении к назначению губернаторов или

другим "управляемым" формам, не предусматривающим проведение всенародных

выбов.

Например, Е. Примаков в бытность свою премьер-министром России на ру

беже 1998-1999 гг. публично пдлагал пейти к назначению губернаторов пре-

6.3

Правоные мщщзмы и tтституты федерыюго вмешатьства 11 цептрализонщuюго к

оптр

зидентом или к их избранию гиональными законодательными

собрания

ми по

представлению президента (последний вариант предполагает участие

регион

но

все же остается более "мягкой" формой назначения губернатора сверху).

За пеход к назначению губернаторов выупали и некоторые

гиональ

ные

лидеры, в частности новгородский губернатор

М. Прусак. В феврале 2000 г.

появи

лось

известное письмо трех губернаторов "О реформе системы государственн

ой

власти и основных направлениях экономической политики" (его подписали М.

Пру

сак,

губернатор Белгородской области Е. Савченко и губернатор Курганской

облас

ти

О. Богомолов). Авторы письма пдложили, чтобы губернаторов назначал

прези

дент, но с использованием процедуры согласования кандидатуры с гионом.

Пред

полагалось, что регион дает согласие на назначение решением собрания представи

телей, включающего депатов пдставительных органов власти, пдставителей

профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, ветеранских и других обществен

ных организаций, а также партий, общественно-политических движений и трудовых

коллективов. Более простой вариант - согласие действующего регионального за

конодательного собрания 10• Одн�временно губернаторы предлагали ликвидировать

в гионе ключевого агента центральной администрации в лице полномочного пред

ставителя президента. Подчеркивая, что таким агентом в данной ситуации стано

вится сам губернатор, выполняющий функции прямого дерального администри

рования, они считали, что полномочия полпредов должны перейти губернаторам,

назначенным в соответствии с данной процедурой.

В декабре 2000 г. в Госдуму был внесен законопроект, дающий президенту

прямое право назначать губернаторов (автором был депат из фракции "Единство",

представитель Калининградской области В. Ледник). Однако этот законопроект на

том этапе был отвергн.

Новый

этап в отношениях меу деральными властями и губернаторами

начался

во второй половине 2004 г. в связи с отменой губернаторских

выборов. В со

ответствии

с новым законодательством

президент получил прямое право

отстра

нить

губернатора от должности своим указом. Некоторые ограничения

этого права

были

связаны с необходимостью официально мотивировать отстранение.

Формаль

ными

причинами, обозна<Iенными в законе, являются рата доверия

президента и

ненадл

ежащее исполнение служебных обязанностей. Первым прецедентом

уволь

нения

губернатора, притом всенародно избранного, в соответствии с новым

зако

нодат

ельством стало отстранение от должности главы Корякского АО В.

Логинова

в ма005 г.

10 Назначение губернаторов по согласованию с региональным законодательным со

бранием преагалось также Е. Примаковым, сарато11СКИМ губернатором Д. Аяцковым и др.

508

509

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регшталыю

политика и ш/С отиошеиий "цеитр - регшты "н сонретюй России

6.3.5

Роспуск региональных органов законодательной власти

Одновременно с федеральными санкциями в отношении губернаторов в России в

июле 2000 г. были разработаны аналогичные санкции в отношении законода

тельных органов власти в регионах. Отличие на первом этапе состояло в том, что

президент не имел права на роспуск регионального законодательного собрания

своим

указом (что связано с разделением ветвей власти). Поэтому процедура вы

глядела несколько иной.

Повод для роспуска гионьного законодательного собрания центром воз

никал в том случае, если принятый им нормативный правовой акт (в том числе кон

ституция или устав субъекта федерации, региональный закон) признаны противо

речащими российской конституции и федерьным законам. Наличие противоре

чия, как и в случае с губернаторскими нормативными актами, устанавливал суд.

Президент России в соответствие с законом имел право направить в регио

нальное законодательное собрание пдставление о приведении гионального нор

мативного акта в соответствие с федеральным законодательством. Первая проба,

кстати, была проведена В. Пиным в мае 2000 г., когда он обратился с таким пред

ставленнем в парламент Башкирии.

Право вынести пдупждение гиональному законодательному собранию

пзидент получал в случае, если оно уклоняется от исполнения судебного решения.

Срок на приведение нормативного акта в соответствие с российскими законами

составлял в этом случае шесть месяцев (либо суд может предусмотреть иной срок).

После

окончания этого срока суд мог принять решение о том, что в результате без

действия гионального законодательного собрания возникли ппятствия я реа

лизации

закрепленных в федеральном законодательстве полномочий федеральных

органов

государственной власти, органов местного самоуправления, были наруше

ны

права и свободы человека и граанина, права и охраняемые законом интересы

юридических лиц. В случае принятия судом такого решения президент мог своим

указом

вынести предупреждение органу региональной законодательной власти.

После президентского предупреждения законодательное собрание должно

было

в трехмесячный срок привести

нормативный акт в соответствие с российским

законодательством. Если этого не происходило, то президент получал право внести

Г ос думу проект закона о роспуске законодательного собрания 1 1• Окончательное

11 Закон nредполаг, что срок вынесении президентом предупреждении законода

тельному собранию и внесения в Госдуму проекта закона о его роспуске не мог превышать

один год с момента принятии судом решении о несоответствии нормативного акта феде

рьному законодательству.

6.3

Пр

воные .мехшшзмы и tmcmumymы дерыюго н.мешатьстна 11 цеитршшзонатюго /Шum

рол

ре

шение принимает Гасдума в виде закона (его проект должен быть рассмотр

ен

те

ение двух месяцев после внесения президентом). Вступление в силу

соответ

ст



ую

щего закона и означает роспуск регионального законодательного собрания.

Таким образом, процедура роспуска регионального законодательного

соб

рани

я предполагалась на первом этапе сложной и длительной. Как и в случае

с гу



берна

торами, главным я центра было само создание соответствуюшей

нормати

в

ной

базы на федерьном уровне. При этом прецедентов роспуска законодатель

ных

собраний в соответствии с этим законом не было.

В результате изменений федерального законодательства во второй

половине

2004

г. процедура роспуска региональных законодательных собраний стала

более

простой, а к возможным поводам добавилось неутверждение предложенного

пре

зидентом кандидата в губернаторы. Эти меры серьезно усилили влияние федераль

ных

властей на региональные законодательные собрания.

Во-первых, президент получил прямое право роспуска законодательного со

брания своим указом, исключив из этого процесса Госдуму.

Во-вторых, одной из причин для применения санкции стал отказ региональ

ных депутатов утвердить предложенного президентом кандидата на пост губерна

тора. Такое право у президента появляется в случае второго или третьего отклоне

ния кандидатуры (при этом президент может выбирать между роспуском законода

тельного собрания, согласительными процедурами и консультациями и решением

все-таки предлоть другого кандидата).

6.3.6

Изъя

тие

полномочий у региональной

власти

Еще одним важнейшим институтом федерьного вмешательства является вмен

ное

изъятие полномочий у региональной власти и их передача для исполнения

фе



еральными

властями. Этот институт был создан в результате внесения

поправок в

российс

кое законодательство в 2003 г. (при этом некоторые нормы

должны всту

пить в силу в 2007 г.).

Законодательство

определяет перечень ситуаций, в которых

полномочия ре

гиона

льных властей мог быть переданы федеральному центру.

1. Возникновение чрезвычайной ситуации (стихийное бедствие,

катастрофа,

иная

чрезвычайная ситуация 12). Для такого случая российский закон

определяет

нали

чие ситуации, когда региональная власть отсутствует или не может

быть

сформирована.

)

12 Кразриду чрезвычайных ситуаций могут быть отнесены не только nриродные ка

такли

змы, но и политические конфликты -вооруженные столкновения, массовые выступ

ления и т.п.

510

511

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 6

Регитшлышя политика 11 балипс отпошепи "цептр- регищtы "н сонрееююй Poccuu

этом случае глава государства по согласованию с Советом Федерации

принимает

решение о новой схеме управления регионом, действующей до исте

чения

чрезвычайной ситуации. Президент издает указ, определяющий, какие фе

деральные

органы государственной власти буд временно исполнять какие пол

номочия на территории данного региона.

Создание этой нормы стало первшt июг по развитию в России института

прмого президентского правления. В дальнейшем стали возникать предложения о

том,

чтобы прямо ввести эту норму в российское законодательство и использовать

отношении нестабильных регионов, в частности некоторых национальных рес

публик.

2. Признаки финансовой несостоятьности региона (превышение просрочен

ной задолженности уровня в 30% от собственных доходов регионального бюджета).

В этой ситуации в гионе создается временная финансовая администрация,

т.е. вводится внешнее финансовое управление на срок до одного года (оно стало

возможным с 1 января 2007 г.). Соответствующее решение принимает Высший ар

битражный суд по ходатайству правительства России.

3. Признаки финансов нарущений (наличие установленных судом наруше

ний федерального законодательства 13 при ализации полномочий, осущестяемых

за счет субвенций из федерального бюета).

В таком случае шение о временном осуществлении полномочий федераль

ной властью принимается президентом и (или) правительством России с одновре

менным изъятием субвенций.

6.4

Институты

регионального влияния на федеральном уровне

6.4.1

Особенности российскоrо бикамерализма

Бикамерализм

деративного типа возник в ечестнной истории во вмена СССР.

На

уровне Союза функционивал двухпалатный парламент, одна из палат которого

называлась

Палатой национальностей. Особенностью советского бикамерализма

было

доминирование национального принцила над региональным в сочетании

квотированием пдставительства национально-территориальных автономий с раз

ным

статусом. РСФСР, будучи федеративным "государством в государстве" и асим-

l) Включан u данном случае нормативные акты президента и правительстuа.

6.4

Ипституты регuоuсtЛыmго нлия1tия на федералыюл1 уронпе

метричной федерацией, тем не менее. имела однопалатный парламент, как и

про

чие сою:шые республики.

При формировании обновленной Российской Федерации после распада

СССР

встал вопрос о сшдании двухпалатного парламента, соответствующего принцила

построения независимого федеративного государства. В 1991-1993 rr. велась

про

работка данного вопроса. На первом этапе, когда республики отстаивали

статус

суверенных государств, одним из возможных принцилов российского бикамера

лизма считалось выравнивание парламентского представительства двух основных

частей федерации - национально-территориальных автономий и "русских" регио

нов. В протоколе к Федеративному договору, подписанному республиками,

было

явлено, что доля представителей автономий должна составить не менее полови

ны всего состава одной из палат нового российского парламента.

Однако "асимметричный" в российских условиях национальный принцип

формирования региональной палаты, унаследованный от Советского Союза и от

стаиваемый в новых формах республиками, был заменен принцилом равенства

всех субъектов федерации.

В декабре 1993 г. впервые в российской истории был создан ведущий инсти

тут регионального влияния на федеральном уровне в виде Совета Федерации -

одной из двух палат нового российского парламента, получившего название Феде

рального Собрания [Федосов, 2001]. Сравнивая Совет Федерации с региональны

ми палатами, известными из мирового опыта, можно найти немало сходств и в то

же время принципиальных разлиИЙ. В целом можно говорить об особой модели,

которая используется в российском бикамерализме, а также о расплывчатости этой

модели, что позволяет менять некоторые "частные" принцилы формирования Со

вета Федерации с помощью специальных федеральных законов.

Статья 95 российской Конституции определяет двухпалатную структуру

рос

сийского парламента. В этой же статье, в n. 2 установлен конституционный

прин

цип

формирования Совета Федерации: "в Совет Федерации входят по два предста

вители

от каждого субъекта Российской Федерации:

по одному от

представитель

аго и исполнительного органов государственной власти". По Конституции кон

кретный

порядок формирования Совета Федерации устанавливается

федераль

ным

законом, что позволяет менять этот порядок

(разумеется, в рамках

принцила

формировании Совета Федерации, опделенного соответствующей

статьей

Кон

ституции).

Российский бикамерализм имеет свои характерные особенности.

�- Иерархия палат. Совет Федерации в российской практике

называется

верхнеU

палатой. Лонятие "верхняя палата" традиционно используется в качестве

синонима

Совета Федерации (также как и понятие "сенат"). В то же время нигде в

российском законодательстве Совет Федерации официально не назван верхней

палатой. Представление об иерархии отношений между двумя nалатами россий-

512

513

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 6

Региоиалышя политика и баланс отиошеиш/ ''центр - регщты "н сонрелtетюй России

ского

парламента определяется спецификой законатворческого процесса (Совет

Федерации одобряет или не одобряет законы, принятые Госдумой) и особенностя

ми

полномочий региональной палаты (ряд особо важных государственных полно

мочий).

2. Равное представительство субъектов федерации. Каый российский ре

гион,

включая все автономные округа, имеет в Совете Федерации двух представи

телей. Этим российская региональная палата напоминает аналогичные структуры в

других федеративных государствах. Представление о равенстве субъектов федера

ции

в верей палате как о наиболее справедливом принципе было заимствовано

из американского опыта. Также Совет Федерации совпадает с американским се

натом и по показателю представительства каждого региона (по два представителя).

В условиях дробной сетки АТД (еще более дробной, чем в США) применение дру

гих показателей представительства привело бы к формированию слишком много

численной палаты 14

Свою роль в принятии решения об использовании этого принципа сыграла

необходимость выравнивания статуса республик и прочих субъектов федерации

(как мы помним, автономии в протоколе к Федеративному договору требовали не

менее половины мест в региональной палате). Принцип квотирования не был ис

пользован и в связи с огромными различиями между регионами по численности

жителей, что в случае квотирования привело бы к формированию условных квот

даже не по германскому, а по индийскому обращу. Кроме того, в случае квотиро

вания снизилось бы представительство национально-территориальных автоно

мий, для которых как раз характерно малое число жителей (а сильно ущемлять

права автономий центр тоже не хотел).

3. Невыборное формирование региональной палаты, причем с использова

нием уникальной формулы. Обычно невыборные региональные палаты форми

руются

региональными законодательными собраниями. В России был использован

принцип

равенства двух ветвей региональной государственной власти, когда одно



го

представителя определяет законодательное собрание, а другого - регионьная

исполнительная власть. Использование этого принципа оказалось удобным в си



туации,

когда каждый регион имеет двух представителей в Совете Федерации.

то же время в начале 2000-х гг. возникла дискуссия о возможности прове

дения

всенародных выборов членов Совета Федерации без изменения конституции

(а

также ряд соответствующих

законодательных инициатив). При всей спорности

такой

постановки вопроса теотически возможно избрание членов Совета Федера

ции гражданами из числа кандатов, пдложенных органами гиональной асти.

14 Хоти если исходить  численности Госдумы (450 мест), то в Совете Федерации

теоретически можно было исnоль:.ювать nоказатель nредставительства регионов и на уровне

трех или четырех nредста11ителей.

6.4

Ииституты peгumuыюгo нлиюшя fШ ф

де

лыю

м у

рон

пе

6.4.2

Эволюция Совета Федерации

Сове

т Федерации яяется одним из самых неустойчивых властных инстит

ов в

Рос

сии. За время существования принципы его формирования менялись

неодно

кратн

о. Не менялея только принцип равного пдставительства субъектов

федера

ции

(по два представителя).

На первом этапе Совет Федерации был создан в соответствии с пеходными

положениями конституции в тот самый день, когда население голосовало на

рефе

рендуме

по проекту этой конституции. 12 декабря 1993 г. Совет Федерации сфор

мировался путем всенародного голосования (в этот день в России прошли первые

парламентские выборы постсоветского периода). Каждый субъект дерации пред

ставлял собой двухмандатный округ: два кандидата, набравших наибольшее число

голосов, становились членами Совета Федерации.

В этот период значительную часть членов Совета Федерации (но не боль

шинство) составили руководители региональной исполнительной власти. Предста

вители регионьных властных структур разного статуса и уровня заняли большин

ство мест в верхней палате.

На втором этапе Совет Федерации был сформирован в начале 1996 г. в пол

ном соответствии с Конституцией 1993 г. (федеральный закон был прият в декабре

1995 г.). Закон определил, что каждую из ветвей власти в Совете Федерации пред

ставляет по должности руководитель, т.е. глава исполнительной власти (губерна

тор) и глава (спикер) законодательного собрания. В случае смены губернатора или

спикера он автоматически утрачивал полномочия члена Совета Федерации, кото

рые

переходили к его преемнику.

Однако сама конституция делает возможной корректировку способа форми

рования

верхней палаты. В этой связи возможным оказался третий этап реформы

Совета

Федерации (2001-2002 гг.), в результате которой способ формирования

верхней

палаты существенно изменился (федеральный закон был принят в августе

2000

г.). По закону 2000 г. членами Совета Федерации в полном соответствии с

тек

стом

Конституции становятся представители, определенные органами

исполни

тельной

и законодательной власти субъекта федерации соответственно.

Ротация

Совет

а Федерации была постепенной и завершилась в наче 2002 г. (к 1

января

200

1 г. по закону истекли полномочия всех членов Совета Федерации,

являвшихся

таковыми по должности).

1 После реформы 2000-2002 rr. Совет Федерации формировался с использо

ванием

следующих принципов.

• Принцип назначения члена Совета Федерации используется при опреде

лении члена Совета Федерации. представляющего региональную исполнительную

514

515

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регитшлыюя политика и баис отиошеиий ''цеитр - региоиы " совретюli России

власть

. Глава гиональной исполнительной власти назначает своего представите

ля

указом или постановлением.

•

Принцип непрямых выбов члена Совета Федерации используется при

опде

лении члена Совета Федерации, пдставляющего региональную законода

тельную

власть. Член Совета Федерации определяется тайным голосованием депу

татов

законодательного собрания. При этом закон делает возможным (но не обяза

тельным) проведение альтернативных выборов.

• Принцип сдержек и птивосов. Региональное законодательное собрание

имеет

право повлиять на назначение гурнатором свго nдставителя в верхней

палате.

Губернатор направляет свой указ (постановление) о назначении члена Совета

Федерации в гиональное законодательное собрание. Пцедура обязательного 

верждения этой кандидары дептами не пдусмотна. Но возможна сиация,

когда законодательное собрание двумя ттями голосов от общего числа депутов

пголосует против губернаторского кандидата. В таком случае губернатор доен

принимать новое шение (теотичес это может быть и пжний кандидат).

• Принцип избрания (назначения) члена Совета Федерации на срок полно

мочий соответствующего органа государственной власти. С истечением срока этих

полномочий и после проведения новых выбов опделяются новые члены Совета

Федерации (nри этом мог быть пены полномочия пжних). Следует заметить,

что до тех пор пока новый орган исполнительной  законодательной власти не

опделил своего пдставителя, полномочия действующих членов Совета Федера

ции не пкращаются (обеспечивается принцип преемственности и постоянного

пдставительства).

• Принцип прекращения полномочий. Член Совета Федерации назначает

ся на срок nолномочий соответствующего органа региональной власти, но может

быть отозван в течение этого срока. OiJЫB лоначалу осуществлялся в том же по

рядке, в каком проводилось назначение. В дальнейшем региональные власти поте

ряли

возможность досрочного ОJыва своих представителей, зато nредседатель Со

вета

Федерации полул в декаб 2004 г. право обращаться в гиональные органы

власти

с такой инициативой. Это было сделано с целью усилить позиции спикера

верхней

палаты и одновременно предотвратить слабо контролируемые из

центра

собственные шения региональных властей по своим представителям.

•

Принцип утверждения

полномочий члена Совета Федерации в самой

верхней

nала. Совет

Федерации не может отменить шение, принятое гиональ

ными

властями по тем

или иным кандидатурам. Однако процедура непосредствен

ного

вхождения в Совет Федерации

не является автоматической. Совет Федерации

мог

не подтвердить полномочия сенатора, если посчитает, что при его избрании

(назначении) были нарушены какие-либо правила или если избрание (назначение)

оспаривается в суде. Такие прецеденты отмечены в ряде конфликтных ситуаций.

Впоследствии в закон была внесена поправка, которая фактически обязывает Со

вет Федерации вердить сенатора, назначенного гионом.

6.4

Ииституты

регитшлыюго влишшя fШ федерыю.м уровие

•

Возрастной ценз. Членом Совета Федерации может быть гражданин Рос

сии не моложе 30 лет.

Совершенно новой особенностью Совета Федерации после реформы 2000-

2002 гг. является работа членов Совета Федерации на постоянной (профессиональ



ной) основе. Точно так же работают депутаты Государственной Думы. Ранее

все

члены Совета Федерации работали на непостоянной основе, сохраняя иные

места

работы (например, губернаторы и спикеры в Совете Федерации 1996-2000 rr.).

Формьно Совет Федерации после реформы 2000-2002 rr. остался инсти

том регионального влияния на федеральном уровне. Однако изменение способа

его формирования в конкретной политической ситуации привело к снижению

фактического регионального представительства и увеличению доли столичной эли

ты. С уходом губернаторов и спикеров автоматически снизился статусный уровень

представительства

регионов в верхней палате. Одновременно начала меняться кад

ровая структура Совета Федерации.

В условиях централизованного контроля многие решения о назначении

членов Совета Федерации фактически принимались федеральным центром, в ча

стности президентекай администрацией и полномочными представителями прези

дента. Федеральный центр использовал ситуацию возросшей зависимости регио

нальной власти от федеральной. Также ситуацией воепользавались и бизнес-груп

пы, использовавшие Совет Федерации  продвижения своих представителей.

В результате уже в середине 2001 г., т.е. в разгар ротации, доля москвичей

превысила, по нашим подсчетам, 26% от общего состава верхней палаты. В 2002-

2003 гг. в разные периоды эта доля колебалась в пределах 30-37%. Причем пред

ставители столичной элиты заняли основную часть руководящих постов в верхней

палате.

В новой ситуации многие эксперты поставили вопрос о том, в какой степе

ни

такая кадровая структура Совета Федерации соответствует принцилам федера

лизма

и обеспечения гионального влияния на федеральном уровне. В действитель

ности

федеральный центр поставил задачу снизить уровень гионального влияния

верхней

палате и усилить федеральный контроль за сенаторским корпусом.

Эта

задача

была федеральным центром успешно решена, что привело к созданию

за

метного дисбаланса в отношениях "центр- регионы".

Новое

изменение способа формирования Совета Федерации активно

обсуж

далось

во время и сразу после реформы 2000-2002 гг. Продолжились дискуссии

по

поводу

перехода (а по сути возвращения) к выборам верхней палаты. С этим

вы

ступал

как спикер Совета Федерации С. Миронов, так и губернаторы и иные

пред

ставители

региональных элит, считающие, что только в случае выборности Совет

Федерации

будет в полной мере выполнять свои функции инстита регионального

влияния

на федеральном уровне.

В то же время переход к выборности Совета Федерации маловероятен без

юменения российской конституции. Действительно, трудно пдставить

итуацию,

516

517

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глани 6

Регионыюя политика и анс отношений "цептр- региопы "н соврелtетюt/ России

когда

население избирает в верхнюю палату членов Совета Федерации, которые

nри

этом буд считаться nредставителями от той или иной ветви власти. Хотя фор

мально,

как уже говорилось, можно совместить два разных nринцила формирова

ния

Совета Федерации, если население будет голосовать за кандидатов, выдвинутых

органа

ми исnолнительной и законодательной власти субъектов федерации. Такие

законодательные инициативы появились в первой половине 2005 г.

Также возможным вариантом реформы Совета Федерации является возвра

шение

в ее состав руководителей исполнительной и законодательной власти субъ

ектов

дерации. С таким преожением выступил В. Путин в конце 2004 г. В то же

время

действуюшее законодательство теоретически делает возможным включение

губернаторов и спикеров в верхнюю палату только с правом совешательного голо

са, т.е. с ограниченными возможностями.

6.4.3

Функции

Совета Федерации в законотворческом процессе

Полномочия и функции двух палат российского парламента сушественно разли

чаются, и в отношениях между ними есть определенная иерархия.

1. Функция принятия осо важн государственн решений.

В соответствии с распространенной мировой практикой гиональная палата

имеет функции, которые позволяют говорить о включении регионов (через их пред

ставителей) в процесс принятия важнейших обшегосударственных решений. В со

ответствии со ст. 102 российской Конституции в исключительную компетенцию

верхней палаты входят:

• решения, связанные с применением силы (утверждение президентского

указа

о введении военного или чрезвычайного положения, решение вопроса о воз

можности использования вооруженных сил за пределами российской территории);

• решения, касаюшиеся института президента (назначение президентских

выборов,

отрешение президента от должности (импичмент));

• кадровые решения, касаюшиеся высших органов судебной власти и про

курар

екого надзора (назначение судей Конституционного суда, Верховного суда

Российской

Федерации, Высшего арбитражного суда, назначение на должность

освобоение от должности генерального nрокурора) 15•

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации nодлежат nринятые Го

сударственной Думой федеральные законы по вопросам:

15 Тае Совет Федерации назначает и увольняет заместителя председателя Счетной

nаты и половину аудиторов Счетной nалаты.

6.4

Ииституты региоиыюго влияиия 1ю федерыюм уронпе

• связанным с nрименением силы и международными отношениями

(ра

тификация и денонсация международных договоров, статус и зашита

государс

т

венной границы, воnросы войны и мира);

• связанным с важнейшими экономическими шениями (утверждение



дерального бюджета, воnросы федеральных налогов и сборов, финансового,

валют

ного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии).

2. Функция приития важн решеиий в сфере региональной политики.

К ведению Совета Федерации относится верждение границ между субъек

тами федерации.

3. Функция фильтра в закоиотворческом процессе.

Все федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти

дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Верхняя палата имеет пол

номочия одобрить или отклонить закон, а также не рассматривать его вообше.

Одобрение закона Советом Федерации происходит в случае голосования более по

ловины от обшего числа его членов, после чего закон лередается на подпись л рези

денту России. Условным одобрением считается ситуация, если в течение 14 дней

Совет Федерации не рассмотрел закон. Но nри этом законы по сnециально опре

деленным особо важным волросам (см. выше) подлежат обязательному рассмотре

нию верхней лалатой, и ситуация условного одобрения для них невозможна.

В случае несогласил Совет Федерации имеет право отклонить закон, две па

латы могут создать согласительную комиссию, nосле чего новая редакция закона

должна пройти повторную лроцедуру лринятия Госдумой и одобрения Советом

Федерации. В конфликтной ситуации Гасдума может преодолеть вето Совета Фе

дерации двумя третями голосов, и закон будет считаться принятым, несмотря на

позицию верхней nалаты.

Такая схема законатворческого лроцесса означает, что представители

ре

гионов, заседаюшие в верхней палате, выnолняют роль фильтра (nредnолагается,

что

они действуют от имени и в интересах своих регионов}, одобряя или отклоняя

законы,

которые принимает Госдума. Совет Федерации имеет право законодатель

ной

инициативы, но в любом случае принятие закона происходит в Гасдуме

(функ

ция

Совета Федерации

-одобрение или отклонение закона, принятого Госдумой).

6.4.4

Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации

Актуьным является вопрос о соотношении регионального и федерального ия-

ния

в Совете Федерации. Сама постановка вопроса может nоказаться странной с

точ

зния канонов дерализма и гионального бикамерализма. Однако кад

ровая политика федерального центра, проявившалея при формировании нового

518

519

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регитюлыюя политика и бапс omnoшenи "цептр - региопы "в совреметю России

состава

региональной палаты после 2000 г. в отсствие каких-либо правовых

га



рантий

того, что сенаторы действительно являются представителями (уроженцам

и,

выходцам

и и т.п. ) своих гионов, сделала данную проблему очень актуальной.

Со стороны регионов был поставлен вопрос об обеспечении гарантий

ре



гионального представительства и регионального контроля в верхней палате в си

туации,

когда губернаторы и спикеры покинули Совет Федерации.

частности интересно программное выступление спикера законодатель

ного

собрания Красноярского края А. Усса в "Независимой газете" в марте 2001 г

А. Усе выступил со следующими пдложениями.

• Обеспечение косвенного влияния регионального руководства в Совете

Федерации: губернаторы и спикеры имеют право присуrствовать и выступать

на

заседаниях Совета Федерации, право совещательного голоса в комитетах и комис



сиях верхней палаты.

• Отчетность сенаторов перед регионами: региональные власти вправе тре

бовать от своих представителей в Совете Федерации отчеты о своих действиях.

• Обеспечение косвенного влияния регионального руководства ри приня



тии особо важных решений федерального уровня: позиция региональных властей

должна учитываться при решении вопросов о введении военного и чрезвычайного

положения, назначении генерального прокурора, судей, членов ЦИК (предлагает

ся механизм официальных опросов органов гиональной власти до принятия та



ких решений).

Существовали и другие инициативы, направленные на усиление региональ

ного контроля, в частности региональный контроль за голосованием сенаторов.

В мае 2001 г. в роли первопроходцев здесь выступали депаты Московской город

ской

думы во главе с В. Платоновым. Они пд

агали меры контроля за действия

ми

представителя региона в Совете Федерации через поручения Московской го

родской

думы о том или ином голосовании и отчетность о голосованиях. Причем

невыполпение поручений должно была привести к отJыву члена Совета Федерации.

В то же вмя "привязка" сенатора к гиону через введение ценза осе



сти

или иной

подобной практики в России практически не обсуждалась (цен

осеости

в России понимается как нарушение гражданских прав).

Однако

гиональным элитам не удалось создать какие-либо институrы

ре

гионального

контроля за деятельностью сенаторов, и реформа Совета Федерац

ии

прошла в соответствии с интесами федерального центра.

Более того, в качестве контрпдложений разрабатывались инициативы,

по



зволяющие

ввести фактический иммунитет сенаторов от регионального контроля

Речь

шла о законодательстве, затрудняющем досрочный отJыв сенаторов (в отно

шении многих сенаторов, пдставляющих столичную элиту, ставился вопрос

соответствии их парламентской деятельности гионьным интесам): запт

на

отзыв в течение определенного срока, сенаторское вето на региональное решение

6.4

Ипституты региопыюго вл11Яt/l/Я па федерыюм увпе

отз

ыве

сенатора, собственное право Совета Федерации на отзыв

сенатора и

т.п.

це

2004 г. часть этих контрпредложений была реализована:

региональн

ые

аст

потерял

и право досрочного отJыва, а право обратиться к

региональным

вла



стя

таким

предложением получил председатель Совета Федерации.

Ослабление

и нестабильность гионального влияния, осуществляемого

через

ове

Федерации, стали причиной для выдвижения гиональных инициатив,

пред



ла

гаю

щих иные, новые способы гионального влияния. Например, в конце 1

ря

д г

убернаторов поержал идею восстановления в России поста

вице-пзидента.

При

том

предполагалось, что эту должность буд занимать региональные

пред

стави

тели.

Президент Татарстана М. Шаймиев в 1999 г. выступил с пдложением

вос

создать

Палату национальностей, т.е. вернься к принцилу национального

пред



ставит

ельства в парламенте, характерного  СССР (национальный бикамерализм

вместо и в дополнение к региональному).

Однако ни одно из этих преожений не было законодательно оформлено и

не

получило развития. Главным способом восстановления Совета Федерации как

полноценного органа регионального влияния на федеральном уровне считается

введение всенародных выборов его членов.

6.4.5

Консультативные органы регионального представительства

Наряду

с Советом Федерации в России действуют консультативные структуры,

обеспечи

вающие представительство интересов региональных элит на федеральном

уровне

. Их создание стало своеобразной компенсацией региональным лидерам за

выход

из состава Совета Федерации. При этом компенсация была явно неполной,

поск

ольку новые консультативные струкры не предусмотрены российской кон



ституц

ией, созданы в рамках президентскоrо "указного права" и имеют сугубо

со



вещательные функции.

Аналогичные

струры существовали в России и ранее. Например, в октябре

1992 г

. возник Совет глав спублик при пзиденте России, в врале 1993 г.-

Со

вет

глав

администраций. Для 1990-х гг. характерно наличие довольно большого

числ

разнообразных советов при пзиденте или при правительстве, в составе ко

тор

ых

работали пдставители гиональных элит.

С 2000 г. наиболее влиятельной из таких структур является Госарственный

Сове

J В 2000 г., после начала формы Совета Федерации разгорелась дискуссия

спосо

бе формирования Госсовета. В конечном итоге созданный в сентяб 2000 г. в

соотв

етствии с пзидентским указом Госсовет вюл только ав исполнильной

520

521

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com