Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 6

Регитшлыюя политика и шtс отиошеиий "цеитр- региоиы "в спвреАtеиtюй Pпccuu

ря

дке лринятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъ

екта

Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принцилах органи

зации

:шконодательных (лредставительных) и исполнительных органов государст

венной

власти субъектов Российской Федерации", федеральный закон "Об общих

принцилах организации местного самоуправления в Российской Федерации", фе

деральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Соб

рани

я Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принцилах органи

зации

и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Рос

сийской Федерации".

В лроцессе обсуждения в Госдуме на протяжении ряда лет находились феде

ральные

законы "О госудатнном гулировании гионального развития", "О фе

деральных целевых программах регионального развития", "Об основах федераль

ной поержки депрессивных территорий Российской Федерации".

Также в России лринимались индивидуальные законы, касающиеся отдель

ных субъектов федерации, например, федеральный закон "Об особой экономи

ческой зоне в Калининградской области" и федеральный закон "Об особой та

моженной зоне в Магаданской области".

Косвенное гулирование гиональной политики осуществляется законами,

которые определяют деятельность органов власти, имеющих региональные лред

ставительства, или экономическую систему (неизбежно включающую подсистему

отношений "центр- регионы").

2. Уы президента.

С помощью своих указов президент может определять направления регио

нальной политики (как части внренней политики), создавать в рамках своих

полномочий новые политические институты и принимать кадровые решения.

Важным примерам служит указ президента "Об основных положениях ре

гиональной политики в Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. Эгот указ впервые

российской правовой лрактике ввел лонятие "региональная политика", опреде

лил

ее основные цели и направления. Этот указ уже не определяет развитие регио

нальной

политики в России на данном этапе. Но его основные позиции следует

привести,

чтобы дать представление о том понимании региональной политики, ко

торое сложилось в стране к 1996 г.

соответствии с этим указом "под региональной политикой в Российской

Федерации

понимается система целей и задач органов государственной власти

по

управлению

политическим, экономическим и социальным развитием регионов

страны, а также механизм их реализации".

указе говорится, что "основными целями региональной политики в

Рос

сийской Федерации являются:

обеспечение экономических, социальных, лравовых и организационных

ос

нов дерализма в Российской Федерации, создание единого экономического про

странства;

6.1

Правовые ос1ювы регштыюй политиюt в Россшt

оспечение единых минимальных социьных стандартов и равной

социаль

ной

защиты, гарантироние социальных прав граждан, устаноенных

Консти





ией Российской Федерации, независимо от экономических возможносй

гионов;

выравнивание условий социально-экономического развития

регионов;

пдотвращение загрязнения окружающей сды, а кже ликвидация

послед



ствий

ее загрязнения, комплексная экологич.еская защита регионов;

приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное

стратегиеск

ое

значение;

максимальное использование природно-климатических особенностей

ре

гионов;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления".

Пзидентский указ от 3 июня 1996 г. определил классификацию направле-

ний региональной политики, к которым были отнесены:

• региональная экономическая политика;

• региональная социальная политика;

• региональная политика в сфере занятости, региональная политика в сфе-

ре обеслеения экологической безопасности;

• региональные аспекты национально-этнических отношений.

Очевидно, то гиональная политика понималась на том этапе пимуще

ственно в контексте социально-экономических отношений.

Пзидентские указы ислользовались для создания и формирования по

литических институтов, действующих при л резиденте. Примерами мог служить

указы "О полномочном представителе Пзидента Российской Федерации в феде

ральном

округе" и "О Государственном Совете Российской Федерации".

С помощью президентских указов проводятся важные кадровые назначе

ния

в гионах (лолномоч.ные пдставители пзидента в дерьных

округах,

руководители главных управлений вннних дел в субах дерации

и др.).

Посдством указа пзидент может обозначить необходимость

лринятия ад

ресных

решений, посвященных волросам развития тех или иных

территорий, в

целом

- определить какое-либо важное направление в развитии

региональной

политики

, являющееся руководством к действию для других органов

власти

3. Решения (распоряжения, постановления) федерального правитьства.

Правительство в рамках своих полномочий также может принимать

важные

решения

в сфере региональной политики. В основном они относятся к

регио

нальной

экономической политике. Возможно, например, принятие

правительс

т

вом

�шений о выделении адсной финансово-экономической помощи тем

или

иным гионам.

4. Договора о разграничении полномочий между центм и отдьни ре-

гиони.

482

483

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 6

Регumшлышя naлumuкau баис ommnuemnl "цеитр- регtюиы "н сонреметюй Pocmu

Конституция России nдnолагает разграничение полномочий с nомощью

собственно конституции, Федеративного договора, федеральных законов, а так



же

индивидуальныхдоговоров (см. ниже).

6.2

Федеральный центр

как субъект отношений "центр - регионы"

Федеральный центр как субъект отношений "центр- регионы" не является моно

литным образованием, что всегда нужно учитывать nри анализе региональной nо

литики. Отсствие абсолютного единства оnределяется двумя факторами.

1. Функциональная дифференциация процессов и форм принятия решений

сфере региональной политики между различными властными органами общена

ционального уровня. В некоторых случаях это может приводить к конфликтам между

этими органами власти по поводу тех или иных решений в области региональной

nолитики.

2. Лоббистская деятельность и конкунция груnп влияния общефедераль

ного уровня или гионального происхождения, влияющая на nроцесс принятия ре

шений.

Федеральный центр nдставляет собой неоднородную подсистему в отноше

ниях

"центр - регионы". В этой подсистеме целесообразно выделить отдельные

структурные элементы, проанализировав их роли и функции.

6.2.1

Президент России

Важнейшим

институтом общедерального уровня, опделяющим баланс отноше

ний

"центр- гионы" и нденции в его изменении, является институт пзидента

России.

В соответствии со ст. 80, n. 3 российской Конституции "Пзидент Россий

ской

Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и

феде



ральными

законами определяет основные направления внутренней и внешней по

литики государства".

Региональная политика является одним из направлений внренней поли

тики.

Соответственно, оnделение основных направлений гиональной политики

можно считать функцией пзидента в стране в системе "центр- гионы". Пре

зидент принимает принципиальные шения о курсе и идеологии в региональной

6.2

Федерьиый цеитр как субьект отиошений "цеитр - региоuы"

поли

тике, об изменениях

баланса сил в сторону централизации или, наоборот,

де

ентр

ализации, создании новых политических институтов, внесении поправок

фе

деральное законодательство и др.

Следует помнить, что президент является субъеом законодательной

ини

иативы

и имеет право вносить законопроекты в российский парламент. Э

ти зако

нопро

еы мог относиться к любым аспектам гиональной политики.

Таким пу

тем

президент может инициировать самые глубокие и разноnлановые

изменения,

разу

меется, соответствующие конституции и имеющие шансы на прохождение

че

рез

парламент. Деятельность президента в области региональной политики

не сво



дится

, таким образом. к его "указному праву", имеющему ограниченную

сферу nри



менения, в отличие от федеральных законов.

Президент имеет большие полномочия в кадровой политике, оnределяющие

его

влияние на агентов центральной администрации в регионах. На региональ

ном

уровне важнейшим институтом президентского влияния являются полномоч

ные

представители президента (с 1991 г. в субъектах федерации, с 2000 г.- в феде

ральных округах). Их назначает непосредственно президент, они осуществляют

контрольные функции в его интересах и исходя из поставленных им задач.

российской практике президент непосредственно курирует силовой блок в

правительстве, а через него - влияет на территориальные подразделения сило

вых и правоохранительных структур. Более того, назначение руководителей регио

нальных управлений внутренних дел производится самим президентом.

Ключевой, хотя формально вспомогательной струкрой, которая содействует

nрезиденту в вопросах гиональной политики, является администрация пзидента.

В российских условиях администрация президента превратилась в мощный центр

nринятия политических шений в сфе гиональной политики (nодготовка пре

зидентских решений, кадровая nолитика президента, принятие решений по под

держке

кандидатов и партий на региональных выборах и при назначениях

регио

нальных

чиновников и т.n.). Значительная часть этих решений относилась к

теку



ей

nолитике, нередко в российской практике она имела теневой характер

и не

была

формизована в виде тех или иных нормативных актов

(например,

решения

nоержке кандидатов на выборах).

На разных этапах в новейшей российской истории складывались

ситуации,

когда

в администрации президента шла острая теневая борьба между груnпами

влия



ния

за принятие тех или иных решений (реальная структура президентекай

адми

нистрации

носила сложный характер и пдnолагала ее формирование по

принципу

раздела

сфер влияния между групnами интересов и острой лоббистской

борьбы).

Воз



кали

ситуации, когда ключевые решения теневого характера принимзлись

самой

администрации президента и ей же осуществлялись при лояльном отноше

нии

самого президента к такой практике (например, в отношении позиции центра

на

региональных выборах).

484

485

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 6

Регитюлыюя политика 11 те отиошеиий ''цеитр- региоиы "н сонремешюй России

Специализированной структурой пзидентекай администрации. которая за

нималась вопросами отношений "центр- регионы", долгое время являлось терри

ториальное упраение (также называлось главным территориальным управлением).

Эта структура прекратила существование во время административной реформы

2004 г., когда было создано единое главное управление внутренней политики.

Кроме того, российские президенты активно используют институт своих со

ветников и помощников. В их числе, как правило, есть советники (помощники) по

вопросам региональной политики.

6.2.2

Правительство России

Еще одним элементом в подсистеме федерального центра является федеральное

правительство. Если не считать силовой блок правительства, работающий под конт

ролем президента, правительство играет огромную роль в разработке и реализации

региональной экономической политики. Согласно конституции, правительство

обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной

политики, управляет федеральной собственностью, обеспечивает проведение

политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального

обеспечения, экологии и др. (ст. 114 российской Конституции). Все эти консти

туционные полномочия содержат региональную проекцию и потому имеют самое

непосредственное отношение к регионьной политике.

Как и в случае с президентом, правительство действует двумя способами:

• принятие собственных нормативных актов в рамках полномочий;

• использование права законодательной инициативы и лоббирование зако

нопроектов в парламенте.

Важнейшим примерам законопроекта, который разрабатывается правитель

ством,

является федеральный бюджет. Этот документ должен быть принят парла

ментом

в форме федерального закона, после чего правительство на протяжении го

да

занимается его исполнением. Аналогично, правительство вправе разрабатывать

другие

законопроекты, опделяющие основы экономической политики (например,

Бюджетный

кодекс, Налоговый кодекс), ее частные аспекты или развитие отдель

ных территорий.

Любые решения правительства или его законодательные инициативы могут

рассматриваться с точки зрения влияния на отношения "центр - регионы". Они

всегда

вед к определенному перераспределению ресурсной базы между центром и

гионами в целом и между отдельными субъектами федерации в частности, могут

трактоваться с точки зрения выгоды тех или иных управленческих уровней или

регионов. Изменения в объеме и структуре ресурсной базы непосредственно влия-

6.2

Федерьиый цеитр как субьект отиошеиий "цеитр - региоиы "

т на

политическую стабильность в регионах. позиции региональных

элит,

оп

еляют

пространство для маневра региональной власти, ее возможности

уровень

реаль

ной автономии.

структуре российского правительства на разных

этапах выделялись

спе

циализ

иванные структуры, отвечающие за гиональную политику.

История

Рос



сии

и отечественного дерализма сложилась таким образом, что гиональная

и на

циональная политика составляли, по сути, единое целое. Вспомним, что одним

из

первых

ведомств, созданных при советской власти, был Наркомнац, активно

участ



вовавший

в разработке основ национально-территориальной аономии. В советское

вмя

в структу правительства обязательно

существовал Госудатвенный

комитет

по

делам национальностей (Госкомнац).

постсоветский период данное направление было сохранено и видоизмене

но

в контексте развития новых деративных отношений. Как правило, в струуре

правительства существово министерство по делам федерации и национальностей

(названия могли немного кориваться, но были близки к приведеиному выше).

При премьер-министре Е. Примакаве в 1998 г. впервые в истории в структуре пра

вительства было создано специализированное министерство по региональной по

литике, котое было отделено от министерства по делам национальностей. Однако

с уходом Е. Примакава национальная и региональная политика вновь были объе

динены в рамках одного ведомства.

Реальная ситуация, однако, сложилась таким образом, что главное влияние на

региональную политику оказывали не специализированные ведомства, на долю

которых обычно оставалась только разработка концептуальных основ. Формирова

лось

отношение к этим ведомствам как к слабым звеньям в правительственной

структуре

, не влияющим на процесс принятия решений (в особенности это отно

силось

к региональной политике). Так, министерство, ведавшее вопросами

нацио

нальной

и региональной политики, было ликвидировано в октябре 2001 г.

в про

цессе

очередной реорганизации. В декабре 2001 г. был назначен министр

без порт

феля

В.

Зорин, ведавший национальными вопросами, но при реформе

правитель



ства

2004 г. его должность также была ликвидирована. Осенью 2004

г. в

структуре

росс

ийского

правительства было создано министерство регионального

развития.

Перв

ым

министром стал В. Яковлев, бывший губернатор Санкт-Петербурга и

пол

номо

чный представитель президента в Южном федеральном округе.

Однако

ключевую роль в проведении региональной политики

играют ос

новн

ые

министерства из экономического блока, имеющие непосдственное

отно

шени

� к распоряжению государственными финансами и иными ресурсами. Мини

стер

ство

финансов и министерство экономического развития и торговли на прак

тик

яяются ведущими разработчиками и проводниками региональной экономи

ческ

ой политики, вместе с некоторыми другими министерствами и домствами.

486

487

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 6

Региопышя политика и балш/С отпошепий ''цептр- регшты "н сонреетюti России

6.2.3

ль Федера

ль

ного Собрания

Двухпалатное

Федеральное Собрание занимается разработкой и принятием зако

нов,

которые в числе прочего относятся к сфе гиональной политики. Поэтому

его

роль в гиональной политике также яяется ключевой.

В Государственной Думе и Совете Федерации существуют специализиро

ванные

струры, занимающиеся вопросами гиональной политики (разработка и

обсуждение законопроектов, пведение пдварительного обсуения законопро

еов

и инициатив на парламентских слушаниях и "круглых столах", лоббирование

законопроектов в процессе их принятия, консультации с иными заинтересован

ными структурами и т.п.). В Гасдуме эту роль играют комитет по делам федерации

региональной политике, комитет по вопросам местного самоупраения, коми

тет по проблемам Севера и Дальнего Востока, отчасти - комитет по делам на

циональностей. В Совете Федерации существуют комитет по делам федерации и

региональной политике, комитет по вопросам местного самоупраения, коми

тет по делам Севера и малочисленных народов.

В российской практике правом законодательной инициативы в области ре

гиональной политики аивно пользуются пзидент и правительство. Все основные

инициативы, напраенные на изменения баланса отношений "центр- регионы",

были инициированы именно этими структурами. В этой связи реальную политиче

скую роль парламента в сфере региональной политики принято считать несколько

вторичной (особенно с учетом высокого неформального контроля за депатским

корпусом со стороны администрации президента и укрепления позиций "партии

асти" в

парламенте). Как правило, она сводится к некотой корректировке за

конопроектов, пдлагаемых пзидентом и правительством 1, и их принятию. В то

же

время известны случаи, когда принятые Гасдумой законы не были одобрены

Советом

Федерации или когда президент налагал на них вето.

Функции Федерального Собрания в сфе гиональной политики, связан

ные

с законотворчеством,

принято рассматривать в рамках сложившейся в России

1990-е гг. системы разделения астей. Эта система предполагала фактическое

доминирование

президента и исполнительной асти и подчиненную роль пар

ламента

(отсюда его функция корректировки "президентских" и "правительствен

ных"

законопроектов). Однако она не исключает самостоятельную разработку

за



конопроектов

в парламенте, также как и появление ьтернативных инициатив

1 Как nравило, в соответствии с nрактикой нача 2000-х гг. корректировка прово

дилась в сторону некоторого смнrчении, в то upeмs1 как законопроекты, nредлагаемые пре

зидентом и nравительством, предnолагали больший уровень центризации в том или ином

асnекте.

6.2

Федерьпый цеитр как субьект отиошепий "цеитр - гumt

в оппозиционных фракциях. При этом такие законопроекты

могут не

пройти

"фильтры" Совета Федерации и президента.

6.2.4

ль Конс

титуционног

о суда

Еще одной важной структурой в федеральном центре яяется Конституционн

ый

суд.

Он выполняет функцию верховного арбитра, проверяюшего соответствие

кон

ституции

(а значит, и конституционным принципам ссийского дерализма)

нор



мативных актов, принимаемых любыми органами асти.

Во-первых, Конституционный суд принимает решения о соответствии рос-

сийской Конституции (ст. 125, п. 2 российской Конституции):

• федеральных законов и иных нормативных актов, принимаемых феде-

ральными астными органами (в том числе в сфере региональной политики);

• региональных законов и иных нормативных актов;

• договоров между центром и регионами и между самими гионами.

Во-рых, Констиционный суд разшает споры о компетенции (ст. 125, п. 3):

• между органами государственной асти Российской Федерации и орга-

нами государственной асти субъектов Российской Федерации;

• между высшими государственными органами субъектов Российской Фе-

дерации.

Для

того чтобы Конституционный суд приступил к решению того или иного

вопроса

, в него должен поступить запрос. Правом подачи запроса в

Конституцион

ный

суд обладают президент. Совет Федерации и Государственная Дума в целом,

руппы

депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, насчит��



вающие

одну пятую от их общего состава, правительство, Верховный суд

России

Федерации, Высший арбитражный суд, органы законодательной

и исполни

тельной

асти субъектов федерации.

При

этом возможна ситуация, когда Конституционный суд по тем или

иным

причинам отказывается рассматривать запрос.

Решение Конституционного суда имеет самое принципиальное значение

я

системы

"центр- гионы". В соответствии со ст. 125, п. 6 Конституции, "аы

или

илу"

их

отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают с ·

1 Изучая роль Конституционного суда в системе "центр - гионы", необ

ходимо

иметь в виду, что рассмотние запсов может быть сьма ительным

пцессом. Но в случае принятия четкого шения отт на запрос может оказать

большое ияние на дальнейшее развитие этой сисмы.

488

489

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глина б

Регumuыщя политика 11 баис отиошеиuй "цеитр- региоиы "н сонреАtетюй Россtш

6.2.5

Роль судебных органов и прокуратуры

Определенные функции в системе "центр - регионы" имеют и судебные органы

федерьного уровня.

В соответствии со ст. 126 российской Конституции. "Верховный Суд Рос

сийской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголов

ным, административным и иным делам, подсудным судам обшей юрисдикции, осу

ществляет n предусмотренных федеральным законом процессуальных формах су

дебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной

практики".

В российской практике Верховный суд, так же как и региональные суды об

щей юрисдикции, нередко принимали решения, посвященные оценке законности

тех или иных решений региональных органов власти. Кроме того, они оказывали

немалое фактическое влияние на гиональный политический процесс, принимая

шения о снятии тех или иных кандидатов (избирательных объединений, блоков,

партий) с выборов или об их восстановлении в списках, рассматривая уголовные

дела в отношении представителей региональной элиты и т.п.

По некоторым важнейшим аспектам региональной политики Верховный суд

вступил n фактическую конкуренцию с Конституционным судом, принимая реше

ния, касающиеся регионального законодательства. Суды общей юрисдикции ис

пользовались я этого достаточно часто, тем более, что рассмотрение вопросов

там

проходит гораздо бысте, чем в Конституционном суде. Однако в начале XXI в.

Конституционный суд установил свои исключительные права в такой важной сфере,

как

оценка соответствия гиональных аконов конституции, приняв соответствую

щее

решение. В то же время оценка соответствия гиональных нормативных аов

федеральным законам может проводиться и судами общей юрисдикции (в системе

которых

Верховный суд Российской Федерации является высшей судебной

ин

станцией).

Некоторые функции в системе "центр- регионы" выполняет и прокуратура

Российской

Федерации. Немаловажно, что сама по себе она является централизо

ванной

структурой. Органы прокурарекого надзора могут быть задействованы

при

рассмотрении вопросов о соответствии регионального законодательства федераль

ному:

прокурор вправе заявить протест по поводу несоответствия, который должен

быть

рассмотн сооттствующим судом общей юрисдикции. Тае пкуреки

органы использовались в российской практике при пдъявлении обвинений пд

ставителям гиональной элиты, вючая руководителей субъектов дерации. В

це

лом органы прокуратуры в соответствии со своими надзорными полномочиями не

дко выступают инициаторами судебных процедур, оказывающих влияние на раз-

6.2

ФедерсЫIЫй цеитр как субьект отиошеиий "цеитр - регшты"

nитие отношений между центром и гионами или гиональных политических

про



цессов.

Наконец, в разшении экономических спов важнейшую роль играет

Выс

ший

арбитражный суд и вся система арбитражных судов. Они мог принимат

ь ре

шения, касающиеся таких споров как между федеральными и региональными

вла

пrми, так и в отношениях между отдельными регионами. Участие

арбитражн

ых

судов в региональной политике обусловлено тем, что органы власти одновме

нно

являются хозяйствующими субъектами.

6.2.6

Роль групп влияния как субъектов региональной политики

Большое влияние в системе "центр - регионы" имеет неформальная структура

групп влияния, представленных в федеральном центре и в различных федеральных

структурах. Задачей групп влияния является усиление позиций и установление конт

роля над одной или nозможно большим числом федеральных структур, принимаю

щих решения в области региональной политики. Конечная цель - принятие этими

структурами решений, выгодных данной груnпе. Задача-максимум состоит n том,

чтобы обеспе•rить консолидированное решение федерального центра "в целом" в

свою пользу, нейтрализовав противников.

Во-первых,

различные группы влtтнt федерьного уровня ведут борьбу

друг с

другом в процессе разработки и принятия конктных решений, посвященных об

щим вопросам региональной политики или опделяющих "судьбу" того или иного

региона, группы регионов. В этой борьбе можно определить наиболее типичные

ситуации.

• ЭоноАщческая борьба. Главным стимулом и политической

борьбы мог

ст

ать региональные экономические интересы бизнес-групп, с которыми

св

заны те

или

иные политические группы.

• Вертикьная интеграция. Группы влияния федерального уровня явлн

ют



н союзниками определенных региональных груnп, лоббирующих те или

иные

решенин

• Идеологическая борьба. В процессе подготовки решения групnы

руковод

ству

ютен различными идеологическими Представлениями (например,

отношение

федерализму, национальной политике, процессам централизации и децентра

лиза

ц

и).

Во-вторых, на деральном увне отмечается лоббистская активность регио

ьных групп влtНl. Здесь возможны три модельные ситуации, одна из корых

была указана выше.

490

491

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Региоиалышя политика и балаис отиошеиий "цеитр- региоиы "н совреАtеттй России

• Вертикьная интеграция. Эти группы мог быть представлены на уровне

федеральных групп влияния выходцами из данного региона, и тогда речь идет о

вертикьно интегрированной группе (клиенте).

• Регионьный ло. Группы влияния регионального уровня используют

различные каналы в федеральных властных структурах для продвижении интере

сов своего региона.

• Внутрирегионьный конфликт. Возможна ситуация борьбы между несколь

кими

группами влияния из одного региона, которые пытаются использовать свя

зи в центре в своих частных интересах.

6.3

Правовые механизмы и институгы федерального

вмешательства и централизованного контроля

6.3.1

Конститионные полномочия президента

в сфере федерального вмешательства

1990-е rr. России отличалась слабым развитием институтов президентскоrо феде

рального вмешательства. Конституция 1993 г. предусматривает очень небольшой

набор полномочий, которые можно трактовать в категориях федерального вмеша

тельства. Отсствие развитых инститов и политических механизмов централизо

ванного

контроля в 1990-е rr. было связано с историей обновленной Российской

Федерации, которая на первом этапе отличалась высоким уровнем децентрализа

ции

и слабым контролем со стороны федерального центра.

Первое конституционное полномочие пре:идента в сфере федерального вме

шательства

- это вАtеиютельство в норютворчество органов регионьной исполни

тельной

власти. В соответствии со ст. 85, п. 2 российской Конституции: "Преи

дент

Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов ис

полнительной

власти субъектов Российской Федерации в случае противоречии этих

актов

Конституции Российской Федерации и федеральным законам, меународ

ным

обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод челове

ка

и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом".

Таким обраом, речь идет только о президентском праве приостанавливать,

а не отменять решения региональной власти, причем только исполнительной ее

ветви. Изменить баланс отношений между центром и регионами и повлиять на

ра:витие региональных политических процессов с помощью такого права практи-

6.3

Правоные

мехшшtы ишtституты дерыюго

вме

ат

ьства и цеитризонатюго

коит



чески

невоможно. Данное право не позволяет п:иденту влиять на

:аконотворч



ский

процесс, который осушествлиют :аконодательные органы власти. А

именно

сфере

законетворчества в регионах принимались

основные решения,

вошедшие

nротиворечие с федеральным законодательством. Статус решений

региональн

ой

исполнительной власти, которые приходилось приостанавливать пзиденту,

невы

сок,

и сами эти решения обычно касаются частных вопросов

социально-эконом

и

ческого развития регионов.

В российской практике это право использовалось достаточно редко

и нико



гда

не воспринималось как серьеный рычаг централизованного контроли.

Иногда

такие

решения принимались преидентами России для того, чтобы произвести

не

обходимый демонстрационный эффект.

При Б. Ельцине заслуживают интереса два шения, которые могут

тракто

ваться как федеральное вмешательство, в котором президент сыграл роль

интер

вентора.

Во-первых, это укю Б. Ельцина "О приостановлении действия Указа Прези

дента Республики Башкортестан от 16 мая 1995 г. «0 мерах по совершенствованию

валютного контроля а импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учрежде

ниями, организациями Республики Башкортестан в порядке предоплаты»". В этом

пзидентском указе соответствующий указ пзидента Башкирии М. Рахимова был

нюван противочащим ссийской Констиции, и его было пдложено привести

в соответствие с российским законодательством. В Башкирии, которая привыкла

чувствовать себя сувенным государством, пусть и в составе России, такое шение

Б. Ельцина вызвало растерянность. Со своей стороны ссийские власти продемон

стрировали, что не намены мириться с нарушениями российского законодательст

ва

(другое дело, что конституцию спублики и другие нормативные акты, подчерки

вающие

республиканский сувенитет и вторгающиеся в сферу полномочий феде

рального центра, на том этапе центр не оспаривал).

Во-вторых, в декабре 1997 г. вышел указ Б. Ельцина "О нормативных право

ых актах губернатора

Курской области". Здесь речь шла о целой

серии губерна

торских

шений. В указе отмечалось, что отдельные постановления

курского гу

бернатора

А Руцкого противоречат Конституции и федеральному

законодательст

ву.

Президент приостановил их действие и пдложил губернатору

привести по

становления

в соответствие с законами Российской Федерации.

Резкий

рост числа таких решений приходится в России на май-июль

2000 г.

Это

связано со сменой президента

и приходом к власти В. Пина, который

прак



тически

сразу после своего избрания продемонстрировал намерения

усиливать

центр

и:ованный контроль и развивать инститы федерального вмешательства.

мае 2000 г. подобные решения принимзлись пзидентом В. Путиным в

отношении сразу трех гионов - Ингушетии, Амурской и Смоленской областей.

Подбор регионов оказался достаточно характерным: в группу попала республика,

492

493

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глин

а 6

Регищtсьuия политика 11 бшtс ommnueuшl ''цeump- региоuы " сонретюй России

управляемая известным своей независимой позицией президентом, и два региона,

где

у власти находились губернаторы, поддерживаемые КПРФ. Отбор регионов

был

произведен по политическим мотивам и не отражал объективную ситуацию в

региональном нормотворчестве. Главной задачей федерального центра было про

демонстрировать сам факт вмешательства президента в процесс принятия решений

на региональном уровне.

В Ингушетии президент приостановил действие указа президента Р. Аушева

"О мерах по улучшению сбора платежей за потребленный газ и электроэнергию".

Также было приостановлено постановление республиканского правительства, ко

торое содержит запрет миграционной службе выдавать лицензии на привлечение

иностранной рабочей силы без предъявления работодателем договора об обеспече

нии безопасности работников. В Амурской области было приостановлено действие

постановления губернатора, которое описывает порядок пересечения российско

китайской границы. Также В. Путин предложил губернатору Смоленской области

отменить постановление о взимании платежей за загрязнение окружающей среды с

иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатируюших автотранспортные

средства.

В июне 2000 г. В. Пин, демонстрируя свою готовность использовать право

федерального вмешательства, вновь отменил очередную порцию решений регио

нальных руководителей, не соответствующих федеральному законодательству. На

этот раз объектом федеральной интервенции стал президент Адыгеи А. Джаримов.

Президенту Адыгеи было предложено привести в соответствие с федеральным за

конодательством свои указы 1997 и 1999 гг., определяющие перечии государствен

ных должностей, назначение на которые и освобоение пизводятся пзидентом

кабинетом министров ("О номенклатуре кадров президента Республики Адыгея и

кабинета министров Республики Адыгея"). В этих указах за президентом республи

ки было зазервивано право назначать и увольнять без согласования с центром

государственных служащих - руководителей территориальных органов федераль

ных

ведомств и внебюджетных фондов. Кроме того, в том же месяце В. Путиным

было

приостановлено действие постановления тверского губернатора В. Платова о

снижении тарифов на электроэнергию.

Наконец, в июле 2000 г. вышли указы, приостанавливающие постановления

воронежского

губернатора И. Шабанова, касающиеся ограничений на вывоз зерна

урожая

1999 г. Затем было приостановлено действие постановления владимирского

губернатора

Н. Виноградова "О лицензировании деятельности по производству

муки,

крупы и других пищевых продуктов из зерна и деятельности по производству

хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий", принятого за год до этого. Заметим,

что Н. Виноградов является членом КПРФ, а И. Шабанов пользовался на том эта

пе поддержкой коммунистов. Поэтому политические мотивы при принятии цент

ром решений о федерьном вмешательстве были очевидными.

6.3

авоные мехшшзмыи иuституты федерlЬftого нешительстни и цеuтризонатюго кrт



Второе констиционное полномочие

пзидента в сре федерального

вме

шательства

это

право на исп

ользование



асител

 процеdур при разреиtении

он

флuтов teжdy центроАt и регuонами, а также te.жdy отд

ным

регионшш.

В соответствии со ст. 85 п. 1 российской Конституции: "Пзидент

Россий



ской

Федерации может использовать согласительные процедуры для

разрешен

ия

разно

гласий между органами государственной власти Российской Федерации

и ор

ганами

государственной власти субъектов Российской Федерации, а также

между

ор

ганами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае

не

дости

жения согласованного решения он может передать разрешение спора

на рас

см

отрение соответствующего суда".

Данное полномочие также слабо влияет на баланс отношений "центр -

ре

гионы"

и является формой "мягкого" вмешательства. По си, оно наделяет

прези



дента

правами арбитра, но не интервентора. Неудивительно, что в официальном

nорядке оно использовалось крайне редко. Примечательно, что при возникнове

нии

острых разногласий между Тюменской областью и автономными округами в

период проведения первых губернаторских выборов в этих регионах в 1996 г. роль

арбитра фактически выполнял премьер-министр В. Черномырдин.

Российское законодательство не предусматривает пока такую "жесткую"

форму федерального вмешательства, как прямое президентское правление. Неко

торое отношение к институтам федерального вмешательства имеет ин

титут чрез

вычайного положения, которое вправе вводить nзидент. Причем чзвычайное по

ложение может быть введено как в России в целом, так и на отдельных территориях 2•

В соответствии со ст. 88 российской Конституции, "Президент Российской

Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным кон

ституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в от

дельных

ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением

об

этом Совету

Федерации и Государственной Думе".

Однако как инстит федерального вмешательства в отношении нестабиль

ых регионов чрезвычайное положение практически не использовалось. Одним

из

nрецед

ентов можно считать деятельность Временной администрации района

чрез

ычайного положения в Пригородном районе Северной Осетии в 1992-1995

гг.

(

чрезв

ычайное положение было введено после вооруженного осетино-ингушско

го

конфликта).

Реальное

развитие институтов федерального вмешательства и

механизмов

центра

лизованного контроля начинается в России после 2000 г. Оно осуществляе

тся

помощью

федеральных законов и президентских указов. Создается правовая

база

ля

таких форм федерального вмешательства, как:

-

2 В СССР закон "О правовом режиме чрезвычайного положенин" был приннт в ап

реле

1990 г. 11 условинх нараставшей политической нестабильности. Соответствующий рос

сийский закон "О чрезвычайном положении" понвилсн 11 мае 1991 г., еще до распада СССР.

494

495

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Региопалыш

по

итика u баис отпошепи "цетпр- региоиы "в сонремешюй России

• развитие u укрепленuе cucтeIьt агентов центральной адмuнистрацuu в ре

гuонах;

• созданuе системы санкцuй в отношенuu органов региональной власти;

• рщрованuе правовой базы, предуtатрuвающей вренное изтuе полно

.мочuй у органов регuональной властu и ux передачу федеральному центру.

Кроме того, выступая в своей роли гаранта конституции, президент начина

ет

уделять внимание обеспечению конституционных принципов российского фе

дерализма, одним из которых является принцип верховенства российской консти

туции и федерального законодательства. Поэтому, например, в мае 2000 г. прези

дент направил письмо в башкирский парламент, в котором предложил привести

республиканскую конституцию в соответствие с российской.

6.3.2

Институты президентскоrо влияния в региональной политике

Важнейшими агентами центральной администрации на региональном уровне вы

ступают полномочные представители президента. В соответствии со ст. 83 россий

ской Конституции президент страны "назначает и освобождает полномочных

представителей Президента Российской Федерации".

Полномочные представители пзидента (сокращенное наименование- пол

преды) могут назначаться в любые политические структуры и органы власти. На

пример, они есть в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном

суде. Одной из разновидностей полпредов являются полпреды в регионах России

(с 2000 г.- в федеральных округах).

Ключевым институтом президентского влияния (контроля) в региональной

политике являются полномочные представители президента в регионах. Их глав

ной политической задачей является контроль за ситуацией на региональном уровне

от

имени и по поручению президента страны. Основные функции полпредов свя

заны с осуществлением такого контроля, информированием федерального

цент

ра

о ситуации в регионах, а тае координацией деятельности других федеральны

структур, расположенных в регионах.

Особенность инстита полпредов состоит в том, что он выполняет конт-

льные

и координационные функции, но в то же вмя не имеет распорядительны

полномочий. Деятеность этого института не пдусмотрена конституцией (котора

только

закрепляет за президентом общее право назначать своих представителей)

не

регулируется федеральными законами, находясь, таким образом, в сфере

пре



зидентского указного права и "внренних" решений пзидентекай администра

ции. В такой ситуации полпды президента не являются полноценными агентам

центральной администрации, как это имеет место в других странах.

6.3

Правоные .мехшшЫ uшtcmumymы дерыюго ешатьстна и цеитризонатюго к

оитроля

В 1991-2000 rr. в России действовал институт полномочных представ

ителей

президента в субъектах федерации. Назначение таких представителей

начало

сь в

августе 1991 г., и подавляющая часть назначений была проведена в августе-

октяб

ре

1991 г. Практически одновременно президент назначал в краях, областях

, авто



номной области и автономных округах России глав администраций. Последние

вы

ступали в роли руководителей региональной исполнительной власти, а

полпр

еды

явлнлись главной контролирующей инстанцией.

Как правило, пдсвитель пзидента ализовывал свои полномочия

рамках отдельно взятого субъекта федерации. В некоторых редких случаях

предста



витель президента в крае (области) мог одновременно выполнять те же

функции

автономном округе, входящем в его состав. На Северном Кавказе допускалось

назначение полпредов, работающих сразу в нескольких республиках.

В исключительных ситуациях оказалось возможным совмещение полномочий

губернатора и полпреда. Тогда говорить о наличии в регионе полноценного агента

центральной администрации псто не приходилось. Например, нижегородский гу

бернатор Б. Немцов, пользуясь особым благоволением центра, совмещал доно

сти губернатора и полпреда до апреля 1994 г. На протяжении нескольких месяцев,

до декабри 1991 г., полномочным представителем президента в Москве и Москов

ской области явлнлся демократически избранный мэр Москвы Г. Попов. Был ряд

случаев совмещения поста президентского полпреда с другой властной должно

стью, если речь шла о политиках, имеющих полную поддержку и доверие феде

ральных властей. Например, пдставителем президента в Тамбовекой области с

конца 1996 г. некоторое время являлся мэр Тамбова В. Коваль, т.е. глава местного

самоуправления.

Весьма характерна география назначений. Практически вне рамок пзидент

ского

контролн на первом этапе оставались республики, что подчеркивало

внри



российскую асимметрию. Они имели более высокий фактический статус в рамках

федерации,

и центр на первых порах отказывался от вмешательства в их

"внутрен



ние"

дела. Только в Чувашии полпред был назначен на самом первом

этапе фор



мирования

этого института (это произошло в январе 1992 г.). В 1992

г. полпред

появился

и в только что созданной Ингушетии, в 1993 г. - внестабильной

тогда

Мордовии,

в 1994 г.- в Чечне. Напротив, в тх спубликах- Тататане,

Башки

рии

и Якии полпреды никогда не назначались, что подчеркнуло особые

отноше



ния

этих крупных республик с федеральным центром.

Что

касается большинства республик, то федеральный центр назначает

там

полпр

едов в основном в 1997 г. Сначала в августе 1995 г. полпред был назначен

Калмь

и, потом- в октябре 1996 г. в Северной Осетии и Ингушетии (один

пол



пред

на две спублики, находившиеся в состоянии латентного конфликта после

событий 1992 r.). В течение 1997 r. полпды появились в Республике тай, Буря



тии,

Республике Коми, Марий Эл, Туве, Удмуртии и Хакасии. Один полпред был

496

497

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глани 6

Региrталыюя политика и балаис om/юu/ellllli "цеитр- регщты "н сонре.метюй России

нюначен сразу для нескольких спублик Северного Кавкюа- ыгеи, Кабардино

Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестана. Наконец, весной 1998 г. полпред поя

вился в Карелии - республике, которая долгое время пользовалась особыми фи

нансово-экономическими отношениями с центром (аналогично Татарстану, Башки

рии и Якутии, где полпредов так и не назначили).

На первом этапе пдставителями пзидента в гионах, как правило, назна

чались выходцы ИJ демократического движения, в частности демократически на

строенные народные депутаты России, ориентированные на Б. Ельцина. Институт

полпредов в начале 1990-х гг. выполнял функцию идеологического контроля: пол

преды отслеживали, каким образом идут реформы в регионах, как местные власти

способствуют (или не способствуют) их продвижению. Довольно часто во:никали

конфликты между полпредами и губернаторами, которые были недовольны по

пытками полпредов вмешиваться в процессы принятия политических решений и

тем более - снабжать центр негативной информацией об их деятельности. В то же

время формирование в регионах моноцентрических губернаторских режимов до

вольно часто приводило к тому, что полпреды фактически окюывались в сфе вли

яния губернаторов и действовали в их интересах. Поэтому на этапе 1991-1996 rr.

можно достаточно четко выделить две модели отношений полпредов с губернато

рами -конфликт (нередко идеологически окрашенный, когда полпред выступал с

по:иций радикального демократа, борющегося с консервативной властной элитой)

и лояльность. Эффективность полпредов как агентов центральной (пре:.�идентской)

администрации на том этапе оценивается невысока вне зависимости от модели

отношений с губернаторами.

В 1997-1998 гг. федеральный центр пдпринимает первую попытку усилить

институт полпредов. 9 июля 1997 г. выходит президентский укю "О полномочном

представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федера

ции".

Этот укю и утвержденное указом положение определили :адачи, функции

права полпредов.

В соответствии с этим укюом представитель преидента в регионе назнача

ется

пре:идентом по представлению руководителя президентекай администрации

сам является чиновником этой администрации. Основными задачами полпреда

были определены:

• содействие президенту в реализации его конституционных полномочий

(весьма

серьезная задача, допускающая широкое толкование);

• информирование пре:идента о политическом, социальном и экономиче

ском положении в регионе;

• взаимодействие с деральными и гиональными органами госудат

н

ной власти, местным самоуправлением, партиями, общественными движениями и

др.

Важной функцией полпреда в соответствии с этим указом является коорди

нация деятельности территориальных структур федеральных органов исполнитель

ной власти в части их взаимодействия с региональными и местными

властями.

6.3

Проновые .мехшшзмы 11 llllcmumymы федералыюго мешатьстна u цеитрuзонатюго кrттря

На этапе 1997-1998 гг. федеральный центр стремится упорядочить деятель

ность

федеральных структур в регионах и вывести их (в том числе и сам

инстит

полпредов) из-под неформального влияния губернаторов, под которым они

оказа

лись.

С этой целью формируются регионьные коллегии федерьных органов испол

ни

тьной власти, в рамках которых полпд оказывается ключевым координатором

мае 1998 г. в развитие этой тенденции пзидент подписывает указ о

гио

нальных

коллегиях федеральных органов исполнительной власти. Этот указ под

верает линию на расшиние полномочий пдставителей пзидента в гионах.

Ранее

федеральные структуры, если не управлялись, то хотя бы отчасти курирава

лись

местными администрациями (например, председатель комитета по управле

нию

имуществом обычно являлся нице-губернатором и назначался Гаскомимуще

ством

по согласованию с губернаторами, правоохранительные органы в ряде регио

нов

курировал специальный вице-губернатор). Инститы полпредов и коллегий

были

призваны упорядочить деятельность всех агентов центральной администра

ции

в регионе и усилить контроль центра за этой деятельностью.

Тае внимания заслувает кадровая чистка корпуса представителей п

:идента, которая активно проводилась администрацией президента в 1996-1997 гг.

Расчет обычно делалея на назначение пдставителями преидента людей, не свя

занных с губернаторами, пдставляющих иные политические группы. Очень важен

и другой факт: корпус пдставителей пзидента изменился качественно. На место

демократов "первой волны", которые виделись в качестве идеологических "конт

ролеров" политических процессов в регионах, пришли хозяйственники, имеющие

опыт

работы в органах исполнительной власти, а значит, способные заниматься уп

равленческой работой. Показательно, что в основном смена представителей пзи

дента

произошла в тех гионах, где к власти в зультате выборов 1996 г. пришли

оппозиционные губернаторы.

Новое

качественное изменение ситуации отмечается в

2000 г., когда инсти

 полпредов президента в регионах был реформирован в соответствии

с прези

дентс

ким указом от 13 мая 2000 г.

С этого времени полпреды

назначаются не в

суб

ъекты федерации,

а в созданные одновременно федеральные

округа, и их

�

оли

чес

тво

соответственно

сокращается до семи. В субъектах федерации

появляется

итут а

вн

федерьн

пек

о

, подчиненных полпдам в дераль

ых

округах (как правило, наряду с главным федеральным инспектором

в суб

екте

фед

ерации назначается просто федеральный инспектор с более низким статусом).

Смысл реформы состоял в том, чтобы резко усилить полпдов как

инстит

ентрал

изованного президентского контроля и одновременно упростить

формат

аботь

� центра с полпредами. Поэтому число полпдов было сокращено до

семи,

их

статус существенно увеличился. Каждый полпред стал отвечать за огром



ну

территорию и получил более высокий статус в российской политической

ист

еме (непосредственные контакты с президентом, членство в Совете Безопас-

498

499

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глани 6

Регштыюя политики 11 ипс отиошеиий "цеитр- регипиы "н спнремеиитi Росси11

ности

и др.). При этом полпред в федеральном округе по-прежнему назначается

президентом России по представлению руководителя президентекай админист

рации.

В указе специально подчеркивается, что полпред непосдственно подчи

няется президенту и подотчетен главе государства.

Задачи полпредов в связи с реформой были расшины и сформулированы

заново

(хотя сохранено множество nоложений указа 1997 г.). В соответствии с тек

стом укаа 2000 г. к задачам полпдов в федеральных округах относятся:

"организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации

органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней

политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений фе-

деральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Прези

дента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об

обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о полити

ческом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение

Президенту Российской Федерации соответствующих предложений".

Основные функции полпредов в федеральных округах можно свести к сле

дующим.

• Функции контроля. Объектом контроля являются практически все власт

ные структуры на территории федерального округа - федеральные (в том числе

правоохранительные

органы), гиональные и местные. Полпд контролирует вы

полнение решений федерального центра, федеральных законов и иных норматив

ных актов на территории регионов. Он имеет право на участие в рабо любых ор

ганов власти, расположенных на территории федерального округа, доступ к любым

их

материалам. Полпред также вносит свои предложения президенту в части

осу

ществления

им конституционных полномочий в с федерального вмешательства,

о которых речь шла выше.

• Функции координации. Объектом координации являются федеральные ор

ганы

исполнительной власти. С полпдом согласовываются кандидатуры

де

ральных

государственных служащих, что существенно усиливает его влияние

на

кадровую

политику федерального центра в регионах. С 2004 г. полпреды получили

определенные права в процессе назначения губернаторов в соответствии с новой

схемой (см. ниже).

• Посреднические функции (функции Аtедиатора). Полпд отвечает за

взаи

модействие федеральных структур с региональными властями. Фактически он

стал

выполнять и роль интегратора гионов и гиональных элит в составе округа. Важ

ную роль в сисме деральных округов играют консультативные органы, которые

6.3

иновые Аtехииtы 11 11Ncm11mymы дерыюго tешитьстви 11 цеитр11зовииногп кпитя

озволя

ют координировать деятельность региональных органов власти и

ингри

ров

ать

гиональные элиты. Полпдства при этом обеспечивают соответствие

век



тора

интеграции управленческим сигналам, поспающим из центра. Наиболее

важ

ным

мероприятием являютсн регулярно собираемые советы округов,

которые со

стоя

т из региональных руководителей (в 2005 г. ситуация с окружными

советами

была

упорядочена президентом России, издавшим указ от 24 марта, который

рег

ламе

нтирует их деятельность

). Во всех округах созданы парламентские

ассамблеи,

которые объединяют спикеров региональных законодательных собраний.

•

Экономические функции. Изначально полпреды в федеральных

окрутах

стремили

сь к повышению своего влинния в экономике регионов. Однако их

эконо

мические функции выглядят весьма ограниченными: центр не пошел на их

расши

рение,

опасаясь конфликтов между полпредами и региональными властями.

По

этому

за полпредами осталась только функция участия в разработке программ

со

циально-экономического развития территорий.

Анализ дентельности полпредов в федеральных округах позволяет опреде

лить следующие проблемные ситуации, возникшие по результатам формы.

Во-первых, история этого инстита отличается характерной динамикой.

Первый этап был периодом "бури и натиска", который наблюдался в 2000 г. На

этом этапе значение инстита полпредов преувеличивалось в рамках РR-кампа

нии, а сами полпреды вели себя жестко, зачастую- агрессивно, стремясь утвер

дить свое превосходство над главными объектами своего контроля - губернато

рами. Причем особое значение имел тот факт, что проводниками централизован

ного контроля на местах стали люди, зачастую не имеющие корней в региональ

ной

элите. Большинство полпредов происходило из военных (отсюда аллюзия с

царскими генерал-губернаторами).

На втором этапе- в 2001 г. институт федеральных округов и полпредов n

ро

ходит

новый рубеж. Этот этап можно назвать интеграционным. Начинается более

глубокая

интеграция полпредов в региональную среду, от жесткого

вмешательства

система

эволюционирует к партнерству с региональными элитами.

Третий этап функционирования федеральных округов начинается с

2002 г.

го

можно

назвать стабилизационным. Система федеральных округов

встраивается

отношения

между центром и регионами, занимая в ней промежочное

положе

ние.

С одной стороны, сглаживаются конфликты с гиональным уровнем

власти,

что

приводит к существенному снижению противочий между

уровнем

федерал

После издания этого укюа совет nри полпреде должен быть создан в каждом феде



ь

Jом округе в соот11етствии с единым я всех округов регламентом. В состав совета ��

об

нзательном порядке входят все руководители регионов. Исключение составил

Южныи

федерьн

ый округ, где в 2004 г. была создана специьная структура аналогичного харак

ера

(комиссии по воnросам координации деятельности федеральных органов исполни

тельн

ой власти в Южном федеральном округе nри участии федерьных чиновников).

500

501

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com