Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 6

Региопышя политика и балапс отпошепий "цептр - региопы "в совреметюй России

На первом этапе индивидуальные договора были предназначены для нацио

нальных республик и обычно предполагали их наделение большим объемом пол

номочий

в сравнении с другими регионами (нередко в нарушение федерального

законодательства). Изначально договор воспринимался как правовой а, позволя

ющий закрепить тот или иной регион в составе федерации на особых условиях.

Другими словами, это была компромиссная форма отношений с теми гионами,

которые птендовали на государственный суверенитет.

Первый по вмени договор был заключен с Татарстаном {15 враля 1994 г.).

Напомним, что Татарстан не подписал Федеративный договор о разграничении

полномочий и не принял участия в референдуме по пекту российской конститу

ции. В этой совершенно особой ситуации двусторонний договор о разграничении

полномочий стал тем самым правовым актом, который определил положение рес

публики в российской территориально-политической системе (в Татарстане рас

пстранено мнение, что этот договор определил вхождение спублики в состав

федерации и условия этого вхоения).

В 1994-1995 rr. такие договора заключались только с спубликами и в не

большом количестве. Второй договор был подписан с Кабардино-Балкарией (июль

1994 г.), ттий - с Башкирией (август 1994 г.). В 1995 г. договора с центром за

ючили Северная Осетия, Якия, Бурятия и Удмуртия.

Главный интес примекают договора, заключенные с теми республика

ми, которые изначально претендовали на особый статус в составе федерации, -

Татарстаном, Башкирией и Якией. Именно они получили наибольшую выгоду от

этих договоров.

• Центр фактически признавал за республиками статус суверенн госу

дарств.

Соответствующие рмуливки использовались в текс договора. В случае

Татарстаном договор по некоторым формулировкам может трактоваться как уч

редительный и межгосударственный. В других случаях договора, по сути, опреде

ляли

статус республик как сувенных "государств в государстве" (Башкирия). По

целому

ряду вопросов спублики приобтали полномочия, которые относятся к

федеральной компетенции, хотя и не совсем те, которые они декларировали в соб

ственных конституциях или декларациях о суверенитете.

• Республики получали экономический суверенитет - совершенно особые

экономические

полномочия, позволяющие создать автономный режим.

Приоб

тение

спубликами экономического сувенитета стало той формой компромисса,

на

которую

согласись спублики, признав себя субктами Российской Федера

ции.

Экономический суверенитет был определен как собственно договорами, так

многочисленными соглашениями, которые от имени федерального центра

были

подписаны ссийским правительством.

Например, в случае с Татарстаном экономический суверенитет выглядеЛ

следующим образом.

6.5

Разграпичепие полпомочий ме·ду цептром и региопами

• Республика получает почти полную бюетную автономию.

Она не

поль

зуется трансфертами (финансовой помощью) из федерального бюджета,

но

ее от

числения

в федеральный бюджет минимьны и опделяются

двусторонним

со

глашением. Соглашение от

1994 г. опделяет взносы Тататана в бюджет

Россий

ской Федерации - 13% налога на прибыль, 1% подоходного налога, НДС -

по

ежегодно согласуемому нормативу. Республика забирает себе все акцизы и

доходы

от приватизации.

• Создан мощный институт республиканской государственной

собственно

сти, в которую были переведены почти все государственные активы на территории

Татарстана. По соглашению 1993 г. имущество государственных предприятий

организаций, иное государственное имущество, находящееся на территории

Татар

стана, относится к государственной собственности республики (исключение

сде

лано  силовых и некоторых других федеральных структур, отдельных пдпри

ятий ВПК).

• Татарстан распоряжается всеми ресурсами на своей территории. В соот

ветствии с соглашением, подписанным еще в 1992 г., органы государственной вла

сти республики решают вопросы владения, пользования, распоряжения землей,

недрами, водными, лесными и другими природными сурсами, а также государст

венными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым иму

ществом, расположенными на территории Татарстана, являющимися исючи

тельным достоянием и собственностью народа Татарстана, за исключением объек

тов федеральной собственности.

• По соглашению от 1992 г. Татарстан самостоятельно контролирует разра

ботку, добычу и реализацию природных сурсов, пжде всего нефти и пдуов

нефтегазохимической переработки.

• В спублике функционирует собственный Национальный банк, являю

щийся составной частью Центробанка (ему выделяются кдитные сурсы по

оп

ределенным нормативам).

• Республика имеет право на участие в международных отношениях

и са

мостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности.

Со

своей стороны Россия сохранила за собой опделенные рычаги

влияния

на экономику Татарстана:

•

ежегодное верение квот на экспорт продукции, производимой

на

территории республики;

• ежегодные договора о поставках нефти;

• транспортировка татарстанской нефти производится по договорам с рос

сийсqми транспортными пдприятиями.

Аналогичные параметры экономического и частичного политического суве

нитета были опделены договорами и меравильственными соглашениями

я Башкирии и Якии, которые тае получили практически полную экономи-

542

543

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

ла

Региоиыюя полит и балаис отиошеиий "цеитр- региоиы "н сонреметюй России

ческую

автономию. Так, в соответствии с договором, "в ведении Республики Баш

кортоетаи находятся:

1) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав

национальных меньшинств;

2) система органов государственной власти республики Башкортостан, по

рядок их организации и деятельности, административно-территориальное устрой

ство Республики Башкортостан;

3) спубликанские программы в области государственного, экологического,

социального, культурного и национального развития Республики Башкортостан;

4) формирование государственного бюджета Республики, определение об

щих принцилов налогообложения и сборов в бюет республики;

5) решение вопросов владения, пользования и распорения землей, недра

ми, водными, лесными и другими природными ресурсами республики, являющи



мися достоянием (собственностью) ее многонационального народа в соответст

вии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федераль

ными органами власти Российской Федерации;

6) государственная собственность Республики Башкортостан и управление

ею. Разграничение государственной собственности на республиканскую и феде

ральную регулируется отдельным соглашением;

7) создание системы законодательства Республики Башкортостан;

8) обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности;

9) вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата в соответ-

ствии с законодательством Республики Башкортостан и Российской Федерации;

10) вопросы гражданства Республики Башкортостан;

11) помилование лиц, осужденных судами Республики Башкортостан;

12) организация прохождения альтернативной гражданской службы на тер

ритории Республики Башкортостан лицами, имеющими в соответствии с феде

ральным законом права на замену несения военной службы;

13) договоры и соглашения с республиками и другими субъектами Россий

ской

Федерации, не противочащие конституции Российской Федерации, консти

туции Республики Башкортостан и настоящему Договору;

14) осуществление меународных и внешнеэкономических связей, установ

ление

отношений с иностранными государствами, участие в деяльности меуна



дных организаций и фондов, заключение международных договоров и соглаше

ний,

не противоречащих конституции Российской Федерации и конституции

Рес

публики Башкортостан, настоящему договору;

15) создание Национаного банка в соответствии с отдельным соглашением;

16) государственная служба Республики Башкортостан;

17)

государственные награды,

почетные

звания Республики Башкортостан;

6.5

Разграиичеиие полиомочий ме:ду цеитром

и ре

иои



18)

иные предметы ведения и полномочия, не отнесенные к

ведению

Рос



сий

ской Федерации и совместному ведению Российской

Федерации и Рес

пу

блики

Баш

кортостан".

Договора о разграничении полномочий 1994-1995 гг. сыграли 

по



лити

ческую роль, определив нахоенИе республик в составе федерации,

но одно



време

нно и их особый стас.

Изменение ситуации с договорами начинается в 1996 г.

Во-первых, зко возрастает число регионов, которые подписывают э

ти до

говора.

Во-вторых, сами договора становятся в значительной ме шаблонными

уже

не предполагают я регионов каких-либо совершенно особых полномочий.

В-ттьих, договора заключаются уже не только и не столько с сп ликами,

что

воспринимаея как следование принцилу равноправия субов дерации.

Возникновение данной ситуации было обуслоено политической конъюнк



турой.

Летом 1996 г. в России прошли пзидентские выборы, и в процессе подго



товки

к ним федеральный центр стремился упрочить свои отношения с гиональ

ными элитами, рассчитывая на их поержку. Договор о разграничении полномо

чий стал удобным способом оформления отношений российского руковод-ства с

гиональными властными элитами.

Что касается спублик, то в 1996 г. договора бы подписаны лишь с Респуб

ликой Коми и Чувашией, в 1997 г. ни одна спублика не удостоилась такого права, в

1998

г.- Марий Эл. В зультате 11 республик из 21 к осени 1998 г. не заючили с

центром договора о разграничении полномочий, хотя изначально эти договора пд

нааначались как раз я них. Договора не были подписаны с большинством с

публик

Северного Кавказа, с одной стороны, по причине их экономической слабо

сти

, с другой- в связи с нежеланием центра усиливать их экономическую незави

симость

в условиях напряженной этнополитической обстановки. Поэтому договора

на

Кавказе заключили только с наиболее стабильными Северной Осетией

и Кабар



дино-Балкарией. Остались без договоров Карелия (хотя она при этом имела

осо

бые

финансово-экономические отношения с центром), Мордовия,

Республика

:гай, Тува и Хакасия.

При этом в начале 1996 г. федеральный центр начинает подписывать

дого

вора

с областями. Среди первых оказались Калининградская область с ее особым

геополит

ическим положением, Онбургская и Сверовекая области,

обладавшие

наиболе

е проыми лоббисми позициями (родина пмр-министра и пзИ

дента

)соответственно). Перед пзидентскими выборами большая группа гионов

удостоилась права на заключение договоров - Краснодарский и Хабаровский

края,

Ирккая, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Пермская, Ростовская,

Сахалинская, Тверская области, Сан-Петербург.

544

545

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регштьиая питика и аис отиошепий "цеитр - региоиы "в совретюй России

Принцип политической целесообразности был определяющим при заклю

чении

индивидуальных договоров между центром и регионами. На первом этапе

чь

шла об оформлении особого статуса республик, на втором - о примечении

гиональных элит, управляющих электорально и экономически значимыми ре



гионами. После президентских выборов 1996 г. договора подлисывались боль

шими порциями и в массовом порядке. При этом их значение резко снизилось, и

они

уже не давали гионам признаки особого статуса в составе федерации.

В начале ноября 1997 г. число регионов, удостоившихся права заключить та

кой

договор, достигло 40, т.е. почти половина российских регионов находилась в

особых договорных отношениях с деральным центром. Летом 1998 г. чисо таких

регионов составило 46, среди прочих договор подписала Москва.

В ряде случаев заключались не двусторонние, а ногосторонние договора. Так

писходило в случае сложносоставного субъек дерации: здесь договор подпи

сывали власти края (области) и автономных округов (примеры Красноярского

края, Иркской и Пермской областей).

Подписание договоров прекратилось летом 1998 г., когда федеральный

центр пришел к выводу об исчерпании политического смысла в устаномении та

ких индивидуальных отношений. При этом далеко не все крупные и экономически

значимые регионы оказались субъектами этих договоров. Например, так и не смог

ли договориться между собой и с центром Тюменская область и входящие в ее со

став автономные округа. В результате ни один из готовившихся с 1996 г. вариантов

(четырехсторонний или двусторонние договора) не был реализован. Остались без

договоров такие крупные регионы, как Приморский и Ставропольский края, Ар

хангельская, Волгоградская, Кемеровская, Московская, Новосибирская области.

Некоторые гионы стремились перераспределить полномочия явочным по

рядком, чез проведение региональных референдумов. Например, Ингушетия не

вошла

в список регионов, с которыми центр подписал договор. Власти республики

аивно выступали за передачу им полномочий в сфере судебных и правоохрани

тельных органов. С этой целью они дважды пытались провести референдум, а так

же

предлагали поправки к федеральным законам в Госдуме. В частности, в респуб

лике

был объямен референдум по проекту закона "О регулировании оельных

вопросов

обеспечения законности и борьбы с преступностью в Республике Ингу

шетия".

Пзидент спублики добивалея права назначать районных и городски

судей,

руководителей всех подразделений МВД и прокуратуры кроме первых лиц,

которые

назначаются пзидентом России по согласованию с главой республики.

Однако такая форма разграничения полномочий не предусмотрена россий



ским

законодательством. Действия пзидента Ингушетии встретили жесткую ре

акцию дерального центра, который не допустил проведение ндума. Но да

же в случае его проведения никакого пераспределения полномочий между цен



ром и Ингушетией произойти не могло.

6.5

Разграиичение полиомачий между цеитром и региони

После

1998-1999 г. наметились качественные изменения в практике

подпи

са

ни

договоров между центром и гионами.

Во-первых, пкратилось само подписание договов.

Во-вторых, в 1999 г. был принят деральный закон о порядке

разграниче

ния

полномочий.

В-ттьих, в качестве серьезной политической проблемы, нарушающей

нор

мал

ьный баланс отношений между центром и регионами и создающей

чрезмерную

аси

мметрию, начинает восприниматься содержание первых договоров, которые

оп

дел

или особый статус некоторых спублик в составе федерации и отчасти

под

тверди

ли их государственный суверенитет.

Для изменения ситуации и сокращения фактических спубликанских пол

номочий

федеральный центр использует принцип верховенства федерального за

конодательства. Закон 1999 г. пдусматривал тхлетний срок приведения всех

до

говоров

в соответствие с деральным законодательством, который истекал к ию

лю 2002 г.

Одновменно опделились конные различия меу гионами, подпи-

савшими такие договора. Экономически слабые и политически зависимые от де

рального центра гионы стали выступать за расторжение собственных договов,

которые и так мало что им давали. С 2001 г. некоторые губернаторы "русских" 

гионов высказываются за отмену договоров, потерявших, по их мнению, всякий

смысл. В пзидентском послании В. Пина, обнародованном весной 2002 г., со

держалась информация о расторжении 28 договоров, т.е. их большинства.

В то же вмя немногочисленные гионы, которые подписали договора пер

выми

и получили в соответствии с ними альные полномочия, выступают за со

хранение договорной формы отношений меу центм и гионами. Сди таких

гионов,

безусловно, оказался и Татарстан, В 2005 г. начался пцесс

подготовки

подписания нового договора о разграничении полномочий между центром и Та

рстаном,

но уже не предусматривающего столь обширные спубликанские

пол

номочия,

которые были харарны для договора 1994 г.

2003 г. стала ауальной новая политическая проблема, решение которой

выгля

дит невозможным без подписания договора,- реинкорпорация Чечни,

где

устан

овился более стабильный пророссийский жим. Очевидно, что без

установ

лени

я особых двусторонних отношений между Москвой и Грозным

шение

че

ченс

кой проблемы маловероятно. В этой связи началась разработка договора о

раз

гран

ичении полномочий меу центром и республикой. Преожения

чеченской

сто

ны при эм в значительной ме воспизвили принцилы экономического

суве

ни, закпленные в пжних договорах с Татарстаном и Башкирией. Тема

ндивиального разграничения полномочий ме центм и Чечней стала, таким

образ

ом, лричиной возвращения центра к практике договорных отношений с субъ

еами дерации.

546

547

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Региоиышя

питика и баис отипшеиий "цеитр - регипиы "в спвреиипй России

целом российское законодательство

в соответствии с поправками, внесен

ными

в него в июле 2003 г., пдусматривает особый порядок заключения индиви

дуальных

договов о разграничении полномочий, который призван ограничить

применение этой практики.

• Принцип особ условий. В соответствии со ст. 26.7 закона "Об общих

принципах ... ", "заключение договоров о разграничении полномочий допускает

ся только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и

иными особенностями субъе Российской Федерации, и в той ме, в которой

указанными особенностями опделено иное, чем это установлено федеральными

законами, разграничение полномочий". Примечательно, что национальная специ

фика вообще не оговаривается как признак особой гиональной сиации (хотя и

не исключена полностью).

• Принцип федерьного контроля. Новой формой является фактическая ра

тификация договора федеральным парламентом. Государственная Дума в обяза

льном порядке верает договор посдством федерального закона.

• Принцип сдержек и противовесов. Договор должен быть верен гио

нальным законодальным собранием.

• Принцип врtенн ограничений. Пдполагается, что срок действия дого

ра составляет не более 10 лет. Поэтому стмление некоторых спублик к заклю

чению бессрочных договов учдительного харакра не имеет правовой основы.

6.6

Экономическая региональная политика

как особая форма реmональной политики

6.6.1

Роль экономической региональной политики

в политическом

процессе

Важнейшим

политическим сурсом, которым обладают гионы, является их фи

нансово-экономическая база. Связанные с нею возможности позволяют региону

лее

или менее эквно отаивать свои nозиции на деральном вне. В об

ратной

сиации гионы мог оказаться в глубокой зависимости от центра. Феде

ральный центр, nроводя экономическую гиональную политику, обладает пре

красными возможностями я регулировки и "тонкой настройки" баланса отно

шений "центр -регионы". С nомощью федеральных законов, действующих в

экономической сфе, и правительственных решений федеральный центр может

6.6

Эктюлшческая региоиьиая политика как особая рма региоиьиой питик

пер

ерасnделять сурсную базу, усиливая собственные nозиции или же

nозици

гионов.

Пдnосылкой  экономической регионьной итики является

неравно



ерн

ость экономического развития государственной территории,

существенны

со

циально-экономические различия между регионами [Бандман, 1996; Иванов

1998].

оссии отмечается значительная экономическая диффенциация (табл.

кар

та 5). Совменное расслоение между гионами сложилось в процессе

nехо

да

рыночным отношениям и ализации курса либеральных форм. В

гио



альном раззе отмечается усиление межгиональных контрастов. В ситуЦИИ

осла

бления центрзонного гулиния экономики выделились

гионы

ЛИдеры,

в основном - nроизводители эксnортного сырья и nродукции

nервичного

педела (углеводороды и металлы). На первые nозиции вышел ведущий политиче

ский

и финансовый центр в лице Москвы. Аналогичное расслоение nроизошло

внри субъектов дерации, которые nоделились на более благоnолучные ми

нистративные и индустриальные центры и неблагополучную периферию.

В этой ситуации обязательной задачей центра является рационьное nе

расnределение средств меу регионами (а внри регионов - меу городами и

районами), позволяющее снизить дисnnорции. В nротивном случае может nро

изойти nвышение доnустимой амплиды межгиональных различий, что уг

жает nолитическому единству гударства в связи с оnасным совnадением социаль

ной и территориальной nоляризации. Механизм nерасnделения обычно рабо

тает таким образом, что часть сдств nоежит централизации, а затем - расn

делению меу гионами, которые нуаются в nоере.

Экономическая региональная nолитика в условиях государства с большой

амnлитудой

социально-экономических контрастов имеет неоднозначный nолити�

ческий

эфкт. С одной стоны, она nозволяет решать nблему

чзмерной р

иториальной контрастности, имеющей огмн rеоnолитическ значеНие. С дру

гой

стороны, такая nолитика имеет ряд негативных эффектов, известных из

ми

вой nрактики:

•

"ловушка богатства" -недовольство богатых гионов,

которые

вынуж

дены "кормить" всю страну;

•

вннний колониализм, когда окраины, в частности сырвые,

богатые

nриродными

сурсами, считают себя колониальным nридатком центра

(nротиво

речия

проявляются в зульта nо централизации финансов);

• гиональный фаворитизм, когда деральная nоера зависит не

столь

ко

от экономических nоказателей, сколько от лоббистских возможностей,

когда

сре

�ства расnделяются не только законами, но и нормативными аами nрави

тельства или nзидента, а методики их расnделения непзрачны;

• региональная зависимость, когда бедные регионы не имеют возможно

стей  самостоятельного развития;

548

549

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионышя политика и банс отпошений "цептр - региопы "н совретюй России

• "выгода от бедности", когда наиболее зависимым от центра регионам

может быть выгодна такая зависимость, поскольку крайняя бедность является га

рантией деральной помощи.

6.6.2

Региональные финансовые ресурсы и их динамика

Важным общим показателем яяется распделение налоговых доходов меу

деральным и гиональным уровнями (табл. 7, карты 6 и 7). В 1991 г. доля ре

гионов в консолидированном бюджете России составляла 24%. В дальнейшем от

мечается существенная децентрализация финансов, в результате чего сложилось

пдставление о наиболее справедливом распделении налогов между центм и

гионами по принцилу "50 на 50". На протяжении многих лет распределение

налоговых платежей между центром и регионами колеблется вокруг этой цифры.

При этом не следует забывать, что "региональная" доля фактически делится на

два-три уровня, т.е. ее составляют бюджеты субъектов федерации и муниципаль

ных образований (одного или двух уровней). Поэтому на собственно региональном

увне идет своя серьезная борьба за финансовые ресурсы в отношениях между

субъектом федерации и субъектами местного самоуправления.

Если в 2000 г. в деральный бюет было зачислено 44,3% всех налоговых

платежей, то в 2001 г. -уже 50,3% (что было вполне прогнозируемо, поскольку

на увеличение доли федерального бюджета и были направлены изменеиЯ в феде

ральном законодательстве). В 2002 и 2003 rr. этот показатель практически не ме

нялся, оставаясь на уровне примерно 50% (49,3% в 2002 г., 49,1% в 2003 г.).

Регуливка финансовых отношений между центром и регионами в части

собственных доходов (а не финансовой помощи) может осуществляться чез из

менение пропорций распделения налоговых платежей. Эти nроnорции должны

устанавливаться Бюджетным и Налоговым кодексами. Ранее некоторые nропор

ции

менялись год от года при принятии нового закона о федеральном бюдже,

тае

при внесении nоnравок в федеральные законы

;

Существуют три основных

варианта

распределения налоговых платежей (также говорят про "расщепление"

налогов,

сборов и услуг) меу уровнями бюджетной системы:

• деление налогов, котое означает, •по поступления от оnределенного на

лога

делятся в оnделенной проnорции между центром и гионами;

• установление деральных и гиональных налоговых ставок я опде

ленного налога, который называют совместным налогом;

• отнесение определенного налога целиком к федеральному или гио

ньному увню (принцип "один налог-один уровень бюетной системы").

6.6

Эконическая региопьная политика как особая fjpмa регионьной



итики

Мивой опыт расщепления налогов свидетельствует о наличии

различных

одел

ей гиональной экономической политики в зависимости от

соотно

ения

коно

мических и политических возможносй гионов. Например,

австралийск

ая

мо

дель

пдполагает широкие политические полномочия штатов, но в то

же вмя

око

ло

80% сдств консолидируется в деральном бюджете, а затем частично

воз

вра

щается в гионы в виде деральных субсидий. Наптив, для канадской

мо

дели

характерна очень сильная бюджетная децентрализация (около 70%

сдств

остаетс

я в провинциях).

В России с начала XXI в. деральный центр пводил политику

частичной

нансовой центрзации, которая сочетась с политической централизацией. Яр

ким

примем такой политики является централизация одного из ключевых

бюд

жетообразующих ногов - налога на добавленную стоимость. В 1997-1998 гг. в

гиональные бюджеты поспало 25% НДС. Со II а 1999 г. доля гионов

понизилась до 15%, и  ситуация сохранилась в 2000 г. С 2001 г. весь НДС цели

ком поступает в дерьный бюет.

Напротив, подоходный налог на протяжении всех последних лет целиком

или почти целиком поступает в гиональные бюджеты. В 2000 г. гионы получи

ли 84% подоходного налога, но уже в 2001 г. их доля повысилась до 99%. Затем по

доходный налог вновь стал целиком зачисляться в гиональные бюджеты (как 

было, например, в 1997 г.).

Следует учитывать, что при анизе распделения налоговых поступлений

меу увнями бюджетной системы расчет гиональной доли может проводи

ся

с учетом доли муниципальных образований или без нее. В первом случае говорят

консолидиванном гиональном бюджете, который включает бюеты муни

ципальных

образований. Во втом случае доходы собственно гионьного бюд

же

 и муниципальных бюджетов рассчитываются отдельно. Подоходный

налог

целиком

остаея в гионах, но при этом делится меу собственно

гиональ



ным

и муниципальным увнями.

Еще

один важнейший бюджеобразующий налог - на прибыль

делится ме



центм

и гионами по принцилу уановления деральных и

гионьных

бюд

жетных ставок. Ранее этот налог, как и некоторые другие, делился

между т

мя

уровнями - федеральным, собственно региональным и муниципальным

(

2005 г.- лько меу

двумя увнями, деральным и гиональным).

Регионы

имею

т пимущество и

получают основную часть посплений  налога на прибыль.

Основными бюджетообразующими налогами  гионов являются

налог

на

прибыль (который при этом делится меу центром и регионами) и подоход�

ый

�алог, который зачисляется в гиональные бюджеты

•

 Заметную ль u бюджетах отдельных регионов играют также акцизы. Акцизы на

nирт в России на nротяжении многих лет делись nополам между центром и регионами.

550

551

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионьная политика и банс отношеиий "центр- регионы "в совремешюй России

процессе формы межбюетных отношений были обновлены принци

пы

распделения доходов меу увнями бюджетной системы (в августе 2004 г.

приняты

важные поправки к Бюджетному и Налоговому кодексам).

• За гионами законодательно закплены три налога, которые поступают

только в бюджеты субктов федерации, - налог на имущество организаций,

транспортный налог и налог на игорный бизнес. Заметим, что поступления  этих

налогов по обму заметно уступают посплениям в гиональные бюджеты от

налогов, которые делятся между уровнями бюджетной системы (подоходный на

лог,

налог на прибыль и др.). Что касается налога на прибыль, то он зачисляется в

региональный

бюджет по ставке 17,5% (ранее - 17%), а в федеральный- по

ставке 6,5% (ранее- 5%). Это значит, что в случае отсствия каких-либо налого

вых льгот региональный бюджет получает 72,9% поступлений от налога на при

быль. Региональные бюеты имеют 70% поступлений от подоходного налога.

• Муниципальными ногами  земельный налог и налог на имущество

физических лиц. В то же вмя и в этом случае на практике наполнение бюджетов

муниципальных образований происходило в большей степени за счет отчислений

подоходного нога и налога на прибьmь, а не х налогов, которые являюя стго

муниципьными. С 2005 г. муниципальный уровень лишился своей ставки налога

на прибьmь (корая составла 2% 21). Подоходный налог по-пжнему делится ме

жду гиональным и муниципальным уровнями и играет огромную роль в наполне

нии меых бюджетов (муниципам дется 30% поступлений от этого налога).

В бюджетах сырьевых гионов ваую роль традиционно играли плате

 позование недрами. Они имели принципиальн значение  Ханты-Мансий

ского и Ямало-Ненецкого АО, Тюменской области, Ненецкого АО и некоторых

других гионов. Сиация с этими платежами ляея примером финансовой цен

трализации, связанной с политической тенденцией- считать недра общенацио

нальным богатством.

о 2002 г. в соответствии с законом "О недрах" федеральный

бюджет получал 40% платежей за добычу углеводородного сырья (нефть, газ и

др.)

25% платежей за добычу других полезных ископаемых 22•

По

распределению доходоu между уроннями бюджетной системы, предусмотренному

зако



нодательстuом

2004 г., пополам делятся акцизы на сnирт из пищеuоrо сырьн и спиртосо

держа

щую продукцию; акцизы на когольную продукцию и пино постуnают u регионь

ные бюеты.

21  стаоку поделили между федерьным и регионьными бюджетами, см. uыш

22 В случае добычи полезных искоnаемых на территории аuтономного округа

этот

округ

получ указанную регионьную долю, а край (область) - nлатежи за 'счет

феде



рьной

доли u размере полонины от нее. За счет этих платежей формироuась основна

часть

бюджета Тюменской области, при том что углеnодороды добываются на территор

ии

автономных

округон. Что касается топлинных акцизон, то регионы получают 60% (ожидае



ся,

что их доля нырастет до 85% и даже до 100%). Прочие акцизы,

как nранило, зачислялис

u регионьные бюджеты, но ситуация изменилась кардинальным образом u сuязи с цен



трализацией табачных акцизон. К числу регионьных нов относится ног на имуще

стно орнизаций. Регионы получают осноuную часть ногов на мый бизнес.

6.6

Эконическая регионьная политики как особая а региоиыюй

политики

2002 г. была осуществлена первая централизация указанных

плажей

од

новменно с их объединением в единый налог на добычу полезных

ископаем

ых

(

НДПИ). Доля федерального центра составила уже 80% в случае "обычных"

гио

74,5% в случае сложносоставных регионов (в таких регионах

автономны

округ

получал 20%, край или область- 5,5%).

В бюджете на 2004 г. доля

центра

овыс

илась до 85,6%  "обычных" гионов и 81,6%  слоосоставных

субъ

то

(автономный округ получал 13,4%, край или область- 5%). Налог на

добычу

аза

с 2004 г. целиком зачисляется в федеральный бюджет. Поправки,

принятые

авгус

те 2004 г. в отношении налога на добычу нефти, опделили долю гионов,

нач

иная с 2005 г., в минимальные 5%. Такой подход, ущемляющий интесы

неф

е- и газодобывающих гионов, имеет официальное объяснение - налог на добы

чу

нефти и газа именуют неравномерно размещенными доходами, и  выравни

вания

бюджетной обеспеченности гионов нна их централизация.

Типичным примером стала и ситуация с табачными акцизами, которые иг

рали

ваую роль в бюджетах некоторых гионов. Табачные акцизы были центра

лизованы. То же самое произошло с водным налогом (за его педачу в регионы

тоже ведется борьба).

Заметную роль в региональных бюджетах играл и пятипроцентный налог с

продаж, зачислявшийся туда целиком. Важным  налог бьm  мковско

бюджета. Однако с 1 янря 2004 г. он отменен.

Обычно, проводя политику финансовой централизации, деральный цен

использует принцип компенсации, пераспделяя в пользу гионов другие на

логи

и платежи. Однако, как показывает опыт, а компенсация оказывается час

тичной

или не удовлетворяет интесы конктных гионов, теряющих выпада

ющие

доходы. Ясно, что от централизации налога на добычу газа пострадал один

регион

- Ямало-Ненецкий АО, от централизации налога на добычу нефти- п

е

всего Ханты-Мансийский АО, от отмены налога с продаж- Моса (т.е. фи

нансово

самые обеспеченные гионы). Но в зультате компенсации 

гионы

не

выиграли. Центр видел свою задачу ское в выравнивании бюджетной

обеспе

че

нности гионов, т.е. в большей степени действовал в инсах финансово

сла

бых

территорий, запуская механизм пераспделения сдств.

6.6.3

Финансовая зависимость регионов  центра

Важ

ну политическую функцию выполняет принятая в России модель финансо

вой

поержки территорий. В условиях гмадных финансово-экономических дис

ппорций  модель позволяет выравнивать бюетную обеспеченность гио

нов за

счет федеральной финансовой помощи (она называется nepecnpelu-

552

553

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава б

Региопьпая политика и бапс отношетиi "центр - региопы "в совремеиной России

ьной модью

). С политической точки зния финансовая поощь цент

а обо

чи

вается политической зависостью гионов.

Как свельствует мировая праика, пераспделительная модель пд

пола

гает субсидирование гионов чез общенациональный бюет. При ее ис

польз

онии рабют уравнильные или компенсационные кририи: центр ком

пенс

ирует отсталым гионам их ование от лидеров, выводит их на опделен

ный

приемлемый уровень. В странах с наиболее высокими межрегиональными

контра

стами такая модель считается эффективной, исходя из того, что свободное

развитие регионов на принципах самообеспечения ведет к углублению противо

чий

между "сильными" и "слабыми".

При пераспделительной модели необходимым яяея использование

строгих критериев определения отсталых регионов и объемов средств, которые

должны привести к выравниванию ситуации. Россия, как и некоторые другие

страны, использует бжетный федери

• Смысл бюджетного федерализма за

ключается в распделении финансовых поступлений меу уровнями гиональ

ной структуры (на этих увнях складываются деральная и гиональные бюд

жетно-налоговые системы).

Реформа межбюджетных отношений с вдением бюджетного федерализма

бьmа проведена в России в 1994 г. [Лавров, 1996]. В этом году бьm создан Фонд фи

нансовой поержки регионов (ФФПР), через который в гион поступают

трансферты - основной вид финансовой помощи (официальное название транс



ртов -дотации на выравнивание увня бюджетной обеспеченности). Регионы,

получающие финансовую помощь, и объемы этой помощи опделяются по спе

циально разрабатываемым нормативам. Некоторые эксперты признают методику

несовершенной и не вполне прозрачной, что остаяет пространство я полити

ческих

манипуляций. В деральном бюе опделяется, какой регион получа

ет какой обм трансферв.

Вехами вития бюджетного делизма в Рсии  слеющие шения.

• Концепция рмирования межбюджетных отношений в Российской

Фед

ерации в 1999-2001 гг., которая верена постановлением правительства от

июля 1998 г.

• Программа развития бюетного федерализма в Российской Федерации,

которая

утверена постановлением правительства от 15 августа 2001 г.

• Программа "Сокращение различий в социально-экономическом разви

тии

гионов Российской Федерации", которая верена посновлением пра

вительства в ояб 2001 г.

 См., например: (Кузнецова, Лавров, 1996].

24 ширную литературу по данному вопросу см.: !Бочева, 1995; Бюджетный фе

дерализм: опыт развитых ран, 1996; Бюджетнй федермизм ... , 1995; Лаороо, 1996] и др.

6.6

Эктюмическая регионышя политика как особая rjюрма регионьной политики

Регионы, которые получают трансферты, в российской практике

принято

называ

ть реципиенти (ка 8). Соответственно все остальные гионы

называ

ют

донорами. В то же время надо учитывать, что существует более стгое

научное

определение доноров и

реципиентов. В соответствии с этим опделением

донора

ми

являются регионы, которые поставляют в федеральный бюджет

больше

средств, чем получают из центра, т.е. у которых положительное сальдо

финансовы

отношений с центром (остальные регионы являются реципиентами).

Финансовая помощь регионам составляет заметную часть расходов

де

рального бюджета, подчеркивая тем самым значительные социально-экономич



ские различия ме субами дерации. В 1990-е . она опделялась по закону

как

процент от всех налоговых доходов государства. Например, в 1997 г. она со

ставляла 15% от налоговых доходов (за исключением ввозных таможенных

пош

лин). В 1999 г.- 14% от налоговых доходов (кроме тех, которые контролирует Го



сударственный таможенный комитет).

С 2000 г. объем финансовой помощи определяется в законе в абсолютных

показателях и постоянно растет вместе с ростом доходной части российского

бюджета. Например, по закону о бюете на 2006 г., он составил 228,2 млрд. руб.,

на 2005 г.- 189,9 млрд. руб., на 2004 г.- 175,8 млрд. руб. (в том числе дотации на

выравнивание уровня бюджетной обеспеченности- 165,1 млрд. руб.). В бюдже

на 2003 г. эти показатели составили 173,2 и 161 ,8 млрд. руб. соответственно.

Для того чтобы понять уровень зависимости регионов от федеральной фи

нансовой помощи, полезно знать такой показаль, как доля финансовой помощи

в доходах региональных бюджетов. Этот показатель зко вырос в 2001 г. по срав



нению с 2000 г. - с 10,5% до 18,5% (причиной тому стало создание еще одного

фонда,

через который в регионы поступает финансовая помощь, - Фонда компен

саций).

Рост показателя продолжился в 2002 г. -до 20,6%. В 2003 г. произошло

его

небольшое

сокращение- до 19,9%, которое продолжилось в 2004 г. (по данным

за

январь-ноябрь 2004 г. показатель составил 16%).

В то же время некоторые регионы в значительной степени или даже

почти

полностью

зависят от федеральной помощи. Принципиальное

политическое значе

ние

имеет тот факт, что к

числу финансово зависимых гионов относится

боль

шинство

спублик, а это в сложившейся ситуации резко сокращает

их

политиче

ские притязания.

Ярко

выраженную группу высокодотационных субъектов федерации

состав

ляют

спублики Северного Кавказа. Рекордсменом долгие годы являлась

Ингуше



тия

. В этой республике доля финансовой помощи из федерального бюджета

в д



ходах

(условно назовем этот показатель уровнем финансовой зависимости)

соста

вила

}9,2% по итогам 2001 г., 87,7%- по итогам 2002 г. и 82,5%- по итогам 2003

г.

Порядка 80% состаяет уровень финансовой зависимости Дагестана, более 70% -

Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, а в 2003 г. и Северной Осетии. В ыгее

и Калмыкии уровень финансовой зависимости тае очень лик и пвышает 50%.

554

555

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионьная питика  банс отношеиий "центр - регионы "н сонременной России

Аналогичная сиация хараеризует и сибикие спублики. В Туве

уро

вень

финансовой зависимости пвышает 80%, в Республике тай-

60%, в Буря



тии

- 50%. Высоким является увень финансовой зависимости в Марий Эл (бо

лее 50%). Что касается остальных спублик, то и здесь отмечается слабость собст

венной финансовой базы. В Мордовии рассматриваемые показатели ранее колеба

лись на уровне 40-50%2\ в Чувашии- около 35-40%.

Аналогичная ситуация характерна и  автономных округов. Такие округа,

как Усть-Ордынский Бурятский, Корякский, Коми-Пермяцкий входят в группу

гионов с самыми высокими в Рсии показателями финансовой зависимости (то

же касается и Еврейской АО). Немнагим лучше ситуация в Эвенкийском, Чукот

ском и Агинском Бурятском АО. На Чукотке она, как и в Мордовии, резко изме

нилась к лучшему с 2004 г. в связи с отменой налоговых льгот.

Таким образом, большинство национальных автономий находится в прак

тически полной финансовой зависимости от центра, включая некоторые полити

чески нестабильные гионы, претендовавшие на госудатвенный сувенитет.

Что касается "русских" регионов, то уровень их финансовой зависимости в

целом ниже. Однако моо выделить группу областей, в которых уровень финан

совой зависимости в последние годы превышает 40-50%. В нее входят отдельные

области Центральной России (Брянская, Ивановская, Костромская, Тамбовская),

Псковская и Пемзенекая области, на Востоке страны - Курганская, Читинская,

Амурская, Камчатская, Магаданская области и тайский край. В основном это

небольшие депссивные гионы, а из крупных гионов в число самых фиманео

во зависимых лопал тайский край.

Нару с Фондом финансовой поери гионов в рамках федерального

бюета создаются и другие нды, чез которые в гионы направляется помощь.

Обычно  nомощь имеет целевой характер. Печисляемые в гионы сдства,

пдназначенные на конктные, заранее опделенные нужды, принято называть

сенци. Нае нескольких фондов позволяет центру nроводить более гибкую

финансовую

политику и оспечивать на гиональном уровне зацию шений

дерального увня, связанных с пдением экономических и социальных ре

форм.

В ряде случаев конкретное распределение средств между гионами остает

ся

пгативой дерального правительства или проводится по итогам конкурсов.

В последние годы такими фондами являются:

•

Фонд компенсаций. В 2006 г. фонд составил 72,8 млрд. руб. Он впервые

создан

в 2001 г., его объем в бюджете на 2004 г. составил 49,9 млрд. руб., в 2005

г.

33,4

млрд. руб. В основном сдства этого фонда ид



на субвенции территориям

пдназначенные я льготной оплаты жилищно-коммунальных услуг отдельным

кагориями граан.

25 Однако в 2004 г. собственные доходы бюджета Мордовии резко выросли о свюи

отменой регионьных ноговых льгот.

6.6

Эктшмическая регuонышя питика как особая а регионьной политuки

• Фонд софинансивания социальных расходов (в 2004 г. - 3,3 млрд.

руб.,

г.- почти 23 млрд. руб. в связи с пдением монетизации льгот, в

20

г.

26,

млрд

. руб.).

з этого фонда гионы получают сдст

а, которые ид



на

со



иа

ную поержку граждан, различные субсидии, пособия и т.п.

•

Фонд регионального развития (в 2004 г. - 25,1 млрд. руб., в 2005

г.

2,5

млрд. руб., в 2006 г. - 2,7 млрд. руб.; сдства выделяются по деральной ц



евой

программе "Сокращение различий в социально-экономическом

развити



гио

нов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)").

• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов

(на

2005

г. - 600 млн. руб., на 2006 г. - 1,4 млрд. руб.; сдства пдостаяются от

ельны

м территориям на конкуной основе).

Таким образом, финансовая помощь гионам в основном распделяе

по

двум направлениям:

• выравнивание бюджетной обеспеченности, т.е. подтягивание гионов к

среднему увню;

• целевое финансирование социальных расходов.

Важным я регионов исчником финансовой помощи является Феде

ральная адсная инвестиционная пграмма (ФА

П). В рамках этой пграммы

гионы получают сдства на финансиние конктных меприятий и обк

тов на своей территории. В 2006 г. в составе бюджета был создан Инвестиционный

фонд (69,7 млрд. руб.), в борьбу за средства котого также велили гионы,

предлагая свои инвестиционные пеы.

Таким образом, помимо трансртной поержки существует больш ко

личество каналов для финансирования регионьных лроектов, в том числе в ре

гионах, не являющихся получателями дотаций. Например, в 2004 г. одними из

крупнейших

получателей федеральной финансовой помощи являлись Москва,

Татар

стан и Башкирия, т.е. гионы, в целом вполне благополучные и не лолуча

ющие трансфертьi.

6.6.4

ресная федераная помо

Нар

у с единым лераспределительным механизмом экономические

отношения

ме

у центм и гионами опделяет

адсная финансовая помощь, т.е.

селек

тивн

ая поержка. Она тае

создает сложный конкст политических

отношений,

поск

ольку, с одной стоны, расширяет гиональные возмоости и

сбилизи

рует

с�туацию в отсталых гионах, а с другой - дет к финансово-политической

зависимости.

Финансовые отношения меу центм и гионами в птсоветской Рос

сии

носили сильно индивидуализированный характер. В 1990-е . неоднократно

556

557

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионьная пита и бапс отпошепий "цептр - гиипы "в соврешюй России

принимались адресные решения о поержке тех или иных регионов, что

час

то

объяснялось политической целесообразностью и лоббистской аивностью.

1991-1995 гг. этот процесс имел в значительной степени стихийный характер.

1996 г. начинается его упорядочение, когда основным направлением индиви

дуализированной финансовой поержки становятся федеральнwе целеве п

гра (ФЦП), примимаемые правительством и финансируемые из федерально

го бюджета.

Основными параметрами федеральных целевых программ обычно являлись

название гиона (это могла быть группа гионов), экономическая цель (которая

могла быть и общей - социально-экономическ развитие опделенного rиона)

срок действия. В 1996-1998 гг. ФЦП стали ваейшей дополнительной формой

пераспделения сдств в пользу гионов.

В начале XI в. адсный гиональный характер имели лишь несколько

ФЦП. Основные сдства (три четверти и более  всех сдств на ФЦП адсного

гионального характера) были пдназначены - в соответствии с законами о фе

деральном бюджете - я трех спублик:

• "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 го

да" (в 2006 г. на ализацию этой пграммы выделено 6,4 млрд. руб.);

• "Социально-экономическ зве Республики Башком до 2 го

да" (8,7 млрд. руб. в 2006 г.);

• "Восстановление экономики и социальной сры Чеченской Республики

(2002 год и последующие годы)".

С помощью Ф ЦП бьш существенно изменен контекст отношений между

центром и спубликами, в наибольшей спени птендовавшими на сувенитет.

Ранее эти республики имели практически полную финансово-бюджетную автоно

мию

(Татарстан и Башкирия практически ничего не платили в деральный центр,

Чечня вообще существовала за рамками единого правовоrо пстранства). В пе

риод

централизации спублики были вынуждены отказаться от особых финансо

во-бюетных отношений с центром, но взамен получили крупную компенсацию

виде адсных ФЦП. Это позволило спубликам сохранить финансово-эконо

мическую

стабильность почти на пжнем увне, но при этом парадоксальным

образом

пвратило  экономичес развить гиона в крупнейших получателей

деральной финансовой помощи (ранее нечто подобное произошло с Якей, ко

рая получает большую помощь в виде трансфертов).

Другие ФЦП гионального развития имеют гораздо меньшее финансива

ние,

но заслужиют упоминания, поскольку их наличие позволяет говорить о рас

становке

деральным центм опделенных гиональных приоритетов:

•

ФЦП "Юг России";

• ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Вка и Забай

я на 1996-2005 и до 20 l О года";

6.6

Экmю.Ашческая

регштальпая политика как особая а региипьпой

питики

•

ФЦП развития Калининградской области на период до 2010 г.;

•

ФЦП "Социально-экономическое

развитие Курильских

островов

Саха



ли

нск

ой области (1994-2005 годы)".

Таким образом, главными объектами адресной финансовой

поержки

осси

и являются отдельные субъекты федерации (Татарстан, �ашкирИя,

Чечня

Кал

ининградская область), два крупных региональных объединения,

име

щих

особ

ое геополитическое значение (Юг и Дальний Восток), и часть субъекта

феде-

)

ра

ии с уникальными геополитическими проблемами (Курильские оства

в российской практике экономической региональной политики

аивно

испол

ьзовались и другие формы адсной поддери гионов.

• Индивидуальные финансово-бюджетные отношения с центром

(выгод

ые регионам), зафиксированные в договорах о разграничении

полномочий

межправительственных соглашениях. За счет таких соглашений на протяжении

нескольких

лет в начале и середине 1990-х rr. выделялись четыре "привилеrиро



ванных" региона- Татарстан, Башкирия, Якия и Калия, которые прачески

все

средства оставляли на своей территории. Но постепенно эта практика была

прекращена в связи с использованием принципа общефедеральных стандартов в

межбюджетных отношени и минимизацией индивидуальных отношений.

•

Индивидуальные целевые статьи в федеральном бюджете я гионов и

городов. Финансовая помощь территориям выделя

лась отдельной строкой в феде

ральном бюджете. По этому принципу, например, велось финансирование Чечни.

2000 г. помощь получил Дагестан в связи с вооруженным конфликтом. В 2006 г.

финансовая

помощь в размере 2 млрд. руб. была предоставлена Красноярскому

краю

в процессе его объединения с дотационными автономными округами. На

уровне

муниципальных образований на протяжении многих лет отдельной стро

кой

в бюджете

финансировался город Сочи - курорт федерального значения. Из

федерального

бюджета распделяется финансовая помощь закрытым администра

тивно-тер

риториальным образованиям (ЗАТО); в 2006 г. объем дотаций

ЗАТО со

ставил 8,6

млрд

руб.

• Финансовые компенсации регионам, находящимся в особом

положении.

Примером стала компенсация тарифов на электроэнергию  гионов

Дальнего

Вост

ока и Архангельской области. Еще один пример - государственная

поержка

северного завоза".

•

Суб



ции

Москве за исполнение столичных фуний (впоследствии

от-

мененные).

•

Субвенции и дотации на содержание автомобильных дорог.

26 Кроме того, как уже ясно из вышеиоженног

о, действует ФЦП без конкретной



гионь

ной припязки, имеющая общий стабилизационный характер: "Сокращение раи

чий в социьно-экономическом разпитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы

и до 2015 года)".

558

559

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 6

Регионьная политика и бш1с отfюшений "цеитр -регионы "в сонреетюй России

6.6.5

Особый экономический режим в регионах

Распстраненной в ми праикой является создание на ограниченных участках

территории особого экономического жима. Например, известны свободные эко

номические зоны, зоны свободной торговли, зоны пдпринимательства и т.п.

Политический смысл существования гионов с особым экономическим

режимом заключается в формировании на их территории элементов автономии.

Такая автономия либо обладает дополнительными финансовыми возможно�ями,

либо получает возможность установить особые отношения с опделенными биз

нес-группами, использующими ее статус. В последнем случае выгода для гиона

может иметь только политический харар, выражаясь чез патронажно-клиен

льные отношения ме гионом и корпорацией.

В российской практике первой формой особого экономического режима

стали своные экономические зоны (СЭЗ).  форма оказалась стихийной, не

гулярной и плохо регламентиванной. В начале 1990-х rr. СЭЗ воспринимались

как территории, которые быстрее начинают внедрять практику рыночных отноше

ний и станут "флагманами" капиталистической экономики. За их статус велась

лоббистская борьба, поскольку он позволял гиональным элитам свободнее распо

ряжаться финансовыми суами. Вначале вышел указ пзидента России "О сво

бодных экономических зонах". В 1990-1991 rr. обсуждалось создание 11 СЭЗ

в Сан-Петербурге, Ленинградской, Калининградской областях (СЭЗ "Янтарь"),

Новгоде, подмосковном Зеленограде, тайском крае, Кемевской, Читинской

(СЭЗ "Даурия"), Сахалинской областях, Евйской АО и Приморском крае. В ча

стности,

в 1990-1991 г. Верховный Совет России принимал распорения о разви

тии

свобоых экономических зон в йском крае, Амукой, Кемевской, Нов

городской, Сахалинской областях, Еврейской АО, приграничном городе Выборг

Ленинградской области, портовом городе Находка в Приморском крае. Более или

менее

ально действовали СЭЗ "Находка" в Приморском крае на базе крупного

российского

порта (предприятия работали в СЭЗ на условиях налогового креди

та)

и СЭЗ "Янтарь" в Калининградской области, имевшие наилучшие экономико

географические пдпосьmки.

Особенносю ситуации с СЭЗ на первом этапе стало отсствие четких

критериев

их вьщеления и ясных правил работы. Многие пдполагаемые СЭЗ

бы

ли

пдуом лоббизма гиональных элит, не имея пдпосылок  развития

таком

качестве. Спорным моментом стала и выгода от их создания  государства,

поскольку

в ряде случаев СЭЗ не приносили выгоды ни федеральному, ни регио

нальному бюджетам и приобтали сомнительную пацию.

На Протяжении 1990-х гг. ситуация с СЭЗ развивалась крайне неровно при

отсствии правил игры и большом влиянии индивидуального и не всегда эконо-

6.6

Экоиомическая региоиьная политика как особая форма региональной политики

мически обоснованного лоббизма. Например, в 1995 г. статус СЭЗ пзидентс

ким

указом получила Кабардино-Бкария - одна из экономически слабых кавказск

их

республик. Чь раньше, в 1994 г. по распоряжению правительства создавала

сь

свободная экономическая зона в Дагестане. По си, СЭЗ создавались в

рамках

практики индивидуальных отношений между центм и гионами без необходи

мой проработки.

Ситуация была введена в правовое русло с появлением федеральных законов

и используемого в них понятия "особая экономическая зона". Первым бьm принят

федеральный закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области",

который установил экономический статус российского эксклава (который

обу

словлен геополитическими обстоятельствами). от закон вступил в силу в янва

1996 г. (в начале 2006 г. был принят новый закон об этой особой экономической

зоне). Далее последовал закон "Об особой экономической зоне в Магаданской об

ласти" (вспил в силу в мае 1999 г.).

Особый экономический статус, повержденный на увне федерального

законодательства, в России получили только два приморских региона. При этом

федеральный центр пдпринимал опделенные усилия  введения экономиче

ских и вменных ограничителей, не допуская пвращения этих гионов в полу

независимые экономико-политические образования.

Принятие закона об особых экономических зонах в российском парламенте

произошло только в 2005 г. Причем этот закон не пдполагает совпадения тер

ритории ОЭЗ с рриторией субъекта федерации: речь идет о компаных терри

ториях, где обеспечивается создание новых производств в условиях льготного

режима. Создание особых экономических зон, совпадающих с целыми субктами

федерации, возможно только с помощью специальных федеральных законов. Глав

ным и, возмоо, единственным птендентом на такую зону является Калинин

градская область с ее особым экономико-географическим и геополитическим

по

ложением.

Кроме того, характерным явлением в 1990-е rr. стали внутренние офшорные

зоны. В этих ситуациях гионы освобоали пдприятия, гистрируемые на их

территории, от своих налогов. о привлекало многие компании, которые снижали

таким образом свои издер. Как правило, одновременно формиравались

особые

отношения между руководством региона и представителями бизнеса, поскольку

гиональный бюет от такой практики не выигрывал. Вннние офшорные

зоны, по си, оформили особые отношения ме гиональными властями и

от-

дельными крупными компаниями, заинтесованными в оптимизации налогооб

ложени,.

Обычно вннние офшорные зоны создавались в небольших спубликах

аномных округах. Примерами являются экономически слаборазвитая Ингу

шетия (зона экономического благоприятвования "Ингушетия" бьmа создана по

560

561

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com