Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 5

Регионьпая структура сонрtепной России

• Северо-Западный аре (Север Европейской части России). Этот ареал

практ

ически смыкается с Волго-Уральским аалом на юго-востоке, но сам не

является

единым и раздблен на части. Здесь проживают представители финно

угорской

группы - калы, коми, коми-пермяки, саамы. Также представлены

ненцы (самодийская групnа уральско-юкагикой семьи).

• Северный аре (серные территории Сибири и районы Дальнего Востока).

Для

этого огмного аала характерно крайне дисnерсное расселение малочис

ленных северных народов. По численности выделяются только якуты (тюркская

группа

алтайской семьи). Также имеются народы уральско-юкагирской семьи:

финно-угокая группа - ханты и манси, самодийская группа - ненцы, энцы,

нганасаны, селькупы, юкагикая группа - юкагиры. Тюркская группа алтайской

семьи

пдставлена кроме яков долганами. Тунгусо-маньчжукую груnпу алтай

ской

семьи пдставляют эвенки, эвены, нанайцы, ульчи, очи, ороки, удэгейцы,

негидальцы. Чукотско-камчатская семья - это чукчи, коряки и ительмены. Эски

мосеко-алескую семью представляют эскимосы и алеы. Кроме того, выделяют

ся изолированные нады- нивхи и кеты.

В то же вмя опделение четких этнических границ является очень слож

ным пцессом в связи со значительной чесполосицей, дисnеным расселением

этнических групп, множеством многонациональных аалов и т.п. Об относитель

но компактном расселении этнических групп моо говорить только на Северном

Кавказе, отчасти в Волго-Уральском гионе и Южной Сибири, в гораздо меньшей

степени - на Севе-Западе и уж в совсем минимальной - на Севере Сибири и

Дальнем Востоке. Поэтому выделить крупные компаные аалы nроживания тех

или иных этнических групп в России можно в очень ограниченном числе случаев.

нокультурные факторы начали опделять политико-административную

структуру сразу nосле Октябрьской волюции. Хотя наличие в составе России

фактических национально-территориальных автономий отмечалось и ранее. Пер

вым

примем можно считать еще сдневеков татакое Касимовекое цатво,

созданн

в  в. Опделенную автономию в составе Рсийской имnерии имели

Польша, Финляндия, Хивинск ханство, Бухарский эмират, Калмыцкое ханство.

В советский период на основе более или менее компактных аалов

прожи

ния

других надов России началось формирование национально-территориаль



ных

автономий, сохнивших и даже повысивших свой стас после расnада СССР.

До

начала укрупнения гионов в 2005 г. 32 субъекта федерации (включая все авто

номные

округа) из 89 являлись национально-территориальными образованиями.

каждом из этих субкв есть титульная этническая группа (понятие "титуль



ный"

означает ту группу, которая дала название гиону, а это подразумевает,

что

именно она яяется субктом автономизации).

Д этнические группы оказыются тильными сразу я тх субктов

дерации. Буряты являются тильным этносом в Бурятии, Агинском Бурятском

5.2

Сонрелtеппый федери и пилитико-адмщщстратинпая структура России

Усть-Ордынском Бурятском АО; ненцы- в Ненецком, Ямало-Ненецком

и Тай

мырском (Долrано-Ненецком) АО.

Наряду с этим существуют четы "двудомные" ("двойные") национал

ьно

территориальные автономии, где титульными являются сразу два этноса:

Кабарди

но-Балкария (кабардинцы и балкарцы), Карачаево-Черкесия (карачаевцы и

черке

сы

9), Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО (долганы и ненцы) и Ханты-Манс

ий

ский

АО (ханты и манси). я некоторых "двудомных" авномий в наче 1990-х rr

были характерны настроения в пользу их раздела на две соответствующие

части.

Как

уже говорилось, Чечено-Ингушетия действительно разделилась на д

сnуб

лики. В Карачаево-Черкесии этот пцесс был остановлен в самом наче, в

Ка

бардино-Балкари и остался на уровне деклараций

•

Уникальным

субом дерации является Дагестан, где титульными яв

яются многочисленные народы Дагестана

• В Дагестане к числу местных тиль

ных народов можно отнести агулов, аварцев, даргинцев, кумыков, лакцев, лезгин,

ногайцев, рутульцев, табасаранов, татов, цахуров

• В отличие от "двудомных" с

публик в полиэтническом Дагестане движение за раздел на части оказалось более

слабым. Одной из nричин было наличие смешанной по национальному составу

территории равнинного Дагестана, куда к настоящему вмени песелилась зна

чительная часть горцев. Поэтому создание Кумыкстана, за котое высnали

nредставители кумыкского национального движения, было совершенно невоз

можным (кумыки пдставляют конное население значительной части равнин

ных территорий Дагестана). Да и вообше разделить Дагестан на компактные аа

лы проживания этнических групп просто нереально. Наиболее сильное движение

:�а создание отдельной спублики было характерно для Южного Дагеана, насе

ленного лезгинами (идея Лезгистана).

Всего национально-территориальной автономией в составе России до нача

ла

укруnнения гионов обладали 42 этнические группы. Это - практически

все

более

или менее крупные этиосы России. В этот список входят: адыйцы,

алйцы,

19 Причем 11 соответсшии со сложившейся nрактикой в качестве коренных

народов

Карачаево-Черкесии рассматриваются еще три -русские. абазины и ногайцы. Это,

в част



ности,

неформально учитьшается при формировании органов 1асти.

211

тмеч



ась и очень слабая тенденции в пользу разделения

анты

ансийского

конце

1992 г. на Учредительном конгрессе народа манси имела место попытка

провозгла



сить

создание

Мансийского а11тономного округа

причем с nереходом 11 соста11 Свер

овской,

не

Тюменской области.

днако никаких nраrювых последствий эта декларация не

имела.

В нач



е 1990-х гг. 11 многонационьном Дагестане высказьшались идеи

создания

десь

федератинной ресnублики, т.е. федерации второго уровня.

днако территориьно

nолити

еский формат "федерации н федерации" невозможно вписать в сонременное рое

си йское1 законодательство.

В высший орган Icти Дагеана, сущеовший по его nрежней конституции, -

Госсовет

входили по одному представителю от этих народов, а также от русских, азербайд



жанцев и чеченцев. В 2006 г. Госсовет в соответствии с новой конституцией Дагестана nре

кратил свое существование.

422

423

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 5

Регштьпая структура совреешюй России

башкиры, буряты, ингуши, кабардинцы, балкарцы, калмыки, карачаевцы, черкесы,

калы, коми, марийцы, мордва, якуrы, осетины, татары, тувинцы, удмурты, хакасы,

чеченцы, чуваши, евреи, коми-пермяки (до ликвидации Коми-Пермяцкого АО),

коряки

(до ликвидации Корякского АО), ненцы, долганы (до ликвидации Таймыр

ского

(Долгано-Ненецкого) АО), ханты, манси, чукчи и эвенки (до ликвидации

Эвенкийского АО), а тае перечисленные выше титульные народы Дагестана.

Правда, некоторым из них приходится делить автономию с другими титульными

этносами.

Не обладают национально-территориальной автономией те народы, которые

советский период являлись титульными для союзных республик, - украинцы,

белорусы, казахи, армяне, азербайджанцы и др. Но на территории России изначаль

но

было прачески невозможно выделить зоны компактного проживания этих

групп. В 1941 г. лишились автономии и территории компактного проживания рос

сийские немцы.

Для самых малочисленных или дисперсно расселенных народов также не

удалось созда национально-территориьные автономии. Например, не получили

автономию эны, являющиеся четвертым по численности народом Севера. На Се

верном Кавказе сразу  большой группы народов был создан единый Дагестан.

Вообще я наименее крупных этнических групп или небольших анклавов в СССР

использовся институr национальных районов (т.е. национаныхАТЕ более низ

кого, субгионального уровня), который в современной России не получил широ

кого распространения.

Что касается русского этноса, то его деление на субэтнические и региональ

ные группы в настоящее время практически не выражено. Наиболее распростра

ненные геоструктуры русской идентичности слишком велики, чтобы служить ос

новой я регионального деления (северные и южные русские, уральцы, сибиряки

т.п.)23• Субэтнические и лингвистические границы в ХХ в. практически стерлись.

Поэтому вннняя субэтническая структура русского этиоса практически никак

не

влияет на структуру АТД. Она отчасти воспроизводится в структуре федераль

ных

округов, но с небольшой точностью (например, Тюменская область с ее си

бирской

идентичностью входит в состав Уральского федерального округа).

2. Исторические факторы также оказали большое влияние на современное

ссийское

АТД. Пжде всего, их влияние отмечается на территории "русских"

гионов

в Европейской части России. Многие области в этой части страны восхо

дят

к доволюционным губерниям.

Подавляющее большинство краевых и областных центров в Европейской час

ти

Рсии являлись губернскими или областными центрами до 1917 г. и фигурируют

н и пространстnенные мегаструктуры uоспрои:шодились только во время после

революционного укрупнения регионов, когда существоnи Северная и Уральская области,

Сибирский и Дьневосточный края и др.

5.2

Сонрееппый федерали и политико-аdмипистративпая структура России

этом качестве с XYJII-XIX вв. Полицентрическая региональная структура с

систе



мой центров, примерно соответствующей современной, садывалась в России

XVIII-XJX вв. по ере форАрования губернской сетки А Т 

Всего из числа 55 нынешних краевых и областных центров 39 выполняли

эту

функцию до революции, они могуr условно и по российским меркам считатьс

историческими24. Праически все губернские столицы сохранись в качестве

сов

менных административных центров (исключения - Новороссийск, Новочер

касск, Тобольск). Наоборот, некоторые областные центры, созданные в советское

вмя, не смогли состояться в этом качестве (Великие Луки, Балашов, Арзамас,

Ка

менск-Шахтинский, Череповец, Рыбинск и др.). В Центральной России губерн

скими столицами до революции не являлись Белгород, Брянск, Иваново и Липецк.

На Севере эти функции не выполнял Мурманск, на Волге - Волгоград (пжний

Царицын). Столицей Области Войска Донского служил Новочеркасск (затем на ее

основе возникла Ростовская область с новой столицей Ростовом-на-Дону). В целом

же региональная структура Европейской части России сложилась до волюции.

Стоит заметить, что отдельные АТЕ в Центральной России восходят к са

мым древним региональным струкрам - княжеств и республик, сложившихся в

домосковский период. Это относится (помимо Мосы) к Твери, Смоленску, Ряза

ни, Владимиру, Ярославлю, Нижнему Новгороду, Новгороду, Пскову. Менее круп

ными княжескими столицами являлись Кострома и Калуга, ставшие затем губерн

скими и областными столицами. Однако далеко не все крупные княжеские столи

цы сохранили свой статус региональных центров и мог считаться "неудавшимися

центрами". Так, его уrратили Ростов и Суздаль.

Исторические факторы играют заметно меньшую роль в формировании 

гиональной струкры на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке. На Востоке страны

значительно больше гиональных центров, возникших только после волюции, -

Екатеринбург, Челябинск, Курган, Тюмень, Новосибирск, Барнаул (возник после

Февральской

революции), Кемерово, Магадан и Южно-Сахалинск. Старейший ис

торичес

кий и политико-административный центр Сибири - Тобольск фактически

уступил столичные функции Тюмени.

Также

в состав дореволюционной России не входила Калининградская

об



ласть.

Только после Второй мировой войны сформировалась в нынешнем виде

Са

халин

ская область (до революции она существовала на севе острова).

Основными новообразованиями  в., связанными уже с советской истори

й,

являются

национально-территориальные автономии, сложившиеся за счет дей-

24 Следует сделать оговорку для дореволюционной Приморской области. Ее центром

был

Хабаровск, затем - Владивосток. При этом Хабаровск служил столицей Приамурского

гене

р-губернаторства. Оба города можно признать "историческими" регионьными цент

рами.

424

425

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 5

Регитшльная структура совреешюй России

ствия

этнокультурного фактора. До волюции только Петрозаводск, Казань, У фа,

Вла

дикавказ (Терская область) и Якугек являлись региональными административ

ными

центрами. Центром доволюционного Дагестана была не Махачкала, а Те

мир-Ха

н-Шура (нынешний Буйнакск). Административные центры 16 республик,

одной

автономной области и 1 О автономных округов получили этот статус только в

сове

кое вмя. Некоторые из них теперь начинают рачивать этот статус в связи

укрупнением гионов.

Добавим, что отдельные российские гионы вед свою историю от государ

ственных образоний, сложившихся  рамками Мковской Руси, пжде всего

Казанское и Астраханское ханства. При эм бывшее Казанское ханство сохранило

этническую специфику, и его историческое ядро представляет теперь Республика

Татарстан. Напротив, Астраханское ханство угратило татарское доминирование, и

Астрахань является центром "русской" области (хотя и с довольно высокой долей

татар и казахов). Аналогично Тюменская область отчасти восходит к Сибирскому

ханству, но отличается небольшой долей сибирских татар и не имеет признаков

национальной автономии. Следует также отметить, что Тува являлась независи



мым госудатвом в первой половине  в. (столицей был и остался Кызыл). Более

или менее зрелыми признаками государственности (или протогосударственно



сти) обладали до вхождения в состав России и некоторые другие этносы, у кото

рых складывалась своя система автономного управления (например, на Северном

Кавказе, в Якии и др.).

Анализируя влияние исторических факторов на совменное АТД, нужно

сделать ряд допущений.

• Национально-территориальные автономии в нынешнем виде являются

пдуом советской эпохи. В то же вмя некоторые народы располагали своими

государственными образованиями до вхождения в состав России.

• При том, что большинство региональных центров в "русских" регионах

возникло

в этом качестве в XVIII-XIX вв. (или даже фигурировало в качестве сто

лиц

древнерусских княжеств), границы соответствующих регионов претерпели

серьезные изменения.

Таким

образом, ль исторических факторов в России отличается от ситуа

ции в

европейских странах. В Европе в условиях плотно заселенного пространства

пжние

феодальные по происхождению гиональные структуры нередко сохра

нились

в пжнем виде со всеми своими историческими границами. В России су

шествует феномен исторических гиональных центров, но весьма условный. Если

Европе историческими считаются гиональные центры, сложивщиеся в Средне

ковье, то в ссийском случае эта история началась в XVIII в. Историческими по

евпейским меркам "глубины корней" у нас являются немногочисленные регио

нальные центры, бывшие столицами княжеств. В России слабо развит феномен и с-

5.2

Соврешtый федери и политико-административная структура Россtш

торических

границ, поскольку гиональные тницы птоянно менялись

на

всех

исторических этапах, и лишь исторические центры (и то далеко не все)

сохранял

свою роль пространствеиных ориентив, вокруг которых формивзлись

зоны

тя

готения, хинтерланды.

3. В нынешней ситуации целесообразно говорить о большом иянии дем

о

афическ

их

(социьно-географическ) факторов, т.е. о формировании гионов

виде зон расселения со своими организующими центрами. По этому принци

пу

новые регионы возникли в процессе освоения пространства, особенно на

Восто

ке. В советский период большинство "русских" гионов создавалось в

пцессе

индустриализации и освоения, когда вокруг новых или сильно разросщихся

старых

центров складывались узловые районы.

В то же время дЛЯ многих гионов России характерны слабая конгруэнт

ность с зонами расселения, значительный вннний полицентризм и эксцентри

ситет. Это можно объяснить низкой плотностью населения, в связи с чем суще

ствуют обширные периферии, которые трудно отнести к зоне тяготения того или

иного крупного города.

4. Что касается прир

дно-географических

факторов, то в российских условиях

они оказали меньшее влияние на АТД, чем во многих других странах (карта 4). Рос

сия с физико-географической точки зрения представляет собой слабо расчленен

ное пространство с небольшим числом внугренних барьеров, к которым могли

бы быть привязаны гиональные границы. Более того, придные барьеры в д

ких случаях играют роль региональных границ.

Природные границы встчаются сди межгиональных границ в России,

но довольно редко. В русской истории расселение обычно шло вдоль рек, и реки

играли роль не барьеров, а, наоборот, линий, вдоль которых формировзлись зоны

расселения. К числу редких ярких примеров природных границ можно

отнести

границу

Красноярского края и Хакасии, пведеиную по Енисею, границу Ирк



ской области и Бурятии на озе Байкал. В Центральной России Ока слут

гра

ницей

Владимирской и Нижегородской областей. дельные участки Волги игра

ют

роль границы Ивановской и Нижегородской областей, Чувашии и

Марий

Эл.

Река

Кубань и ее крупный приток Лаба разделяют Краснодарский край и

Адыгею

(отчасти

являясь и этническими границами). В Сибири также интесна

граница

Бурятии и Читинской области, проведеиная по ке Витим.

России немного крупных горных хбтов. Но м, где они есть, они

стали

играть роль

межрегиональных границ. По Уру пходит граница Республики К

о

ми

с �мало-Ненецким и Ханты-Мансийским АО, серная часть границы Перм



ского

края и Сверовекой области. Горные хбты отделяют Республику тай

от

Тувы

и Кемеровской области, Примокий и Хабаровский края. Становой хт

разделяет Амурскую область и Якию.

426

427

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 5

Регитюльная структура сонрешюй России

целом nридные факторы не являются nринциnиально важными фао

рами

гионализации в России. Только в случае с Сахалинской областью, расnоло

женной

на островах (Сахалин и Курильские оства), они сыграли решающую ль

при

формивании гиона. Как nравило, nриродные границы в России nдстав

лены

небольшими ками и некрупными водоразделами местного значения, кото

рые

просто служили удобными ориентирами nри делимитации.

Современное российское АТД сложилось nод влиянием комnлекса этно

культурных, исторических и демографических факторов. В nервом nриближении

оно

оnделяется этнокультурными и историческими факторами, nоскольку часть

гионов является национально-рриториальными автономиями, а другая- вос

ходит

к доволюционным административно-рририальным образованиям. В то

же

вмя увень "уконенности" гионов в nространстве оказывается слабым,

nоскольку только в 1708 г. в стране началось формирование гулярного АТД- в

условиях nредельной административной чересnолосицы Московской Руси, за ко

торой nотерялись действительно исторические (по евроnейским меркам) гио

нальные границы домосковского кондеративного nериода.

Поэтому в нынешних условиях российский гион больше соответствует де

мографическим, а не историческим критериям, nдставляя в своей основе узло

вой район, сложившийся на основе сры влияния оnделенного центра (но

вючая значительные nериферии, имеющие слабые связи с соответствующими

административными центрами). Именно в таких условиях формировзлись гионы

в советский nериод в условиях nлановой экономики и жесткого администрирова

ния. Как зультат, иная историческая nринадлежиость многих конктных терри

торий, как nравило, забьгrа их населением, и гиональная идентичность формально

nривязана к существующим административным единицам и их границам.

от вывод nодтверждается при анализе топони и типа столичности

ссийских гионов. Россия отличается максимальным для всех стран мира коли

чеством наименований АТЕ (исnользуются шесть наименований - ресnублика,

край,

область, город федерального значения, автономная область, автономный ок

руг).

При этом концеnции названий в nодавляющем большинстве оnределяются

двумя тиnами:

• этнический тип - название национально-терририальной автономии,

связанное с титульными этносами;

• "центрьный" тип- nодавляющее большинство "русских" гионов на

но по их административным центрам.

Придный тиn названия АТЕ встчается дко, в основном на Востоке,

где

гионы больше связаны с круnными физико-географическими обктами. 

сюда такие названия, как тайский край, Примокий край (расnоложен на бе-

5.2

Сонреметtый фeдeptIIt  полuтико-администратuвная структур

Pocctm

гах

Японского моря и является воротами Рсии на Тихом океане), Амукая,

Кам

чат

ская. Сахалинская области 25.

Абсолютное

доминирование "центрального" тиnа названий nодтвержда

ет

тезис

о том, что российские гионы складывались в виде вннне централизо

ван

ных

сфер влияния оnделенных административных центв (с крайне

измен

чивы

ми границами nодчиненных территорий в условиях слабо заселенного

nро

транства 26). В централизованном бюрократическом госудатве, как в Российской

им

перии, так и в СССР, такая нденция оказалась наиболее объективной.

Прак

тически

все регионы характеризуются доминирующей столицей, у которой,

как

правило,

нет соnоставимых по значению (числу жителей, экономическому

nон

циалу) конкурентов. Число субъеов федерации, где в административном цент

проживает более nоловины жи

елей, невелико (Магаданская, Камчатская, Омская,

Новосибирская, Астраханская области, а тае Ненецкий и Таймыкий АО). Но

достаточно редки и ситуации, когда в рамках гиона существуют вторые центры,

которые

по числу жителей соnоставимы с административными центрами (nроти

воnоложные ситуации - Вологодская, Кемеровская области 27).

Морфология российской политико-адлtuнистративной структуры хараери

зуется следующими особенностями:

• очень высокий уровень дробности АТД, который является одним из са

мых больших в мире;

• уникально высокий уровень вариативности АТД, связанный с наличием

шести гиональных наименований, стасной дифнциацией и наличием слож

носоставных гионов;

• наличие двух регионов с вынесенными центрами - Ленинградской и

Московской областей;

• наличие островного гиона- Сахалинской области;

• наличие региона-эксклава - Калининградской области.

Эти особенности морфологии вызывают дискуссии о необходимости

ре

формы

АТД. В качестве серьезной nолитической nроблемы недко

восnринима



ется

дробность административной сетки, которая восnринимается

как пблема

уnравляемости.

Не сохранилось название "Енисейская ернин", устуnив мео Красноярскому

краю.

Однако и геометрические межрегионьные границы

характерные









лен



ных

стран, в России встречаютсн редко, даже на Севере. Среди немногочисленных

nриме



ров

- участки

границы Карелии и Мурманской облаи, Ресnублики Коми и

Ненецкого А

Город Череnовец nревосходит no чиСу жителей Вологду, а Новокузнецк- Кеме

рово

. �а этом основании Вологду - старинный город и бывший губернский центр можно

отнести

к рюрsщу исторических регионьных центров. Кроме того, есть совершенно осо

бый

случай Ингушетии, где nосле создания ресnублики была nостроена нован столица -

Marac, относящаяся к столичным центрам американского тиnа (небольшая численность

жителей и сугубо административные функции)

428

429

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 5

Регишtыtая структура совреещюй России

5.2.4

Проблемы дробности административно-территориального деления

и укрупнения регионов

течение

ХХ в. российское АТД эволюционировало в сторону дробления и услож

нения

в связи как с развитием инстит национально-территориальной автономии

в условиях полиэтнического государства, п1к и с процессами освоения территории.

На данном этапе результаты этого процесса оцениваются очень неоднозначно, и на

официальном уровне ставится вопс о необходимости укрупнения регионов и, в

целом. поиске более простой гиональной структуры 28•

дискуссиях конца 1990- х rr. и начала XXI в. официальными лицами часто

высказывались пдложения о зком снижении дробности АТД. Менее радикаль

ные пожения связаны с укрупнением сетки АТД до примерно 50 субъектов фе

дерации (явная аналогия с США). Примерно с такими пдложениями в 2001 г.,

например, выступали волагодекий губернатор В. Позгалев и ярославский губерна

тор

А. Лисицын. По данным СМИ, кемеровский губернатор А Тулеев в 1998 г.

пагал разделить Россию на 25-30 регионов, в 2000 г. -на 30-35

Существуют и более радикальные пожения, заючающиеся в том, чтобы

оставить

на территории России всего лишь от 7 до 15 гионов. Создание в 2000 г.

семи

деральных округов воспринималось некоторыми наблюдателями как шаг

радикальному укрупнению сетки АТД через превращение в субъекты федерации

тих

округов (такие намерения, однако, отрицались представителями федераль

ного

центра). Высказывались идеи о создании субктов дерации на основе вось

ми

межгиональных ассоциаций (в 2000 г. с этим выступал свердловекий губерна

тор

Э. Россель, ранее премьер-министр Е. Примаков отмечал, что восемь ассо

иаций

имеют большое политическое будущее, что воспринималось в том же кон

ксте)

. Лидер депатской группы "Народный депат" в Гасдуме Г. Райков предла

гал в

2000 г. создать 12-15 субъектов федерации.

Пдложения

об укрупнении гионов высказывали и другие политические

деятел

и.

С идеей создания укрупненных федеральных земель выступал в 2001

лидер

партии "Яблоко" Г. Явлинский. Лидер ЛДПР В. Жириновский предлагает

не

тольк

укрупнение субъектов федерации, но и "губернизацию" т.е. выравнивани

статус

гионов с полной ликвидацией инстита национально-территориальн

ой

ав

оном

ии. Действитено, радикальн укрупнение гионов невозможно без

пол

ной

или

частичной отмены национально-территориальных автономий: именно

ав

тоно

мии являются политико-административными образованиями ХХ в. и отлича

ются,

как правило, небольшим населением и слабой суной базой.

2н См. тае: /Миронов, 1996; Михайлов, 1999/.

5.2

СовреАtеиный федери  политuко-адмииuстративн структура Россиu

В начале XXI в. дробная сетка АТД стала восприниматься как

пробле

ма,

подлежащая шению на официальном увне. Пле принятия в 2001 г. соотв

ет

ствующего закона был стимулирован процесс объединения субъектов дера

ции.

Первым

случаем стали Пермекая область и Коми-Пермяцкий АО. Они с

2003

г.

начали объединительный процесс, который привел к образованию нового

регио

на

-Пермского края 1 декабря 2005 г.

Вторым примером является Краснояреки

край: процесс объединения начался в 2005 г., в 2007 г. этот край окончально

объ

единяется с Таймырским (Долгана-Ненецким) и Эвенкийским АО. В 2005 г.

на

чался процесс объединения Камчатской области и Корякского АО, в 2006 г.-

Ир

кутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Рассматриваются другие

ва

рианты укрупнения субъектов федерации.

На официально

уровне формируется позиция в пользу слияния самых

мелких регионов с более крупными и прежде всего - решения таким способом

проблемы сложносоставных субъектов дерации. Этот пцесс находится в на

чальной стадии, хотя высказываются пдположения о пведении радикальной

конституuионной реформы с существенным укрупнением регионов и, соответст



венно, созданием принципиально иной политико-административной каы.

5.2.5

Система федеральных округов

Новацией в российской политико-министративной струу в мае 2000 г. стало

создание семи дерьных округов (табл. 4). Это шение было одним из первых,

принятых В. Пиным в области гиональной политики.

Федеральные округа пдставляют собой промежчный управленческий

увень, созданный я удобст централизованного упраения и контля [

аев

2000;

Кистанов, 2000; Туровский, 2003; Пепеивы российского федерализма ... ,

2002].

Федеральные округа не меняют, а дополняют ссийское АТД. Как

неодно

кратно

подчервалось в высплениях руководилей страны, дераные

округа

не

являются новыми субъектами федерации

и новым АТД: основным

гиональ

ным

уровнем остается уровень субъектов дерации. Важно отметить, что

де

ральные

округа не предусмотрены

российской конституцией и созданы

указом

nрезидента в рамках его полномочий.

Федеральные округа пдставляют собой крупные политико-администра



тивные

структуры, посредством которых центр осуществляет контль за

сиацией



мн

�гочисленных субктах дерации. Их создание сло ализацией

многих

прежних

идей об упщении территориального рмата работы центра с гиона

ми и

размещения на новом "укрупненном" управленческом уровне политических

струр, полностью подконтрольных центру.

430

431

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 5

Регатьная структура совренпой России

Например, еще сной 1997 г. в интервью пзиденкого сотника Л. Смир

нягина

говорилось о готовящемся создании 24 федеральных округов. На новом

уnра

енческом увне пдполагалось разместить федеральные струуры и пре

жде всего инстит полномочных пдставителей пзидента. Однако указ Б. Ель

цина

от 9 июля 1997 г., усилив инстит полnредов, не изменил территориальный

рмат

их работы, связанный с отдельными субъектами федерации. а не их воз

можными

объединениями. Хотя пцеденты назначения одного полпреда сразу для

нескольких субъектов федерации имелись: в конце 1996 г. бывший ставропольский

губернатор П. Марченко был назначен nолномочным представителем президента

по

Ставропольскому краю и четырем республикам-Адыгее, Карачаево-Черкесии,

Кабардино-Балкарии и Дагестану.

Идеи создания пмежочного управленческого уровня для упрощения ра

боты центра с 89 регионами высказывались многими политическими деятелями.

В 1998 г. мэр Москвы Ю. Лужков пагал создать для этой цели 12 территори

ьных конгломератов. В начале 2000 г. было несколько инициатив подобного рода.

Сверовекий губернатор Э. Россель выступил за назначение центром генерал-гу

бернатов, выполняющих контльные функции сразу для нескольких гионов

(очевидная аллюзия с ситуацией XIX в.). В открытом письме председателя nравпе

ния Конгсса муниципальных образований того nериода, мэра Краснодара В. Са

мойленко предлагалось создать 10-12 экономических районов, управляемых из

центра (это уже наnоминает советскую сетку экономических районов, в которых,

однако, не было общерайонных управленческих структур).

В конечном иге пзидент В. Пин ввел своим указом семь федеральных

округов. ими округами стали: Се-Западный (центр- Санкт-Петеург), Цен

тральный (Мква), Северо-Кавказский (вско пеименован в Южный, Ростов

на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибир

ский

(Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Главным органом власти на

увне

деральных округов стали полномочные пдставители nрезидента.

Новая

политико-административная структура федеральных округов отлича

я пдельно укрупненным рматом, как бы контрастируя с дробной гиональ

ной

сеткой. Эктивность дерального контроля

в рамках столь крупных

обра

ний также яяея дискуссионным вопсом. Например, мэр Москвы Ю. Луж

ков

в своей

вышедшей в 2002 г. книге "Пь к эффеивному государству:

план

побразования

сисмы госудатвенной власти и управления в Российской Ф

е

дерации"

пагал создать 12-15 деральных округов (в частности -выделить

Центральный столичный округ в составе Москвы и Московской области). В том же

2002 г. пзидент Бурятии Л. Потапов высказывался за более дробное деление

страны на федеральные округа с учетом экономической специфики (фактически

5.2

Соврешtый федери и nиmико-адмшшстратинная структура России

речь

шла о разделе самого крупного -

Сибирского округа на заnадную

восточ

ную части29).

Пдметом споров стали и границы некоторых деральных округов. Я

сно,

что

при столь крупном формате трудно обеспечить полное соответствие

границ

округов структурам гиональной идентичности, да и такая задача прямо не

стави-

зu

лась

. оэтому, например, еве- авказскии округ уже чез месяц nосле

nре-

зидентского указа был переименован в Южный: принадлежиость к

Северном

Кавказу не характерна для двух гионов Нижней Волги - Волгоградской и

Астр

а

ханской областей, включенных в этот округ. Власти Башкирии выражали

недо



вольство включением республики в Приволжский, а не Уральский округ31•

Ана



логичные настроения бытовали в Пермской области, Удмуртии и Оренбургской

области, которые в советский период входили в Уральский экономический

район.

Спорным моментом стало включение Тюменской области с ее западно-сибирской

идентичностью в состав Уральского округа.

Споры вызвало и размещение некоторых окружных столиц. Привоский

округ отличается большим эксцентриситетом, поскольку его столицей стал рас

положенный на окраине Нижний Новгод (этот статус не получила конкурирую

щая с ним Самара).

В целом введение деральных округов стало частью политики федерально

го центра по укреплению инститов централизованного контроля. Само их созда

ние вызвало недовольство многих региональных элит и бурные дискуссии об их

эффеивности. Некорые политики как в гионах, так и в цент выступали за

их уnразднение

. Позиция новгодского губернатора М. Прусака, высказанная в

2001 г., состояла в том, что полпды нуы не во всех округах, а только в тех, где

политическая ситуация отличается нестабильностью (такая точка зрения напо

минает о доволюционных генерал-губернаторствах, которые покрывали не всю

территорию страны).

то же время возникла идея по созданию деральных округов

на базе от

дельно

взятых субъектов федерации.  идея nротиворечит самой концепции

фе-

29 Можно вспомнить, как в 1930 г. Сибирский край был разделен на Западно-Си

бирский и

Восточно-Сибирский. В советский период отдельно выделялись

Западно



Сибирский и Восточно-Сибирский экономические районы.

 На самом деле границы федерьных округов практически совпали с границами

военных округов.

�1 В советское время Башкирию включи то в Поволжский, то в Уральский эконо

мическ



районы.

При этом географически она, к

онечно, ближе к Уру, и

значительная

часть

�]

ерритории

находится 11 горах Южного Ура.

этим в мае 2003 г. выступил даже

спикер Госдумы Г. Селезнев. Из регионьных

лидеров

систему федеральных округов больше других публично критиковали президент

Башкирии

М. Рахимов, губернатор Свердловекой области Э. Россель, новгородский губер

натор М. Прусак.

432

433

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 5

Регионышя структура сонреметюй России

деральных округов, которые обдиняют несколько субктов федерации. Но она

соответствует потбностям в более жестком контле за отдельными гионами.

Особенно часто кая идея высказывалась в отношении Калининградской области

(например, спецпдставителем пзидента по Калининградской области Д. Рого

зиным).

Федеральные округа являются типичным примером ведомственной сетки,

созданной для того, чтобы обеспечить более эфктивное функционирование ин

стита президента. Аналогичные сетки мог создаваться в рамках других инсти

тутов власти. Сеткой федеральных округов пользуются, например, Генеральная

прокуратура (отделы Генеральной прокуратуры в федеральных округах), Мини

стерство вннних дел (главные управления МВД в федеральных округах). В то •

же

вмя в системах Министерства обоны и арбитражных судов используются

свои ведомственные сетки, обдиняющие субкты дерации.

Территория России делится на шесть военных округов Министерства обо

роны и один особый район (табл. 6). Границы этих округов в основном совпада

ют с границами созданных позднее деральных округов. Московский военный

округ соответствует Центральному деральному округу, Северо-Кавказский во

енный округ - Южному деральному округу. Полностью совпадают границы и

названия двух военных и деральных округов - Сибирского и Дальневосточно

го. В то же вмя Приволжско-Уральский внный округ вючает в себя террито

рии Приволжского и Уральского деральных округов (объединение двух соответ

ствующих военных округов в последний раз осуществлено в 2001 г.). Отдельно

существует Калининградский особый район (гион Северо-Западного федераль

ного округа). Остальная часть Северо-Западного федерального округа представ

ляет

собой Ленинградский военный округ. Особенностью Сибирского федераль

ного

округа является расположение его штаба в Чите33• Штаб Приволжско-Ураль

ского военного округа находится в Екатеринбурге.

Система укрупненных судебных округов создана в России я арбитражных

судов

(для судов общей юрисдикции существуют только проекты их создания).

Территория

России поделена на 1 О таких округов (табл. 5) - Северо-Западный

(суд

расположен в Сан-Петеурге), Мковсй (Мк), Центральный (Брянск),

Волго-Вятский (Ниий Новгод), Поволжский (Казань), Северо-Кавказский

(Краснодар), Уральский (Екаринбург), Запао-Сибирский (Тюмень), Восточно

Сибирский

(Иркск) и Дальневосточный (Хабаровск). Границы судебных

окру

ов серьезно отличаются от границ федеральных округов, сами суды тоже далеко

не всегда

располагаются в центрах деральных округов. Обычно судебные округа

JJ Сибирский енный округ 11 его нынешних границах nозник в 1998 г. в результате

объединения Сибирского и Забайкьского (с центром в Чите) военных округов.

5.2

Сонремеиный федери и политико-адмтшстративная структура России

нео ычными границами создаются для того, чтобы снизить зависимост

су-

дебных шений от позиции властей того или иного гиона.

5.2.6

Принципы создания новых субъектов федерации

Правовые механизмы создания новых субъектов федерации появились в России

кон

це 2001 г. в связи с принятием федерального конституционного закона "О

по

рядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового

субъ

екта Российской Федерации

Следует заметить, что изменение наименования субъекта дерации не оз

начает создания нового региона. Такое изменение пдполагает просто включение

нового названия в текст конституции при ее последующем переиздании. Свои

официальные названия в 1996 г. меняли Ингушетия, Калмыкия и Северная Осе

тия, затем- Чувашия и Ханты-Мансийский АО.

Новый субъект федерации появляется в двух случаях:

• инкорпорация территории иностранного государства;

• внутренняя реорганаЦ территории с созданием нов регионов в новых

границах.

В первом случае в состав России на правах субкта федерации может войти

иностранное госудатво или его часть. При этом присоединение части иностран

ного государства невозможно без согласия самого этого государства 34• Включение

территории обязательно верается международным договором и пдnолагает

взаимное согласие России и соответствующего государства. Меународный дого

вор

должен определить статус, который nолучает эта территория в составе России.

По

закону, если чь идет о целом государстве, то оно, как правило, получает ста

тус

республики (хотя договор может опделить и иной статус).

Создание нового субъекта федерации в зультате инкорпорации оформля

ется

международным договором и федеральным конституционным законом

об

этом субъекте.

Во

втором случае действующее российское законодательство предполагает

только обьединение двух и более граничащ друг с друг регионов

в новый суб

J4 В качестве возможных инкорnорируемых территорий в России чаще всего рас

сматри

llИСЬ Белоруссия, Абхазии и Южнаи Осетия, Приднестровье. Однако для nрисое

динениsl

Абхазии и Южной Осетии необходимо nозитивное решение Грузии, дли Придне

стровы•

- Молдовы, что можно считать nочти невероятным. Действия тиnа референдума

1992 г. в Южной Осетии о nрисоединении к России не иютси легитимным основанием

дли

nринятия территории в соав России.

Js В законодательстnе они именуются заинтересованными субъектами.

434

435

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 5

Региоиьная структура совреешюй России

федерации.

Разделение субъекта федерации на части, создание нового субъекта

за

счет

объединения отдельных частей субъектов федерации в России не предусмот

рены.

Эта позиция, очевидно, обоснована доминирующей политической тенден

цией

к укрупнению субъектов федерации, когда все остальные варианты террито

риальной реорганизации просто не предполагаются 36.

При создании нового региона за счет укрупнения существующих в России

используется принцип народного волеизмвления. Во всех заинтересованных субъек

тах

федерации обязательно проводятся всенародные референдумы по вопросу об

объединении. В случае отрицательного результата хотя бы в одном из субъектов

федерации объединение откладывается, и новые референдумы могут быть прове

дены во всех заинтересованных регионах не ранее чем чез год.

Также необходимо соасие властных элит федерального центра и заинтересо

ванных

субъектов федерации. Активную роль в данном процессе играют власти за

интесованных субъеов. Они доны подготовить мотивированное преоже

ние президестраны об объединении и его последствиях.

Право окончательного решения принадлет федеральному центру. В соот

ветствии с поправками в закон о порядке создания новых субъектов федерации,

принятыми в 2005 г., президент страны должен поддержать предложение органов

гиональной власти об объединении субъекта федерации. Только после этого мо

жет быть проведен референдум. После референдума новый субъект федерации соз

дается через принятие федерального конституционного закона.

В 2003 г. был запущен первый обдинительный процесс, в связи с чем моо

говорить о первом прецеденте, имеющем характер пилотного проекта. 7 декабря

2003 г. в Пермской области и Коми-Пермяцком АО прошли референдумы, на ко

торых

83,8% и 89,8% избирателей в этих двух гионах соответственно проголосо

вали

за объединение. Весной 2004 г. был принят федеральный конституционный

закон, предполагающий создание 1 декабря 2005 г. нового региона - Пермского

края3

>ь Настроения 11 пользу разделения существующих субъектов федерации на части

отмечись

преЖде всего на Северном Кавказе. Например, в наче 1990-х гг. национь

ные

движения выступи за деление на две части Кабардино-Бкарии и Карачаево

Черкесии. Существови настроения в пользу создания Южного Дагестана на основе тер

риторий

с лезгинским большинством (11 1998 г. интересным прецедентом стал митинг неко

торых

представителей лезгинского национьного движения, выступивших за создание

Дербентского автономного окру, непосредственно входящего в состав России). Вообще

характерным

явлением  наче 1990-х гг. на Северном Кавказе были съезды национьных

движений,

которые принимали декларации о создании национьных республик.

>7 При этом будет полностью рачено прежнее понятие "край", под которым

РСФСР понимся регион со сложным внренним делением. В ситуации с Пермекай об

ластью произошло нечто противоположное: ее внренняя структура упростилась, и при

этом

на ее основе создается край. Край в новой ситуации фактически понимается как более

крупное и сильное образонание, чем область.

5.2

Совретtый феdери1 и политико-аdинистративная структура России

17 апреля 2005 г. референдумы прошли в Красноярском крае, Таймырск

ом

(Долгано-Ненецком) и Эвенкийском АО. Во всех тх субъектах ответ

избирател

ей

был

положильным. В собственно Красноярском крае за объединение проголос

о

вали

92,4% избирателей, в Эвенкии- 79,9%, на

Таймыре- 69,95%. Заметно,

что

уровень поддержки объединительной инициативы в этих двух автономных

округах

был

ниже, чем в Коми-Пермяцком АО. 23 октября 2005 г. референдумы

прошли

Камчатской области и Корякском АО, где население также поержало

процесс

объединения.

Анализ пилотных проектов по объединению субъектов федерации позво

ляет определить основные принципы, которые используются в этом процессе.

• Принцип политической кпенсации. Закон пдполагает сохранение Коми

Пермяцкого округа как территории с особым статусом в составе Пермского края

(понятие "автономный" при этом уже не используется). Политической компенса

цией

могло бы стать фактическое воссоздание в России института внутрирегио

нальной автономии, каковыми ранее являлись автономные области и автономные

округа. В то же вмя российское законодательство не предусматривало такого ста

туса. Это значит, что реально прежние автономные округа могут претендовать на

статус муниципальных районов, что означает явное понижение статуса и другие

проблемы (по размерам территории они обычно не подходят под предусмотнные

законодательством о местном самоуправлении пдельные размеры территории му

ниципальных образований - территорий по смыслу всеа компактных). Либо воз

моо существование пжних автономных округов в виде объединений муници

пальных образований, находящихся под специальным упраением общегиональ

ной

власти (в лице, например, специально назначаемого заместителя губернатора).

•

Принцип экоической кпенсации. Пзидент В. Пин подписал указ

"О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого АО и Перм

ской

области". Указ, в частности, пдусматривает газификацию округа и развитие

его

транспортной инфраструктуры в 2003-2006 rr. Аналогичные указы были

под

исаны

перед референдумами об объединении Красноярского края и Камчатской

области.

• Принцип постепенности с опреденut переходнога периода. Пдполагает

ся,

что органы асти двух гионов будут работать до истечения своих

полномо



чий.

Единый бюджет будет сформирован только в 2007 г. При этом прямое

феде

альное

финансирование округа будет осуществляться до 2008 г., и только с 2009

г.

оно

будет единым для Пермского края.

• Принцип федерального контроля. В пеходный период возможным явля

ется

нначение губернаторов обдиняемых территорий пзидентом России. П

цедент

возник в связи с назначением пермскоrо гурнатора Ю. Трнева дераль



ным

министром как раз в пеходный период. Поэтому на пеходный период был

назначен исполняющий обязанности губернатора Пермской области О. Чиркунов.

436

437

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 5

Регионыюя структура советюй России

дальнейшей пепектине можно говорить о нескольких типах сюуаций, для

которых

возможно объединение гионов.

1. Объединение автоно.мных округов с кpl и областями, в состав которых

OHII

входят

Обьединение "точечн" регионов с прuлегающuмu  ним" площадными", т.е.

объединенuе городов федерального значенuя с оруающuu IIX областющ В Москве в

июне

1991 г. был самый первый в совменной России прецедент- голосование за

обдинение с областью (зультат по Москве был положительным, но в Москов

ской

области голосование не пводилось, и никаких правовых последствий это го

лосование не имело, не являясь полноценным и пдусмотнным законом рефе

ндумом об обдинении гионов). Обдинение Санкт-Пербурга и Ленинград

ской области неоднократно пагалось высокопоставленными чиновниками и

местными активистами, но пцесс пока не певеден в праическую плоскость.

3. звращение бывш и единственной нынешней автономн оастей в состав

краев. Попытка певести вопрос в праическую плоскость отмечается с 2002 г. в

Алтайском крае и Республике тай. Ведущие политические деятели Алтайского

края выступили за воссоединение территорий, но это вызвало жесткую негативную

реакцию республиканской элиты (хотя в республике одна из политических групп

пыталась организовать референдум). С 2003 г. обсуЖдается вопрос воссоздания

"большого" Красноярского края с включением в его состав Хакасии. Тема объе

динения периодически поднималась в Адыгее (преимущественно русским нацио

нальным движением) и Карачаево-Черкесии (как русскими, так и черкесами), а

тае Евйской АО.

4. Обьедuнение нацuоньно-территориьных автономuй с одНLш и теАt .же

титульныАt этносоАt. Здесь существует только одна гипотетическая возможность -

воссоединения земель прежней Бурят-Монгольской АССР через объединение Бу

рятии с двумя бурятскими автономными округами 38.

5. Восстановленuе бывшей "двудоАtной" автоноАtии- Чечено-Ингушетии.

Та

кие

идеи высказывались пдставителями руководства Чечни, однако они не име

ют поддержки в Ингушетии.

6. Объедuненuе более крупных и эоноАtически благополучных "pyccк" регuонов

со

абшщ соседюш (проет обьединения по прuнципу "сильные со абшщ"). Одна

из

инициатив была высказана яслаким гурнатом А

Лисицыным весной 2002

г.

(речь

фактически шла об объединении Ярославской, Костромской и Ивановской

областей)39

. В Самарской области отмечены выступления крупных политических

'8 В наче 19-х rr. d идея была nоnулярна среди бурятских национистов. В 1998

г.

ней выстуn известный артист и nолитик И. Кобзон, избранный деnутатом Госдумы

от

Агинского Бурятского округа.

'9 Своеобразной была nостановка nроблемы с точки зрения ее nравового решения.

А. Лисицын nреагал nрезиденту страны своим указом в nорядке эксnеримента временно

объединить области.

5.2

Соврениый федерали и политико-анuстратинная структура Росси

фигур

за присоединение Ульяновской области. Полпд пзидента в

Северо

За

падном

федеральном округе В. Черкесов в декаб 2001 г. выступил за объедине

ние

Новгородской и Псковской областей. Периодически обсуается вопрос о

ликви

дации Курганской области40. В 2001 г. депат Госдумы из Курской области А Ф

е

дулов объявлял о подготовке референдума по объединению Курской и

Белгоро

д

ской областей, который организовать не удалось 41•

7. Создание радиалыю укрупненн субьетов на основе ак "сильных",

так и

"слабых" регионов. Здесь наиболее интересен проект объединения Свердловско

й,

Челябинской и Курганской областей, выдвинутый Э. Росселем в конце 2003

г. (с

1 990-х rr. Э. Россель известен как поборник идеи Уральской спублики, объеди

няющей по возможности все уральские гионы). Кемеровский губернатор А

Ту

леев с 1999 г. выступает за объединение тайского края, Кемеровской, Ново

сибирской и Томской областей, а также Республики тай. В 2005 г. была озвучена

(в том числе иркутским губернатором Б. Говориным) идея объединить как три бу

рнтских гиона, так и два "русских"- Иркскую и Читинскую области в единый

субъект федерации. Нетрудно увидеть, что такие инициативы во многом воспроиз

водят укрупненные края и области 1930-х гг.

Типологически ситуация укрупнения субъектов дерации выглядит, как

правило, следующим образом. За объединение наиболее активно выступают элиты

"большого" субъекта федерации, рассматривающие объединение в контексте своей

политической экспансии. Наптив, элиты "малого" субъеа часто выступают п

тив, поскольку объединение означает потерю ими своего стаса.

Позиция населения определяется экономическими и этнокультурными фак

торами. Наличие в регионе хорошо развитой этнической идентичности может стать

препятствием к объединению (ситуация в ряде автономных округов и тем более

республик). Этнокультурный фактор работает и для многих "русских" областей:

призывы

к укрупнению встретили резко негативную реакцию в таких древних

центрах, как Кострома и Псков. Население экономически сильных регионов не

едко выражает недовольство перспектиной расширения территории за счет

более

слабых

соседей, опасаясь ухудшения общей ситуации в гионе.

В целом импульсы к объединению субъектов федерации на низовом

уров

не

остаются очень слабыми. Современная политико-административная

структура

России

в общих чертах сложилась и признана населением (напомним, что она

прак-

40 При этом остается неясны м, к какому региону она может быть nрисоединена. Ра

нее

он входила п соств Челябинской области. Однако в настО}IШее время он теснее взи

модейс

lует со Свердлопской областью. Выскзывись nредложения no ра:щелу облсти

между

вердлопской, Челябинской и Тюменской. Однако дейсТI!ующее федерьное зако

нодтельспю такой вариант не nредусматривает.

41 Здесь особенность ситуции зключается в том, что Белгородская область в 1954 г.

тnочковалась от Курской. В то же времисточки зрения экономического развития именно

Белгородская область выглядит сейчас более благоnолучной.

438

439

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 5

Регитюлышя структура сонременной России

тическ

и не менялась на протяжении 50 лет). Главные объединительные импульсы

исходя

т из дерального центра, где сформировался интерес к созданию более

простой и единообразной политико-административной структуры.

5.3

Статус субъектов федерации

и проблема территориально-политической асимметрии

5.3.1

Определение статуса субъектов федерации

Россия относится к числу федераций, в которых все регионы еют статус субъек

тов федерации. Здесь не предусмотрены столичные округа или аналоги союзных

рриторий, находящихся под централизованным управлением (Субъект Россий

ской Федерации ... , 1998).

я совменной России характерна поливариантная структура АТД В со

ставе России находятся шесть разновидностей, или типов, субктов федерации

спублики, края, области, города федерального значения, автономные области (на

данный момент- в единственном числе) и автономные округа. В советский пери

од наличие этих гиональных типов пдполагало статусные различия:

•

одни регионы имели статус национально-территориальной автономии, а

другие его не имели;

• национально-территориальные автономии имели различный статус, при

чем

автономные области и округа находились на уровне внрирегиональных авто

номий.

В настояшее время в России сложилась противочивая ситуация. Консти

туция

1993 г. предполагает равноправие вс субъектов федерации. Как гласит ст. 5,

п.

1, "Российская Федерация состоит из спублик, краев, областей, городов феде

рального

значения, автономной области, автономных округов - равноправных

субъектов

Российской Федерации". Принцип равноправия зафиксирован и в п. 4

той

статьи: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной

ласти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

Равноправие субъектов федерации предполагает отсутствие существенн

статусн раичий. В то .же вря реальная ситуация такова, что Россия остает

де-факто асетричной федерацией. Причем элементы асимметрии присствуют

той же самой Конституции 1993 г., которая впервые четко опделила равнопра

вие субктов.

5.3

Статус субьектон федерации 11 пробла территориыю-политич

еско

й асилетрии

Статусу российских регионов посвящена ст. 66 российской Конституции.

В ней в частности говорится:

• "Статус республики опделяется Конституцией Российской Федерации

и конституцией спублики" (п. 1 ).

• "Статус края, области, города дерального значения, авномной области,

автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом

края, области, города федерального значения, автономной области, автономного

округа, принимаемым законодательным (пдставительным) органом соответству

ющего субъекта Российской Федерации" (п. 2).

Понятие "статус" применительно к субъек федерации в России может по

ниматься по-разному.

Если исходить из принципа равноправия субъектов, то все регионы имеют

одинаковый статус. Но та же конституция фактически пдполагает наличие субъ

ектов с более высоким и более низким статусом. Она предусматривает иенение

статуса. Статья 66, п. 5 гласит: "Статус субъекта Российской Федерации может

быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Россий

ской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом".

Если исходить из наличия шести наименований субов, то каждый из них

по логике мог бы иметь свой стас. Однако стасные различия опделяются не

совсем так: например, различия меу краями и областями сейчас сино размьы.

В действительности можно с оговорками говорить о гионах с более высоким

фактическим статусом (республики) и гионах с более низким фактическим ста

тусом (автономные округа, входящие в состав краев и областей).

Фактически особый стас в составе дерации имеет еше один гион - го

род федерального значения Москва. Ее особое место в составе федерации обуслов

лено

столичным статусом. Статья 70, п. 2 российской Конституции

предполагает,

что

"статус столицы устанавливается федеральным законом". Федеральный

за

кон

"О статусе столицы Российской Федерации" был принят еше в апле 1993

г.

Примерно одинаковый статус имеют края, области, город дерального

зна



чения

Сан-Петербург, автономная область и единственный автономный

округ,

вышедший

из состава области. В то же вмя рассматривается вопрос

о педаче

Санкт-Петербургу

части столичных функций в части пеноса в этот

гион

неко

торых федеральных учждений.

5.3.2

Национально-территориальная автономия и асимметрия

Главной причиной статусных различий между субъектами федерации является

фактическое (хотя не закрепленное юридически) сохранение инстита нацио-

440

441

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com