Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глб

гитшльllая политика и бшшт: oтlloШellшl ''цеllтр- региопы "н сонре.метюй Poccuu

ласти

субъектов федерации, которые стали членами Гассовета по должности'

Кроме

того, президент получил право оставить в составе Гассовета бывших гио

нальн

ых лидеров, отработавших в своей должности два и более срока.

Госсовет функционирует под контролем дерального центра. Пдседателем

Гассовета

является президент России. Текущей работой с Гассоветом занимается

секрет

арь Госсовета, являющийся чиновником из администрации президента.

Полномочия Гассовета ограничены тем, что он, в соответствии с текстом

президентско

го указа, "является совещательным органом, содействующим реа

лизации

полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного

функционирования и взаимодействия органов государственной власти". Госсовет

не

имеет распорядительных функций,

и вся его деятельность сводится к "обсуж

дению",

"рассмотрению" и "содействию президенту", что подчеркивает его сове

щательный характер.

В президентском указе предусмотрена возможность оформления решений

Гассовета указами, распоряжениями или поручениями президента. Это несколько

повышает статус Госсовета, но принятие решений, имеющих статус нормативных

актов, остается за президентом.

Попытки убедить федеральный центр в необходимости превращения Гассо

вета в конституционный орган, были характерны для 2000-2001 rr. и часто выска

зывались губернаторами 17. Но никаких действий в этом направлении центр не

предпринял, сохранив Госсовет в качестве института регионального влияния с

очень ограниченными совещательными функциями.

В соответствии с президентским указом, "основными задачами Государст

венного совета являются:

• содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации

по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия

органов государственной власти;

• обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касаю

щихся

взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федера-

'"Спикеры законодательных собраний настаивали на своем вхождении в эту струк

туру,

что воспроизвело бы

прежний Совет Федерации. Также были идеи о более широком

политическом

и корпоративном представительстве в Госсовете (лидеры политических

пар



пtй, общественные и религиозные дентели, делованэлита и т.п.). Однако Госсовет был

соз



дан

как орган регионального и

притом только губерн:порского представительства на феде

ральном

уроuне. Предложенин о включении в Госсовет не ucex губернаторов, а только

тех,

кого

uыберет президент, также были отброшены.

17 Также некоторые губернаторы uыступали за передачу Госсовету части функций

Соuета

Федерации. Например, по мнению саратовского губернатора Д. Аяцкова, Госсовет

должен

иметь право вето на законодательные решения, среди входнщих u его компетенцию

вопросов могли бы быть утверждение доктрин внешней и военной политики, утверждение

генерального прокурора, премьер-министра и пр.

6.4

Институты регuтюлыюго влuюшя на федеральпо.м уровпе

ции

, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ 



дера

лизма, внесение необходимых пд

ожений Президенту Российской Федераци

;

• обсуждение вопросов. касающихся исполнения (соблюдения) федераль



ными

органами государственной власти, органами государственной власти субъ

ек



тов

Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностны

ми

ли

цами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных

за

конов,

федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской

Фе

дерации,

постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации,

внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;

• содействие Президенту Российской Федерации при использовании

им

согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государст

венной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек

тов

Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъ

ектов Российской Федерации;

• рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации про

ектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих

общегосударственное значение;

• обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюете;

• обсуждение информации Правителъства Российской Федерации о ходе ис

полнения федерального бюджета;

• обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федера-

ции;

• обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных

вопросов, имеющих важное государственное значение".

В процессе формирования Гассовета федеральный центр сумел создать до

полнительные механизмы обеспечения лояльности губернаторов.

Во-первых, этой цели служит президиум Госсовета. Он создан по принципу

представительства - один губернатор от каждого федерального округа. Тем самым

президент

еше раз подчеркнул губернаторам необходимость ориентироваться

на

новую

сетку федеральных округов. Учитывая, что ротация членов президиума

про



водится

один раз в полгода, предполагалось, что каждый губернатор может и

дол

жен

"заслужить" право попасть в президиум. Важно отметить, что президиум

Гас

совета

собирается в узком составе и при участии президента значительно чаше,

чем

сам

Госсовет (собственно Госсовет

собирается не реже одного раза в три

месяца).

Во-вторых, стимулом для губернаторской лояльности является возможность

включения в Госсовет бывших региональных лидеров.

Другим консультативным органом регионального представительства являет

)

ся

Совет законодатей, который возник в 2002 г. и работает под эгидой Совета

Федерации (а не президента, как Госсовет). Его полное официальное название -

Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской

522

523

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана б

Регитшлышя политика 11 баланс отношений "центр- регионы" н сонре.метипi Росси//

Федерации с законодательными (представительными) органами государственной

влас

ти субъектов Российской Федерации (положение о Совете издано о мае 2002 г.,

по

:.щнее в него оноеили попраоки). В состав Совета законодателей по должности

оходят

спикеры гиональных законодательных собраний, которые, таким образом,

получ

или свой институт гионьного влияния на федеральном уровне. Главой Со

вета

является председатель Совета Федерации, его заместителем -первый замес

титель председателя Госдумы.

Статус Сооета законодателей несколько ниже, чем статус Госсовета. Подобно

Гассовету он является сугубо совещательным органом. Его задачами, в соответст

вии

с положением, являются:

"содейсшие обеспечению взаимодейстоия законодательных (представитель

ных) органов государственной оласти субъектов Российской Федерации с палатами

Федерального Собрания Российской Федерации, а также между собой;

выработка рекомендаций по определению основных направлений разви

тия федерального законодательства и законодательстоа субъектов Российской

Федерации;

nридание системного характера законодательному nроцессу на федеральном

и региональном уроонях;

содействие распространению оnыта законатворческой деятельности, а так

же правоприменительной практики в Российской Федерации;

обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов;

обсуждение иных оопросов законатворческой деятельности и правоприме

нительной nрактики. имеющих важное государственное значение".

Заседания Сооета законодателей проводятся не реже одного раза в квартал.

составе Совета законодателей выделяется президиум, но его ротация проводится

реже, чем ротация президиума Госсовета, -один раз в год. В целом роль Совета

законодателей в nолитическом nроцессе оказалась небольшой, хотя в ряде случа

ев

заседания Совета законодателей nроходили при участии nрезидента России.

Совет

законодателей обычно использовался для обсуждения со сnикерами регио

нальных

законодательных собраний важных законодательных инициатив, разрабо

танных

на федеральном урооне. В то же оремя обратная связь, т.е. продвижение

через

Совет законодателей инициатио, рожденных на регионьном уровне, или

корректировка

инициатив, предложенных центром, на практике обычно сказыва

лись практически невозможными.

6.4.6

ги

ональн

ый лоббизм на федер

альном

ур

не

Довольно низкий статус институтов регионального влияния на федеральном уров

не (особенно после реформы Совета Федерации 2000-2002 гг.) сделал актуальным

6.4

Институты регитшлыюго uшшя IШ федерыюм унп

вопрос

о создании в России дополнительных канов защиты региональных

инте

ресов. В реальной nолитике эти каны имеют даже большее значение, чем сnе

циализированные инстиы. о легко объясняется снижением гионального

представительства в Совете Федерации и сугубо совещательными функциями Гас

совета и Совета законодателей.

В этой ситуации региональный лоббизм осущестялся через несnециализи

рованные, но nри этом весьма влиятельные nолитические инстиы.

1. Президент России и администрация президента.

Как показывает российская nрактика. гионьное писхождение nзи

дента играет большую роль при определении ального статуса тех или иных регио

нов

в территориально-nолитической системе. При Б. Ельцине пренции имела

Свердловекая область, при В. Пине-Сан-Петербург и Ленинградская область.

Однако принциnы местничества и землячества не играют такой роли в российской

политике, как это происходит в некоторых азиатских и африканских странах.

Лоббирование гиональных интесов через неформальные отношения с

пзидентом страны возможно с помощью таких институтов, как Госсовет и пре

зидиум Госсовета. Существует механизм личных двусторонних встч пзидента с

гиональными лидерами, nолитическая хнология пздок пзиден в гионы,

где в роли встчающей стороны выспает губернатор. В новейшей ссийской ис

тории прямые личные контаы меж главой гиона и пзидентом страны играли

огромную роль в опделении гиональных возможносй на деральном уровне.

Важнейшую роль играет лоббирование гионьных инсов или инте

сов конкретных региональных лидев и групn влияния чез администрацию п

зидента. Это позволяет регионам влиять на nроцесс подготовки и принятия важ

нейших решений, в особенности - связанных с "неформальной кадровой nолити

кой" федерального центра (позиция центра или наиболее влиятельных

групп на

гиональных выборах, nри назначении губернаторов, опделении членов Совета

Федерации,

формировании пдвыборных nартийных списков и т.n.).

2. Правитьство России.

Лоббирование

региональных интесов в российском правительстве

также в

значительной

степени зависит от гионального nисхождения

правильствен

ных

чиновников, формирования

в nравительстве регионьн лоббистских

гр

упп.

Как

nоказывает nрактика, важную роль играло происхождение

nмьер-министра.

Например, nри В. Черномырдине особое внимание уделялось его родной О

н

бургской

области, а также газодобывающему Ямало-Ненецкому АО.

Отмечалос

формирование в nравительстве нижегородских групп (nосле назначения вице



премьера

Б. Немцова, затем- nремьер-министра С. Кириенко). Приход к власти

В. Пkна предоnределил усиление nозиций выходцев из Санкт-Петербурга.

В целом я России характерно формирование вертикьно интегрированньа

клиент. Их nатронами являются крупные федеральные чиновники (обычно -

524

525

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глани 6

Регuщшлышя !Шлит 11 бшюис omuoшemui "цеитр- регuоиы "н coнpeA1emюti Poccuu

выход

цы из регионов), клиентами - региональные элиты (в особенности - из ре

гион

ов, выходцами ю которых являются федеральные чиновники).

Формирование тесных отношений региональных элит с определенными чи

новн

иками зачастую обуславливало правительственные преференции в сфере ре

гионал

ьной экономической политики.

Юридическая формалюация регионального влияния в федерьном прави

тельств

е была предложена только один раз - при премьер-министре Е. Прима

кове.

На том этапе премьер-министром была выдвинута инициатива по формиро

ванию

президиума правительства с включением в него руководителей межрегио

нальных

ассоциаций, т.е. восьми влиятельных губернаторов. Однако эта инициати

ва

не получила дальнейшего развития.

3. Государственн ма.

Из мировой практики регионального бикамерализма известно, что "нереги

ональная" палата часто воспринимаетси регионами как более эффективный лоб

бистский инструмент, чем региональная палата. Это объясниется тем, что "нерегио

нальная" палата принимает основную часть решений, влекущих за собой "тонкую

настройку" отношений "центр- гионы" (например, законы, посвященные гио

нальной экономической политике, деталям разграничении полномочий, дераль

ного вмешательства и т.д.).

Российская практика подтверждает эту тенденцию. Именно Госдума разра

батывает и принимает законопроекты, т.е. находится в эпицентре законотварче

ской работы. Именно с Госдумой связан наиболее интенсивный парламентский лоб

бизм, поскольку здесь ведется обсуждение законов, разработка и внесение попра

вок к законам и т.п. Поэтому региональные элиты стремятся обеспечить свое пред

ставительство в нижней пате.

Одним из способов обеспечения такого представительства является выдви

жение

кандидатов в одномандатных округах. Нередко наблюдается борьба различ

ных

региональных групп влияния за обеспечение такого представительства. В рос

сийской практике этот способ рачивает свою актуальность после пехода к вы

борам

по пропорциональной

системе с 2007 г.

Другой способ - продвижение представителей региональных групп влияния

партийные списки, обеспечение им пходных или полупроходных мест. Этот

ва

риант

менее эфктин, поскольку в партийных списках ючевые позиции обычно

анимают

столичные функционеры. Однако новое юбирательное законодательство,

принятое

в процессе подготовки к федеральным выборам 2007 г., дает некоторые

гарантии

регионьного участия в процессе формировании партийных списков.

Список

каждой партии делится на региональные группы, одни группы соответст

вуют

субъектам федерации, а некоторые субъекты федерации делятся на два и бо

лее

электоральных (партийных) округа. Предполагается, что депутат, избранный

по

партийному списку от опделенного электорального округа, ведет работу с из-

6.4

Иистuтуты регuщlшlыюгп нлuяния па федерыюм уjюние

ирателями в этом округе. Для региональных

элит это

явлиется аргументом

в от

нош

ен

ях с центральным руководством партий в пользу продвижения

своих

пред

став

ителей в партийные списки дли обеспечения более высокого

результата

в ре

иональных партийных округах.

Разумеется, наилучшие позиции имеют регионы, которые отличаются

наи

больш

им демографическим весом, имеют наибольшее количество

избирателей.

с этим примо связано количество одномандатных округов (в новых

условиях -

nартийных округов, на которые делится сnиски) и число голосов, поданных за

пар

тию

в гионе (что обычно nозволяет nровести больше своих пдставителей

по спи

скам).

Поэтому наиболее эфктивным гиональный думский лоббизм

оказывался

самых крупных регионов, способных к тому же создать небольшие неформальные

груnпы (Москва, Татарстан, Башкирия, Ростовская область и др.).

Интересной особенностью Гасдумы в России было создание депутатских

групп из депутатов, юбранных в одномандатных округах и представляющих раз

личные группы региональной элиты. Такие группы носили характерное название

"Российские регионы" или "Регионы России". Времи от времени они пытались

выступать в роли защитников региональных интересов при рассмотрении тех или

иных законопроектов. Однако реформа избирательного и партийного законода

тельства 2005 гг. закрыла такие возможности, сделав возмоыми только партий

ные фракции.

6.4.7

Региональные интеграционные стртуры

Обеспечение эффективного продвижении региональных интересов требует консо

лидации региональных элит. На федеральном уровне такаи консолидация происхо

дила

в формате групп, действующих в органах исnолнительной

законодательной

власти. На собственно региональном уровне разворачивались процессы горизон

тальной

интеграции. Различные интегрированные структуры стремились

вырабо

тать

консолидированную позицию и представить ее от имени регионов в целом

или

региональных групп (ареалов) для привлечения внимания и изменения

позиции

федерального центра.

Главной формой горизонтальной интеграции регионов (региональных

элит)

ивляются межрегионьные ассоциации экономического взаодейств. Создание

ассоциаций

началось в 1990-1991 гг., т.е. еще во времена СССР, когда в условиях

деструктивных процессов региональные элиты искали формы и способы объеди

нениЯ.

Крупнейшая ассоциация "Сибирское соглашение" появилась в декабре

1990

г., в январе 1991 r. возникла Уральскаи ассоциация. Большинство ассоциаций

было создано в 1991 r. Всего  восемь- "Сибикое соглашение", "Большая Вол-

526

527

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 6

Регитшлышя

политика и бала11с оm11ошеиий "це11mр- peгuoi/ЬI "11 сонреметюti Россtш

га",

"Центральная

Россия", "Северо-Запад", "Черноземье",

Севера-Кавказская,

Уральская

и Дальневосточная.

На этапе распада СССР эти ассоциации

играли

важную

роль, обеспечивая взаимодействие региональных элит в отсутствие силь

ной

центральной власти. Немаловажно, что при этом ассоциации не выступали

сепаратистскими лозунгами.

Новое

укрепление ассоциаций уже как типично лоббистских структур про

исходит

в 1995-1996 rr. Именно в это время региональные объединения предпри

нимают

попытки сформулировать свои обшие интересы. На уровне крупных со

ставных

частей России, объединенных в ассоциации, выделяются политические

центры,

лидеры. Однако реальная консолидация региональных элит в рамках ассо

циаций

не произошла по объективным приинам. В условиях огромного и полити

чески

раздробленного российского пространства с несоrшадаюшими гиональными

интересами ассоциации не смогли стать влиятельными лоббистскими структурами.

Достаточно сказать, что соседние регионы с близкой экономической специализа

цией часто выступают конкурентами друг другу. Руководители крупных регионов в

рамках одной ассоциации болись друг с другом за лидерство, политическое влия

ние. В целом наиболее активными в отстаивании общегиональных интесов ока

зались региональные ассоциации, объединяющие сильные и притом удаленные от

Москвы регионы,- Урал и Сибирь.

Федеральный центр начал уделять особое внимание ассоциациям в 1998 г.

Тогда в российской политике заявила о себе "восьмерка" -лидеры восьми межре

гиональных ассоциаций, которые пытаются выступить в роли полномочных пред

ставителей региональных союзов. В сентябре 1998 г. возникла идея включить руко

водителей ассоциаций в президиум нового правительства Е. Примакова. Рост вни

мании к ассоциациям был обусловлен стремлением федерального центра изменить

территориьный формат своей работы с регионами, сделать его "укрупненным".

Практика индивидуальных и зачастую клиентельных отношений центра (а точнее

отдельных

федеральных групп) с регионами к тому времени стала восприниматься

как

неэффективнан. Поэтому руководство российского правительства стало чаше

посещать

заседании межгиональных ассоциаций, встчаться с их лидерами и т.п.

развитие этой тенденции в декабре 1999 г. был принят рамочный

феде

ральный

закон "Об обших принцилах организации и деятельности ассоциаций

экономического

взаимодействия субъектов Российской Федерации". Однако после

создания

федеральных округов лоббистская роль межрегиональных ассоциаций

вновь

понизилась. Процессы горизонтальной интеграции стали развиватьсн на

тер

риториально

й основе федеральных округов и под патронажем полпредов

(началось

создание

разнообразных координационных структур в федеральных округах

при

участии

региональных элит, главной из которых в итоге стал окружной совет при

полпреде).

Губернаторы в ряде случаев проявили интерес именно к такой форме

интеграции, понимая, что лоббизм через полпредов может оказаться более эффек-

И11ституты региоиыюго нлишшя на федералыюм Yllнne

тивным, чем в рамках ассоциаций. Хотя попытки восстановления активности

ас



социаций (а также проявления на их заседаниях оппозиционности тем или

иным

решениям федерального центра в сфере региональной политики) продолжают

ся.

Другое дело, что это оценивается уже не как форма регионального лоббизма,

а спо

соб "выпускания пара".

Наряду с межгиональными ассоциациями роль лоббистских структур

стре



мятся играть и ассоциации муниципальных властей. Например, в 1991 г. возник

Со

юз

российских городов. В октябре 1998 г. при поержке федерального центра

по

указу пзидента была создана крупная структура с всероссийским охватом - Кон

гресс муниципальных образований, выступавшая от имени местных властей.

Возник

целый ряд ассоциаций, созданных по региональному признаку (Ассоциация

си

бирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциа

ция городов Поволжья, Ассоциация городов Северо-Запада России) или по иным

основаниям (Ассоциация мых и средних городов России). В то же время муни

ципальная реформа, запушенная в 2003 г. и вошедшая в активную фазу в 2006 г.,

предполагает создание новой общероссийской структуры, представляюшей инте

ресы муниципальных образований. В этой связи "частные" городские ассоциации

могут утратить свое значение.

Феномен регионьн партий не получил в России большого развития по

причине крайне слабых перспектив для таких партий на федеральных выборах в

условиях дробной региональной структуры. Попытки создания потенциально бо

лее мошных партий, претендующих на межрегиональный статус и объединение на

уровне макрорегионов, не имели до сих пор поддержки в свяи с отсутствием ре

сурсов и ярких лидеров (пример Сибирской партии, которую создавал бывший

губернатор Новосибирской области И. Индинок).

Выступая на федеральных выборах, региональные политические движении

всегда пытались войти в альянс с хоть какими-то, пусть слабыми партиями россий

ского уровня. Примером такой регионьной инициативы может служить

блок

"Преображение Отечества", созданный свердловским губернатором Э. Росселем на

основе

регионального движения "Преображение Урала" и в сою:Jе с

некоторыми

мелкими

российскими партиями. Результат оказался :.�акономерным: блок

набрал

всего лишь 0,5% голосов (по Свердловекой области- 12,1 %).

Интересным примерам стало объединение элит ряда крупных регионов в

блоке

"Отечество - вся Россия" на

умских выборах 1999 г. Здесь, в отличие

от

"Преображения Отечества", речь шла уже о консолидированных усилиях руково

дителей

Москвы, Татарстана, Башкирии и еше ряда небольших республик и иных

регионов. В такой расширенной конфигурации блок региональных лидеров при

участии крупного политика федерального уровня Е. Примакона сумел получить

)

13,3% голосов.

Можно обратить внимание на ряд инициатив федеральных политиков и

групп ияния по созданию избирательных обдинений и партий, декларирующих

528

529

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глина 6

Ре

гитtыщя политика и балшtе отпошепий "цептр- региrты "н сонремеююй Россu

зашит

у региональных интересов, развитие федерализма и т.п. Однако российский

опыт

nоказал, что такие nартии имеют мало nерспектив, nоскольку мотивации го

лосования

за них в стране ослаблены. Одним из примеров была Партия российского

единства

и согласия (ПРЕС), которая nолучила nоддержку некоторых региональ

ных

элит и смогла завоевать 6,7% на выборах 1993 г. Но к 1995 г. влияние ее лидера

С.

Шахрая резко упало, и ПРЕС набрала только 0,4% голосов. На выборах 1995 г.

выстуnал

"Блок-89", nозиционируясь в роли nдставителя интересов всех россий

ских

регионов, но такая nостановка воnроса совершенно не заинтересовала изби

рателей (зультат- 0,06%). Нельзя признать удачной и поnытку создания Партии

российских

гионов (она стала блокаобразуюшей nартией "Родины" на выборах

2003

г., а nотом в связи с изменением nолитической ситуации nереименовала себя

в "Родину").

Региональные nолитические движения часто и достаточно успешно высту

nали

на местных выборах. Однако на федеральных выборах такие партии и движе

ния бесперспективны. Поэтому практически отсутствовали региональные партии,

гулярно участвующие в федеральных выборах. Нет примеров консолидирован

ных межрегиональных объединений, которые усnешно участвовали хотя бы в двух

федеральных камnаниях (ОВР отличился всего один раз).

Новое партийное законодатьство, принятое пое выборного цикла 2003-

2004 гг., фактически запрещает региональные партии, требуя, чтобы партия шtа

реальную общероссийскую сеть 18• Более того, с 2005 г. стало невозможным создание

блоков на региональных выборах. Это значит, что региональные элиты уже не

смогут создавать свои блоки и на формальной основе региональных отделений не

больших общероссийских nартий. Таким образом, формирование партий в России

на

основе артикуляции и агрегирования региональных интересов является практи

чески невозмоым. Такое принципиальное решение было принято федеральным

центром

 укрепления властной вертикали, усиления единства российской тер

ритории

и ослабления роли региональных элит в российской политике.

этой ситуации более надежным и эффективным способом продвижения

интересов

регионьных элит на федеральных выборах и завоевания депутатских

мандатов

стала активность в рамках партий власти. В российских условиях "партия

власти"

nредставляет собой вертикально интегрированное объединение федераль

ных

и региональных властных элит. Федеральные элиты осуществляют более или

менее

жесткий общий контроль.

В то же время элиты тех или иных регионов

полу

чают

возможность при условии должной лояльности и активности получить onpe-

Iи Например, в соответствии с поправками к закону "О политических партиях",

приняты ми в декабре 2004 г., более чем 11 половине субъектов Российской Федерации поли

тическая партия должна иметь регионьные отделенин численностью не менее пятисот

членов.

6.5

згршшчепие пол1юлючий меж·rJу цептром и регитю.лщ

деленное

количество проходных мест в списках. Это позволяет сделать более

эф

фективным думский лоббизм региональных интересов. Кроме того, вхождение

"партию власти" подчеркивает лояльность региональных властвующих элит

к фе

деральному центру и позволяет рассчитывать на лоббирование интересов не

только

в Госдуме, но и в структурах исполнительной власти.

В альянсе с регионами заинтересованы и федеральные элиты,

поскольку

поержка региональных элит критически важна для увели•1ения электората

"nар



тии власти". Поэтому "партия власти" обычно представляет собой прагматиче

скую электоральную коалицию с заинтересованным участием региональных

элит

[Макаренко, 1998]. Первым примером такого объединения стало движение

"Наш

дом - Россия" на выборах 1995 г. ОВР имел свою специфику, поскольку

в нем

была слабо представлена федеральнан власть (хотя федеральная элита входила в его

состав, достаточно назвать лидера блока- Е. Примакова). К 2003 г. на nринципах

вертикально интегрированной элитной коалиции возникла "Единая Россия", до

бившаяся на выборах значительного успеха.

6.5

Раз

гр

аничение

полномочий ме центром и

регио

на

ми

6.5.1

Правовые основы разграничения полномочий

Разграничение nолномочий между уровнями власти нвлнется важнейшим способом

созданин и текушей корректировки баланса между центром и регионами. В России

используется либеральный принцип разграничения полномочий при наличии

сферы

соместного ведения центра и субьектов федерации [Современная российская мо

дель ... , 1996].

Либеральный принцип предполагает, что в сфе ведения гионов остаются

все

полномочия, которые не отнесены Конституцией к ведению центра и

сфере

совместного

веденин. В соответствии со ст. 73 российской Конституции, "вне

пре



делов веденин Российской Федерации и полномочий Российской Федерации

по

предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государст

венной власти". Полномочия центра и полномочия, находяшиеся в совместном

веден�, специально перечислены в ст. 71 и 72 Конституции. Использование либе

рального nринципа разграничения полномочий роднит Россию со многими "клас

сическими" федерациями.

530

531

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регитюлыюя политика и балапс om11oшenиti "цешпр - регшты "в совре.метюй России

Особенностью России является наличие сферы совместного ведения центра

субъектов федерации. В совместном ведении находятся полномочия, которые

центр

и субъекты федерации осуществляют общими усилиями. Специфика рос

сийской

ситуации заключается в том, что в ней не пдусмотна "свободная кон

кунция

" федерального и гионального законодательства в данной сфере. Ско

рее

предполагается, что гионы имеют право на определенное влияние при реали

зации

этих полномочий и ограниченное нормативное регулирование.

Однако по все вonpoccut соестного ведения огут принться 11 приниtа

ют федерьные законы, которые в соответствии с известншш конституцuонны

/11 npинциnatu иtеют верховенство на всей территории России. Эти законы можно

назвать рамочными (тогда как регионы вправе их конкретизировать на уровне соб

ственного нормотворчества). В то же время в реальной практике определяемые

этими законами "рамки" могут быть весьма узкими, не оставляя места  регио

нального разнообразия ситуаций.

Таким образом, в российской практике в рамках сферы совместного ведения

может происходить постоянная трансформация текущего баланса "центр- гио

ны" в связи с детализированным пераспделением полномочий, прежде всего

чез федеральные законы.

В отсствие федеральных законов регионы на первом этапе довольно часто

использовали в рамках этой сферы превентивное законодатьство, принимая свои

законы. Эти законы не противоречили федеральным только по той причине, что

федеральное правовое гулирование отсутствовало.

Однако по мере принятия необходимых федеральных законов значение и

уровень самостоятельности регионального норматворчества в сфере совместного

ведения стали снижаться. Регионам приходилось приводить свои законы в соответ

ствие с федеральными.

В свою очедь федеральный центр, определяя содержание федеральных за

конов,

принимаемых российским парламентом, фактически осуществлял перерас

пределение полномочий в рамках сферы совместного ведения. Это привело к рас

ширению

фактических полномочий федерального центра, в то время как регионам

оставалась небольшая часть возможных полномочий.

Политический смысл сферы совместного ведения в России заключается

том,

что регионы обладают конституционным правом на опделенную часть пол

номочий

в этой сфере по каждой из указанных в основном законе позиций. Ни

центр, ни регионы не имеют в сфе совместного ведения в том виде, как она оп

делена в Конституции, исючительных прав. Однако альное соотношение

полномочий в этой сфе опделяется федеральными законами, с помощью кото

рых текущий баланс можно менять в ту или другую сторону. В российской практи-

6.5

Разгршшчепие noлiiOItoЧlllilteж·y цenmpoltll региопшш

ке этот баланс менялея в пользу федерального центра с передачей ему

наибо

лее

существенных полномочий в рамках совместного ведения.

Разграничение полномочий в России в соответствии с Конституцией

осуще



ствляется с помощью

правоных актов разного типа.

• Конституция определяет общие рамки сферы полномочий центра

и сфе



ры совместного ведения и постулирует либеральный принцип разграничения

пол

номочий.

• Федератuвный договор 1992 г. упоминается в Конституции как

один из

правовых актов, с помощью которого осуществляется разграничение полномочи

й.

Однако он практически не используется в этом качестве. Федеративный

договор

принималея в период, когда "парад суверенитетов" еще не завершился, и

потому

содержал

серьезные уступки регионам, особенно республикам. Однако по пере

ходным положениям Конституции 1993 г. в случае несоответствия положений

Фе

деративного договора этой Конституции действуют положения Конституции. По

этому любые "отклонения" Федеративного договора от Конституции не имеют

правовой силы.

• Индивидуальные договора о разграничении преетов ведения и полно.мочий

являются еще одним возможным способом, определяя объем полномочий конк

ретного региона. С помощью таких договоров регионы могут получить больший

объем полномочий в сфере совместного ведения. Некоторые договора реально

вторгались и в сферу компетенции центра, но позднее это стали толковать как не

допустимое нарушение Конституции, и федеральный центр настоял на приведе

нии всех договоров в соответствие с Конституцией.

• Федеральные законы мог конкретизировать полномочия центра и регио

нов в рамках сферы совместного ведения. При этом возникает коллизия, посколь

ку федеральные законы имеют силу на всей территории страны, в то время как до

говора о разграничении полномочий, регулирующие те же вопросы, относятся к

конкретным субъектам федерации. После 1999-2000 rr. именно федеральные за

коны использовались как главная форма детализации полномочий центра и регио

нов в сфере совместного ведения (причем единая для всей территории), в то время

как практика заключения индивидуальных договоров сведена к минимуму.

России обеспечивается соблюдение принципа иерархии уровней власти в

вопросах разграничения полномочий.

1. Принцип прого действия в отношении законов, принят по предметам

ведения федерьного центра.

В соответствии со ст. 76, п. 1 Конституции федеральные конституционные

законы)и федеральные законы, которые принимаются по предметам ведения феде

рации, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Прин

цип прямого действия означает, что эти законы действуют на всей территории

страны вне зависимости от того, принимаются ли в регионах какие-либо анало-

532

533

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глшю 6

Регитшлыюя политика и бaнc отпошений "центр- peгumtы "н coнpeetuюti Poccuu

гичны

е законы (гиональные законы в этой ситуации не имеют никакой юриди

ческой силы).

2. Принцип нептиворечия регионьньа законов федерьным по вопросам

совместного веден.

Законы и иные нормативные аы, которые принимаются в гионах, не мо

 противоречить федерьным законам, регулирующим сферу ведения федерь

ного

центра и сферу совместного ведения. Конституция прямо говорит, что в слу

чае

противоречия в данной ситуации действует федеральный закон.

3. Принцип состоятьного провового регулирования в регионах по вопро

сам

регионьной компетенции.

Российское законодательство пдусматривает, что по всем вопросам гио

нальной компетенции (которые определяются как все вопросы, которые не отно

сятся к сфере ведения федерального центра и сфере совместного ведения) регионы

осуществляют собственное правовое регулирование. Более того, для этой ситуации

предполагается верховенство регионального законодательства: в случае противоре

чия между федеральным законом и региональным нормативным актом действует

нормативный акт субъекта федерации.

Специальное законодательство о разграничении полномочий формируется в

России только с 1999 г. В июне 1999 г. был принят федеральный закон "О принци

пах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами государственной вла

сти субъектов Российской Федерации". Этот закон интересен в частности тем, что

в нем были введены общие принцилы разграничения полномочий:

• принцип конституционности (соответствие всех нормативных актов по

разграничению полномочий российской Конституции);

• принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федераль

ных законов;

• принцип равноправия субъектов федерации при разграничении полно

мочий;

• принцип согласования интересов федерации и интересов субъектов фе

дерации;

• принцип добровольности;

• принцип обеспеченности ресурсами (подразумевается, что предоставле

ние

полномочий производится в том случае, если регион располагает ресурсами

для

ализации этих полномочий);

• принцип гласности.

В июле 2003 г. возникла новая правовая ситуация, поскольку вопросы раз

граничения полномочий с этого времени регулируются федеральным законом "Об

общих принцилах организации законодательных (пдставительных) и исполни-

6.5

Разгршшчепuе пплпо.мочuй е.жду цemnpo u регитииш

тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (

да

лее- закон "Об общих принципах ... "). Прежний закон 1999 г. был отменен.

Действующее законодательство в еще более жесткой форме определяет

вер

ховенство российской Конституции и федерального законодательства по

вопрос

ам

разграничения полномочий.

Во-первых, закон фактически запрещает перераспределение

полномочи

между уровнями власти с помощью федеральных законов, договоров и

соглаше



ний, не соответствующее нормам Конституции.

Во-вторых, ужесточено отношение к превентивному законодательству.

Оно

признается возможным, но после принятия соответствующего дерального

закона

о предметах совместного ведения регионы обязаны привести свои законы в соот

ветствие в течение трех месяцев.

6.5.2

Полномочия центра и регионов в России

Полномочия федерального центра (сфера ведения Российской Федерации) оп

деляются российским законодательством в соответствии с распространенными в

мировой практике тенденциями.

1. Внешняя политика и национьная безопасность.

Внешнеполитическая сфера, международные отношения, вопросы нацио

нальной безопасности относятся преимущественно к компетенции центра.

В ведении федерального центра находятся внешняя политика и междуна

родные отношения, ключение международных договоров, внешнеэкономиче

ские отношения, определение статуса и защита государственной границы, террито

риального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны

и континентального шельфа.

Федеральный центр ведает вопросами обороны и безопасности, войны

мира, оборонного производства, продажи и покупки оружия и т.п.

К с совместного ведения отнесены частные вопсы внешней политики,

которые

могут затрагивать интересы регионов. Это - координация международ

ных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение

меуна

родных договоров, режим пограничных зон.

2. Основы политического режа.

Федеральное законодательство, устройство федеральной власти, функцио

нирование России как единой территориально-политической системы находятся в

исючительнои компетенции центра. ри этом регионы имеют свои полномочия,

позволяющие конкретизировать параметры региональной государственной вла

сти и местного самоуправления в зависимости от региональной специфики.

534

535

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Региоиышя политика и баис отиошеиий "цеитр- региоиы "в соврелtетюй Pocruu

В ведении дерации находится принятие и изменение российской консти

туции и федеральных законов. Федеральный центр устанавливает систему феде

ральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, определяет

порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов го

судатвенной власти. В его ведении -деральная государственная служба. Имен

но

центр отвечает за федеративное устройство и территорию России (что подразу

мевает сохранение федерализма и территориальной целостности).

Вопросы российского гражданства также находятся в исключительном веде

нии

федерации (что исключает серьезную постановку вопроса о гражданстве от-

дельных республик, если с этим не согласится центр) .

В ведении центра находятся и такие вопросы, как регулирование и защита

прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных

меньшинств. Однако часть этих полномочий, связанных с непосредственной за

щитой гражданских прав, имеет отношение к регионам. В сферу совместного веде

ния входит защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных

меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности.

К совместному ведению также относится зашита исконной среды обитания и тра

диционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В сфере совместного ведения находится установление общих принцилов ор

ганизации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

На практике это значит, что регионы имеют возможность правовоrо регулирования

региональной государственной власти и системы местного самоуправления, при

том, что общие принцилы их организации (общефедеральные стандарты) могут

быть установлены с помощью федеральных законов.

В сферу совместного ведения также вючено обеспечение соответствия

конституций и законов спублик, уставов, законов и иных нормативных правовых

актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, авто

номных

округов конституции и федеральным законам. Вопросы приведения реги

онального законодательства в соответствие с федеральным решаются и на регио

нальном

уровне, поскольку именно гионы должны привести свои нормативные

акты в должное соответствие.

3. Судебная власть.

Особенностью России является высокая степень централизации судебной

власти

и прокурарекого надзора, а также ряда связанных с ними сфер законода

тельства.

соответствии с Конституцией в компетенции центра находятся судоуст

ройство и прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполни-

19 В соответствии с Конституцией в ведении центра находитси граждансшо 11 Рос

сийской Федерации, а не граанспю Российской Федерации. Другими словами, только

федермьный центр решает, какие формы гражданства возможны в стране.

6.5

Разграиичеиие полшмтчий лtе:ж:ду цеитролtи региоии

тельн законодательство, амнистия и помилование, граанское,

граанско-

про

цессуальное и арбитражно-пцессуальное законодальство, правов

гулир

ова



ние интеллектуальной собственности, федеральное коллизионное право.

К с совместного ведения отнесены административное и администрат

ив

но-процессуальное законодательство, адвокатура и нотариат. Важным

способо

влияния гионов является отнесение к с совместного ведения кадров судеб

ных

и правоохранительных органов, что на практике предполагает те или иные

формы

согласования назначений.

4. Инфраструктура и стратегические вопросы экономики.

Федеральный центр оставляет за собой принципиально важные с точки

зре

ния общенациональных интесов объекты инфраструктуры, энергетики и т.п.

К исключительному ведению центра отнесены федеральные энергетические

системы и ядерная энергетика, федеральный транспорт, пи сообщения и связь.

Федеральный центр определяет стандарты и эталоны, в частности метрическую

систему и исчисление времени, официальный статистический и бухгалтерский

учет. В его ведении находятся метеорологическая служба, геодезия и картография,

наименования географических объектов. Центр гулирует российскую активность

в космосе.

В то же вмя используемая в Конституции постановка вопроса делает воз

можным создание гиональных систем транспорта, связи и иной инфраструкры,

которые, соответственно, оказываются в ведении регионов.

5. Экономика и социьная сфера.

Наиболее сложным и потенциально конфликтным вопросом является раз

граничение полномочий в сфе экономики и в социальной сфере.

К исключительному ведению федерального центра относится создание наи-

более общих "прав

ил игры в экономике и управление федеральными

экономиче-

скими активами:

• установление правовых основ единого рынка; финансовое,

валютн, к

дитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

Федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• установление основ федеральной политики и федеральные

программы в

области

государственного, экономического, экологического, социального,

культур

ного и национального развития Российской Федерации;

•

федеральная государственная собственность и управление ею;

• федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды

регионального развития.

�совместному ведению отнесены следующие вопросы:

• разграничение государственной собственности (что предполагает наличие

ре��ональной государственной собственности наряду с федеральной Государетвен

нои собственностью);

536

537

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глина 6

Региоиалышя политика 11 балаис отиошетиi "цеитр- региоиы "н сонрнетюй Poccuu

• установление общих принцилов налогообложения и сборов в Российской

Федерации;

• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах,

придопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не

драми, водными и другими природными ресурсами;

• законодательство об охране окружающей среды, охрана окружающей сре

ды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные тер

ритории, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,

эпидемиями, ликвидация их последствий, охрана памятников истории и культуры;

• трудовое законодательство;

• жилищное законодательство:

• социальная защита, включая социальное обеспечение;

• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической

культуры и спорта;

• семейное законодательство, координация вопросов здравоохранения; за

щита семьи, материнства, отцовства и детства.

Особенностью современного российского законодательства является про



должающаяся конкретизация полномочий, входящих в сферу совместного ведения.

С этой сферой связаны основные конфликты. В ситуации слабого регионального

влияния на федеральном уровне федеральный центр проводил с начала 2000-х гг.

политику конкретизации и перераспределения полномочий в сфере совместного

ведения в свою пользу.

Ярким примером стала отмена в 2004 г. "правила двух ключей", присутство

вавшего в прежней редакции федерального закона "О недрах". В соответствии с

законом

лицензия на добычу полезных ископаемых ранее подписывалась на феде

ральном

уровне и главой региональной исполнительной власти (поскольку законо

дательство

о недрах находится в сфере совместного ведения). В результате отмены

правила

"двух ключей" участие региональных властей в лицензировании добычи

ценных

полезных ископаемых (углеводородное сырье, металлические руды) стало

очень

ограниченным (шение принимается на федеральном уровне, региональные

пдставители

входят в состав госудатвенной комиссии), и их основные полномо

чия

свелись к

лицензированию добычи общераспространенных полезных ископае

мых

(месторождения строительных материалов и т.n.).

Некоторые

региональные лидеры в этой ситуации считают необходимым

отказаться

от сферы совместного ведения и четко оnределить, какие полномочия

относятся

к федеральным, а

какие- к региональным (с такими предложениями,

частности, выступал президент Татарстана М. Шаймиев). Конфликты, связанные

фаическим педелом сферы совместного ведения и ущемлением региональных

интесов, мог привести в пепектине к принципиальному изменению сиации в

случае конституционной реформы. Одним из возможных выходов может

стать пере-

6.5

Разграиuченuе полиомочuй

ме

жду центром u реги

иа

од к

установочному

принцилу

по индийскому образцу.

При сохранении

либе

рального

принцила может быть использован

вариант, не

предnолагающий

наличия

сферы

совместного ведения,

но с расширением и детализацией

полномочий

феде

рального

центра за счет тех nолномочий, которые уже фактически

относятся к

его

ведению в рамках предусмотренного конституцией совместного ведения.

Другой

важной тенденцией является фактический раздел сферы

совместно



го

ведения на две части в соответствии с поправками к закону "Об общих

принци

пах

... ", приняты ми в июле 2003 г. Причиной для такого раздела стало

введение

принцилов финансирования пдметов ведения. Закон делит пдметы

совместного

ведения на те, которые финансируются за счет субвенций из дерального

бюджета,

те, которые самостоятельно финансируются регионами. К числу самостоятельно

финансируемых регионами отнесен 41 предмет. Все остальные предметы совмест

ного ведения финансируются из федерального бюджета. В 2004 г. было проведено

изменение и уточнение данного законодательства. Оnределенная централизация

полномочий произошла во второй половине 2004 г. в связи с принятием федераль

ного закона N� 122 (который принято называть законом о "монетизации льгот").

В 2005 г. наметилась обратная тенденция: отдельные деральные чиновники

при поддержке региональных лидеров стали выступать за передачу некоторых "ча

стных" экономических nолномочий региональным властям. В инициативах пред

ставителя президента в Южном федеральном округе Д. Козака речь шла о педаче

регионам 48 из 58 функций, исполняемых федеральными структурами на местах, с

одновменной педачей необходимых субвенций из дерального бюджета. В ча

стности, говорилось об уnравлении недрами, водными и лесными ресурсами, зем

леустройством, контроле, надзоре и государственных услугах в сфере занятости,

образования и здравоохранения, экологическом надзоре, содержании и эксплуата

ции

федеральных автодорог и др. При таком подходе за федеральным

центром ос

тались

бы на региональном уровне только силовые структуры,

территориальные

управления Центробанка, nочтовая служба.

целом практика "тонкой настройки" отношений межд

у центром и регио

нами

через перераспределение полномочий в сфере совместного ведения

может

быть

постоянной. Можно привести два важных примера из законодательной

прак

тики одного только 2004 г.

• В 2004 г. многие детали разграничения конкретных полномочий

между

центром

и регионами были очнены или изменены с помощью закона "О

внесе



нии изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании

ра-

тиВими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи

принятием федеральных законов «0 внесении изменений и доnолнений в де

ральный закон "Об общих принцилах организации законодательных (представи

тел

ных) и исполните

льных органов государственной власти субъектов Российской

538

539

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регитшлышя политика и бипс отпошений "цептр- регшты "в соврешюй России

Федерации"•> и «Об общих принцилах организации местного самоуправления

Российской Федерации>>" (закон о "монетизации льгот" N� 122-ФЗ).

•

В самом конце 2004 г. был принят закон "О внесении изменений в зако

нодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий ор

ганов

государственной власти субъеов Российской Федерации по предметам со

вместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а

тае с расширением перечия вопросов местного значения муниципальных обра

зований".

В продоение этой тенденции в 2005 г. рабочая группа Госсовета предета

вила

доклад "О совершенствовании механизма федеративных отношений". В ча

стности, в нем были перечислены конкретные полномочия, которые предлагалось

закрепить за субъектами федерации (список более ста полномочий). Далее, в конце

2005 г. был принят федеральный закон, который передал регионам длинный спи

сок полномочий.

Таким образом, процесс перераспределения полномочий между центром и

регионами, а также формулирования новых полномочий (и их отнесения к тому

или иному уровню власти) в процессе совершенствования российского законода

тельства может быть постоянным.

6.5.3

Полномочия автономных округов

совершенно особом положении находятся автономные округа в связи с распро

странением на их территории фактической юрисдикции краев (областей). Данный

процесс началсЯ в июле 2003 г. в связи с принятнем поправок к федеральному за

кону "Об общих принципах ... ".

В рамках региональной комnетенции автономные округа осуществляют

полномочия самостоятельно и за счет собтвенных бюджетных средств.

Край (область) реализуют на всей своей территории, включая автономные

округа, целый ряд полномочий:

•

полномочия, которые осуществляются за счет субвенций из федерального

бюета;

•

24 из 41 полномочия, которые осуществляются регионами за счет собст

венного финансирования;

•

полномочия федерального центра, которые последний по каким-то при

чинам

возлагает на органы государственной власти субъеов федерации.

Таким образом, автономные округа, в отличие от остальных субъектов феде

рации, с 1 января 2005 г. осущест лишь 17 полномочий из 41, которые гионы

финансируют

за свой счет, остальные 24 полномочия отошли краям (областям).

6.5

Разграничение полпоочий ежду центром и

регион



числу полномочий, которые

осуществляются на территории

автономных

округов

краями (областями), относятся многие вопросы

социальной, аграрно

й и

транспортной политики. Например, это организация пригородного и межмун

ици

пального транспортного сообщения и содержание соответствующих

автомобиль

ных дорог. Край (область) отвечает за поержку сельского хозяйства на всей

тер

ритории и планирование использования земель сельскохозяйственного

назначе

ния. К краям (областям) отходят ваые вопросы социальной поери

населе

ния, начального и среднего профессионального образования, специализированн

ой

медицинской помощи, обязательного медицинского страхования и др.

Важно тае отметить, что только края (области) имеют право на привлече

ние заемных сдств. Именно края (области) nводят политику выравниния бюд

жетной обеспеченности мунициnальных образований, которая в российских усло

виях является ваейшим политическим инструментом. Вообще по целому ряду

полномочий край (область) начинает напрямую работать с муниципальными обра

зованиями, входящими в состав автономных округов.

Гиnотетически возможно изменение общего порядка разграничения полно

мочий меу краями (областями) и автономными округами с помощью индивиду

альных договоров и федеральных законов (наnример, специальных законов по

конкретным автономным округам). Автономный округ вправе передать краю (об

ласти) часть своих региональных полномочий, если он считает, что не в состоянии

их выполнять. Напротив, край (область) может добровольно поделиться педан

ными ему полномочиями на территории автономного округа, если две стороны

подпиш соответствующий договор (посредством этого договора число полномо

чий, осуществляемых автономным округом за свой счет, может быть увеличено по

сравнению с предполагаемыми семнадцатью). Федерьный закон тае

может

наделить автономный округ несколько большим объемом полномочий из сферы

совместного ведения. Однако корректировка ситуации с разграничением

полномо

чий в реальной политике означает необходимость использования заинтересован

ными

автономными округами лоббистских рычагов при условии лояльного

отноше



ния к таким попыткам края (области), что обычно не соответствует его

интесам.

6.5.4

Договора о разграничении полномочий ме цеmром н регионами

Особой формой разграничения полномочий между центром и гионами являются

индиJидуальные договора о разграничении полномочий, которые подписываются

центром с конктными гионами. а форма разграничения полномочий преду

смотна конституцией и аивно использовалась на этапе 1994-1998 rr. [Дого

ворные принципы ... , 1999; Чинарихина, 1996].

540

541

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com