Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глина 4

Политико-историческое развитие российской систы "центр- регитtы"

Ранее

русские земли. как уже говорилось, представляли собой автономную пери

рию

Золотой Орды. Теперь Москва становится наиболее мощным центром этого

пстр

анства, что влечет за собой попытки подчинения пжних ордынских зе-

мель .

Принципиально важный сюжет связан с созданием на московских землях

Касимо

векого царства, своеобразного национально-территориального удела, орга

низова

нного специально, чтобы стимулировать формирование лояльной татарской

элиты.

Как известно, сын казанского хана Улуг-Мухаммеда Касим получил Горо

дец-на-Оке

(позднее - Касимов) в удел еще в 1452-1453 гг.: такова была награда

за

поержку Василия Темного. Таким образом, на территории России создается

первый прообраз национально-территориьной автономии. Причем по политиче

ским

соображениям Касимовекий удел сохранялся московским государями более

двухсот лет - до XYII в.

Отношения с татарскими государствами, возникшими на развалинах Золо-

той

Орды, обычно развивались по модели "мягкого сценария", который, однако,

обычно заканчивалси жесткими действиими.

• Казанское ханство, возникшее в 1438 г., некоторое времи находилось в

неплохих отношениях с Москвой. После похода на Казань в 1487 г. при поержке

Москвы новым ханом стал Мухаммед Эмин, в 1518 г. после его смерти его место

занял касимовекий цавич Шах-Али. Развитие конфликта с Казанью, закончив

шееся военной операцией 1552 г., началось nосле свержении Шах-и в 1521 г.

• Аналогично и более слабое Астраханское ханство, сложившееся в 1459-

1465 гг., в отдельные промежутки времени попадало под влияние Москвы. Так, в

1533 г. на фоне конфликта с Казанью с ним был подписан союзный договор. Це

лью

nохода на Казань 1554 г. была замена нелояльного хана Ямгурчеи на лоильного

Дервиша-и. И nоконие Астрахани в 1556 г. во многом объяснялось тем, что

Дервиш-и оказался ненадежным союзником.

• Находившееся к востоку от Казанского Сибирское ханство. nоивившееся

в конце

ХУ в., становитси еще одним важным объеом московской эксnансии.

о

ханство nризнало себя ссалом Москвы в 1555 г., но в 1572 г. nри хане Кучуме

вступило

с ней в конфли. Его поконие Ермаком nроисходит в 1581-1582 гг.,

окончательно сопротивление в этом регионе было подавлено к концу XYI В.15 ·

• Под частичным контлем Москвы находилась Ногайская Орда, созданная

сnях Нижней Волги и Северного Кавказа еще на рубеже XJV-XY вв. Возникшие

14 Как раз в годы праения Ивана Великого символичное Стояние на Угре в 1480 г.,

как

принято считать, положило конец русской заt1исимости. В то же нремя 11 борьбе за кон

троль над бывшими территориями Орды Москва сталкивается с новым центром силы -

Османской империей.

11 Сибирское ханство занимо менькую территорию  Уралом, а отнюдь не всю

Сибирь n ее сегодняшнем понимании.

4.2

Отиошения "цеитр - регионы "npu дшюстии Ромшювых

зультате ее расnада Ногаи Большие (степи меу Нией Волгой и Яиком

нынешней р. Урал) неоднократно признавали вассальную зависимость от

Москвы

во

второй половине XVI в. и в 1600 г.

• За рамками московского контля осталось Крымск ханство, оказавшее

ся

наиболее сильным и суно обеспеченным осколком Орды и обычно действу

ющее в альянсе с мощной Османской имnерией.

Присдинение Казанского, Астраханского и Сибикого ханств зко

усили

вает

nолиэтнический состав Российского государства. В его состав входят не толь

ко

татары, но и еще целый рид тюркских (башкиры, чуваши) и финно-угорских

(марийцы, мордва, удмурты) народов.

Кроме того, эксnансия Москвы в южные, пдкавказские и пдкаспийские

степи приводит к формированию неустойчивых этнических перирий, признаю

щих себя вассалами Москвы, но реьно сохраняющих автономию. Наряду с но

гайцами, в таком положении длительное время существует Кабарда - пдгорная

зона на Кавказе (вассальные отношения были оформлены в 1557 г., который счи

тается годом добровольного вхоения Кабарды в состав России). Однако инкор

порация Северного Кавказа ально завершилась только в седине XIX в.: на п

тяжении тх веков эта территория оставалась нестабильной геополитической зо

ной, и власть здесь была в руках местной знати.

4.2

ен

я "це

р - р

ег

ио

" п

и ди

ии

ма

4.2.1

Переходпая военно-административная модель I в.

II в., после верения на пстоле династии Романовых Российское

госу

дарство

нуждалось в новой реформе отношений меу центм и гионами.

Во-nервых, Сма в значительной стеnени стимуливала недовольство

тер

риторий

политикой центра, оживила старые и создала новые обиды, усилила

им

пульсы

внрирусской регионьной самостийности, подавлявшиеся на протяже

нии

многих десятилетий создания централизованного Русского государства

[Пла



тонов, 1995].

�

о-врых, неуклонное расшиние государства на Восток тбовало каче

ственно

новых подходов в работе с территориями. Огромное пстранство нового

освоения

нуждается в очень серьезном контле, и центр не может nойти на п

доставление nтоянно растущей перирии самоуправления.

322

323

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 4

Политико-историческое развитие российской системы "цеитр- региоиы"

В-ттьих, происходило постоннное усложнение этнокультурной структуры

Российск

ого государства. При этом технологии культурной ассимиляции с помо

щью

православной церкви во многих случаях была уже непригодной.

Логичным становится дальнейшее усиление централизованного начала в го

судатв

е, причем уже в ущерб местному самоуправлению. Сохраняя и усиливая

контро

лирующие инстанции, центр начинает сознательно ограничивать самоуправ

ление.

Ведущую роль в управлении гионами приобтает военная власть, хотн бы

потому,

что ассимиляция новых, малознакомых территорий требует силового кон

тля.

Инсти воеводы интенсивно развивается и становится ключевым в регио

нальной

власти XVII в. (см., например: [Вернадский. 1997б]). Усиливается система

адсного

управления территориями из Москвы посдством приказов, отвечаю

щих

за конкретные участки российской территории.

Главной тенденцией при Михаиле Романове и ексее Михайловиче стано

вится

милитаризация гионального управления, сращивание военной и админист

ративной власти - как акция на перипетии Смы и необходимое условие освое

ния инаэтнических периферий. Новый формат административно-территориально

го устйства пдполагает, в частности,

деление страны на рряды- военные ок

руга, управляемые воеводами с наибольшим статусом. Напротив, система местного

самоуправления, сложившалея при Иване Грозном, заметно теряет во влиянии. Са

мостоятельность сохраняют губные учреждения с губными старостами. Земские

учения в посадах и волостях сохраняются, но в течение XVII в. теряют свою

самостоятельность, подчиняются приказному и воеводскому управлению [Там же].

Одним из главных стимулов к формированию военно-административной

модели региональной политики стало освоение Сибири. Покорение Сибирского

ханства позволяет русским начать свой знаменитый колонизационный поход

"встчь солнцу". В течение XVII в. обширная территория между Уралом и Тихим

океаном оказывается под контролем Москвы.

В российской гиональной политике возникает новый вызов- сибикий:

• территория государства становится беспрецедентно огромной для всей

мивой истории;

• пдолжается усложнение его этнокультурной струуры.

Как

результат, именно на Востоке система разрядов получает наибольшее

развитие.

Число городов с воеводским управлением также постоянно увеличивает

ся.

В цент

вопросами развития Сибири занимается Сибикий приказ - наибо

лее

мощный гиональный приказ за все вмя существования данной системы.

Одновменно

выстраиваются отношения с проживающими здесь народами

использованием уже привычных приемов. Наиболее крупные и развитые ина



этнические

политии получают некоторую сугубо локальную автономию с сохране

нием

власти в руках местных князей (пример Якии)16. В некоторых случаях при-

В II 11• начинается еще один эксперимент - по созданию п состапе России nас

сьного Калмыцкого ханства. Тогда калмыки мигрирови п степные регионы, находив-

4.2

Отитиеиия ·'цеитр- региоиы "при дииастии Ромшюных

нимаются официальные шения о принятии тех или иных народов в поанство,

других это происходит по факту 17.

В целом в лесной сибирской и дальневосточной зоне не было столь развитых

государственных образований, как в Поволжье и Зауралье, и потому процесс асси

миляции местных политий был сравнительно легким. Русскую экспансию облегча

ло

и периферийное положение этих территорий в системе культурных миров: здесь

практически не было мусульман, а буддизм еше не успел распространиться (да и

впоследствии захватил лишь малую часть сибирских народов).

Еше одним "региональным вызовом" в XVII в. становится украинский вы

зов. Присоединив северные и западные окраины прежней Золотой Орды, а также

открывшиеся за ними сибирские просторы, Москва продолжает решать еще одну

важнейшую геополитическую задачу- по инкорпорации прежних территорий 

евской Руси, оказавшихся под властью Литвы и Польши 1м.

Решение этой задачи началось еще при Иване Великом, который на рубе

же XIV-XV вв. присоединил Верхавекие княжества (верховья Оки), Северскую

землю и часть прежних смоленских земель. В 1514 г. Москва отобрала у Литвы

Смоленск - прежний центр одного из ведущих княжеств, сложившихся на этапе

распада Киевской Руси. В итоге при Иване Великом и Василии 111 под контролем

Москвы оказались сразу два крупнейших субцентра прежней Киевской Руси -

Чернигов и Смоленск. Однако эти земли были потеряны в годы Смы, и первые

Романовы усиленно решали задачу по их возвращению и дальнейшей инкорпора

ции прежних территорий Киевской Руси. В результате во второй половине XVII в.

в составе России появилась еще одна нестабильная перирия - Украина (в виде

Левобережной Украины и Киева). Украина стала частью Российского госудатва в

результате решений собственной элиты (Переяславская рада 1654 г. о воссоедине

нии

Украины с Россией) и побед России в войне с Польшей, признавшей москов

скую юрисдикцию над этими территориями.

Но нестабильность отношений Украины с Москвой была обусловлена изме

нением

этнополитической ситуации на этих землях, постепенным формированием

украинского этиоса и осознанием украинцами своих региональных и национальных

шиес

и на границах России. Переход в русское поанство дербетских тайшей (часть кал

ьщкой верхушки) происходил еше при Василии Шуйском. В 1657 г. псе кмыцкие

тайши

признал

и свое русское поанство. Оформление вассальной администратипно-территори

альной

единицы произошло п 1664 г., и Калмыцкое хансшо существовало до 1771 г.

17 Еше один интересный прсцедент - использование Касимовекого удела для

укреп

лени

я отношений с элиrами покоренных территорий. В 1614 г. Михаил Романов назначил

касимопс

ким царем Арслана, старшего внука прежнего сибирского хана Кучума, того самого,

которым

воевал Ермак. Однако затем Касимов за ненобностью бьш ликвидирован. В 1653 г.

касимов

}кий царь Сеид Бурган перешел в христиансшо, но продолж возглавлять регион

до

своей

смерти около 1679 г. Затем два года Касимовым управла его мать Фатима, после ее

смерти

царство прекратило спое сушестпование.

18 Как известно из истории, прежнян Киевскю1 Русь постепенно поделилась на мос

ковскую и литопеко-польскую сферы Iиннин.

324

325

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глина 4

П

ити

истори

ес

ое р

азншпи

е р<Jссшiс

ой систе.мы ··цеитр

ре

иоиы

интер

есов (что не всегда учитьшалось Москвой, исходившей из концепции этни

ческо

го и конфессионального единства славян прежней Киевской Руси). На на

чаль

ном этапе Москва сохраняет на Украине опделенную автономию - власть

гетма

нов и традиционное деление на десять полков. Поэтому Украина становится

частью

России с особым статусом автономного региона. Центр, таким образом,

исполь

зует тактику пдоставления некоторым присоединенным территориям по

литической автономии.

Совершенно особой частью Российского государства осrdется Дон - степ

ной

гион на Юге страны. Дон - еще одна неустойчивая и полуавтономная пе

ририя, где на основе пимущественно пришлого славянского населения скла

дывается совершенно особое казачье сообщество. В начале XVII в. Москва уста

навливает политический контроль над Доном, который признает центральную

власть. Но местная вольница сохраняет свои традиции, самосознание остается хо

шо выраженным, остается традиционная власть в лице атаманов. Поэтому фак

тически Дон является на этом этапе автономным гионом.

В целом система военно-административного и ведомственного управления

начинает захватывать Евпейскую часть России. Главным поводом была необ

ходимость охраны неустойчивых западных границ от поляков и шведов, с которы

ми велись постоянные войны, а тае удержания новоприобретенной Украины.

Но при этом данная система начинает восприниматься как эфктивная  всего

госудатва.

Так, в течение XVII в. непрывно растет число разрядов в яд Российского

госудатва. Например, из состава Московского разряда отпочковываются новые

разряды, в зультате чего сам Московский разряд сокращается до границ Москов

ского

уезда. Первые западные разряды были пограничными - Украинский, Смо

ленский, Новгородский, Белгородский, Севекий или Северский. Здесь воеводская

система

управления была наиболее адекватной вызовам времени. То же касается и

Казанского

разра, занимавшеся проблемами инкорпорации пжнего Казанско

го

ханства. Однако появляются вннние разряды, наряду с Московским - Рязан

ский,

Тамбовский, Владимикий, т.е. военные округа становятся важнейшей и об

щераспстраненной формой административно-рриториального деления Рьссии.

Ближе к концу XVII в. военно-административная модель, создававшалея в

опытном

жиме, была систематизирована. Страна практически целиком подели

лась

на разряды с воеводами во главе. Систематизация была проведена с помощью

тали

о рангах, которая опделила управленческие уровни. Первый уровень со

ставили

начальники военных округов - разрядов, второй -уездные управляющие.

Потбность в сохранении опделенного баланса между центм и гио

нами остается, тем не менее, необходимым условием нормального развития госу

дарственности.

4.2

шеи

я "цеитр- региоиы "при ди

ст

ии мшюн

• Можно подметить инсную осонность, отличающую земские

со



ры

XVII

в. от аналогичных меприятий XVJ в., - зкое увеличение гиональн

ого

пдставильства [Вернадский, 1997б].

� • Центр привлекает на свою сторону новые гиональные элиты.

Интес



ныи

пример - официальное обращение Михаила Романова за финансовой

помо

щью к ведущим гиональным лидерам того вмени - Строгановым.

• Центр лояльно относится к сохранению самоуправления в тех русских



гионах, где оно было уконено. Самоуправленческие начала сохраняются п

всего на Русском Севере, где для этого были исторические предпосылки, осозна

ваемые государством. Здесь по-прежнему существует крестьянский мир, а

также

волтной сход с выборными органами асти. Однако компетенция местного само

упраения сужается: волостной суд, например, подчиняется надзору воеводы

и за

нимается незначительными вопросами.

В то же вмя подавление регионального начала приводит к бунтам. Класси

чесе примеры русских гиональных бунтов, спощадных, но вполне мыслен

ных по своей географии, связаны как раз с XVIJ в., с именами Ина Болотнико

и Степана Разина. Центм нестабильности становятся рритории отнино

нового освоения на юге России и в Поволжье. Все бунты получают поержку на

фнтирном Дону и успешно распстраняются в стону Центра и врх по Волге.

Рост государственной рритории вызывает споры о песмот его админи

сативного деления и вновь анимирует му большей самтояльности гио

нов.

В этой связи очень интесен возникший при слабом ца Федо ексеевиче

не

ализованный проект аристократической дерации. Было пдложено разде

лить

цакую державу на несколько государств, управляемых боярами в ранге цар

ских

наместников (Сибирь, Казань, Новгород и др.). При этом наместни доы

были

начно пелиться и, соответнно, принять во владение эти обширные

пстранства.

4.2.2

етро

вска

я мо

дель

рег

ональн

ол

(губернская модель с элементам

самоу

ра

лен

я)

Сло

вшалея к началу XVIIJ в. военно-административная модель

гиональной

полит

ики выглядела неэффективной.

Формально она была жесткой: центр

прово

ил свою

политику на местах, опираясь на инстит воеводы, тогда как самоуправ

ление

рыло сверно. В то же время многочисленность воевод разного статуса,

плохо

выстроенные отношения между ними и отвие долого контроля

за их

деяте

льностью резко снижали эффект от такого управления. Система

допускала

то

льную асимметрию, поскольку власть воевод была неодинаковой в зависимо-

326

327

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глина 4

Политико-историческое разнитие россшiской систtы "цеитр- peгtЮII"

сти

от

города, в котором он сидел, и личности самого воеводы. Не было общих

прави

л регионального уnравления и регламента. Центр руководил деятельностью

воев

од посдством наказов, которые nри этом давали им большую самостоятель

ность

. Типичным окончанием царского наказа воеводе было следующее: "Делать

по

ему

наказу и смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как будет приго

же и

как Бог вразумит" [Шмурло, 1999, с. 381].

Петр 1 выступил в роли реформатора региональной политики, создавшего

принцип

иально новый баланс отношений меу центром и регионами и принци

пиально

новую управленческую систему. Главными вопросами, определенными

при

Пет и на всю перелектиnу XVIII-XIX вв., стали:

• создание реярного аминистративно-территориалыюго деления;

• создание в регионе подконтрольной центру аинистраt(ии;

• отделение судебных структур от аминистративн с попыткой сделать t

частично смоупраяющимися (т.е. с выборшш их представитей на Jttecтax);

• отдение регионального саоуправления от централизованного управленя

регионаtи по вертикали (сначала в pte городского саюупраения).

Все эти вопросы были актуальны на всем птяжении правления Романовых

с начала XVIII по начало ХХ вв., опделяя баланс отношений "центр-гионы"

и напраения гиональной политики импекой власти [Медушевский. 1990].

Одной из первых петровских реформ стало учреждение губерний в 1708 г. 19

Аминистративно-рриториальный формат оказался крупномасштабным: огромная

территория была поделена лишь на восемь губерний. Учждение губерний яви

лось важнейшим первым шагом при создании в России системы гулярного АТД.

Во-первых, возникший институт губернатора как назначаемого из центра

упраяющего губернией означал консолидацию гиональной власти в одних ру

ках

(и, соответственно, большую персонификацию региональной власти, что опре

делило

еще одну важную российскую тенденцию). Эффективность уnравления по

ве

ртикали возросла многократно по сравнению с рыхлой и плохо регламентиро

ванной

системой воеводских правлений [Инстит губернатора ... , 1997]. Одновре

менно

стали терять смысл приказы. Поэтому введение губерний nрактически сов

пало с

ликвидацией приказов. Дольше других сохранялся Сибирский приказ, по

скольку

государство придавало развитию Сибири и контролю за этим процессом

особое значение.

Во-вторых, не следует считать инстит губернатора простым инструментом

импекой

централизации. Российские власти понимали необходимость сбанси

ванной

системы в отношениях центра с гионами. Поэтому, будучи по опде

лению

институтом централизованного управления, институт губернатора был

19 Подробное исследование эволюции АТД n России см.: ITapxoo, 20011.

4.2

Oтlloutemtя "цеитр- регио11ы "при ди11астии Ромаионых

наделен важнейшей для регионов функцией -ответственностью за региональн

ое

развитие.

В-ттьих, была сохранена асимметрия. nредполагающая использование

бо



лее

жесткой Боенно-административной модели я политически наиболее важны

потенциально нестабильных регионов. Если в большинстве губерний были

на

значены nросто губернаторы, то в Петербурге и Азове это были генерал-губернато



ры,

выполнявшие функции военного уnравления.

В России появляется не просто инстит губернатора, но инстит

регио

нальной администрации, nодотчетной центру и одновременно ответственной

за

гиональное развитие. В компетенции этого инстита находится текущее управ

ление с использованием царских наказов, суд, военное дело, финансовые вопросы

(сбор

податей) и др. Формируется и совершенствуется общеnринятая структура

гиональной администрации.

В соответствии с моделью баланса центральных и гиональных интесов

региональные начальники пдставляютел чиновниками, ответственными за nоло

жение дел в своем гионе и исnользующими свою личную инициативу я улуч

шения этого положения. Интересен наказ воеводам, вышедший в 1719 г. (воеводы

на том этапе управляли провинциями -частями губерний). В этом наказе воево

дам дается поручение заниматься распстранением просвещения, развитием про

мышленности, торговли, науки, медицинских, благотворительных заведений.

Институт губернатора (равно как и воеводы в провинции) в петровской мо

дели региональной политики пдусматривал не просто централизованное управ

ление, но и его дополнение функциями гионального развития в гиональных

интесах (которые соответствовали и общегосударственному интесу, поскольку

речь

шла об инновационном развитии страны в логике петровских реформ).

Для создания еще более сбалансированной ситуации и движения по пи

децентрализации петровская модель пдполагала развитие сшюупраеня

в виде

выборных

лиц и органов дворянской региональной элиты, что в условиях

того

вмени

может

с оговорками

приравниться к гиональному самоуправлению.

Начинаетс

очень

сложный многолетний nроцесс, когда государство то допускает

такое

само

управление

на местах, то частично его свертьrвает.

Главным

институтом гионального самоуправления (в указанном

понима

нии)

становится участие гионьной элиты в работе судебной власти и

админи

страции

, пе всего -чез своих выборных пдставителей. В петвской

мо

дели

для этого создавались

инститы ландратов, ландрихтев и земских комисса

в

[Ешкин.

1968].

)

Первая

попытка введения элементов дворянского самоуправления на местах

пдпр

инята еще в 1702 г. одновменно с отменой губных старост. Их дела были

пед

аны воеводам и выборным дворянским советам, без учета мнения которых

воевода

не мог принимать свои решения. Повторный указ по этому поводу вы-

328

329

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 4

Политико-историческое развитие российской систы "цеитр- peгtiOIIЬI"

шел

1705 г. Однако эта попытка оказалась слишком слабой и не была ализована

на

местах в силу незаинтесованности воевод.

После введения губерний Петр 1 предпринимает новые попытки усиления

регио

нального самоуправления, видя в этом залог более эффективного развития

страны

и укрепления взаимоотношений с дворянскими региональными элитами.

Начинаю

тся неувенные и непоследовательные эксперименты государства в сфе



самоуправления. Лучше всего оно развивается на самых нижних увнях адми

нистрати

вно-территориальной системы (в уездах), а вот в губерниях пдвигается

тяжело.

С одной стороны, имперский центр никогда не был увен в целесообраз

ности

самоуправления на уровне АТЕ первого порядка. С другой стороны, консо

лидация

гиональных интесов, в отличие от локальных, выглядела слабой.

Во-первых, на увне гиональной администрации инстит губернатора

был

сбалансирован институтом ладратов - выборных губернатоких советников

из

числа местных дворян, составлявших коллегию (институт ландратов вводится с

1713 г.). Чь позже для ландратов была наЙдена удобная территориьная форма

их работы. Губернии были очень крупными, и для повышения эффективности

упраения их шили разделить на доли. Ландраты с 1715-1716 гг. стали началь

никами долей.

Институт ландратов можно считать новой ваейшей попыткой создания

гионального самоуправления. о был выборный инсти (разумеется, выбира

ли только дворяне) с некоторой независимостью от губернатора. По петровскому

указу губернатор должен был вести себя с ландратами "не яко властитель, а яко

пзидент" (т.е. пдседатель). Однако, как уже говорилось, эксперименты Рома

новых в области самоуправления всегда были неувенными. Проработав всего не

сколько лет, инстит ландратов был ликвидирован. По си, на его месте был вос

создан

инсти назначаемых центром воевод: они стали управлять провинциями,

на

которые было решено поделить губернии. Вместо самоуправления на втором

увне

АТД (пжние доли) появилось централизованное управление (чез губер

нии

и входящие в их состав провинции).

Во-вторых, в губерниях был создан институт судебной (и частично админи

стративной)

власти, также развивающийся на началах выборного дворянского са

моуправления,-

ландртеры (инстит появился в 1719 г. одновменно с отме

ной

ландратов и в качестве некоторой компенсации региональной элите). Ланд

риеры

занимались судом на местах, межеванием, а также замешали губернатора в

его

отсствие и исполняли его поручения. Выборные ландрихтеры занимались су

дом

на местах, который был вменно изъят у гурнаторов и воевод. Однако ин

 ландриеров тоже оказался недолговечным. Уже в 1722 г. провинциальный

суд, которым руководил обер-ландрихтер, был педан воеводе.

В-ттьих, госудатво формирует локальный унь самоупраения, кото

рый оказыется наиболее востбованным и относительно уойчивым. На местах

4.2

OтuoU/euuя "цеитр - регtюиы "при дииастии Ромщюв

создается

институт зских комиссаров, которых выбирают дворяне. В

компетен



цию

земских комиссаров входят местный правопорядок и налоговые вопросы

(по

душная подать и связанная с этим пепись кстьян), т.е. на нижнем увне

пис

ходит объединение финансовой и полицейской администрации. Земские

комисса



ры

выполняют свои управленческие задачи в рамках небольших округов

(дистрик



тов)

- АТЕ третьего уровня, на которые с 1719 г. делятся провинции.

Примечательна неустойчивость губернского административно-территори



ального деления, поскольку оно тоже носит экспериментальный характер.

Создав

ограниченное число очень крупных губерний, центр сталкивается с проблемой

не

возможности эффективного управления внри каждой такой губернии.

Поэтому

уже при Петре 1 проводится частичное разукрупнение губерний через создание

сначала

долей, а затем провинций. В 1719 г. появляется cucmeta двуровневого

центризованного управления: губернатор в губернии, воевода в провинции. Новая

двухуровневая система имела компромиссный характер и была несовершенной.

Центр напрямую управлял и губернаторами, и воеводами. Отношения губернато

ров

и воевод могли быть конфликтными в связи с отсутствием субординации и

неясным разграничением полномочий.

Отдельного внимания заслуживает тема развития в России городского само

управленuя. На уровне городов самоуправление должно было развиваться бысте,

поскольку в компактных, экономически сильных сообществах существовала аль

ная, осознанная потбность. Вдохновлял и европейский опыт, который активно

перенимал царь Петр 1. Поэтому в городах в рамках петровской модели региональ

ной политики появляются сначала зские избы, а потом на европейский манер -

магистраты. Инсти централизованного управления в лице городового воеводы

был к тому времени ослаблен, а после введения провинций воеводы стали отвечать

за всю территорию провинции.

Заметим, что в ситуации с городским самоуправлением, да и гионьной

политикой в целом, в России часто проявлялось структуривание территории

не

только

на отдельные аалы, но и на узловые районы с их внутнними противо

чиями и

различиями "центр- периферия". Возникали ситуации, когда одни орга

ны

власти имели

юрисдикцию только на территории городов, а другие - на

терри

тории

прилегающей периферии (уезд за вычетом города и т.п.).

Реформа городского самоуправления проведена Петром 1 задолго до

всех

прочих

форм в области региональной политики и вообще одной из первых.

Пер

вым

инстиом городского самоуправления в соответствии с петровской

фор

мой

стал инстит выборных бурмистров и земских изб. В 1699 rr. посадские

люди

(т.е.

горожане) были изъяты из ведении воевод и московских приказов. В

качестве

инсти

а самоуправления в городах создали земские, или бурмистерсе, избы.

урмистры

избирались элитными группами городского населения (купцы, мес

ленники,

мелкие торговцы) и поочедно занимали пост пзидента - главы го



родского самоуправления.

330

331

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 4

Политико-историческое развитие российской систеАtЫ "центр- регt/0/tЫ"

Компетенция земских изб включала местные вопросы городского торгово

промы

шленного класса, прежде всего сбор налогов и ведение дел (повинностей).

Центр

сразу взял на себя функцию контроля за городским самоуправлением. Для

этого

в Москве была создана головная Бурмистерекая nалата (с 1700 г. - Ратуша)

со

своим nрезидентом и 12 бурмистрами. Эта структура занималась обшей коорди

нацие

й городских земских изб. Она играла роль центрального финансового учреж

дения

и одновменно занималась вопросами московского посада.

Первая попытка создания годского самоуправления, как и многие замыслы

Петра

I, оказалась временным экспериментом. На следующем шаге, nосле созда

ния

губерний земсе избы nотеряли во влиянии и nвратились в фактически под

чиненные

губернаторам финансовые канцелярии. Центральная Ратуша стала лишь

гиональным московским учждением.

Центральная власть шила заново провести эксперимент, и с 1720-1724 гг.

начинается история нового городского инстита - магистратов. Во главе магистрата

стоял nзидент, в его состав входили 2-4 бурмистра и 2-8 ратманов. Все эти долж

ности были выборными: избирали nервостатейные гожане. В комnетенцию маги

стратов входил шикий круг местных вопросов - гражданские и уголовные судеб

ные дела, nолиция, городское хозяйство и финансы, развитие куnечества и ману

фары. Главный замысел центральной власти состоял в том, что магистраты будут

активно заниматься развитием своих городов (как губернаторы и воеводы обязаны

были делать это в губерниях и провинциях). Поэтому торговлю и промышленность

обозначили в качестве важнейших воnросов магистратской компетенции.

Создавая магистраты, центр обязательно сохранял за собой функцию общей

координации самоуправления. Политическую нишу прежней московской Ратуши

1720 г. занял созданный в новой столице, Петербурге,211 Главный магистрат. Его

задачами были: создание местных магистратов, их снабжение уставами и инструк

циями,

руководство выборами, надзор за выполнением магистратами администра

тивно-полицейских и судебных �нкций, охрана сословных привилегий горожан,

защита

купцов и месленников от обид и nритеснений, содействие развитию город

ск

 месел и торговли, высшая апелляционная инстанция на судебные шения

магистратов [Ерошкин, 1968, с. 93]. Члены Главного магистрата назначались царем.

Таким образом, nри Петре I был создан принципиально новый банс отноще

ий "центр- регионы" в связи с учре.ждени новых политических институтов.

•

С одной стороны, обесnечен более высокий уровень централизации че

з

ликвидацию плохо структурированной системы городовых воевод и гиональ



ных

приказов и ее замену регулярной формой губернского управления. Правда, в

w Перенос столицы в Петербург u 1713 г. мечет за собой пояnление еще одного тер

риториьного противоречии - между "исторической" столицей Москвой и ноuой - Пе

тербургом. В России возникает феномен "двух столиц".

4.2

Отиошетtя "цеитр - региоиы "при дшшстtm Ромшювых

централизованном управлении была допущена новая нестабильность в связи

соз

данием в 1719 г. двухуровневой системы "губернии- nровинции".

• С другой стороны. Петр I активно, хотя и не вполне последовательно

со

действовал развитию децентрализации и самоуправления гионьных элит

тог

вмени. Учет гиональных интесов был пдусмотн внри сисмы централ

и

зованного управления (ответственность губернаторов и воевод за гиональн

раз

витие). Проводились эксперименты по созданию самоуправленческих элементов

административном управлении и судебной асти (ландраты и ландрихтеры). Наибо

лее устойчивые тенденции в стону децентрализации заданы на местном уровне _

в округах (земские комиссары) и годах (земские избы, затем магистраты).

На самом деле ситуация в отношениях между центром и гионами

была

еше сложнее. Описанная выше модель выглядела вполне приемлемой я собствен

но

русского этнического ядра. Но при Пет I Россия начинает официально назы

ваться империей. Расшиние территории с этого момента становится менее мас

штабным с количественной точки зрения, но зато приобретает гораздо более конф

ликтный характер.

Главной тенденцией XII-XIX вв. становится расширение Российского

государства:

• на запад с присоединением уже не только прежних территорий Киевской

Руси, но и Прибалтики, а также собственно польских земель·

• на юг с присоединением полосы степных и горных территорий в При-

черноморье, на Кавказе и в Центральной Азии, в Сибири и на Дальнем Востоке.

Имперская модель расшиния российской территории означает:

• вступление в острые геополитические конфликты с ведущими центрами

силы в Евразии- европейскими державами, Турцией, Китаем и др., что дет к с



 нестабильности в пограничных гионах, которая недко поерживается внеш

ними центрами силы;

• новое значительное усложнение этнокультурной структуры в связи с

при

соединением западно-христианских и мусульманских надов, а также восточных

христиан с развитой собственной идентичностью.

Соответственно это ставит пед центром сложнейшую задачу по поержа

нию

баланса в таком необычайно разнородном государстве с огромным

количест



вом

внутренних и внешних конфликтов. Присоединение многих территорий

без

сохранения

за ними той или иной автономии оказывается зачастую

невозможны

или,

при попытках подавления интесов гиональных сообществ, ведет к

острым

конфликтам.

Начинаются резкие колебания меу "мяткими" и "жесткими"

сце



нария

�и инкорпорации и удержания территорий, что создает в целом перманент



ную

нестабильность в системе.

В этой связи важно отметить, что петровская имперская модель, как и прак

тически любая русская модель региональной политики (а также как практически

332

333

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 4

Политико-историческое разнитие российской систы "цеитр- региоиы"

люба

я импекая модель), допускала асимметрию территориально-политического

устро

йства. В привилегиванном положении оказалась присоединенная в те вре

мена

Прибалтика, гион западно-христианской культуры. Формально прибалтий

ские

территории не имели автономии. Но ально центр относился к ним по

особому.

Центр делает ставку на формирование здесь лояльной элиты, и с тех пор

боль

шую роль в России начинает играть остJейское дворянство. Здесь были сохра

нены

привилегии дворянства и бюргетва, их собственное управление и суд (ланд

штадт). При русском генерал-губернато находились два советника (гирунгсрат)

от

местных дворян. Региональная элита в лице остJейских дворян собиралась на

свои

ландтаги, которые избирали на три года дворянский конвент в Лифляндии и

дворянский комитет в Эстляндии, формировали состав суда, полиции, пкуратурь1.

прибалтийских годах функционировали магистраты, ратуши, сословные суды,

эти года являлись образцом я развития городского самоуправления на ос

новной рритории России.

В то же вмя в случае Украины пводилась иная характерная политика, на

правленная на ассимиляцию территории и лишение ее автономного статуса. Выборы

украинского гетмана, обозначавшие региональную автономию, были запрещены

после смеи Скопадского. Зато с 1722 г. стала функционить Малороссийская

коллегия, напоминающая старый московский приказ, т.е. централизонн учж

дение, дающее вопсами упраения опделенной нестабильной территорией.

4.2.3

ослепетровская централизация

Развитие системы "центр -гионы" после смерти Петра 1 сдвинулось в стону

централизации и упщения институциональной рамки. Политическая нестабиль

ность,

частая смена властителей, интриги вменщиков-все это привело к тому,

что

власть фактически не занималась гионами. Обшее качество управления зко

понизиль.

В 1726-1728 rr. по инициативе Верховного тайного совета система центра

лизованного

управления была упрошена и ужесточена, а элементы самоуправления

сведены

к минимуму. При Анне Иоанновне мало что изменилось, и новая·, более

централизонная система продолжила свое существование.

• Одновменно с ликвидацией дистриктов и восстановлением уездов был

ликвидирован институт земских кмиссаров, наиболее стабильный петвский ин

сти самоуправления на местах.

• В город соупраение бшо урезано. Главный магистрат отменен, маги

страты на местах пеименованы в раши и подчинены губернаторам и воеводам.

Уменьшились судебные функции городских струур.

• Заметно упростась структура губернской ад.министрации.

4.2

Отитиеиия "цеитр- региоиы "при дииастии Ромmюных

• В гионах усилены элементы единоначалия с концеитрацией власти

вру



 гериатора и его полиы.м поdчииениt центру. Инструкция 12 сентября

1728 г.

опделила,

что единственным органом управления и суда в губернии

является

гу

бернатор,

в провинции и уезде -воевода. В их функции входило пжде

всего ис

полнение

распоряжений центра, а также комплектование армии, квартировани

войск, сбор податей, судебные функции.

• Впервые установлена вертикыюя иерархия. Пдусматрилось, что

уезд

ный

(городовой) воевода подчинен пвинциальному, а тот-губернатору.

• Формальная властная вертикаль сочеталась с фактическм отсутствиt

контроля за ситуацией на .местах. В результате уровень произвола со стоны

фор

мально встроенных в иерархию гиональных администратов зко вырос.

• При этом политика центра в отноU/ении "асtметричных" окраин остава



лась непоследовательной. Но видно, <по сил для проведения "жесткой" политики у

центра не было. Гетманство на Украине было восстановлено при верховниках

отменено при Анне Иоанновне. Россия медленно сдвигала к югу свои границы. На

том этапе российское поанство получил первый казахский жуз

-Младший.

Было окончательно оформлено присоединение Минусинской котловины на юге

Восточной Сибири (хакасы

Баланс отношений "центр -гионы" несколько выправляется при Елиза

вете Петвне. Дочь Петра 1 частично восстановила годск самоуправление в ви

де магистратов, праа, с ограниченными функциями. В 1743 г. вновь созданы го

родсе магистраты вместо подчиненных центру ратуш. В компетенцию магиа

тов были включены некоторые судебные и финансовые функции -ср подай,

кабацкая, соляная, таможенная служба. Однако городское самоуправление оста

валось под административным и финансовым контролем губернаторов и воевод.

Признаком стремления центральных властей угулировать отношения с украин

скими

элитами стало восстановление в 1747 г. украинского гетманства. Елизаветой

Петровной использовались и традиционные "мягкие" сценарии принятия в под

данство

новых народов в процессе продвижения империи на Юг (казахский

Сд

ний жуз в 1740-х гг., алтайцы с 1756 г.).

4.2.4

Екатерининская модель региональной политики

(обновленная губернская модель)

Вторая

крупная и более успешная попытка создания нового баланса отношений

меж

у центром и регионами была предпринята Екатериной 11. Почти за сорок

21 Традиционное территориьно-родоnое объединение казахов.

22 На этой территории ранее сущеспюиало государственное образоиание Хонrорай.

334

335

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глани 4

Политико-историческое разнити е российской систе.мы "цеитр- региrты"

лет

после смерти Петра не была обеспечена ни реальная управляемость террито

рии

(несмотря на формальную централизацию), ни тем более эффективное само

управ

ление. Регионы в соответствии с пословицей "ждали третьего указа", по

скольку никто не контролировал их исполнение, и новый указ легко мог быть от

менен последующим.

Екатерининская модель региональной политики в значительной мере вос

производит петровскую модель, деформированную при последующих правителях.

Большое влияние на региональную политику оказали новейшие европейские вея

ния

и в особенности теория разделения властей (судебную власть в России никак

не удавалось оелить от административной).

Происходит переосмысление институrа губернатора: консолидация центра

лизонной гиональной власти и ее ответственность за гионьное развитие по

лучают новое идеологическое обоснование. В наставлении от 21 апреля 1764 г. гу

бернатор именуется "хозяином региона", что соответствует тенденции в сторону

концентрации и персонификации региональной власти. Одновременно губернатор

опделенно подчиняется центру (при<rем только императрице и сенату). Опять на

чинает формироваться более сложная структура губернского правления [Лохвиц

кий, 1864].

Центр уходит от двухуровневой системы управления "губернии - провин

ции". Вместо этого он разукрупняет губернии, и, по сути, пжние провинции ста

новятся новыми губерниями. Губернская форма начинается в 1775 г. с выходом в

свет "Учждения об управлении губерний". Вторая часть "учреждения" выходит в

1780 г., за ним следует принципиально важный указ от 13 июня 1781 г. К концу

правления Екатерины 11 в России уже около 50 губерний, что практически соответ

ствует пжнему числу провинций.

Разукрупнение регионов объяснялось неэффективностью как внутреннего

управления

огромными губерниями петровского масштаба, так и двухуровневой

системы

с провинциями. Примечательна официальная мотивация действий Екате

рины

11 - "великая обширность некоторых губерний", которые "недостаточно

снабжены

как правительствами, так и надобными для управления людьми". Новый

уровень

дробности российского АТД является более адекватным размерам страны

потребностям как более эффективного управления по вертикали, так и развития

самих

административных единиц.

Тае

центр создает новый управленческий инстит для более эффектив

ного

и жесткого военно-административного управления. Институr генерал-гу

ер



ат

в получает оформление как один из ключевых инетитугоn централизованно

го

управления  особых случаев. Для них был предусмотрен специальный терри

ториальный

формат - объединения из нескольких губерний, в которых они по

своему статусу находились выше "простых" губернаторов.

Институr генерал-губернаторов пдставляет собой важный дополнитель

ный управленческий уровень, рабоющий в непосдственных интесах центра.

4.2

Отитиеиия "цеитр - региоиы "при дшюстии Ро.мшюных

Генерал-губернатор занимается вопросами общего надзора и находится на

поло

жении

государева наместника (понятия "наместник" и "генерал-губернатор"

часто

употреблялись как синонимы). Его полномочия велики и не имеют четких грани

ц,

т.е.

определяются в зависимости от того, насколько проблемной и запущенной

яв

ляется ситуация, в какой степени она требует вмешательства.

По сути, вновь была воспроизведена двухуровневая система централизован

ного управления, но с некоторыми отличиями от прежней. Уровень генерал-губер



наторств (наместничеств) не был обязательным и представлял собой контролиру



ющую структуру. Но при этом создана она была практически повсеместно, а высо

кий управленческий статус подчеркивался тем, что она функционировала под пря

мым руководством императрицы.

Региональное самоуправление начинает возрождаться в формах дворянского

самоуправления и совпадает с повышением независимости судебной власти.

Одним из главных признаков усиления регионального начала становится

частичная выборность судов (судебных заседателей в губерниях, а в уездах �ще и

председателей судов). В рамках судебной реформы в губернии появляется сдняя

судебная инстанция для дворян в лице верхнего земского суда, в уезде - нижняя

инстанция в лице дворянского уездного суда и нижнего земского суда. Тае соз

даются верхняя и нижняя расправы - судебные органы для крестьян, в которых

заседают представители местного дворянства. И если председатели судов на гу

бернском уровне назна<rаются из центра -сенатом, то сами заседатели выбирают

ся сословиями, в основном -дворянами. Кроме того, на уровне губернии был вве

ден специальный совестный суд для ведения мелких дел (наподобие ттейского

суда): совестный судья избиралея дворянами, в состав суда входили выборные

представители от дворянства, купечества, свободных сельских обывателей.

Контроль центра за выборными судебными структурами обеспечивается че

рез назначение председателей на губернском уровне. Кроме того, губернатор

полу

чает

функцию частичного надзора за судопроизводством:

к его задачам

относится

устранение волокиты в суде. Однако прямо вмешиваться в судопроизводств

о он не

имеет права.

Очень

важным институrом регионального развития и

самоуправления

ста

новится

создаваемый в губерниях прик

з о

щественно

о призрения -прообраз бу

дущих

земских учреждений. В его компетенции находятся народное

просвещение

медицина,

заведения общественного призрения (богадельни, дома умалишенных,

приюты).

Приказ общественного призрения является выборным органом, в

него

входят по два представителя от тх сословных судов губернского уровня (дворян

ский

вер}ний земский суд, мещанеко-купеческий губернский магистрат, кстьян

ская верхняя расправа). Контроль со стороны центра обеспечивалея с помощью

типичной технологии: руководителем данной структуры являлся представитель

центра, т.е. губернатор.

336

337

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана4

Политико-историческое разнитие российской систе.мы "цеитр- региоиы"

На местном, уездном. уровне самоуправление оказывается еще более раз

витым

. Здесь появляется инстит зского капитана-исправника, который отвеча

ет

 правопорядок, исполняет полицейские и некоторые иные функции. Капитаны

исправники

и заседатели составлнют нижний земский суд и выбираютсн местным

дворннством. Эта структура как орган судебного самоуправления на местах имеет

пемс

твенность с петровской структурой земских комиссаров, ликвидированной

после смерти Петра 1.

Наконец, екатерининская модель предусматривает становление дворннского

сословного самоуправления на местах. Речь идет о дворянских собраниях и местных

дводит дворянства. Ранее эти структуры не были упорядочены, хотя дворя

не

и пжде выбирали своих представителей в различные структуры. В 1785 г. вы

ходит жалованная грамота дворянству, которая гламентирует дворянское терри

ториальное

самоуправление на губернском и уездном уровнях. В соответствии с

этой моделью в губернии раз в три года созывается губернское дворянское собра

ние, а в уезде- уездное. Дворянские собрания вправе рассматривать "нужды и поль

зы" своей территории, а также заниматься выборами. В губернии дворянские соб

рания избирали дворянских заседателей в верхний земский и совестный суды, в

уезде их функции были еще ши- выборы капитана-исправника, уездного судьи,

заседателей уездного и нижнего земского судов, частич:но - нижней расправы.

Особого внимания заслуживает инстит пдводителя дворннства. В сущ

ности, он становится первым выборным руководнщим лицом гионального уров

ня, выражающим, правда, интерес одного сословия, но составляющего основу 

гиональной элиты того вмени. В уезде дворяне сами выбирали своего пдводи

теля. В губернии предполагался контроль центра за этим процессом: дворяне изби

рали двух кандидатов, одного из которых губернатор назначал предводителем.

Механизм централизованного контроля за учреждениями, в которых при

сствуют

элементы выборности и самоуправления, выглядит типичным образом.

Центр

(или губернаторы как его представители) или назначает руководителей этих

структур (сословных судов, предводителей губернского дворянства), или же губер

наторы сами возглавляют выборные структуры.

Еще одним важным направлением децентрализации является развитие го-

родского С(шоуправлен

я. Екатерина I 1 предпринимает новую попытку создать ус

тойчивую

систему, подконтрольную центру и в то же время способную к решению

местных вопросов на началах самоуправления.

В 1785 г. выходит жалованная грамота городам. Этот документ предполагает

упорндочение ситуации в городском самоуправлении и гламентацию деятельно

сти

политических инститов. Городское население было поделено на шесть разря

дов: владельцы недвимой годской собственности, купцы, месленники, име

нитые граждане, иностранные купцы, проие. Создается инстит годской думы

и юсJго говы- ттья попытка право во го оформления городского самоуправ-

4.2

Отиошеиия ''цеитр- региоиы "при дииастии Рмшюных

ления после петровских земских изб и магистратов. Первичным органом

само

управления становится городское собрание, в котом участвуют все город

овые

обыватели, отвечающие имущественному цензу. Городское собрание выбирает

об



щую

гор��скую думу, в которую входят гласные (т.е. депаты) от шести разрндов

городекои голова. Постоянно действующим органом исполнительной власти

ста

новится шестигласная дума, в которую входят по одному пдставителю от

каждого

разряда (председателем шестигласной думы является городской голова).

В то же вмя активного и массового развития городского самоуправления

не

пизошло и при Екатерине II (многие историки оцениют жалонную грамо

годам как неудачную). Во-первых, контроль со стороны центра оставался доста

точно большим и сочетался с финансовой слабостью городских органов. Во-вто

рых, годские сословия не удалось консолидивать, поскольку общность терри

ториальных интесов не была осознана различными группами.

Целью Екатерины 11 было, по-видимому, и распространение единой модели

гиональной политики по всей стране, со снижением территориально-политиче

ской асимметрии. В этой связи показательным примерам может служить посте

пенная подгонка управления Украиной под общеимперские стандарты, оконча

тельная ликвидация украинской региональной автономии. В 1764 г. на Украине

окончально упразднен гетман как важнейший инстит гионального само

управления, в 1765 г. закрылись традиционные общеукраинские учреждения -

войсковые канцелнрии и суды. Вместо этого была опять восстановлена коллегия

на

территории Украины начось создание обычных губерний (сринное делени�

Украины на полки было упразднено в 1781 г.). Наконец, в 1786 г. закрылась и кол

легия,

после чего на Украине использовалась общая для большинства территорий

ст

раны модель отношений меу центм и гионами. Кроме того, в 1771 г. было

упразднено вассальное Калмыцкое ханство, просуществовавшее более ста лет.

Напомним, что одновременно с этим Екатериной 11 была почти шена за

дача

по

инкорпорации в состав России всех пжних территорий Киевской Руси

Белоруссии

и правобереой Украины (прошли три раздела Польши), а тае

по

следнего

осколка Орды - Крымского ханства. Был подтвержден и укплен -

сий

скии

контроль на пдгорных равнинах Северного Кавказа, которые в

течение



веков

находились в неустойчивом геополитическом положении. Но какая-

либо

автон

омия я этих территорий предусмотна не была, хотя на многих

из

них

сфор

мировалась собственная идентичность.

4.2.5

Император Павел: новая централизация

упрощение региональной политики

Маятни

.. " "

к ссиискои гиональнон политики вновь качнулся в стону центра

Павле. Предпринятые Паом меры в значительной степени сти акцией

338

339

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глани 4

Политико-историческое разнитие poccucкoй систе1tы "центр- региоиы"

на

распространение волокиты, которая оказалась обратной стороной екатеринин

ских

форм. Слоая многоуровневая система равления с самоуправленчески

ми

элементами была логичной, но громоздкой. Павел практически ликвидирует

элем

енты выборности и самоуправления на уровне губерний, сохраняя их только

на

нижних территориально-политических уровнях.

Одним из решений Павла по упрощению системы стала ликвидация инсти

тута

наместников. Была выстроена более простая одноуровневая система центра

лизованного

управления "центр- губернаторы". Число губерний при этом было

сокращено,

хотя и не намного - с 51 до 43. Вообще ревизия громоздкого террито

риального

управления была одной из важных задач, поставленных Павлом. Он, на

пример,

создал семь сенаторских округов (отдаленная аналогия с генерал-губерна

торствами) я масштабной ревизии ситуации в регионах и вскрытия злоупотреб

лений на местах.

Вторым принципиальным решением оказалось урезание прав дворянства и

ликвидация

выборности на уровне губерний, которые стали полностью централизо

ванными территориально-политическими структурами. Была упразднена вся вто

рая гиональная судебная инстанция, в которой заседатели выбирались дворян

скими и городскими собраниями (верхний земский суд, верхнян расправа, губерн

ский магистрат). Первая губернская инстанция была объединена в единую палату

суда и расправы. Ранее выборные губернские должности заменялись назначен

ными чиновниками. В результате судебная система стала гораздо более простой и

централизованной: единый уездный суд в уезде, единая палата суда и расправы в

губернии, сенат в столице.

Важно обратить внимание на ликвидацию приказов общественного призрения,

которые нвлнлись уникальным институтом самоуправления на губернском уровне

и занимались вопросами регионального развития, отчасти дублируя (или допол

няя) губернаторов.

Годское самоуправление при Павле также узается. ВАtесто сшюуправления

было

введено централизованное управление с поющью нового учреждетт - ратгау

за (немецкая форма названия прежней ратуши). Центр назначал пзидента рапау

за

и диктора экономии (т.е.

распорядителя финансами). Горожане выбирали в рат

гауз

бюргермейстеров и ратсгеров, но результаты выборов подлежали утвержде

нию.

Кроме того, на городском уровне развивались формы военно-административ

ного

управленин. Соответствующим институтом стал ордонансгауз, возникш

ий

сначала

в годах с гарнизонами, а с 1799 г. во всех губернских и уездных городах.

Во

главе ордонансгауза стоял полицмейстер, городничий или комендант, при

нем

функционировали военный суд и тюрьма.

В то же время на низовом уровне элементы самоуправления были сохранены

и даже усилены, т.е. слишком зкого смещения баланса в стону центра при Павле

не произошло. Судебно-полицейская система в уезде во главе с выборным исправ-

4.2

Отtюшетtя ''цеитр- регшты "при щщстии Ромшюных

ником осталась. Причем произошла своя концентрация власти у исправников:

уезд



ный суд ст единыАJ и общесоов1шАt (за вычетом горожан). И именно при

Павле

было проведено упорядочение крестьянского самоуправления (1797 г.). В

качеств

административной единицы была опделена удельная волость (порядка 3 тыс.

кре

стьнн). В селах выбирался сельский приказ, играющий роль как полицейского,

так

и финансового органа. На сельских сходах население избирало старост (сельских

старшин), помощников старост, сборщика податей, и местных полицейских-

сот

ских и десятских. Представители сельских сходов проводили волостной сход,

на

котором выбиралось волостное правление (голова и два заседателя - по финансам

и полиции, а тае писарь).

4.2.6

Александр 1: частичная децентрализация

При Александре I баланс отношений "центр- регионы" опять немного выправля

етсн в пользу регионов. Произошло частичное восстановление екатерининской мо

дели региональной политики. По принципиальным соображениям ександр от

менил ряд решений Павла, ущемлнющих интересы региональных элит, с которыми

не любил считаться Павел. Что особенно важно, были восстановлены жалованные

грамоты дворянству и городам.

Таким образом, на уровне губерний в судебной власти вновь появилась вы

борность, что отвечало интересам регионального дворянства и купечества и делало

отношения между центральными и региональными элитами более гармоничными.

ександр 1, правда, не стал восстанавливать громоздкую екатерининскую систему

виде отмененных Павлом судов второй региональной инстанции. В то же время

по указу от 9 сентября 1801 г. была введена выборность заседателей от дворянства и

купечества в губернских палатах гражданского и уголовного суда, т.е. судах первой

региональной инстанции (при Екатерине выборность в этих судах не предусматри

валась). Как и раньше, сохранилась выборность судебных заседателей на уездном

уровне и в городских магистратах.

Важным с точки зрения региональных интересов решением стало восста

новление приказов общественного призрения, игравших важную роль в обеспече

нии регионального развития.

Что касается инстита губернатора, то здесь произошло определенное

но

вое

упорядочение в связи с созданием системы министерств в 1802 г. Начиная

этого

ента, губернаторы стали относиться к министерству внренних дел. Об

щий

надзор за губернскими администрациями (установлениями) перешел к мини

страм. В этой связи возникла новая управленческая проблема, в связи с которой

губернатор лишь условно мог считаться "хозяином региона". Дело в м,  вхо-

340

341

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com